повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.[13]

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует прежде всего развитию богатых штатов.[14]

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осущест­влять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муници­палитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффектив­ность и экономический рост.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному рас­пределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на не­движимость, местный предпринимательский налог и ряд других.

Для выравнивания условий между отдельными землями (богаты­ми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что ос­новные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономи­ческих условий жизнедеятельности земель поступают через феде­ральные и совместные программы регионального развития.

Несмотря на такую систему финансового выравнивания возмож­ностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относитель­но «слабыми». Для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потен­циал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране.[15]

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетно­го федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания воз­можностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинте­ресованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, ук­лоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консен­суса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стра­не единообразных условий жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую сте­пень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет мас­сивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современ­ную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринима­тельство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стои­мость.

Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои став­ки к базовой федеральной ставке. Так, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%, а провинциальная часть налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17%, за ис­ключением Квебека, где она составляет 8,9%.[16] Таким образом, сум­марная ставка налога на доходы корпораций может достигать 45,84% (сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль не­корректно в силу различий в расчетах налогооблагаемой базы).

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относит­ся прежде всего к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и рас­поряжается своей частью личного подоходного налога.

В то же время в канадской модели бюджетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсемест­ного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятель­ности населения. Это задача как общенациональных, так и провин­циальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно слабым провин­циям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности про­винций от средненационального расчетного уровня.

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие зако­номерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджет­но-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.

Во-первых, разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересека­лись друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных про­грамм, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами вла­сти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат. В-третьих, взаимная ответственность по пред­метам ведения должна быть сведена до минимума. В противном слу­чае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачи­вается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответст­венности за принятие решений друг на друга. В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отноше­ния, устанавливать четкие границы административной власти и фи­нансовой компетенции. В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предпри­ятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплатель­щиков в пределах своей юрисдикции.

1.3. Формирование российской модели бюджетного федерализма

Бюджетная система Российской Федерации включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты включены в единую бюджетную систему РФ.

В силу федерального устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой. Принцип самостоятельности проявляется и в том, что бюджеты нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней, как это фактически было в условиях СССР.

Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

«раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

дотации, субсидии и субвенции;

целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

взаимные расчеты;

бюджетные ссуды;

обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

По сравнению с другими национальными экономическими система ми российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и противоречий:[17]

наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

ограниченной способностью большинства субъектов Федераций и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;

существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в не­равные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает коор­динацию и согласование различных форм финансовой помощи цент­ра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Для Российской Федерации в явном виде ни одна из рассмотренных ранее моделей бюджетного федерализма в современных условиях не подходит. В то же время представляется, что синтез германской и канадской моделей может служить основой для построения бюджетной системы в России. Прежде всего это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств вопросы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических усло­вий жизнедеятельности населения.

Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма прежде всего должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части всех бюджетов;

системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.

Глава 2. Состояние и проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1. Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня

В целях анализа основных тенденций 2006 г. в области отношений между бюджетами различных уровней рассмотрим структуру доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и ее изменение в течение последних лет. В табл. 1 представлены данные, характеризующие долю налоговых доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации.

Таблица 1

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета

Российской Федерации в 1992–2006 гг. (%)[18]

Из данных, приведенных в табл. 22, видно, что начинавшаяся в 1999 г. тенденция к централизации налогов в федеральном бюджете в 2006 г. была несколько скорректирована. Если в период 1999–2005 гг. доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в доходах консолидированного бюджета России снизилась с 56,6% в 1998 г. до 30,9% в 2005 г., то в 2006 г. доля налоговых доходов субъектов Федерации в доходах консолидированного бюджета увеличилась до 31,8%. В то же время доля расходов бюджетов субъектов Федерации в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации снизилась с 49,5 до 43,4%. Такое снижение было вызвано более быстрым ростом расходов федерального бюджета. Рассматривая состояние налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов в 2005 г., необходимо отметить, что, как и ранее, более половины налоговых доходов обеспечивают поступления двух налогов – налога на доходы физических лиц (34% налоговых доходов региональных бюджетов) и налога на прибыль организаций (42%). Доля поступлений от этих двух налогов в налоговых доходах региональных бюджетов 2006 г. незначительно снизилась по сравнению с 2005 г. с 80% до 77% за счет небольшого снижения доли налога на прибыль.

Следует отметить, что поступления от налога на доходы физических лиц в консолидированные бюджеты субъектов РФ выросли до 3,5% ВВП (в 2005 г. – 3,3% ВВП), а поступления налога на прибыль несколько снизились до 4,35% ВВП (в 2005 г. – 4,41% ВВП). Продолжилось падение поступлений акцизов до 0,6% ВВП (в 2005 г. – 0,7% ВВП), поступления от платежей за пользование природными ресурсами остались на прежнем уровне – 0,26% ВВП. При этом выросли налоги на малый бизнес с 0,33% ВВП до 0,36% ВВП. Поступления от налогов на имущество в долях ВВП за год не изменились и составили 1,17% ВВП.

При этом анализ показателя налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения показывает, что в 2006 г. продолжилось снижение межрегиональной неравномерности этого показателя – так, значение соответствующего индекса Джини за год уменьшилось и составило 0,48 (0,57 в 2004 г., 0,51 – 2005 г.). В 2006 г. снижение межрегиональной неравномерности душевых налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ произошло главным образом из-за снижения доли неравномерно распределенного налога на прибыль в консолидированных бюджетах субъектов РФ. Еще одной причиной снижения неравномерности этого показателя стало объединение данных по исполнению бюджетов Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов. Можно также выдвинуть гипотезу, согласно которой после экономического кризиса оживление экономической активности начинается в небольшом числе регионов (в России это нефтедобывающие регионы и крупнейшие экономические центры). В результате происходит расслоение регионов по различным показателям, в том числе и по показателям налоговых доходов.

Такая тенденция прослеживалась в России в 1999-2004 гг. Экономический рост, захватывая новые районы страны, приводит к снижению неравномерности распределения налоговых доходов. Подтвердится ли данная гипотеза, покажет время. В настоящее же время судить о справедливости данной гипотезы, основываясь лишь на данных о налоговых доходах, представляется преждевременным, так как снижение межрегиональной дифференциации душевых налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2005 г. было вызвано главным образом централизацией в федеральном бюджете неравномерно распределенных налогов: налога на добычу полезных ископаемых (9,4% налога на добычу полезных ископаемых в части нефти и газового конденсата) и налога на прибыль (1,5%).

В реальном выражении доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ выросли на 18%. Снижение доходов в реальном выражении произошло у 7 субъектов Федерации. Необходимо отметить, что в Новгородской области и в Республике Саха бюджетные доходы в реальном выражении снизились незначительно: на 0,66 и 0,67% соответственно. В большинстве случаев снижение доходов региональных бюджетов связано с «уходом» крупного налогоплательщика и снижением платежей по налогу на прибыль. Так, поступления по налогу на прибыль организаций в 2006 г. в реальном выражении снизились по сравнению с 2005 г. в Чукотском АО на 86%, в Республике Мордовия – на 68%, в Ханты-Мансийском АО – на 62%, в Омской области – на 51%. Необходимо отметить, что в 2005 г. во всех этих регионах доля налога на прибыль организаций в доходах бюджета субъекта РФ значительно превышала значение данного показателя в среднем по России. Очевидно, что при такой зависимости данных субъектов РФ от платежей по налогу на прибыль «уход» крупного налогоплательщика не мог не вызвать снижения бюджетных доходов.

2.2. Актуальные проблемы российского бюджетного федерализма

Одна из важнейших проблем бюджетного федерализма касается разграничения расходных бюджетных полномочий между Федерацией, ее субъекта­ми и муниципальными образованиями. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных публичных функций. Это в свою очередь требует оптимального распределения ответственности между раз­личными уровнями власти и повышения эффективности рас­ходования средств. Такой подход предполагает разграниче­ние предметов ведения и распределение функций по фи­нансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, пе­регруппировку расходной части консолидированного бюд­жета Российской Федерации.

В настоящее время стихийно сложившаяся децентрали­зация расходных полномочий в бюджетной системе России достигла некоего «естественного» предела. Так, за счет терри­ториальных бюджетов финансируется около 70% общих рас­ходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% — на образование, 88% — на здравоохране­ние, 70% — на социальное обеспечение и т. д.[19]

То, что происходит сегодня при заключении соглаше­ний о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений между Правительством РФ и отдельны­ми субъектами Федерации, во многом является продолже­нием процесса «перетягивания одеяла» и не имеет ничего общего с реальным разграничением бюджетных полномо­чий, которое должно представлять собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уров­ней государственной власти по предоставлению тех или иных услуг населению.

Другая проблема предполагает рациональное закреп­ление доходных источников бюджетов за уровнями бюджет­ной системы. Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответствен­ности между уровнями бюджетной системы по самостоя­тельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источни­ков доходов для этого. В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и тер­риториальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регио­ны могут не выполнять своих бюджетных обязательств, а центральные органы власти могут также произвольно ме­нять пропорции распределения налогов, опустошая регио­нальные бюджеты. Это стало одной из главных причин ост­рых бюджетных конфликтов.

Еще одна проблема касается построения единой системы бюджетного выравнивания в кратко- и долгосрочном аспек­тах. Сегодня все более усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъек­тов Федерации. Для изменения такого положения целесо­образно не «усреднять» бюджеты всех регионов через фе­деральные трансферты, а определиться со спектром воп­росов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.

Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Система трансфертов, сложившаяся в нашей стране во второй по­ловине 90-х годов, расценивается как неудовлетворительная и феде­ральным центром, и регионами. Ее основные недостатки:

1. Межбюджетные отношения центра и регионов по-прежнему строятся на основе индивидуальных согласований. Так, в 1994 г. средний уровень перечислений в федеральный бюджет налоговых сборов с территории субъекта Федерации составлял 40-50%, тогда как по договоренности с центром из Татарии в федеральный бюджет переведено всего 16% собранных на его территории налогов, из Башкирии — 12%, из Якутии — 0.[20] Слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания является источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами. Для их разрешения обе стороны вынуждены прибегать в явной или неявной форме к установлению индивидуальных финансовых взаимоотношений.

2. Действующий механизм финансовой поддержки регионов не направлен на реализацию государственной экономической политики. Предоставление субъектам Федерации значительных по объему финансовых ресурсов никак не увязано с выполнением региональными властями хотя бы минимальных требований и условий.

3. Не обеспечивается целевое и эффективное использование направляемых на поддержку субъектов Федерации средств. По своему экономическому содержанию трансферты остаются дотациями, используемыми по усмотрению региональных властей.

4. Существенная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения их в федеральном бюджете.

Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений становится все более жестким. Активная передача из центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов.

В результате в тяжелом состоянии оказались территориальные и в первую очередь местные бюджеты: сейчас подавляющая часть местных бюджетов практически полностью зависит от дотаций. Сложилась устойчивая тенденция сокращения доли местных бюджетов в общей сумме доходов консолидированного бюджета России, в то время как по расходам их доля возрастает. В то же время возможности ре­гиональных и местных властей по уменьшению бюджетного дефицита достаточно ограниченны, поскольку резервы сокращения расходов не так велики и не все виды бюджетных обязательств можно профинан­сировать путем взаимозачетов и других неденежных форм платежа.

В этих условиях наблюдается устойчивая тенденция к повыше­нию удельного веса налогов, передаваемых в федеральный бюджет. Одновременно происходило устойчивое сокращение поступлений из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направ­лениям межбюджетных расчетов. Региональные власти, несмотря на это, используют любые возможности для получения финансовой под­держки от федерального центра. Дело в том, что финансовая поддерж­ка, как правило, поступает «живыми» деньгами и позволяет выдать за­работную плату и сделать иные социальные платежи, которые нельзя реализовать в товарной, зачетной и денежно-суррогатной формах. В середине 1998 г. трансферты покрывали от 10 до 15% дефицита ре­гиональных бюджетов, а по некоторым территориям — до 50%.[21] По­мощь, которую регионы требуют от федерального правительства, зна­чительно превосходит его возможности. В этом заключается важная проблема бюджетного федерализма в России. Поэтому целью бюджет­ной политики государства должно быть сокращение в несколько раз числа регионов-реципиентов (получателей помощи): среди них долж­ны остаться только регионы (не более 12-15), которые по объективным причинам, связанным с географической удаленностью, несовершен­ством коммуникаций и т.п., значительно отстают от среднероссийско­го уровня. Важнейшим условием предоставления федеральной финан­совой поддержки должно стать выполнение программы оздоровления регионального бюджета: сокращение доли производственных и жи­лищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета.

Сохраняющиеся в России традиции централизованного государ­ства, высокая доля территориальных бюджетов в совокупных госу­дарственных расходах — все это свидетельствует о том, что в нашей стране формируется модель бюджетного федерализма кооперативно­го типа, близкая к Скандинавским странам. Процесс формирования этой системы характеризуется трудными поисками путей реальной децентрализации бюджетно-налоговой системы в интересах Федера­ции и ее субъектов, а также приемлемых по политическим и соци­альным соображениям темпов и масштабов этого процесса.

Глава 3. Перспективы развития бюджетного федерализма в России

3.1. Основные направления развития бюджетного федерализма

Фундаментальное противоречие сложившейся в конце 1990-х годов системы межбюджетных отношений в России определяется высокой централизацией ресурсов (как по доходам, так и по расходам) и чрезмерной формальной децентрализацией в процессе принятия решений. Реализация правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.[22] подтвердила необходимость продолжения начатой работы по повышению эффективности финансовых взаимоотношений бюджетов разных уровней. Реализация главных положений Концепции по совершенствованию и формализации механизма распределения финансовой помощи территориальным бюджетам способствовала значительному прогрессу в области межбюджетных отношений. Однако для формирования базовых условий фукционирования бюджетов всех уровней на основе федеративного устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти, этого оказалось недостаточно.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[23] (далее — Программа) была направлена на совершенствование системы межбюджетных отношений и реализацию соответствующих разделов стратегии развития страны на среднесрочную перспективу с учетом результатов выполнения утвержденной в 1998 г. правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. В соответствии с Программой главными задачами реформирования межбюджетных отношений являются создание и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным и муниципальным органам власти[24] проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности.

Задачи Программы включают пять основных направлений:

упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.[25]

Если реформы 1991, 1994, 1999-2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней, то в основе реформы межбюджетных отношений последующих лет лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе – «разделению полномочий».

Однако, установленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года требования, в процессе реформы не были удовлетворены. По мнению экспертов, современная система межбюджетных отношений в Российской Федерации имеет ряд недостатков и нуждается в дальнейшем реформировании.[26]

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и другие, вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная — и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы.[27] Во-первых, это проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу — это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. В результате, на протяжении нескольких последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы».

Во-вторых, это возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

Возникает вопрос: какова должна быть степень централизации бюджетных средств в федеративном государстве, чтобы она не входила в противоречие с принципами бюджетного федерализма. Проработка этой проблемы должна проводиться на базе конкретных расчетов и анализа движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и по каждому субъекту Российской Федерации. Для этого необходимо:

1) провести комплексную оценку социально-экономического развития регионов Российской Федерации;

2) осуществить количественный анализ основных факторов, по влиявших на усиление неравномерности бюджетной обеспеченности по каждому региону.

При этом необходимо рассматривать всю систему межбюджетного регулирования, а не только механизмы финансовой помощи регионам из федерального бюджета. И в этой системе львиную долю занимают финансовые потоки, формирующие доходную базу региональных бюджетов.

Конечные цели бюджетной реформы находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти.

Их можно рассматривать в системе критериев: экономическая эффективность — бюджетная ответственность – социальная справедливость – политическая консолидация. Применительно к межбюджетным отношениям это означает создание для субнациональных властей долгосрочных институциональных стимулов проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; управлять общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; достигать общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

3.2. Новая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

В 2006 году постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 580 были внесены существенные изменения в методику распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Соответственно дотации из ФФПР на 2007 г. рассчитаны уже по новой методике. Можно выделить следующие нововведения, отличающие новые принципы распределения средств ФФПР от существовавших ранее:[28]

1. При определении налогового потенциала региона изменен порядок расчета добавленной стоимости. Если темп роста величины добавленной стоимости по региону превышает темп роста величины добавленной стоимости в среднем по РФ, то величина добавленной стоимости по субъекту РФ определяется исходя из среднероссийского уровня. Данная норма позволяет получить дополнительный выигрыш наиболее динамично развивающимся регионам, так как расчетный уровень их налогового потенциала оказывается ниже фактического.

Следующие два изменения отражают постепенный переход на 100% оплату населением услуг ЖКХ в рамках проводимой в стране реформы этой сферы и стремление Министерства финансов РФ стимулировать регионы к проведению данной реформы.

1. Изменены удельные веса, использующиеся при определении индекса бюджетных расходов (ИБР). Доля расходов на оплату труда (включая начисления на оплату труда, и другие расходы, на формирование которых оказывает влияние уровень оплаты труда), в ИБР не изменилась и составляет 0,55. В то же время удельный вес прочих расходов увеличился с 0,2 до 0,35 за счет снижения доли расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные услуги (а также других расходов, на формирование которых оказывает влияние стоимость жилищно-коммунальных услуг) с 0,25 до 0,10.

2. При расчете коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг (входящего в индекс бюджетных расходов) вместо предельной стоимости данных услуг (включая расходы на капитальный ремонт) используется стоимость, рассчитанная на основе экономически обоснованных тарифов (по прежнему учитывая стоимость капитального ремонта). При этом необходимо отметить, что в случае установления Федеральной службой по тарифам предельных индексов максимально возможного изменения тарифов ЖКХ в расчетах используются эти предельные индексы.

3. В связи с вышеописанными изменениями методики и с целью компенсации соответствующих потерь регионов с 2007 г. создается дополнительная вторая часть ФФПР. В состав Фонда включаются средства, необходимые для доведения объема дотаций из Фонда на 2007 г. до уровня 2006 г. Вторая часть ФФПР распределяется также в два этапа. На первом этапе рассчитываются размеры дотаций для тех регионов, у которых расчетный объем дотаций из Фонда на 2007 г. меньше объема дотаций на 2006 г. На следующем этапе остаток средств, полученный после расчета дополнительных дотаций, распределяется между субъектами РФ, у которых темпы роста дотаций из Фонда на 2007 г. выше уровня 2006 г., но ниже среднероссийского уровня, рассчитанного без учета дополнительной дотации (первого этапа). Следует отметить, что при расчете дополнительных дотаций из второй части ФФПР применяется корректирующий показатель выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации. Данный показатель включает 3 компонента, учитывающих динамику изменения следующих параметров: удельный вес кредиторской задолженности в доходах бюджета субъекта РФ; общий размер кредиторской задолженности регионального бюджета и, наконец, общий объем доходов бюджета. Новая методика также содержит следующую норму.

Общий размер дотации субъекту РФ, рассчитанный на 2007 г., с учетом дополнительной дотации, распределенной на первом этапе, не может превышать объем дотации из Фонда, предусмотренных Федеральным законом

«О федеральном бюджете на 2006 год». А при учете дополнительной дотации, распределяемой на втором этапе, общий объем дотации не может превышать объем дотации из Фонда, предусмотренного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год», увеличенного на среднероссийский уровень роста ФФПР (без учета дополнительной дотации).

Правила распределения второй части ФФПР приводят к нарушению «принципа монотонности», т.е. субъект РФ, имевший большую бюджетную обеспеченность до выравнивания, после выравнивания не сохраняет свой ранг. В группу проигравших попал 31 регион, а в группу выигравших – 16 регионов. Нарушение «принципа монотонности» является существенным недостатком новой методики. Однако необходимо иметь в виду, что соблюдение данного принципа является непростой задачей даже в рамках существующей бюджетной системы. При переходе к трехлетнему бюджету соблюдение «принципа монотонности» становится трудно достижимым.

Заключение

Итак, бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достиже­ния компромисса и самостоятельного управления функционировани­ем всех звеньев бюджетной системы. Бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

В мире существуют две основные модели бюджетного федерализма: централизованная и децентрализованная. При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, обычно, не сопровождается наде­лением их достаточными собственными источниками доходов. Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Существующая система бюджетного федерализма в России ближе к централизованному типу бюджетного устройства.

В механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов; с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

По сравнению с другими национальными экономическими системами российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и противоречий:

наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

ограниченной способностью большинства субъектов Федераций и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;

существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

Одной из первостепенных задач реформирования бюджетного федерализма в России является разграничение расходных полномочий бюджетов различных уровней. Целесообразно перейти к установлению пре­дельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различ­ных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, му­ниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.

Еще оной из наиболее важных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. За региональными бюджетами необходимо закреплять стабильные источники налоговых поступлений и оставлять те налоги, сбор которых в меньшей сте­пени зависит от фактора мобильности.

В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. Действенными рычагами, стимулирующими регионы к достижению финансового самообеспечения, могут быть предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги и установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Одним из важнейших направлений развития бюджетного федерализма в РФ является совершенствование методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В 2006 году постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 580 были внесены существенные изменения в  данную методику. В целом следует отметить неоднозначность внесенных изменений. С одной стороны, большая часть нововведений направлена на создание стимулов к увеличению эффективности управления региональными финансами с параллельной компенсацией возможных потерь из-за изменений в методике. В то же время дотации из второй части Фонда нарушают «принцип монотонности» их распределения. Кроме  того, как уже было отмечено выше, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности прежде всего должны обеспечивать возможность предоставления одинакового уровня бюджетных услуг при приложении одинаковых налоговых усилий во всех регионах. При этом не должно происходить дестимулирование регионов к самостоятельному увеличению бюджетной обеспеченности. Однако эффективное стимулирование регионов к увеличению налогового потенциала, скорее всего, возможно при применении иных инструментов государственного регулирования.

         Список литературы

         1. Конституция Российской Федерации. М.: Известия, 1996.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2006.

         3. Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и Ко», 2007.

4. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. Романовского М. В. и Врублевской О. В. – М.: Юрайт, 2004.

         5. Виноградов В. В. Экономика России. – М.: Юристъ, 2002.

6. Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и Ко», 2003.

7. Государственные и муниципальные финансы / Ермасова Н. Б., Миронов М. Г., Ермакова Е. А. И др.; Под ред. Поляка Г. Б. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

8. Игудин А. Г., Папанова Н. А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы, 1999, №4.

         9. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит. – М.: Финансы и статистика, 2004.

10. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики, 1995, № 8.

11. Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма //http://www. mmfin.ru/off_inf/93.htm.

12. Лушин С. Бюджетная реформа // Экономист, 2005, № 2.

         13. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит, 2000,  № 1.

14. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2003.

15. Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков И Ко», 2006.

16. Поляк Г. Б. Территориальные финансы. – М.: Вузовский  учебник, 2006.

17. Реформа бюджетного федерализма в России должна решить ряд серьезных проблем //http://www.creditrussia.ru

         18. Родионова В.  М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы, 1994, № 8.

19. Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 28. – М.: ИЭПП, 2007.

20. Селезнев А. Проблемы бюджетной политики в 2005 г. // Экономист, 2004, № 12.

21. Федерализм: Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997.

         22. Финансы в вопросах и ответах / Под ред. Иванова В. В., Ковалева В. В. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

         23. Финансы и кредит / Под ред. Романовского М. В., Белоглазовой Г. Н. – М.: Высшее образование, 2005.

24. Финансы / Под ред. Архипова А. И., Погосова И. А. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.

25. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001.

26. Финансы / Под ред. Лушина С. И., Слепова В. А. – М.: Экономистъ, 2005.

27. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий // Экономист, 2004, № 4.

28. Шуба В. Б. Бюджетный федерализм: взгляды зарубежных исследователей // Финансы, 2004, № 8.

[1] Реформа бюджетного федерализма в России должна решить ряд серьезных проблем. //http://www.creditrussia.ru/

[2] Лушин С. Бюджетная реформа // Экономист, 2005, № 2. С. 39.

[3] Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 230.

[4] Федерализм: Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997.

[5] Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков И К^о», 2006. С. 53.

[6] Родионова В.  М. Бюджетная реформа: содержание и пробле­мы // Финансы, 1994, № 8. С. 8.

[7] Лав­ров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономи­ки, 1995, № 8. С. 21

[8] Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. Романовского М. В. и Врублевской О. В. – М.: Юрайт, 2004. С. 45.

[9] Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 233.

[10] Финансы в вопросах и ответах / Под ред. Иванова В. В., Ковалева В. В. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 69.

[11] Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 233.

[12] Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2003. С. 36.

[13] Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит, 2000,  № 1.

[14] Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма //http://www. mmfin.ru/off_inf/93.htm.

[15] Игудин А. Г., Папанова Н. А. Некоторые проблемы межбюджетных отноше­ний в Германии и России // Финансы, 1999, №4. С. 50.

[16] Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 237.

[17] Финансы / Под ред. Архипова А. И., Погосова И. А. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 288.

[18] Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 28. – М.: ИЭПП, 2007. С. 122.

[19] Годин А. М., Макисмова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и К^о», 2003. С. 512.

[20] Виноградов В. В. Экономика России. – М.: Юристъ, 2002. С. 306.

[21] Там же, С. 307.

[22] Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862.

[23] Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584.

[24] Здесь и далее понятие "региональный" относится к субъекту Российской Федерации, а понятия "местный" и "муниципальный" — к органам местного самоуправления.

[25] Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., раздел 2.

[26] Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит. – М.: Финансы и статистика, 2004. С. 180.

[27] Государственные и муниципальные финансы / Ермасова Н. Б., Миронов М. Г., Ермакова Е. А. И др.; Под ред. Поляка Г. Б. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 83.

[28] Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 28. – М.: ИЭПП, 2007. С. 149.