Астахова Елена Александровна
Региональная иностранная инвестиционная
политика:
федеральный аспект
Инвестиционная политика любого федеративного
государства базируется на взаимодействии федерации и ее субъектов, их равной
имущественной и финансовой ответственности за
принимаемые решения и обязательства,
способствует на основе стабильных, предсказуемых, но достаточно
гибких законодательных норм формированию
благоприятных условий, обуславливающих у
производителей устойчивую потребность в инвестициях. Эти общие принципы
недостаточно хорошо реализуются в Российской Федерации.
Неопределенность в отношениях органов власти
РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения, в том числе и в области
инвестиционной политики, является одним из важных факторов, препятствующих
преодолению инвестиционного спада. Как результат, главным инструментом
государственного воздействия на региональное развитие в рассматриваемой области являются не
законодательные акты, а указы и постановления по отдельным регионам и субъектам
Федерации, не содержащие точных экономических критериев.
Соответственно к концу 90-х годов назрела острая необходимость типологизации
субъектов РФ на новой основе. Реформирование управления федеративными
отношениями призваны служить созданные по инициативе президента РФ федеральные
округа.[i][1]
Федеральные округа являются новым уровнем
территориального устройства. Их созданию предшествовало добровольное
объединение субъектов федерации в ассоциации экономического взаимодействия,
которых было 8 («Северо-Запад», «Уральские регионы», «Сибирское Согласие» и
т.д.). Однако границы ассоциация и федеральных округов не совпадают. Так, в
Ассоциацию «Северо-Запад» входит Кировская область, которой нет в
Северо-Западном федеральном округе. Таким образом, в современной России три
уровня территориального устройства: окружной (7 округов), районный (11
экономических районов), субъектный (89 субъектов).
Известны региональные различия в соблюдении
федерального законодательства и роли администрации субъектов федерации в формировании
региональной бизнес-среды. Поэтому, соединение по разному управляемых регионов
в одном федеральном округе, механическое суммирование их объемных экономических
показателей искажают естественные характеристики регионального развития,
порождают структурные статистические искажения.
Первоначально
перед федеральными округами ставилась главная задача, суть которой в контроле
над соответствием регионального законодательства федеральному. Но уже через
незначительный период времени стало очевидным, что только этим не исчерпываются
функции округов. Вероятно, по мере укрепления округов их функции будут
расширяться. Однако пока речь не идет о подмене ими субъектов Федерации.
Таким
образом, уже несколько первых лет
существования федеральных округов говорит об их позитивной роли на пути
улучшения региональной инвестиционной ситуации и инвестиционного климата РФ в
целом.
Одной из основополагающих составляющих
инвестиционного климата страны является, как уже обосновывалось выше,
регламентированная региональная инвестиционная политика. Центральным аспектом
региональной инвестиционной политики федеративного государства является
законодательное определение источников финансирования инвестиций на федеральном
и региональном уровнях. В России эти источники на региональном уровне
определены не четко, прежде всего из-за отсутствия стабильной налоговой базы.[ii][2]
Обратимся к зарубежному опыту. Наиболее четко
инвестиционная деятельность реализуется в бюджетной системе Германии. Он
основан на двух основных принципах: жестком разграничении в бюджетах всех
уровней текущих и инвестиционных расходов и регулировании бюджетного дефицита в
увязке с объемом инвестиций.
Второй принцип направлен в первую очередь на повышение инвестиционной
ориентации федерального бюджета. Однако он оказывает воздействие и на
региональную инвестиционную привлекательность, определяя возможность
субсидирования бюджетов Земель и Общин на инвестиционные цели.
К настоящему времени различные экономические
методы активизации инвестиционной деятельности применяются региональными
властями большинства субъектов РФ. Хотя результаты стимулирования инвестиций на
уровне региональных администраций выражаются в основном лишь в локальных
«всплесках» инвестиционной активности, тем не менее, субъекты, проводящие
активную политику в этом направлении, в различных инвестиционных рейтингах
оцениваются как имеющие благоприятный
инвестиционный климат.
Нельзя не сослаться на богатый опыт США в
практике стимулирования инвестиций на местном уровне. Региональные программы
стимулирования инвестиций обычно
предусматривает комплекс мер бюджетного и финансового стимулирования
(налоговые льготы, субсидии, займы по ставкам ниже рыночных, гарантии по займам
и т.д.), а так же мер, направленных на улучшение экономических условий
принимающей стороны (содействие профессиональному обучению, совершенствование
транспортной инфраструктуры,
предоставление земли в бесплатное пользование или долгосрочная аренда,
обеспечение информацией).
Эти стимулы распространяются как на
национальные компании, так и на иностранные фирмы, хотя имеются программы
специально ориентированные на иностранных инвесторов. Предоставляя льготы,
местная администрация отрабатывает и механизмы возврата израсходованных
субсидий, в частности, оставляя за собой право участия в деятельности
предприятия после реализации проекта.
В России наличие определенных отраслевых
льгот для иностранного капитала практически не способствует его
перераспределению в те субъекты федерации, которые испытывают наибольший
инвестиционный голод. Необходимо стимулировать перераспределение иностранных
инвестиций в те регионы и отрасли, где отсутствуют или ограничены собственные
возможности накопления. Этот процесс целесообразно подкрепить
регионально-отраслевыми льготами и преференциями, предоставляемыми как
Правительством, так и непосредственно местными администрациями под их гарантии.
Одновременно при определении размеров финансовой помощи из центра следует
учитывать все каналы формирования региональных источников инвестирования,
включая иностранные инвестиции.
Административно-территориальное деление
России не отражает общемировую тенденцию к укрупнению административных единиц,
организованных для решения общих территориальных задач и в целях
функционирования органов государственного территориального управления как части
государственного механизма, через который традиционно проводится
региональная политика, в том числе и
инвестиционная.
Российские регионы характеризуются различиями
между платежеспособным спросом и потенциальной потребностью в современной техники
и технологии в приоритетных отраслях экономики.
Приоритеты инвестирования как в отрасли экономики в отдельных субъектах
Федерации, экономических районах и в России в целом имеют, помимо
территориального и отраслевого, также и временные аспекты. Приоритеты
инвестирования неизбежно будут меняться
как в зависимости от тенденций
экономического развития отдельных округов и входящих в него субъектов, так и
России в целом.
В западной литературе под региональной
инвестиционной политикой понимается система мер и механизмов их реализации,
направленных на стимулирование инвестиционной активности и формирование
благоприятного инвестиционного климата региона.
По мнению многих экономистов, в России на
сегодняшний день практически отсутствует федеральная инвестиционная политика.
Как следствие этого - основная нагрузка по формированию инвестиционной политики
ложится на регионы.
Практика показывает, что региональная
инвестиционная политика в условиях становления рыночной среды находится в
стадии формирования с точки зрения экономического механизма ее реализации. К
тому же не до конца отлажена ее организационная сторона. Иными словами, многие
регионы не готовы вести инвестиционную политику в рыночных условиях. И одной из
причин такой ситуации является, к сожалению, недостаточный опыт и квалификация
региональных властей в проведении инвестиционной политики.
В
настоящий момент, суть федеральной региональной инвестиционной политики
заключается в селективной (избирательной) поддержке тех или иных регионов.
Теоретически она могла бы стать мощным компенсационным механизмом. Однако, в
отличие, например, от развитых стран Запада, рыночно-ориентированная
региональная политика России находится лишь в стадии своего становления и пока
малозаметна.
Так как инвестиции служат одним из главных
факторов повышения эффективности хозяйствования, в условиях спада производства
особую важность приобрел вопрос нахождения количественного увеличения и
качественного улучшения инвестиционных проектов. Анализируя динамику основных
показателей экономики за последние несколько лет, несложно сделать вывод о
невысокой результативности и ограниченности сфер инвестиционных процессов.
Характерной особенностью российского рынка
является заметная дифференциация инвестиционной активности по отдельным секторам
экономики. Аналогичная ситуация наблюдается и на региональном уровне.
Ключевой проблемой инвестиционной политики
практически для всех регионов стал поиск источников финансирования.
Теоретически существует довольно много потенциальных вариантов привлечения
капитала в региональные инвестиционные проекты. Однако в настоящее время
заметную роль в инвестиционном процессе способны сыграть лишь некоторые.
Несмотря на то, что в большинстве субъектов Российской Федерации бюджетная
ситуация остается весьма напряженной, пожалуй, одним из наиболее реальных
источников финансирования являются собственные средства региональных бюджетов.
Опыт последних лет показал, что рассчитывать
на финансовую поддержку региональных инвестиционных проектов со стороны
федерального бюджета не приходится. Ряд регионов активно инвестировал
собственные денежные средства в развитие регионального хозяйства. Необходимо
оговориться, что речь идет, прежде всего, о крупных финансовых центрах, а также
о территориях, где промышленность имеет ярко выраженную экспортную ориентацию.
Это города Москва, Санкт-Петербург, Красноярск, Ямало-Ненецкий автономный
округ, Республика Саха (Якутия) и другие.[iii][3]
Другим, более или менее стабильным источником
инвестиций в регионах являются капиталовложения за счет собственных средств
предприятий через аккумуляцию финансовых средств в специализированные фонды,
долевое участие, механизм гарантий и т.д.
Если говорить о крупномасштабных источниках
финансирования капитальных вложений в регионах, то в первую очередь можно
назвать прямые и частные иностранные инвестиции. Однако надо отметить, что
приток иностранных инвестиций в региональную экономику в последние годы резко
сократился. Это обусловлено рядом причин. Несовершенство экономического
законодательства, высокий уровень налогообложения, большие политические риски,
отсутствие системы гарантирования и страхования иностранных инвестиций, слабая защищенность
личности и собственности инвесторов - таков не полный перечень причин нежелания
иностранных инвесторов вкладывать свои финансовые средства в развитие
российской экономики и региональную экономику в частности.
Анализ научных публикаций по проблеме
формирования инвестиционной политики позволяет сформулировать ряд основных
направлений ее реализации на региональном уровне:
·
формирование
благоприятного инвестиционного климата;
·
поиск
источников финансирования структурных преобразований;
·
повышение
роли собственных источников финансирования предприятиями инвестиционных
проектов;
·
усиление
контроля со стороны региональных властей за целевым использованием средств из
регионального бюджета, направляемых на инвестирование;
·
снижение
инвестиционных рисков и т.д.
Немаловажное значение при этом имеет
проведение инвестиционной политики с учетом специфических условий, а также
стремление регионов использовать свои сравнительные преимущества для
привлечения как отечественных, так и иностранных инвесторов.
Использование вышеназванных инструментов, на
наш взгляд, позволит не только сформировать благоприятный инвестиционный
климат, но и реализовать инвестиционную политику, которая должна быть
направлена как на поиск наиболее эффективных источников финансирования, так и
на поддержку предприятий и максимальное использование производственного,
природного и научного потенциала.
Обратимся к одной из составляющих федеральной
инвестиционной политики - иностранной
региональной деятельности.
Принципиальным направлением работы
Правительства должно являться формирование благоприятного имиджа России как
важного рычага привлечения иностранных инвестиций.
За годы после распада СССР была утрачена
государственная функция активного воздействия на общественное мнение зарубежных
стран. Эта функция должна быть избавлена от какого-либо идеологического или
политического контекста и целиком поставлена на службу государственной политики
привлечения иностранных инвестиций.
Согласно Федеральным законам, работа по
продвижению инвестиционного имиджа России должна осуществляться в следующих
направлениях:
- активное
позиционирование России в качестве благоприятного объекта для инвестиций,
которое будет представлять собой целевой маркетинг инвестиционных
возможностей конкретных секторов и регионов для конкретных стран мира;
- активное продвижение
позитивной информации о деловом и инвестиционном климате страны, о
действиях нового Правительства и Президента в области улучшения
инвестиционного климата;
Деятельность
Правительства должна быть направлена на преодоление следующих негативных
моментов, сложившихся при осуществлении ПИИ в российскую экономику:
- деформированная
отраслевая структура прямых иностранных инвестиций: концентрация прямых
иностранных инвестиций в сырьевых отраслях при сравнительно малом внимании
к высокотехнологичным отраслям, производящим продукцию с высокой долей
добавленной стоимости, которая в потенциале могла бы стать объектом
российского экспорта;
- неравномерное
распределение прямых иностранных инвестиций между регионами Российской
Федерации, при котором большинство субъектов РФ оказывается в стороне от
потоков иностранных инвестиций;
- ограниченный круг
стран-инвесторов, в результате чего в круг потенциальных инвесторов не
входит значительное количество перспективных компаний-инвесторов;
- ослабленный контроль
за сохранением экономической безопасности страны: потенциальным источником
угрозы является несовпадение интересов государства и инвестора,
ориентированного на скорейшее получение прибыли при минимизации
первоначальных затрат.
В
2001 году Правительством РФ были сформулированы основные направлениями
федеральной инвестиционной политики в области привлечения прямых иностранных
инвестиций в экономику России:
- совершенствование
нормативно-правовой базы для деятельности иностранных инвесторов с учётом
стратегических интересов РФ;
- стимулирование
благоприятной для России отраслевой структуры прямых иностранных
инвестиций;
- активное участие в
международном регулировании прямых иностранных инвестиций;
- развитие политики
привлечения прямых иностранных инвестиций в регионы, включая вопросы
координации регулирования прямых иностранных инвестиций на федеральном и
региональном уровне;
Можно
предположить, что для осуществления деятельности по указанным направлениям
Правительству будет необходимо провести следующий комплекс мер:
- формулировка базовых
принципов политики привлечения прямых иностранных инвестиций;
- разработка принципов
и подходов стимулирования инвесторов;
- разработка
приоритетов привлечения прямых иностранных инвестиций (структурные,
отраслевые, региональные, геополитические);
- создание системы
страхования инвестиционных рисков;
- законодательная
поддержка привлечения прямых иностранных инвестиций.
Заинтересованность в привлечении
инвестиций из-за рубежа вынуждает создавать систему льгот и гарантий,
устанавливаемых как в законодательном порядке, так и в рамках специальных
соглашений правительства с конкретными компаниями-инвесторами. При формировании
специфических стимулов инвестирования необходимо предусмотреть выполнение
инвестором ряда условий и ограничений – по экспорту, по импорту, по занятости,
по доле в собственности. Важным аспектом является соединение
побудительных механизмов в единый пакет в соответствии с приоритетностью
развития отдельных секторов национальной экономики.
Несмотря
на прогрессивность постулатов
инвестиционной политики разработанной
Правительством РФ, практическая
деятельность исполнительной власти
недостаточна.
В первую очередь необходимо устранить
фундаментальные причины слабости российской экономики – незавершенность
структурных и институциональных реформ в реальном секторе, его низкую
конкурентоспособность, физическую изношенность производственного аппарата,
структурные деформации национального хозяйства, ликвидировать обширный сектор
убыточных производств.
Решение этих проблем требует выработки новых
принципов осуществления государственной инвестиционной политики, адекватных
задаче подъема экономики страны.
Пробелы в деятельности федеральных органов
позволяют говорить, о том, что в РФ
практически отсутствует федеральная инвестиционная политика. Основная
нагрузка по организации инвестиционного процесса в реальном секторе экономики
фактически ложится на регионы.
В современных условиях ключевой проблемой
инвестиционной политики для всех без исключения регионов стал поиск источников
финансирования. Основную роль в инвестиционном процессе могут играть три
источника: собственные средства региональных бюджетов и предприятий и
федеральный бюджет. Возможными источниками финансирования также могут стать
прямые частные иностранные инвестиции и долгосрочные кредиты российских
коммерческих банков.
Однако, как показывает опыт, если
привлеченные финансовые ресурсы не будут своевременно инвестированы в
соответствующие проекты, то это может привести к очередному экономическому
спаду в регионе.
Немаловажным шагом на пути формирования
инфраструктуры инвестиционной сферы должно стать создание Регионального
Информационного Центра, основными задачами которого является формирование
информационной системы в сети Интернет; обеспечение региональной информацией
потенциальных российских и зарубежных инвесторов; повышение информированности
региональных эмитентов рынка о технологиях и финансовых инструментах других
регионов, распространение государственной (не закрытой) информации (реестры
инвесторов, законодательство и т.д.). [iv][4]
Одним из обязательных условий предоставления
гарантий по проектам, имеющим особое значение для социально-экономического
развития области, является страхование, поэтому следует предусмотреть
организацию Региональной Страховой Компании.
Если региональным властям удастся избежать
ошибок прошлых лет и воспользоваться новыми возможностями, инвестиционная
ситуация в большинстве субъектов Российской Федерации может стабилизироваться
сравнительно быстро. Хотя бурный рост инвестиций в ближайшие годы ожидать не
приходится, так как экономика России еще должна накопить соответствующие
ресурсы, что потребует достаточно длительного времени, но регионы могут сыграть
ключевую роль в восстановлении инвестиционных возможностей России.
Регионы Российской Федерации отличаются
большим разнообразием географического положения, природно-климатических
условий, демографической ситуации, потенциалом развития. Экономическая
самостоятельность и безопасность региональных систем в наибольшей степени
зависит от социально-экономического потенциала, размеры и структура которого
определяют место региона в территориальном разделении труда,
конкурентоспособность производимых в регионе товаров и услуг, а также
способствуют комплексному социальному и экономическому развитию региона. Чем
больше совокупный потенциал региона, тем больше возможностей имеет регион для
устойчивого развития, обеспечения своей экономической самостоятельности и
безопасности.
Оживлению инвестиционной активности, притоку
в инвестиционную сферу частного национального и иностранного капитала до сих
пор препятствуют многочисленные негативные явления и процессы в экономике
страны и регионов, сопряжённые с трудностями переходного периода. Сложные
системы с неограниченным разнообразием состояний, каковыми являются
региональные экономики, сегодня требуют нового подхода к эффективному
управлению и развитию. В последнее время в научной литературе активно
обсуждается проблема "экономического ядра", т.е. такой совокупности
рыночных субъектов и процессов, которые могут стать генераторами и точками
роста устойчивого развития экономики.
Одним из ведущих в системе важнейших
экономических показателей для региона должен быть объём вовлекаемых в экономику
инвестиционных ресурсов. Экономическая безопасность региона напрямую связана с
объёмами реального инвестирования, обновлением основного капитала, оживлением
инвестиционной активности, повышением эффективности инвестиционных процессов.
Инвестиционные процессы - пусковые, именно они являются толчком к развитию
экономики региона, к активности хозяйствующих субъектов, во многом определяя
ход других экономических процессов.
Таким образом, важнейшим инструментом системы управления
инвестиционной деятельностью в регионе должна стать осмысленная региональная
инвестиционная политика.
[i][1] Указ президента РФ «О полномочных
представителях Президента РФ в федеральном округе» от 13.05.2002, № 840
[ii][2] Экономические проблемы становления
российского федерализма, отв. ред. С.Д.Валентей. РАН, институт экономики, М.
1999
[iii][3] Сапегина О.П., Проблемы
формирования региональной инвестиционной политики, сборник «Актуальные проблемы
управления социально-экономическими процессами в регионе», Иркутск, 2001
[iv][4] Дорошевич О.М. Региональная инвестиционная
политика, материалы шестого научного семинара "Самоорганизация устойчивых целостностей в природе и
обществе", 2002