Взаимодействие населения с органами МСУ

Содержание

Введение.......................................................................................................... 3

1. Теоретические основы местного самоуправления................................ 5

1.1. Сущность местного самоуправления............................................................................. 5

1.2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления.............................. 12

1.3 Самостоятельность местного самоуправления и его финансово-экономические основы   14

1.4. Права граждан в местном самоуправлении................................................................ 20

2. Анализ взаимодействия населения с органами МСУ........................ 29

2.1. Социально-экономическая характеристика г. Тюмени............................................ 29

2.2. Механизмы и проблемы взаимодействия населения с органами власти............... 33

Заключение.................................................................................................. 39

Список использованной литературы....................................................... 45

Введение

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, в начале поэтапной конституционной реформы, определила ключевые параметры новой политической системы страны, закрепила место и роль всех уровней публичной власти, включая и местное самоуправление. В последующие годы на основе конституционных положений были приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов РФ, регламентирующие функционирование системы местного самоуправления.

Процесс формирования и становления системы местного самоуправления выявил ряд проблем и противоречий, требующих принятия оперативных мер. Поэтому вопросы совершенствования системы местного самоуправления находились в центре внимания главы государства и органов государственной власти всех уровней.

В настоящее время федеральные органы государственной власти и субъекты Российской Федерации пришли к единому мнению о необходимости оптимизации существующей системы местного самоуправления.

Объект исследования: местное самоуправление в Тюменской области.

Цель исследования: описать взаимодействие населения с органами МСУ.

С этой целью решались такие задачи, как:

1. раскрыть сущность местного самоуправления;

2. описать конституционно-правовые основы местного самоуправления;

3 описать самостоятельность местного самоуправления и его финансово-экономические основы;

4. обозначить права граждан в местном самоуправлении;

5. описать процесс организации местного самоуправления в Тюменсколй области;

6. раскрыть развитие системы местного самоуправления в Тюменской области.

При написании работы применялись методы анализа данных на основе материалов научных публикаций и методы анализа и синтеза информации.

Научный анализ процесса становления местного самоуправления стал оперативно проводиться уже в первые годы после формирования этого уровня публичной власти. Авторами публикаций, как правило, выступали консультанты различных федеральных органов власти. Они затрагивали такие проблемы, как взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, их структура, роль и полномочия должностных лиц местного самоуправления, характеристика основных этапов формирования системы местного самоуправления в стране, ее ключевые проблемы и другие. Недостаток этих публикаций заключается в том, что они носят обзорный характер.

Теоретический аспект существующей системы местного самоуправления довольно обстоятельно раскрыт специалистами конституционного и муниципального права. Однако это, как правило, учебные пособия, дающие подробную характеристику действующей правовой базы местного самоуправления в современной России и в малой степени затрагивающие сам механизм осуществления муниципальной власти.

Применительно к региональному аспекту проблемы следует отметить, что местное самоуправление в Тюмени и Тюменской области рассматривалось в ряде специальных публикаций, а также было предметом дискуссий на научно-практических конференциях.

Источниками при написании работы стали законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления Российской Федерации и ее субъектов, уставы муниципальных образований, материалы семинаров и совещаний с участием депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, статистические сборники, публикации периодической печати и др.

1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1. Сущность местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в статьях 3 (п.2), 12, 130-133 и др. Конституции, а в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ  конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии со статьёй 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления, затем разграничивает полномочия органов государственной власти РФ (ст.4) и органов государственной власти субъектов РФ (ст.5) в области местного самоуправления[1].

Статьи 32(п.2) и 130 Конституции РФ определяют местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения путём формирование органов местного самоуправления и через прямое участие(референдумы, выборы и другие формы волеизъявления) граждан в интересах всего населения. Российское законодательство признаёт основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ст.12).

И, наконец, согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (т.е. путём референдумов, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Хотя законодатель констатирует тот факт, что местное самоуправление автономно не только в решении вопросов местного значения, но и в несении ответственности за свои действия, следует отметить, что местное самоуправление не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». В соответствии со статьёй 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией, а также осуществлять контроль за соответствием Конституции, законодательству РФ, субъектов РФ действий местного самоуправления и их органов при решении ими различных вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ.

К общим принципам местного самоуправления относятся: 1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения. 2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. 3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. 4) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. 5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. 6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина. 7) законность в организации и деятельности местного самоуправления. 8) гласность деятельности местного самоуправления. 9) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. 10) государственная гарантия местного самоуправления.

Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образования в странах Западной Европы.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать.

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Таким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государственных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегированных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны преобладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.

Итак, местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные признаки: местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования; местное самоуправление – особая форма демократического механизма управления обществом и государством; местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения; местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность; местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность.

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Выделяют следующие основные черты местного самоуправления: население муниципального образования выступает специфическим субъектом отношений местного самоуправления; местное самоуправление выступает формой публичной власти и элементом гражданского общества; вопросы местного значения являются особым объектом управления в отношениях местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления, его относительная независимость от органов государственной власти; собственная ответственность муниципальных образований за деятельность в сфере местного самоуправления.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность. Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия. Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально- экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

1.2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Началом современного этапа становления института местного самоуправления следует считать 1993 г., когда в принятой Конституции Российской Федерации, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя, было зафиксировано, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3, п. 2).

В процессе становления органов местного самоуправления стали формироваться федеральное и региональное законодательства о местном самоуправлении, их финансовая и экономическая база. В период с 1994 по 1999 гг. были разработаны, приняты и вступили в действие федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Однако, несмотря на, казалось бы, исчерпывающую законодательную базу в сфере регулирования местного самоуправления, проблем остается по-прежнему множество. Прежде всего, это связано с несогласованностью между собой всех норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права; кроме того, отсутствует систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы; часто субъекты Федерации не принимают необходимые законы или принимают их с существенным нарушением федерального законодательства. Многие специалисты также отмечают, что в законотворческой деятельности в области местного самоуправления и на федеральном уровне нет системного подхода, отсутствует взаимодействие в работе законодательной и исполнительной ветвей власти, не выделены приоритеты и стратегические цели в области государственного строительства, гармонизации отношений органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.

Устранение противоречий в законодательстве по вопросам местного самоуправления на разных уровнях, приведение его в соответствие с федеральными законами, установление механизмов ответственности за неисполнение федеральных законов и урегулирование отношений между законодательными и исполнительными органами власти позволит создать условия для более эффективной работы и реализации органами местного самоуправления интересов населения.

В сложившейся ситуации жизненно необходимо принятие таких федеральных законов, как «О государственных минимальных социальных стандартах», «О муниципальном заказе", «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». И это только малая часть тех документов, в которых нуждаются и органы местного самоуправления, и местное население, и непосредственно муниципальные образования[2]. Ряд субъектов Российской Федерации уже самостоятельно приняли аналогичные законы. Однако в такой ситуации существует ряд спорных моментов. Во-первых, муниципальное право является комплексной отраслью права, что вытекает из комплексности законов, регулирующих местное самоуправление. А данный факт означает, что предметом названных законов является не только муниципальное, но и гражданское право. Таким образом, налицо применение синтеза методов частного и публичного права. В соответствии же с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ не вправе в полной мере регулировать отношения, связанные, например, с муниципальным заказом или минимальными государственными стандартами. Тем больше представляется необходимость принятия перечисленных законов.

1.3 Самостоятельность местного самоуправления и его финансово-экономические основы

Формирование моделей местного самоуправления на начальном этапе происходило в процессе конкуренции региональных и местных политических элит. Результатом этого стало установление территориальных образований либо на основе компромисса между этими элитами, либо в интересах какой-то одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местными властями. В результате оказалось, что во многих субъектах территориальная организация местного самоуправления несоответствует его задачам и функциям – приближения местной власти к населению, эффективной реализации органами местного самоуправления интересов населения, т. е. принципа субсидиарности.

Самым дискуссионным вопросом до настоящего времени остается вопрос самостоятельности местного самоуправления. Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12,131 Конституции РФ) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, вмешиваться в решения органов местного самоуправления (если они не противоречат законодательству) и т.д. Но, как справедливо отмечают некоторые ученые, реализация на практике тезиса отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства и породила множество проблем во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов субъектов Федерации.

Поэтому, несмотря на то, что институт местного самоуправления является самостоятельным во всех странах, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти, тем более на начальном этапе кардинальных реформ, было нерационально. Дело в том, что местное самоуправление даже в развитых демократических обществах выполняет соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства, в том числе и федеративного, за ним закреплен определенный объем полномочий, за которые оно несет ответственность не только перед своим населением, но и перед государством.[3]

Одним из важных условий самостоятельности местного самоуправления является решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Это касается самым непосредственным образом местного самоуправления. Именно здесь наиболее конфликтное поле.

В основу действующего законодательства положена концепция многоуровневого формирования компетенции местного самоуправления. Гарантии наличия собственной компетенции состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлено примерно 30 вопросов местного значения, относящихся к предметам ведения муниципальных образований. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями РФ федеральными законами. В свою очередь субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.

Такой подход к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федерацией, уточнить его применительно к особенностям субъекта и самого муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, сохраняя государственный контроль за исполнением этих полномочий. В то же время неточность и размытость некоторых формулировок в Законе о местном самоуправлении позволяет толковать полномочия достаточно произвольно. Нежелание любого уровня власти отказываться от части своих прав и обременять себя дополнительными обязанностями приводит к тому, что ситуация часто становится конфликтной. Тем более, что объем полномочий прямо влияет на распределение между уровнями власти финансовых ресурсов. С другой стороны, основой конфликта становится переданный на нижний уровень больший объем полномочий, не подкрепленный финансовыми ресурсами. Местные органы власти зачастую не в силах исполнить эту компетенцию и не могут передать ее наверх. Соразмерность полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материально-финансовыми ресурсами — один из самых незащищенных принципов. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна как для осуществления функций местного самоуправления, так и для гарантий его самостоятельности. Поэтому четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, уточнение предметов ведения муниципальных образований, установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их осуществлением позволит не только ликвидировать конфликтное поле во взаимоотношениях властей разных уровней, но и по-новому строить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях более эффективного решения различных местных задач.

Самые острые проблемы становления и развития местного самоуправления связаны с формированием его финансово-экономической основы. И хотя формирование финансово-экономической базы осуществляется с момента принятия законов о местном самоуправлении в РФ, об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления и других актов (местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований), решить все проблемы не удалось до сегодняшнего дня.

В состав муниципальной собственности помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также возможностями монополизации некоторых секторов местного рынка.

Несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов в основном не составляет 30% местных бюджетов. Это происходит на фоне тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней, минимальном количестве муниципалитетов – бюджетных «доноров».

При этом общая система межбюджетных отношений до конца не отлажена (относительный порядок наведен лишь в бюджетных взаимоотношениях Центра и субъектов), нет единой методики для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вследствие этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования социально-экономических процессов, а также для исполнения отдельных государственных полномочий, а отсутствие порядка прямого зачисления средств на указанные цели в местные бюджеты приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий или попытке их реализации за счет собственных средств, что еще больше ухудшает положение муниципальных образований.

Существует еще одна крупная проблема – нерациональное формирование объектов муниципальной собственности примерно 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т.д.). Особенно это касается бывших территориальных единиц районного подчинения – сельсоветов, поселков, городов районного подчинения.

Формирование муниципальной собственности (материальной основы местного самоуправления) идет с большим трудом. Делу мешает наличие федеральных нормативных актов, утвердивших государственную программу приватизации с определением сроков и условии приватизации муниципальной собственности, которые сводят практически на нет конституционное право органов самоуправления на владение, пользование и распоряжение этой собственностью. Федеральными и региональными властями достаточно часто принимаются решения, предусматривающие расходы из местных бюджетов, без предоставления соответствующих компенсаций.

Самая главная проблема заключается в определении того круга обязанностей органов местного самоуправления, которые должны финансироваться из собственных доходных источников. Действительно, как в принципе можно обеспечить независимость местных бюджетов, если нормативы налоговых отчислений устанавливаются сверху вниз органами государственной власти субъектов Федерации? Главы исполнительной власти, используя данный механизм, зачастую превращают избранных населением мэров городов, глав районов и муниципальных образований в беспрекословных исполнителей своей воли под угрозой лишения города, района, поселка финансовой поддержки.

Определенный удар по финансовому обеспечению местного самоуправления нанесло введение налогового и бюджетного кодексов. С их принятием местные бюджеты получили столь урезанный список налогов, что это практически лишило местное самоуправление надежных собственных доходов.

Таким образом, уровень законодательной базы по вопросам местного самоуправления остается низким. Отдельного рассмотрения требуют вопросы, связанные с тем, что существует ряд конституционных положений, реализация которых фактически оказалась в "подвешенном" состоянии, в частности: о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов, о  возникающих в результате решений органов государственной власти; о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов; об осуществлении охраны местного общественного порядка и т.д.[4]

1.4. Права граждан в местном самоуправлении

В одной из современных работ в области муниципального права справедливо отмечается, что «в отечественной, и в зарубежной литературе права человека и местное самоуправление рассматриваются лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама природа этих институтов, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение и механизмы реализации свидетельствуют об органических взаимосвязях, взаимопроникновении и взаимодополнении (в плане сочетания принципов индивидуализма и коллективизма) соответствующих институционных средств развития демократии»[5]. Но поставленная методологическая проблема имеет и дополнительный специфический ракурс: соотношение института местного самоуправления и собственно права граждан на местное самоуправление.

Об этом ракурсе можно говорить, основываясь хотя бы на тех документах, с которыми связано проведение муниципальной реформы в Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла, например, Постановление от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации»[6]. Из названия документа, как видим, однозначно вытекает, что существование права на местное самоуправление признается Государственной Думой в числе конституционных прав граждан. Близким в этом плане надо считать и Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения»[7], в тексте которого говорится о правах населения «на осуществление местного самоуправления».

«Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления» сформулировано и в названии ст. 3 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8]. О принадлежности населению «конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения», говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”»[9].

Вместе с тем перечисленные документы имеют заметное расхождение в рассматриваемом аспекте с текстом Конституции РФ 1993 г. В главе 8 Конституции «Местное самоуправление» даются признаки местного самоуправления в Российской Федерации, указываются его гарантии, но о праве граждан или населения на местное самоуправление не говорится. О местном самоуправлении, его органах говорится и в других частях Конституции, но опять без упоминания соответствующего права граждан. Не выделяется в специальной форме данное право и в главе 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина». Последнее может показаться в общем-то малозначащим моментом, если право граждан (населения) на местное самоуправление все же признается и текущим законодательством, и судебными решениями. Но отмеченное несоответствие, на наш взгляд, порождает все-таки вопросы, которые являются важными не только с точки зрения оценки конституционной концепции местного самоуправления, но и определения государственной политики в данной области.

Прежде всего обратимся к ст. 12 Конституции РФ, которая подчеркивает, в частности, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение содержится в главе 1 Конституции «Основы конституционного строя», а следовательно, в силу ч. 2 ст. 16 ему не могут противоречить другие конституционные положения. Но Конституция содержит и ст. 32, в части первой которой записано, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей», а часть вторая этой же статьи, по сути дела в продолжение предыдущей, определяет, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».

Таким образом, получается, что, с одной стороны, ст. 32 Конституции РФ трактует об участии граждан в управлении делами именно государства, а не местного самоуправления, которое ведает согласно ч. 1 ст. 130 Конституции вопросами «местного значения». А с другой стороны, ст. 32 все же объединяет вместе органы государственной власти и органы местного самоуправления, хотя последние, как уже отмечалось, по Конституции отделены от органов государственной власти.

Отмеченное несоответствие выделенных конституционных положений обусловлено, думается, тем, что при составлении Конституции РФ достаточно четких воззрений по поводу местного самоуправления, его принципиального положения в системе управления такой страной, как Российская Федерация, выработано не было. Это не должно, конечно, удивлять. Как известно, и в странах с глубокой историей функционирования местного самоуправления выдвигались и конкурировали между собой различные теории местного самоуправления, его социально-политической сущности.[10] Но в западных странах эти теории в большинстве своих положений отражали накопленный опыт муниципального управления, исторически меняющийся баланс между функциями и объемом власти государства и местного самоуправления. В современных же российских обстоятельствах формирование системы местного самоуправления подчинялось не столько действительно концептуальным установкам, сколько решению конкретных политических задач. Первая из них состояла в разрушении системы Советов, вторая и сейчас состоит в том, чтобы предоставить федеральным властям возможность использовать муниципальные образования как противовес властным структурам субъектов Российской Федерации[11].

И тем не менее независимо от первоначальных политических предпосылок теоретическое осмысление сущности местного самоуправления применительно к Российской Федерации не может не протекать и действительно протекает. При этом мы полагаем, что основные позиции по этому вопросу чрезвычайно ярко были освещены в рамках дискуссии, прошедшей 21 октября 1996 г. в Институте государства и права РАН.

С точки зрения одних участников дискуссии (А.А. Безуглов, Е.И. Колюшин, К.Ф. Шеремет), местное самоуправление является уровнем (продолжением, разновидностью) государственной власти. С точки зрения других (А.Я. Слива, В.Е. Чиркин), местное самоуправление представляет собой специфическую разновидность публичной власти наряду с государственной[12]. Но оба варианта, как мы полагаем, сосредоточены все же не на сути, а на вторичных характеристиках местного самоуправления. Что же касается действительной его сущности, то она, на наш взгляд, раскрывается как раз через такую политико-правовую категорию, как «право на местное самоуправление».

Нам уже приходилось отмечать, что муниципализация есть объективная реакция на исторически развивавшуюся централизацию (или огосударствление) публичной жизни, одновременно совпадающая с констатацией нарастающей неспособности государства разрешать значительную часть вопросов публичной жизни в централизованных формах, включая ответственность за разрешение данных вопросов. Тема местного самоуправления применительно к реальным ее аспектам не только берет в государственности свое начало, но разворачивается целиком как бы внутри государственности. И поэтому не случайно тема местного самоуправления совпадает с темой децентрализации осуществления государственной власти[13].

С этих позиций местное самоуправление лишь внешне, по используемому управленческому инструментарию и другим характеристикам (например, порядку формирования муниципальных органов), может рассматриваться как продолжение государственного управления, его местный уровень. Эту же версию подтверждает и то, что местное самоуправление функционирует в пределах, определяемых государством как в законодательном плане, так и с точки зрения обеспечения местного самоуправления имуществом и финансовыми средствами. Но если за основу теоретических представлений о местном самоуправлении брать не само состояние муниципализации в той или иной стране, которое способно подвергаться воздействию значительного числа частных локальных факторов, а именно историческое въдение предназначения местного самоуправления, то надо согласиться, что местное самоуправление (а не просто «организация местной власти» или «организация власти на местах») имеет концептуально-логический смысл только в качестве особенной разновидности публичной власти, отличной от государственной. Вместе с тем нельзя, конечно, не видеть, что сущностная историческая оценка местного самоуправления как формы организации публичной власти обязывает и к постановке вопроса о самой возможности формирования и развития местного самоуправления как власти, конкурирующей с государственной властью. И в этом отношении приходится констатировать, что местное самоуправление выступает как ограниченная по своим возможностям форма организации публичной власти, причем она даже как бы по самой своей сути связывается исключительно с разрешением вопросов местного значения, с местными делами. Но представляется, что констатация сущего не должна в данном случае заслонять теоретически допустимые перспективы развития местного самоуправления, возможную перемену его публично-властной роли в будущем мире, при изменении территориального устройства государств, например, при их «разукрупнении». Рассматриваемая форма организации публичной власти может перестать быть «местным» самоуправлением, но сохранить – и это главное – свой самоуправленческий потенциал, прийти на смену государству.

Последняя перспектива, как и оценка современных возможностей местного самоуправления, также свидетельствует о том, что местное самоуправление, несмотря на его длительное функционирование во многих странах, все же должно рассматриваться пока что в состоянии становления, развития или даже приспособления к современному государству. Соответствующую направленность должна иметь и государственная политика формирования и обеспечения местного самоуправления. Но сейчас представляется, что применительно к российским условиям в отношении местного самоуправления допускается определенное искажение.

Согласно ч. 1 ст. 2 действующего Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления «местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Процитированное законодательное определение в концептуальном плане ничем не отличается от определения, содержавшегося в ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР – система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР»[14].

В свою очередь российские законы повторяли и повторяют определение из первого отечественного закона о местном самоуправлении – Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (ст. 1): «Местное (территориальное) самоуправление в СССР – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы»[15].

Не затрагивая сейчас иных содержательных моментов приведенных формулировок, отметим, что отечественное законодательство рассматривало и рассматривает местное самоуправление прежде всего как определенный уровень организации управления, разрешения известного круга публично значимых дел, как необходимую при демократическом конституционном строе публичную деятельность населения. Но здесь, на наш взгляд, имеется заметное расхождение с тем принципом, который закреплен в качестве исходного для европейского муниципального права.

В ч. 1 ст. 3 («Понятие местного самоуправления») Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. говорится следующее: «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел»[16].

На первый план в определении местного самоуправления Европейской Хартией выдвигаются «право и действительная способность местных сообществ». И эти характеристики выражают несколько моментов, весьма важных для анализа соотношения государственной власти и местного самоуправления, правового регулирования последнего.

Во-первых, Европейская Хартия констатирует, что предметы ведения местного самоуправления не являются какими-то «внегосударственными» или такими, которые свойственны только местному самоуправлению. Это означает, что соответствующие дела могут разрешаться и государством (его органами), отнесение же их к предметам ведения местного самоуправления определяется интересами целесообразности и «действительной способностью» муниципального управления ведать определенными делами.

Во-вторых, «действительная способность» выступает как такая составляющая местного самоуправления, которая способна подвергаться оценочному контролю, а соответственно влиять на допустимые пределы осуществления местного самоуправления. Это не означает стремления к сужению муниципальной компетенции. Наоборот, в ч. 4 ст. 4 Европейской Хартии говорится, что «полномочия, предоставленные местным сообществам, должны, как правило, быть целостными и всеобъемлющими»[17]. Но тем не менее реальности местного самоуправления требуют постоянного контроля за соответствием его функционирования выстроенным теоретическим и законодательным моделям.

В-третьих, для определения местного самоуправления, данного Европейской Хартией, чрезвычайно характерно использование категории «право». То обстоятельство, что «право» в данном случае придается «местным сообществам», означает, что речь идет о праве не в объективном, а в субъективном смысле. Но тогда оно и должно пониматься в «классическом» варианте: как мера возможного поведения в силу собственного волеизъявления субъекта права.

Последнее, в свою очередь, неразрывно связано с тем, чту Европейская Хартия называет «своей ответственностью». Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 ст. 2) воспроизводит данную формулу из Европейской Хартии, однако ничем содержательным ее не дополняет. Статья 47 Федерального закона в общей форме предусматривает, что «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом». Но это не та «своя ответственность», о которой говорит Европейская Хартия. Это – всего лишь так называемая негативная, включающая и ответственность «перед населением». Что же касается «своей ответственности», то она объективно присуща именно самоуправлению, построенному на совпадении субъекта и объекта управления, приобретении последним свойств субъекта управляющего воздействия[18].

Принятие подобного бремени ответственности самим населением при тех исторических обстоятельствах, когда предшествующая жизнь страны организовывалась на принципах всеобщей государственной тотальности, вертикального единства государственной власти, осуществления практически всех публичных функций (включая и «местные дела») от имени государства, предполагает, на наш взгляд, необходимость таких актов, как осознанное учреждение муниципальных образований самим населением, а не просто «привязывание» местного самоуправления к определенным территориальным единицам. А если учесть к тому же крайне хаотическое состояние экономики в огромном числе российских регионов, массовое и повсеместное неисполнение налоговых обязательств, серьезные социально-структурные изменения в различных категориях населения, крайне низкую его правовую и политическую культуру, то можно утверждать, что муниципальная реформа в Российской Федерации во многом напоминает государственное декретирование, а не удовлетворение «права граждан на местное самоуправление».

В свете сказанного отдельные негативные факты, получившие широкое освещение в средствах массовой информации, как, например избрание Г. Коняхина мэром г. Ленинск-Кузнецкий, не должны казаться случайностью. Они свидетельствуют о том, что местное самоуправление должно опираться на необходимую социально-политическую зрелость населения.

2. Анализ взаимодействия населения с органами МСУ

2.1. Социально-экономическая характеристика г. Тюмени

Тюмень является крупнейшим в Западной Сибири центром прикладной науки и образования, ориентированным на нужды нефтегазодобывающих компаний и предприятий Севера Тюменской области. Исторически город сложился как транспортный, финансовый узел в Западной Сибири. Сегодня в нем достаточно развита сфера услуг, предоставляемых социальными отраслями (образование, здравоохранение, реабилитация, культура и др.). Вполне естественно, что из пяти вариантов, предложенных в качестве целевой ориентации стратегии развития города, избрана идея развития Тюмени как столицы нефтегазодобывающей отрасли.

По обоим вариантам предполагается снижение инфляции с 10% в нынешнем году до 4-6% в 2007-ом. Объем промышленности в первом случае вырастет на 4%, а во втором - на 5%. В увеличении производства отдельных видов продукции существенная роль отводится малым предприятиям, как и в торгово-закупочной деятельности, бытовом обслуживании населения, на пассажирских и грузовых перевозках.

Тюменские экономисты прогнозируют увеличение инвестиций в 2005-ом на 6%, сумма - 15,8 млрд рублей. Также среди "увеличенных" такие сферы, как грузооборот транспорта - прогнозируемый рост 1%, услуги связи - 5,9%, товарооборот - 7,9%, платные услуги населению - 4,5% и т.д.

Предполагается, что в 2005 году среднемесячные денежные доходы на одного тюменца составят 12,7 тыс. рублей против 9,3 в 2003-ем. Превышение доходов населения над уровнем потребления - 135%. В этом же ряду и среднемесячная зарплата, прогнозируемый на 2005 год показатель - 11,3 тыс рублей, к 2007-му - 14,9 тыс рублей.

Среднесписочная численность работающих в 2006 году составит 222,6 тыс. человек, причем, наибольшее их число сохранится в промышленности, на транспорте, в торговле и общественном питании, в строительстве, в образовании, в здравоохранении, физкультуре и соцобеспечении.

В январе - октябре 2005 года в Тюмени инвестиции в основной капитал крупными и средними организациями составили 7,9 млрд руб., или 116,2% к соответствующему периоду предыдущего года. От общего объема инвестиций в Тюменскую область это составляет 2%.

Объем работ, выполненных собственными силами крупными и средними предприятиями по виду деятельности "Строительство", с начала года составил 8,5 млрд руб., что в два раза больше, чем в январе - октябре 2004 года. Такие данные содержатся в итогах социально-экономического развития Тюмени за январь - октябрь 2005 года.

На территории города организациями всех форм собственности (включая индивидуальных застройщиков) построено 2735 квартир общей площадью 227,3 тыс. кв. м, или 76% к аналогичному периоду предыдущего года, и составляет треть от всего введенного в области жилья.

За 9 месяцев 2005 года в городе введены городские АТС на 9,7 тыс. номеров и торговые предприятия площадью 2,7 тыс. кв. м. Из объектов социальной сферы введены в эксплуатацию стадион на 1443 места и 13,5 км газовых сетей.

За девять месяцев 2005 года в городе введено 201,5 тыс кв. м жилых домов, что составляет 85,3% к 9 месяцам 2004 года. Таким образом, в Тюмени отмечается снижение ввода домов в эксплуатацию.

Из общего объема за счет собственных средств населения и с помощью кредитов построено 50 тыс кв метров жилья. Удельный вес города Тюмени в объемах строительства жилья юга области составляет 68%.

В отчетном периоде введены в действие торговые предприятия площадью 2,7 тыс кв. м, городские АТС на 9,7 тыс номеров, из объектов культуры и спорта введен стадион "Центральный" на 1443 места.

Из объектов коммунального хозяйства в городе введено 13,5 км газовых сетей, газифицировано 205 частных жилых дома.

В Тюмени продолжается разработка Стратегии социально-экономического развития. Институт проблем освоения Севера СО РАН предложил проводить SWOT - анализ по подсистемам Хартума Босселя, ориентируясь на следующие элементы: система индивидуального развития, социальная система, система политического управления, система инфраструктуры, экономическая система, система ресурсов и окружающей среды.

Уже определены плюсы и минусы Тюмени по каждой из вышеуказанных подсистем. Например, для системы индивидуального развития значение имеют предприимчивость населения, большое число квалифицированных людей (наука и технология), развитая культурная среда. Созданы условия для свободы слова и вероисповедания, высокий уровень среднеспециального, высшего и профессионального образования, возможность реализации социально-экономических прав (высокий уровень доходов).

Недостатки системы индивидуального развития таковы - старение населения, низкий уровень культуры населения, высокая частота нарушений прав человека, высокий уровень преступности и наркомании, недостаточная поддержка индивидуальной активности со стороны социальных структур, низкая правовая культура населения.

Ученые вывели и перечень возможностей, которые предоставляет тюменская система индивидуального развития: предоставление услуг по получению высшего и среднего специального образования высокого уровня в нефтегазовых отраслях; подготовка руководящего состава в системе здравоохранения для северных территорий; высококачественная реабилитационная служба для работников северных территорий; организация индивидуального предпринимательства; удовлетворение творческих склонностей и самовыражения в области музыки, художественной деятельности, литературы, индустрия развлечений и отдыха (театры, казино, игровые автоматы, клубы, базы отдыха); высокий уровень школ дизайна, бодибилдинга, спортивных бальных танцев; полноценное развитие инвалидов; экспертная консалтинговая сфера - медицина, аудит, имущества, наука, экология, адвокатура; повышение квалификации и научного роста для жителей северных территорий.

В социальной сфере возможны следующие условия: увеличение численности населения за счет привлечения молодежи и пенсионеров с Севера; развитие потенциальных возможностей национальных диаспор в развитии социальных услуг; поддержка тенденций роста среднего класса за счет научно-технического бизнеса и предпринимательства; соглашение с северными территориями о единой системе социальной поддержки пенсионеров, беспризорных, инвалидов (незащищенных слоев населения); рынок негосударственных пенсионных фондов и услуг; возможность предоставления высококачественной медицинской помощи; возможность высококачественной реабилитации.

Экономическая подсистема: создание межрегиональных торговых площадок; создание в городе центров: ремонта оборудования для НГДП, реконструкции существующих технологических схем НГДП, производств на основе высоких технологий НГДП; производство современных редких материалов; создание рынка финансовых услуг; страхование рисков; создание ярмарочного центра инновационной техники и производств; развитие информационных технологий; создание биржи труда для Северных территорий; создание энергетических производств.

В настоящее время в подсистеме индивидуальное развитие возможны следующие риски: снижение рождаемости полноценного поколения; повышение уровня заболеваемости среди учащихся; несформированные органы местного самоуправления; ограничение свободы слова; сокращение числа коренных городских жителей, рост численности мигрантов; ущемление прав работающих (нарушений условий труда, оплаты, лишение социальных благ); увеличение числа больных психическими заболеваниями и алкоголизмом; снижение квалификационного уровня работников; дефицит учителей и работников социальной сферы.

В социальной подсистеме возможны следующие риски: сохранение тенденции снижения численности населения моложе трудоспособного возраста; ограничение доступа к высшему образованию малообеспеченных граждан; рост дефицита бюджетных ресурсов для социальной защиты населения; углубление социального расслоения, формирование слоя люмпенов и рост социальной напряженности; рост межнациональной неприязни (например, как результат конкуренции мигрантов и местных жителей за рабочие места); повышение уровня заболеваемости и смертности среди пенсионеров.

В экономической подсистеме возможны следующие риски: снижение конкурентоспособности предприятий промышленности города; значительная доля теневого сектора экономики; износ основных фондов; усиление налогового давления на экономику города; отсутствие нормативных актов по развитию инновационной экономики; забюрократизированность и усложненность налоговой отчетности предпринимателей; частое изменение налогового законодательства.

2.2. Механизмы и проблемы взаимодействия населения с органами власти

Наличие между муниципалитетами существенных различий по площади территории, плотности населения и доле городского населения говорит о том, что и условия обеспечения населения бюджетными услугами в этих муниципалитетах должны значительно различаться. Следовательно, чтобы эффективно обеспечивать свое население бюджетными услугами, причем именно такими услугами, какие в первую очередь необходимы именно населению данного конкретного муниципалитета, местные администрации должны иметь возможность самостоятельно определять и состав этих услуг, и способ их предоставления.

Местное самоуправление в Тюмени развивается в полном соответствии с федеральным законодательством, а, следовательно, и с европейскими стандартами местного самоуправления. За основу был взят поселенческий принцип, т.е. право стать муниципалитетами получили территории и поселения в границах сельсовета, что похоже на европейскую практику, где первичной структурой местного самоуправления являются коммуны. При этом нельзя сказать, что здесь имело место подражание. Тюменская модель сложилась из тюменских же реалий и тех задач, которые решала областная администрация.

Ключевым вопросом местного самоуправления является наличие собственного бюджета. Если муниципальные образования не имеют бюджета, то о реальном местном самоуправлении не может быть и речи.

Поэтому первым решительным шагом областной администрации и стало наделение муниципальных образований самостоятельным бюджетом. И хотя в первый год бюджет был, строго говоря, формальным, важно было приучить местную власть к самостоятельности. В последующем областная администрация активно и настойчиво занималась укреплением местных бюджетов через увеличение собственных доходных источников муниципальных образований.

Это делается по трем направлениям. Во-первых, была максимально (большей частью до 100%) увеличена доля регулирующих налогов, отчисляемая в местные бюджеты.

Вторым направлением является решение проблемы расщепления налогов между муниципальными образованиями. Во-первых, это вопрос о филиалах организаций, зарегистрированных за пределами того муниципального образования, где действует головное предприятие. Во-вторых, это вопрос о доходах жителей, работающих за пределами муниципального образования, где с них взимается подоходный налог.

Третье (во многих отношениях самое важное) – это работа с представителями муниципальных образований с целью научить или побудить к работе над изысканием и извлечением дохода в бюджет их территорий. Во-первых, это задействование уже существующих налоговых источников: природные ресурсы, земля, имущество. Во-вторых, развитие территории: инвестиции, создание новых рабочих мест. И уже есть примеры сбора муниципалитетами собственных доходов на 200, 300-400, и даже 700%.

Существует и четвертое. Речь о компенсации органам местного самоуправления дополнительных затрат, возникших в результате решений органов государственной власти. Став самостоятельными, органы местного самоуправления вполне ощущают на себе популизм решений Думы и Правительства. Правда, всё громче они требуют от высших эшелонов власти большей ответственности и разграничения полномочий.

Местное самоуправление в Тюмени в основном реализовано по поселенческому принципу. Сложившаяся система исходит из традиционного административного деления межрайонного уровня в границах сельских и поселковых Советов.

Система разработана в соответствии с нормами Конституции, федеральными законами, имеет все основные признаки института местного самоуправления: это и закрепленные границы, и выборные органы местного самоуправления, и мунициальная собственность.

В настоящее время в Тюменской области планируется принять ряд нормативных актов для реализации закона о принципах местного самоуправления в РФ.

Для реализации федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в Тюменской области необходимо принять ряд нормативных актов. Региону предстоит принять около 7 законодательных актов. В том числе, законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Тюменской области", "О региональном фонде финансовой поддержки поселений", "О порядке образования районных фондов финансовой поддержки поселений", "О межбюджетных трансфертах, предоставляемых из областного бюджета местным бюджетам Тюменской области".

Кроме того, необходимо разработать и принять законы "Об установлении единых или дополнительных нормативов отчислений от нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов", "О региональных нормативах расходов бюджета Тюменской области", "О внесении изменений и дополнений в Закон Тюменской области "О бюджетном процессе в Тюменской области".

Помимо региональных законов, муниципальные образования области также должны будут разрабатывать свои положения о бюджетном процессе, о налоговой политике на своей территории, об исполнении бюджетной росписи, о заемных средствах, о порядке расходования средств резервного фонда и другие нормативные акты.

При этом, главам муниципальных образований нужно обратить внимание на правовую и экономическую подготовку работников местного самоуправления. В новых условиях, когда новые нормы прописаны в федеральном законе, все они будут подвергаться жесточайшему контролю со стороны контролирующих органов.

Формирование новых межбюджетных отношений даст возможность органам местного самоуправления развивать налогоемкое производство для обеспечения местного бюджета собственными доходами. Однако решение такой задачи посильно только крупным поселениям. Следовательно, для успешной реализации реформы местного самоуправления целесообразно объединение мелких поселений в более крупные.

Тюменская область в деле реформы местного самоуправления продвинулась значительно дальше других регионов, в том числе и тех, кто начал внедрение 131-ФЗ в статусе федеральной экспериментальной площадки.

Тюменская область в рамках ключевой российской реформы успешно справилась с определением границ муниципальных образований, процессом передачи собственности, подготовкой нормативно-правовой базы для работы органов местного самоуправления. Кадровый вопрос, который может стать определяющим в рамках 131-ФЗ, тоже решается успешно. В регионе действует целевая программа, под эгидой которой чиновники проходят обучение и правовой ликбез. Однако достижения региона некоторыми федеральными политиками были поставлены под сомнение.

Многих наших критиков беспокоит то, что у нас проводятся референдумы, связанные с передачей части полномочий с поселенческих муниципальных образований на уровень районных. Некоторые считают, что это не совсем правильно. Мы же абсолютно убеждены в своей правоте, потому что Тюменская область – практически единственный субъект федерации, где была опробована та и другая модель.

Местное самоуправление в регионе уже формировалось по поселенческому принципу, однако эта система оказалась неэффективной. К 2001 году задолженность муниципальных образований перед бюджетом составляла более 2 миллиардов рублей только по коммунальным услугам. Поэтому сейчас область склоняется к оптимальному варианту – созданию двухуровневой системы: с поселенческой и районной моделью.

Сейчас решается, какие полномочия можно передать с поселенческого уровня на районный. Это не значит, что эти функции будут вечно закреплены за районными образованиями. По мере формирования кадрового потенциала, по мере готовности сел, полномочия могут вернуться тем муниципальным образованиям, которые созданы на базе поселений.

Сегодня в Тюменской областной думе есть 6 депутатов, которые являются главами муниципальных образований. 131-ФЗ это совмещение запрещает.

Успех в работе муниципальных образований напрямую будет зависеть от того, насколько хорошо они будут финансироваться. Есть предложение узаконить выравнивание бюджетной обеспеченности, чтобы разрыв в финансировании муниципальных образований в одном субъекте федерации не превышал в 1,3 раза.

До парламентских каникул Тюменская областная дума может разработать и принять собственные поправки к закону о местном самоуправлении, чтобы реформа стала одним из рычагов улучшения социально-экономического положения в обществе.

Нынешний 2005 год для Тюменской области станет годом реформы местного самоуправления. Нынешний год ожидается богатым на выборы в различных районах юга области. Первые выборы состоятся уже 23 января. В этот день будут избраны 16 глав муниципальных образований Тюменского района и 22 депутата в Думу Тюменского района. Сейчас как таковой Думы Тюменского района в целом нет, есть отдельные Думы в каждом поселении, расположенные на территории Тюменского района. Выборы главы Тюменского района намечены на 24 апреля этого года. Выборы представителей власти пройдут в течение года и в других районах юга Тюменской области. Следующая важная дата для Тюменской области – 27 марта. В этот губернатор области назначил выборы в Думы вновь образованных в прошлом году поселений Уватского района. В этот же день в Тобольске будут выбирать главу города. Последнее «весенние» планируется на 24 апреля. В этот день пройдут выборы депутатов в Думы во вновь образованных муниципальных органах юга Тюменской области.

Тюменская область готова с 1 января 2006 года к реализации федерального закона N131 в полном объеме. Очередной этап реформы местного самоуправления в регионе завершился 23 октября этого года – прошли выборы депутатов дум сельских поселений, Тюменского района и Тобольска.

Все организационные вопросы будут решены до 1 января 2006 года. Таким образом, область уже готова к реализации с 1 января 131-ого федерального закона.

Заключение

Произошедшие в России пятнадцателетия политические и экономические преобразования объективно потребовали организации новых институтов власти. Эти радикальные изменения дали импульс формированию местного самоуправления как принципиально нового для российской действительности властного института. Идея необходимости такого института взамен “государственного управления на местах” уже начинает усваиваться общественным сознанием, но продолжает дискутироваться вопрос о природе и сущности самого феномена местного самоуправления, а также о его конкретных формах.

Современный процесс институциализации местного самоуправления в Российской Федерации происходит фактически “с чистого листа”, в условиях, когда утрачены уникальные традиции российского самоуправления, отсутствует общепризнанная научная теория местного самоуправления, непоследовательно и противоречиво нарабатывается практика муниципального управления. Реальные структуры местного самоуправления нередко создаются в интересах региональных экономических и политических элит при игнорировании интересов местных сообществ, в интересах которых и должен функционировать этот институт.

Нельзя при этом не отметить главного: в сознании российских граждан, многих представителей публичной власти и научных кругов преобладают старые, формировавшиеся десятилетиями стереотипы по вопросам организации властных структур. Жива традиция централизованного управления (“вертикаль власти”), когда местная власть была жестко встроена в иерархию государственного управления и систему партийного диктата. Еще не преодолен синдром отчуждения населения и отдельного человека от публичной власти, не возникло достаточных предпосылок для социальной включенности граждан в проблемы местных сообществ. Между тем, результаты преобразования любых общественных отношений во многом зависят от того, как люди, члены общества, осознают суть происходящих перемен и их итоги. Неадекватное понимание сущности местного самоуправления препятствует появлению полноценного статуса муниципальных образований, предполагающего наличие определенных, обеспеченных финансами полномочий органов местного самоуправления, а как следствие – высвобождению потенциала самоорганизации жителей для выражения своих интересов и оказания влияния на власть правовыми методами.

Что касается сущности местного самоуправления, то анализ действующих конституционных и законодательных норм позволяет сделать вывод, что под этим термином понимается следующее:

-         элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека, его праве участвовать в делах местного сообщества;

-         принцип организации (децентрализации) власти в государстве (действует наряду с принципом федерализма);

-         форма (подсистема, вид) публичной власти в государстве;

-         деятельность граждан или созданных ими органов по решению местных проблем, обусловленных общими интересами на территории своего муниципального образования.

Такое понимание природы и сущности местного самоуправления не находит поддержки у многих представителей государственной власти, а особенно у региональных лидеров. Это ведет к искажению сути местного самоуправления, нереализованности на практике действующих конституционных и законодательных установлений, превращению института местного самоуправления либо в государственное управление на местах, либо в общественное самоуправление, не обладающее признаками публичной власти. И в том, и в другом случае представители государственной власти, как правило, губернаторы, лишают себя мощного инструмента развития своей территории. Лишь немногие из действующих губернаторов и региональных законодателей пришли к осознанию того, что их содействие становлению полноценного местного самоуправления в каждом муниципальном образовании региона будет на самом деле приводить к решению значимых общерегиональных и общегосударственных вопросов. Конструктивный подход государственных структур как федерального, так и регионального уровня состоит в поддержке эффективного местного самоуправления, что высвобождает потенциал государственной власти для решения своих более глобальных и стратегически важных задач.

Последние поправки в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, внесенные по инициативе Президента РФ и значительно переработанные в процессе законотворчества, коснулись процедуры установления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед законом, что в общем и целом неплохо. Отрадно, что эти поправки не затронули никаких принципиальных положений данного Федерального закона.

В настоящее время в рамках созданного Президентом РФ Государственного совета работает группа по корректировке текста Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Этот закон, явившийся в свое время следствием компромисса различных политических сил и научных точек зрения, нельзя считать вполне совершенным. Тем не менее, предпочтительным вариантом представляется не менять его принципиально, а ликвидировать пробелы и развить его положения с точки зрения имеющегося опыта функционирования новых институтов публичной власти.

Дальнейшая работа над текстом Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” могла бы вестись в направлении уточнения ряда понятий (“местное самоуправление”, “муниципальное образование”, “местное сообщество” и др.), разрешения проблемы установления полномочий (компетенции) муниципального уровня власти, проблемы финансового обеспечения расходных полномочий этого уровня, проблемы территориальных основ местного самоуправления.

Территориальная организация местного самоуправления в настоящее время не менее важна и актуальна, чем установление компетенции различных властных уровней и организация их полномочий. Действующее федеральное законодательство предоставило широкие возможности субъектам РФ для определения той территории, на которой будет осуществляться не государственная власть, а местное самоуправление. Территорией, имеющей статус муниципального образования, может быть и район области, и волость, и город, и село, и любое другое поселение. Федеральный законодатель поставил при этом условие, чтобы при определении территорий для муниципальных образований учитывалось мнение население соответствующей территории, а также исторические и иные местные традиции. Важно также, чтобы местное самоуправление осуществлялось на всей территории Российской Федерации (ст. 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

Столь широкие возможности для субъектов РФ обусловлены большим разнообразием российских регионов со всех точек зрения – особенностей расселения, истории, климата, демографии, экономики и т.д. Вопрос учета региональных особенностей при определении оптимальных территорий для муниципальных образований в большинстве регионов еще не решен. В решении этого вопроса зачастую в стороне остается критерий удобства жителей этих территорий. В настоящее время интересным представляется опыт двух регионов – Псковской и Тюменской областей.

Тюменской области работает модель территориальной организации местного самоуправления – одноуровневая, причем чисто поселенческая. В частности, статус муниципальных образований имеют только поселения (в настоящее время их 295). По информации председателя постоянной комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению администрации Тюменской области, “там, где были созданы крупные муниципалитеты, наблюдается процесс выделения из них более сильных в экономическом плане территорий, которые хотят жить самостоятельно. И напротив, небольшие муниципальные образования, вкусив реальную самостоятельность, изъявляют желание объединяться и жить вместе”. Очевидно, областная власть не препятствует этому естественному процессу, в отличие от органов государственной власти многих других регионов.

На уровне районов Тюменской области действуют территориальные органы государственной власти как комплексные департаменты администрации области. Эти органы находят свою нишу в решении вопросов, имеющих значение для всех муниципальных образований на соответствующей территории, а также в координационной деятельности и оказании консультативно-методической помощи. Для осуществления межмуниципальных программ, выработки единой политики по жизненно важным вопросам муниципальных образований в каждом районе, как правило, действует Совет глав муниципальных образований, который активно взаимодействует с районными администрациями.

В Тюменской области, кроме ликвидации районных бюджетов, произошло перераспределение собственности. С января 1998 г. те объекты собственности, которые используются для обслуживания жителей нескольких муниципальных образований (централизованные райбольницы, учреждения культуры, социальной защиты населения), финансируются из областного бюджета. В результате, половина расходов консолидированного бюджета области осталась в областном бюджете, а половина пришлась на уровень местных бюджетов. Причем с развитием местного самоуправления в Тюменской области прослеживается тенденция снижения величины финансовой помощи местным бюджетам и увеличения их собственной доходной базы.

По мнению сотрудников Комитета по местному самоуправлению администрации Тюменской области, в переходный период пока трудно обойтись без территориального финансового органа государственной власти. Сейчас этот орган позволяет координировать работу муниципальных финансистов и осуществлять полноценный контроль за использованием муниципальными образованиями финансовых средств, передаваемых из областного бюджета (уровень дотационности различных муниципальных образований в Тюменской области колеблется от 4% до 76%). Дальнейшее совершенствование бюджетного процесса возможно путем упразднения распределяющей функции районного комитета финансов и передачи этой функции системе казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований, которая позволит открыто и достоверно формировать и исполнять местные бюджеты в интересах населения. Вопросы территориальной организации местного самоуправления напрямую связаны с вопросами структуры органов местного самоуправления, установления их полномочий, финансового обеспечения муниципальных образований и др.

Из сказанного можно сделать вывод, что при решении столь сложных проблем местного самоуправления необходим поиск новых подходов от законодателей и всех остальных представителей органов публичной власти, государственных и муниципальных служащих. Это вполне естественно, так как принципы государственного устройства России являются новыми и непривычными для многих. Но они не могут быть другими в условиях ликвидации единственной формы собственности и резко изменившейся политической системы. С учетом новых представлений о системе власти есть объективные основания полагать, что местное самоуправление способно стать действенным инструментом для решения общегосударственных задач в интересах всего населения России. Причем последовательные и глубокие преобразования в данной сфере можно реально осуществить без ломки действующих норм Конституции Российской Федерации.

Совершенствование системы управления в Тюменской области необходимо проводить на объективных основаниях, избегая методов административного воздействия.

Список использованной литературы

1.     Актуальные проблемы формирования местного самоуправления («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5.

2.     Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. № 11.

3.     Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. докт. дис. Саратов, 1997.

4.     Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М., 1999.

5.     Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29.

6.     Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16.

7.     Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. № 6.

8.     Граждан В.Д. Местное самоуправление в России: быть ему или не быть // Власть, 2003, №1, С.9-17

9.     Еремеева Л. Проблемы бюджетного федерализма и роль местного самоуправления в их решении // Федерализм, 2002, №3, С.81-102

10.            Еремин А.Р. Право граждан на местное самоуправление //Правоведение. – 1998 – № .

11.            Закон тюменской области о местном самоуправлении (в ред. законов Тюменской области от 27.06.96 N 44, от 25.07.97 № 116).

12.            Захаров И. Как приблизить право к реальности? // Муниципальная власть, 2003, №2, С.16-18

13.            Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1995. № 6.

14.            Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)

15.            Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление на современном этапе: политико-правовой аспект // Социально-гуманитарные знания, 2002, №5, С.146-156

16.            Крупина Т.Л. Развитие местного самоуправления в Тюменской области//Бюджетный федерализм в России: становление и развитие. – М., Изд-во ЦФП, 2001

17.            Местное самоуправление в Тюменской области. Сборник законов Тюменской области. 1995-2000. – Тюмень: Издательство: Тюмен. обл. Дума, 2000, 320с.

18.            Модин Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: опыт, проблемы, сравнительный анализ зарубежного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление, 2001, №3, С.19-24

19.            Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.,1995.

20.            Уваров А.А. Вопросы территориальной оптимизации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2003, №1, С.36-38

21.            Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"

22.            Устав Тюменской области (ред. от 10.10.2003) Принят Тюменской областной Думой 15.06.1995 г.

23.            Фадеев В. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 146-151.

24.            Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

25.            Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2003, №2, С.31-34

26.            Четверикова Л. Правая рука не ведает [проблема определения компетенции местного самоуправления] // Муниципальная власть, 2001, №3, С.8-10

27.            Швецов А.Н. Потребности муниципальных образований в финансовых средствах и бюджетно-налоговые возможности их удовлетворения // Российский экономический журнал, 2001, №7, С.17-39

28.            Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // мировая экономика и международные отношения, 2002, №6, С.45-54

---

[1] Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М., 1999.

[2] Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление на современном этапе: политико-правовой аспект // Социально-гуманитарные знания, 2002, №5, С.146-156

[3] Швецов А.Н. Потребности муниципальных образований в финансовых средствах и бюджетно-налоговые возможности их удовлетворения // Российский экономический журнал, 2001, №7, С.17-39

[4] Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2003, №2, С.31-34

[5] Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. докт. дис. Саратов, 1997. С. 3.

[6] Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. № 6. Ст. 284.

[7] СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3576.

[8] Там же. 1995. № 35. Ст. 3506.

[9] Там же. 1997. № 5. Ст. 708.

[10] Фадеев В. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 146-151.

[11] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 35.

[12] Там же. С. 28-38.

[13] Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. № 11. С. 129.

[14] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

[15] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

[16] Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1995. № 6. С. 90.

[17] Там же. С. 91.

[18] Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.,1995. С. 118.