И.А. Василенко

Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия

Издание второе, переработанное и дополненное

 

Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации

в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям и специальностям «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция»

Москва • «Логос» • 2001

ББК 6.2 (08)

УДК 351/354 (1-662)

В 19

Рецензенты:

Доктор исторических наук К. С. Гаджиев

Доктор философских наук А. С. Панарин

Василенко И. А.

В 19           Административно-государственное управление в странах Запа­да: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп.— М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. — 200 с.

ISBN 5-94010-090-2

Рассматриваются теория и практика государственного администрирования в четырех странах Запада, где сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы. Анализ и критическое осмысление международного опыта ориентированы на потребности развития российской концепции государственной службы. Второе издание в отличие от первого (М.: Логос, 1998) содержит главу, посвященную ме­неджменту в государственных организациях.

Для студентов, обучающихся по направлениям и специальностям «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция». Представляет интерес для политических и государственных деятелей, научных работников и специалистов в области управления и го­сударственной службы.

ISBN 5-94010-090-2

ББК 66.2(08)

© Василенко И. А., 1998

© Василенко И. А.

Переработка, дополнение, 2000

© Оформление. «Логос», 2001

Предисловие

Административно-государственное управление — молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последние го­ды в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профес­сиональных государственных служащих становится настоятель­ным требованием времени. Страны Запада первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обу­словливает интерес специалистов к опыту этих стран.

Первое издание учебного пособия профессора И.А. Василенко, увидевшее свет в 1998 году, было благожелательно встречено как преподавателями, так и студентами. Прежде всего им импониро­вал авторский подход, отличающийся беспристрастным научным анализом, отсутствием идеологической подоплеки, ясностью из­ложения материала. Не случайно этой работой заинтересовался ме­ждународный журнал «Проблемы теории и практики управления», опубликовавший серию статей И.А. Василенко, где представлен анализ структур государственного управления в Великобрита­нии, Франции и Германии.

На волне читательского внимания издательство «Логос» при­няло решение о втором издании учебного пособия в переработан­ном варианте. В новой главе — «Менеджмент в государственных организациях» — рассматриваются вопросы формирования стра­тегического государственного менеджмента, теории принятия го­сударственных решений, проблемы переговорного процесса, а также организация инновационной деятельности в структурах государственной администрации.

К достижениям западной науки в области государственного администрирования автор относится с должным вниманием, но без излишнего пиетета, справедливо отмечая, что ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного ме­неджмента. Книга содержит немало позитивных обобщений и критических замечаний относительно методов административно-государственного управления в странах Запада, организации под­готовки государственных служащих.

Вниманию читателей предлагаются сложные проблемы государственного администрирования, еще не решенные современ­ной наукой, что делает учебное пособие интересным не только для студентов, но и для широкого круга специалистов в области управления.

И.К. Пантин

доктор философских наук, профессор, политический директор             журнала «Полис — Политические исследования»

 

От автора

Предлагая вниманию читателей это учебное пособие, автор на­деется, что студенты откроют для себя важное направление со­временной политической науки в странах Запада — теорию ад­министративно-государственного управления, одну из самых молодых и содержательных теорий управления обществом.

В прошлом веке Оноре де Бальзак с горькой иронией писал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пиг­меями, и это бюрократия». Что же такое современная государст­венная бюрократия в странах Запада? Огромный монстр — вла­стный, жесткий, невосприимчивый и назойливый? Или рацио­нальная система, созданная во имя всеобщего блага? Найдены ли здесь механизмы, призванные упорядочить развитие обществен­ной жизни? Или это осталось утопией, так и не воплощенной в практику повседневного государственного администрирования?

Размышляя над этими непростыми вопросами, автор попы­тался представить читателям историю науки административно-государственного управления в странах Запада в тесной связи со стремлением поставить на рациональную научную основу прак­тику государственного администрирования. Именно поэтому ос­новное внимание уделяется сравнительному анализу основных теоретических школ и направлений административно-государст­венного управления в четырех ведущих странах западного ми­ра: США, Великобритании, Франции и Германии. Выбор этих стран не случаен: именно здесь сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы; американские, английские, французские и немецкие политологи внесли весо­мый вклад в создание и развитие теории административно-госу­дарственного управления.

Задача состоит в том, чтобы провести некоторые параллели между развитием административно-государственного управления в странах Запада и в России. Автор убежден, что некритическое заимствование чужого опыта приносит огромный вред развитию любой страны. Сегодня, когда в России происходит становление собственной школы государственного администрирования, осо­бенно важно удержаться от соблазна использования «готовых» западных форм. Автор отстаивает концепцию творческого синтеза самобытного опыта и достижений мировой общественной мыс­ли в области административно-государственной деятельности при развитии института государственной службы в России.

1. Теория административно-государственного правления: истоки, традиции, новации

1.1. Историческое измерение административной науки

Теория административно-государственного управления яв­ляется одним из наиболее важных и перспективных направле­ний современной политической мысли. Долгое время она разви­валась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной об­ласти научных исследований.

Вычленение политической сферы из целостного, неразделен­ного человеческого социума, отделение мира политического от эко­номической, социальной и духовной подсистем произошло доволь­но поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с об­щим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII века — все знания о социальных явлениях были единой целостной сис­темой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ста­вилась на службу государству. Он подчеркивал: «…поскольку на­ука о государстве пользуется остальными науками как средст­вами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей»¹.

По мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. К середи­не XVIII века произошло отделение естественной философии от моральной. В дальнейшем под влиянием философских исследо­ваний Анри Сен-Симона и Огюста Конта моральные науки по­лучили название «социальные».

Однако о начале собственно политической науки можно го­ворить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изуче­ние государства. Символически рождение политологии как но­вой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политичес­кой науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал «Политикл сайенс куотерли» (Political Science Quarterly). Примеру Колумбий­ского университета последовали другие ведущие учебные заве­дения США, а потом и Западной Европы².

В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем комплексе политических ис­следований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но по­степенно проблема подготовки профессиональных государствен­ных служащих становится все более актуальной.

В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управ­ления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в госу­дарстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, нахо­дящемуся наверху «пирамиды власти».

Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреж­дений, а также обязанности всех чиновников. Такими мерами стреми­лись укрепить и упорядочить деятельность государственного ап­парата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

Централизованная перестройка государственной службы, с од­ной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой — изменение его качественного состава. В частности, по­стоянно возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государствённой машины. Само расширение состава «канцелярии» (франц.— bureau) было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произош­ли термины «бюрократия», «бюрократизация».

Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на «породе», привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимо­сти от личной выслуги и знаний человека, его профессиональ­ной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от го­сударственной власти.

Отмеченные изменения в организации государственной служ­бы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длитель­ного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV—XVI веках, в России и Америке несколько позже — в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократи­ческих структур в большинстве стран Запада и в России закон­чился примерно одинаково — во второй половине XIX века.

В 1883 г. в США был принят закон Пендлтона, получивший название «Закон о гражданской службе». Принятие этого доку­мента положило начало законодательному оформлению современ­ного института гражданской службы (civil service)³. Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов адми­нистративно-государственного управления в своей работе «Изу­чение администрирования». Он подчеркнул, что «наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»⁴. Вильсон считал, что сме­на политического руководства не должна влиять на деятель­ность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации».

В. Вильсон разработал модель «административной эффектив­ности», предложив использовать в административно-государствен­ном управлении методы организации и управления в бизнесе, раци­ональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного админи­стрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций».

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский полито­лог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управ­ления. Они стремились разработать модель бюрократии, ко­торая «работала бы» в рамках демократического общества⁵. Со­зданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятель­ностью профессиональной гражданской службы.

В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составля­ют самую сущность правительственной системы»⁶. Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, при­менение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных ак­тов. В свою очередь законодательство и политическое руковод­ство дают основное направление деятельности администрации⁷.

Вместе с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон провели четкое разграни­чение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам не­обходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смо­гут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать ука­занным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, не за­висимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин «public administrative management» (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократиче­ского правительства, не владеющего научными методами управ­ления⁸. Для ускоренного внедрения новых методов государствен­ного администрирования в 20-х годах нашего столетия в США была создана сеть частных организаций — бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административ­но-государственного управления, используя последние достиже­ния социальных наук.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Его классическое исследование «Хозяй­ство и общество» (1921) дает отправную точку для современно­го изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Герма­нии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

• административные учреждения организованы иерархичес­ки;

• каждое учреждение имеет свою собственную область ком­петенции;

• гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипло­мах или по результатам экзаменов;

• гражданские служащие получают заработную плату в со­ответствии с рангом;

• для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

• служащий не владеет учреждением, в котором работает;

• служащий подчиняется дисциплине и находится под конт­ролем;

• смещение с должности основывается на решении вышесто­ящих инстанций⁹.

М. Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое. Некоторые из перечисленных принципов могли бы быть об­наружены в классическом Китае, но не все. Государственная ад­министрация как часть исполнительной власти в обществе по­явилась в Западной Европе около XVI века, но достигла своего полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические реше­ния, принятые законодательной властью. При этом правитель­ство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках Конституции на основе законов) и по руководству го­сударством, а администрация реализует их в политической прак­тике.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вы­текает из ее фактически властного положения по отношению к «нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

• повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами;

• построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»);

• пожизненным статусом «чина» и «службы»;

• регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

• карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владе­нии техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего, это специальные знания, полученные профес­сиональными государственными служащими в результате подготов­ки в соответствующих областях административно-государственно­го управления. Затем важное значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т.д. М. Вебер предупреждал, что по мере рос­та самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потреб­ностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Сам М. Вебер считал идеальным административно-государствен­ное управление, построенное на жестких бюрократических прин­ципах: авторитарная власть руководителя, который принимает реше­ния, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатыва­лись определенные правила государственного администрирова­ния. Вебер представлял профессиональных государственных слу­жащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой со­словной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техни­ческую эффективность государственного аппарата¹⁰.

М. Вебер считал также, что подлинной профессией настояще­го чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно — данное требование приме­нимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные ин­тересы господствующего порядка. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела¹¹.

М. Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик — бороть­ся. Ибо принятие решений, борьба и страсть — стихия полити­ка. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответ­ственности, прямо противоположному ответственности чиновника.

Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажу­щемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выпол­нить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. М. Вебер полагал, что без такой дисцип­лины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответствен­ность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права¹².

Идеи М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государствен­ного управления в западных странах¹³. Этих ученых часто назы­вают «поколением предшественников». В их работах были вы­сказаны и разработаны две основополагающие идеи научной, теории административно-государственного управления: 1) для то­го чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций; 2) аппарат административно-государственного управления должен быть от делен от сферы политики.

Большинство современных исследователей считают, что имен­но с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 80-х годов прошлого столетия по 1920 г.

Начиная с 1990 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных; исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системно­го аналитического подхода к административно-государственной деятельности¹⁴. Аналогичные исследовательские центры и инсти­туты стали появляться в Европе в 20—30-е годы.

Второй этап в развитии теории административно-госу­дарственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Осо­бенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объ­ясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе препо­давателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории адми­нистративно-государственного управления, что способствовало раз­витию и распространению новой науки¹⁵.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Вот откуда проистекала та не­гибкость, та сопротивляемость нововведениям, о которых пишет французский политолог Ж. Стейцель: «Развитие отрасли науки прежде всего процесс социальный; для этого развития необхо­дима прежде всего подготовленность известных слоев интел­лигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других уже сформировавшихся отрас­лей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать»¹⁶.

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории административно-государствен­ного управления именно в США. Американцы уже в те годы по­лагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управ­ления персоналом, бюджетной техники, человеческих отноше­ний, теории организации читались во многих учебных заведени­ях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры де­ловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподава­ние этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появи­лось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории административ­но-государственного управления. Отсюда становится понятным, каким образом в США в течение нескольких десятилетий было написано так много ценных работ.

Существовал и еще один фактор того же плана. Американ­цы всегда делали акцент на практическую значимость исследовании административно-государственного управления; их науч­ные разработки содержали практические рекомендации, пред­лагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный под­ход к изучению административно-государственного управления позволял находить государственные и частные источники фи­нансирования для проведения научных работ.

В 20—50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «классиче­ская школа» и «школа человеческих отношений». Яркими пред­ставителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирова­ния в. разных странах.

Приверженцы классической школы не очень заботились о со­циальных аспектах административно-государственной деятель­ности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности административно-государствен­ной организации. При этом они достаточно удачно использова­ли теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разрабо­тана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордрм, которые рассматрива­ли управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при ми­нимальных затратах ресурсов¹⁷.

Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования. Разработанные классиче­ской школой принципы управления затрагивают два основных ас­пекта. Один из них — обоснование рациональной системы управ­ления административно-государственными организациями, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следую­щим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вме­сто противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной рабо­ты, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функцио­нального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель доста­точно эффективна в условиях стабильной социальной среды и од­нотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор на­ходит свое применение на различных уровнях управления¹⁸.

В целом сильные стороны классического подхода заключают­ся в научном осмыслении всех управленческих связей в систе­ме административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления ока­зывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории адми­нистративно-государственного управления была «школа челове­ческих отношений». Она возникла в 30-е годы, когда психоло­гия находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспо­собность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И посколь­ку оно возникло как реакция на недостатки классического под­хода, школа человеческих отношений иногда называется нео­классической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вы­зывающих удовлетворенность работников своим трудом, по­скольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие от­ношения между служащими не ведут автоматически к увеличе­нию производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение вы­соких результатов, имеет более важное значение, чем простая удов­летворенность работой. В рамках движения за человеческие от­ношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государствен­ного управления¹⁹.

Особое значение имеют исследования, описывающие факти­ческое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия административно-государственных решений. В отно­шении практических рекомендаций движение за человеческие от­ношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе приня­тия решений. При этом в качестве критерия целесообразности прини­мается не эффективность как таковая, а эффективность, сопос­тавленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекоменду­ется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия не­посредственных руководителей, консультации с рядовыми сотруд­никами и предоставление им более широких возможностей обще­ния в работе.

Очевидно, что методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере госу­дарственного администрирования — управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативно­го и стратегического административно-государственного управ­ления роль этих методов несущественна.

Третий этап в развитии теории административно-государствен­ного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного перио­да можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сде­лали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50—60-е го­ды следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Ис­тона. Именно они начали разрабатывать новый подход к госу­дарственному администрированию — поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в каче­стве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ пове­дения работающих в них индивидов и групп.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы чело­веческих отношений, которая концентрировала внимание на ме­тодах налаживания межличностных отношений. Новый подход от­личается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной це­лью этой школы в самых общих чертах было повышение эффек­тивности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов²⁰.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различ­ные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в административно-государственном управ­лении. Особенно популярным поведенческий подход был в 60-е годы. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «един­ственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное примене­ние науки о поведении будет способствовать повышению эф­фективности труда как отдельного служащего, так и системы ад­министративно-государственного управления в целом.

Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых кате­горий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследова­ниями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали исполь­зоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.

С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-го­сударственному управлению во многом облегчило для руководи­телей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике адми­нистративно-государственного управления²¹.

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей си­стемы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаи­мосвязи в системе административно-государственного управле­ния и между системой и обществом как единое целое. Такой под­ход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вме­сте с тем этот подход предполагает акцент на разработке страте­гического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

Сегодня системный подход является одним из самых влия­тельных направлений как в теории административно-госу­дарственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать²².

Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административ­но-государственной организации как системы особенно важны. Она только указывает, что эта организация состоит из многочис­ленных взаимосвязанных подсистем и является открытой струк­турой, которая взаимодействует с внешней средой. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функ­ции государственного администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, вли­яет на систему административно-государственного управления.

Такое определение переменных и их влияния на эффектив­ность административных структур является основным дости­жением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного администриро­вания, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются кон­цепция «мягкого мышления» и «организационная кибернетика».

Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более государственное адми­нистрирование должно быть организовано таким образом, что­бы оно было на уровне сложностей и динамики современного об­щества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые силь­но влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы бу­дут в большей степени способствовать достижению целей орга­низации в конкретной ситуации.

Ситуационный подход является достаточно новым направле­нием в науке, поэтому трудно полностью оценить сегодня истин­ное воздействие данной школы на теорию и практику адми­нистративно-государственного управления. Тем не менее уже сейчас можно сказать, что его влияние велико и, наверное, бу­дет расти в будущем.

Заканчивая характеристику третьего современного этапа в раз­витии теории административно-государственного управления, хочется подчеркнуть роль и значение Организации Объединенных Наций (ООН) в популяризации и распространении этой науки.

С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международ­ные совещания экспертов по проблемам административно-госу­дарственной деятельности. Помимо этого, в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с прак­тическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследо­вания методов и достижений различных стран в области государствен­ного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а так­же информационными технологиями. Осуществляется подготов­ка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования.

Более чем за четверть века экспертами ООН проделана значи­тельная работа по распространению основных достижений теории административно-государственного управления в различных реги­онах мира. Были составлены и продолжают осуществляться программы развития государственного администрирования по от­дельным странам, постоянно разрабатываются мероприятия реги­онального и межрегионального характера. Эксперты регулярно да­ют оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в об­ласти административно-государственного управления, предлага­ют программы обучения и переподготовки персонала²³.

Важное значение придается также разработке категориально­го аппарата и методологии государственного администрирования в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно говорить, что теория административно-государственного управ­ления имеет международное признание и официальный статус са­мостоятельной научной дисциплины.

К сожалению, в России наука административно-государствен­ного управления получила официальное признание совсем недав­но. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось с точки зрения «руко­водящей и направляющей роли партии». Из компетенции госу­дарственной администрации были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи го­сударственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, приня­тых помимо государственных структур. Государственное администрирование охватывало только исполнительскую и рас­порядительскую деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, аль­тернативные поиски и другие творческие моменты в деятельно­сти государственной администрации не допускались.

Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попрос­ту не нужна. Она рассматривалась как «буржуазная», заведомо лож­ная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-крити­ческом аспекте, что объяснялось общими идеологическими уста­новками прошлых лет. По существу, достижения мировой обще­ственной мысли в области государственного администрирования в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих за­падных ученых все еще не переведены на русский язык.

Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного адми­нистрирования. Существует международный понятийный ап­парат, материалы экспертов ООН по организации административ­но-государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит большая самостоя­тельная работа, поскольку науку административно-государствен­ного управления необходимо представить в национальном лекси­коне, сделать понятными и доступными ее прикладные технологии.

1.2. Рассуждения о  методе

Для любой науки весьма важным представляется определе­ние ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета. Объектом теории ад­министративно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации»²⁴ . При этом подчеркивалось, что понятие адми­нистративно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

В свете этого определения предметом теории ад­министративно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптималь­ного государственного управления путем организации. Американ­ский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия ад­министрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем об­ластям знания и всем вопросам, которые входят в осуществ­ление официальной политики и программ»²⁵.

Следует подчеркнуть, что теория административно-госу­дарственного управления является междисциплинарной наукой. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менедж­мента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Интересным и неожиданным является сравнение теории административно-государственного управления с медициной, которое предлагается в монографии под редакцией американского поли­толога Ф. Мошера. Здесь обращается внимание на концептуаль­ное сходство предметов данных наук, на первый взгляд чрезвы­чайно далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин — анатомии, хи­мии, физики. Однако экскурсы в эти науки еще не предполага­ют знания предмета собственно медицины. Точно так же обсто­ит дело с теорией административно-государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не со­ставляют предмета теории административно-государственного управления, это самостоятельное научное направление²⁶.

Наиболее близка к науке административного управления на­ука административного права, поскольку обе занима­ются одной и той же областью деятельности — государственным администрированием. Но теория административно-государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки адми­нистративно-государственного управления выразить специфиче­ским юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточ­няющее значение для определения и организации этих положе­ний. В определенном смысле соотношение этих дисциплин мож­но рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. Все три области знания от­носятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции.

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имею­щих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.

Теория организации отличается меньшей степенью обобще­ния. Она занимается вопросами эффективного функционирова­ния и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого; персонала, то теория организации занимается в определенном смыс­ле и работой персонала органов государственного управления.

Теория административно-государственного управления распо­ложена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, посколь­ку занимается не всеми институтами, образованными для выпол­нения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об адми­нистративном управлении компенсирует это, развивая те элемен­ты теории организации, которые связаны со спецификой госу­дарственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следу­ющим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представля­ет интерес для теории организации, важно для теории адми­нистративно-государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория административно-государственного управ­ления, входит в сферу теории организации, и не все, что изуча­ет теория организации, входит в область праксеологии.

Можно выделить несколько основных проблем, которыми се­годня занимается теория административно-государственного управления.

Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государствен­ных организаций, функций аппарата государственного управле­ния на разных уровнях, координации государственного управ­ления как целостной системы.

Во-вторых, большим блоком проблем является подготов­ка и рекрутирование управленческих кадров²⁷. Здесь исследуют­ся вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновни­ков государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и сти­лю работы профессиональных государственных служащих, проб­лема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом²⁸.

В-третьих, это проблемы, связанные с техникой госу­дарственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, полити­ческого прогнозирования, методов административно-государствен­ного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, тех­нологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Далее каждое из направлений административно-государствен­ного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в ус­ловиях рыночной экономики, административно-государственное управ­ление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать, что растущая дифференциация в области теории административно-государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются бо­лее специализированными, но в то же время они в большей сте­пени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачи­ваются более сложные процессы научного и социального обмена.

Известный английский философ XVIII века Э. Берк подчерки­вал: «Дело теоретика-философа — указать истинные цели госу­дарства; дело же политика-практика — это найти соответст­вующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами». Поэтому естественно, что теория административно-государственного управления использует мно­жество специальных или частных теорий (например, теории кон­фликта и консенсуса, принятия решений, политического прогно­зирования и др.). Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объ­яснить государственное управление как систему и целостность.

Необходимо подчеркнуть также, что административно-государственное управление включает в себя как статику, так и ди­намику, отражающиеся соответственно в административно-го­сударственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, неза­вершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в си­лу этой незавершенности и открытости мира политического теория административно-государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. Но в то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый историче­ский период статики административно-государственного управ­ления. С этой точки зрения теория административно-госу­дарственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать как существующий порядок административно-государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, так и политический процесс, где доминируют переменные величины.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все ос­новные принципы научного исследования: анализ и синтез, ин­дукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анали­зам²⁹. Сложность и многоаспектность государственного адми­нистрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности. Поэтому система административно-государственного управления рассматривается не как изолирован­ное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определен­ные место и функция.

Далее, система государственного администрирования рас­сматривается как функционирующая и, следовательно, облада­ющая известной устойчивостью и одновременно как система развивающаяся, изменяющаяся. Таким образом, в теоретическом плане законы функционирования системы являются законами ее развития. Методологическая специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на вы­деление многообразных типов связей сложного объекта и сведе­ние их в единую теоретическую картину.

В теории административно-государственного управления си­стемный подход не существует в виде строгой методологической концепции: он выполняет свои эвристические функции, остава­ясь не очень жестко связанной совокупностью принципов, основ­ной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследователей. Во-первых, системный подход содержит определенную схему объяснения, в основе которой ле­жит поиск конкретных механизмов целостности системы государственного администрирования и выявление достаточно полной типологии ее связей. Реализация этой функции обычно сопряже­на с некоторыми трудностями — для эффективного исследования мало зафиксировать наличие в структурах административно-го­сударственной системы разнотипных связей, необходимо еще представить это многообразие в операционном виде, т.е. изобразить различные связи как логически однородные, допускающие непосред­ственное сравнение и сопоставление.

Во-вторых, из тезиса о многообразии связей в адми­нистративно-государственных структурах следует, что сложный объект допускает не одно, а несколько расчленений. При этом критерием может служить то, насколько в результате удается построить «единицу» анализа (такую, например, как товар в управ­лении экономическими процессами)³⁰.

Системный подход служит методологической основой для системного анализа — совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам административно-государственного управления. Процесс решения проблемы должен начинаться с четкого формулирования целей. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений. Необходимо выявлять и анализировать альтернативные пути достижения цели. Цели отдельных подразделений не долж­ны вступать в конфликт с целями всей программы.

Центральной процедурой в системном анализе является построение обобщенной модели (или моделей), отображающей все факторы и взаимосвязи реальной ситуации, которые могут по­явиться в процессе осуществления решения. Полученная модель исследуется с целью выяснения результатов применения того или иного из альтернативных вариантов действий, для сравнения затрат ресурсов по каждому из вариантов, выяснения степени чувстви­тельности модели к различным внешним воздействиям. Техни­ческая основа системного анализа — современные вычислитель­ные машины и информационные системы³¹.

Еще одним принципом системного исследования является струк­турно-функциональный анализ. Его сущность состоит в выделе­нии элементов социального взаимодействия, подлежащих иссле­дованию, и определении их места и значения (функции) в системе административно-государственного управления. Например, мо­жет возникнуть такая гипотеза: различные социальные фак­торы — возраст, пол, образование и т.д.— по-разному влияют на осуществление управленческих функций. Следовательно, важно определить не только степень влияния каждого из этих социаль­ных факторов, но и раскрыть их место и значение (функцию) в управленческой деятельности, а также показать, в какой зави­симости эти факторы находятся между собой.

Необходимо иметь в виду, что закономерности управленчес­кой деятельности функционируют как статистические (а не ди­намические). Это означает, что связь между изучаемыми факторами устанавливается не жестко, не однозначно, а с определенной вероятностью наступления события. Иначе говоря, устанавливается тен­денция развития управления как целого, но с учетом отдельных конкретных моментов. Статистическая закономерность всегда выражается в функциональной зависимости.

Следует заметить, что было бы неправильно в любой функциональной зависимости видеть основные причины управленческих процессов. Функциональная связь может выражать причин­ность, но может и не выражать ее. Эти виды связей не совпадают полностью. Сама по себе функциональная зависимость не раскрывает сразу более глубокие и коренные зависимости — причин­ные. Она лишь указывает на возможное существование причин в данных совокупных условиях наступления результата.

Структурно-функциональный анализ позволяет раскрыть регуляторный характер механизмов административно-госу­дарственного управления. Он может быть успешно применен для решения целого ряда управленческих задач: установления свя­зи между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее эле­ментами; разработки структуры органа управления в зависимо­сти от выполняемых функций; определения численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов и т.п.

Логическим продолжением структурно-функционального ана­лиза во многом является ситуационный подход. В теории административно-государственного управления ситуаци­онный анализ — это не простой набор предписываемых правил, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решениях. С точки зрения ситуационной концепции государствен­ного администрирования оптимальных организационных струк­тур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны исполь­зовать руководители для эффективного достижения целей на каж­дом уровне управления и в каждой организации, могут значи­тельно варьироваться.

Например, все административно-государственные организа­ции должны создавать структуры для того, чтобы добиться сво­их целей. Однако существует множество различных способов построе­ния организационных структур. Может быть создано много или мало уровней управления, руководители высшего звена могут ос­тавить за собой право принимать самые ответственные решения или, наоборот, руководители низовых и средних уровней могут получить право широкого участия в принятии решений. Следо­вательно, в рамках ситуационного анализа руководство адми­нистративно-государственных организаций перманентно долж­но определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, посколь­ку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации.

Успех ситуационного подхода во многом зависит от правиль­ного выбора ситуационных переменных, определяющих развитие управленческого процесса в данных условиях. Установление ос­новных видов ситуационных переменных, особенно в области поведения организационных структур и лидерства, является наиболее важным вкладом ситуационного анализа в развитие ме­тодологии государственного администрирования³². Большинство современных исследователей считают основными ситуационны­ми переменными в самих административно-государственных организациях цели, задачи, структуры, технологию и сотрудни­ков. Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социокультурные из­менения, влияние групповых интересов³³.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что определить все переменные, влияющие на административно-государственную организацию, невозможно. Буквально каждое предыдущее управленче­ское решение, каждая грань человеческого характера (особенно для руководителей), все, что происходит во внешнем окружении организации, влияет на эволюцию управленческого процесса. Од­нако для практических целей руководители могут рассматривать только перечисленные выше наиболее значимые факторы, которые скорее всего могут повлиять на успех государственного адми­нистрирования.

С точки зрения ситуационного подхода методологию анали­за административно-государственных задач и решений можно пред­ставить как четырехшаговый процесс:

1. Для решения поставленной проблемы руководитель выбирает одну или несколько научных методик: структурно-функцио­нальный анализ, мотивационные модели, количественные мето­ды принятия решений и т.д.

2. Каждая из управленческих методик, применяемых в кон­кретной ситуации, имеет свои сильные и слабые стороны: руко­водитель должен уметь предвидеть вероятные последствия от применения выбранной им методики, как положительные, так и отрицательные (например, предложение удвоить зарплату всем служащим в ответ на дополнительную работу может вызвать значительное повышение их мотивации на какое-то время, одна­ко если сравнить затраты с полученными результатами, то может оказаться, что такой путь приведет к разорению организации).

3. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию: определить, какие факторы являются наиболее важ­ными в данной ситуации и какой вероятный эффект может по­влечь за собой изменение одной или нескольких переменных.

4. Руководитель должен уметь использовать конкретные приемы, которые вызывают наибольший отрицательный эффект в конкретных ситуациях, обеспечивая тем самым достижение целей административно-государственной организации самым эффек­тивным путем в условиях существующих обстоятельств.

Таким образом, методология ситуационного анализа значитель­но расширила практическое применение теории систем, опреде­лив основные внутренние и внешние переменные, которые влия­ют на административно-государственную организацию. Поскольку в соответствии с этим подходом методики и концепции должны быть применимы к конкретным обстоятельствам, ситуационный подход часто называют ситуационным мышлением. Большинство современных ученых полагают, что перспективы раз­вития методологии административно-государственного управления связаны именно с развитием ситуационного мышления³⁴.

1.3. Основные категории

Основополагающими категориями в теории административ­но-государственного управления являются понятия «государствен­ное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия». Когда термин «бюрократия» встреча­ется рядовому гражданину, он думает о бюрократической воло­ките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-ли­бо услуг или информации.

В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную орга­низацию профессиональных служащих, чья основная обязан­ность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация — это рациональная система или организован­ная структура, предназначенная для квалифицированного эф­фективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой от­ветственность за выполнение государственных решений опус­кается сверху вниз.

Постараемся разобраться, в чем состоит сегодня адми­нистративно-государственное управление и что такое госу­дарственное администрирование. Для этого необходимо обратить­ся к современным научным исследованиям.

В западной политологии оба эти понятия обозначаются одним термином «public administration». В узком смысле слова «pub­lic administration» означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно переве­сти как государственное администрирование. Американская эн­циклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление реше­ний правительства»³⁵.

В широком смысле слова «public administration» это не толь­ко профессиональная деятельности чиновников, но и вся систе­ма административных институтов с достаточно строгой иерархи­ей власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском язы­ке этому понятию соответствует административно-государствен­ное управление.

Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Фран­цузская гражданская служба» дает определение административ­но-государственного управления как «особой социальной функ­ции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специ­альным агентом власти»³⁶.

Английские политологи Джон Гринвуд и Дэвид Вильсон по­лагают, что административно-государственное управление — «это деятельность, организация институтов и предметов изучения»³⁷.

Сегодня большинство политологов считают, что административ­но-государственное управление и государственное администрирова­ние связаны с тремя сферами власти — законодательной, испол­нительной и судебной. Такой подход предлагают Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р. Грегори, У. Джон, Р. Горд, Л. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин³⁸. Наиболее последовательно эта точка зрения выражена в мо­нографии американских политологов Ф. Нигро, Л. Нигро «Современ­ное государственное администрирование». Авторы дают развернутое определение административно-государственной деятельности: «Го­сударственное администрирование означает скоординирован­ные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся час­тью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающи­ми в различных компаниях и общинах»³⁹.

Мы предлагаем следующие определения.

Административно-государственное управ­ление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответствен­ность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Во всех перечисленных выше определениях речь идет об объективной характеристике административно-государственно­го управления и государственного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация прежде всего подчинена закону и подотчетна пред­ставительным органам. Издаваемые администрацией акты управ­ления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкрет­ной обстановке существующие законы.

Однако властные полномочия реализуются людьми. Их испол­нение — процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться как правомерно, рационально, так и во­люнтаристски, иррационально. Поэтому административно-госу­дарственное управление как субъективная категория может из­менять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это — громадная созидательная и разрушительная сила⁴⁰. Субъективация власти происходит с того момента, когда человек за­нял руководящую должность, которая, будучи первичной орга­низационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуаль­ная воля служащего трансформируется в государственную. Долж­ность можно сравнить с ролью, а служащего — с актером, играю­щим хорошо или плохо написанную для него автором роль.

Административная должность, трансформируя индивидуаль­ную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда ад­министративная власть «пигмея» превращала в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, со­ставляющих содержание данной должности: ее авторитета, пол­номочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бы­вает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные каче­ства руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: госу­дарственная воля трансформируется в личную, государствен­ная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая го­сударственной) задает тон последней, направляет ее по нераци­ональному, неправомерному или даже преступному пути⁴¹.

Одна из форм присвоения административной власти — злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли — демония  административной власти. Под последней понимает­ся одержимость воли руководителя, стремящегося решить круп­ные государственные задачи и одновременно преследующего соб­ственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление — стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию⁴². Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финан­совыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами. «Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей "стремится к незави­симости и бесконтрольности. Этому способствуют многочислен­ные факторы: возможность опереться на бюрократический ап­парат, ею же создаваемый, всегда и везде противостоящий представительным органам как их антипод; распоряжение орудиями принуждения..., владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия или извращения, и т.п.»⁴³.

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми фак­торами.

Первый фактор — генезис власти, прогрессивное разви­тие которой идет по пути разделения, отделения от «единой и не­делимой» двух других — законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры, стремит­ся не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Второй фактор, не менее мощный, — чрезвычайные об­стоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, техниче­ские, экологические, экономические катастрофы, массовые бес­порядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти рез­ко усиливаются. Часто властолюбивые руководители прово­цируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возник­ли или реальна угроза их быстрого наступления (запугивание агрес­сией, усилением классовой борьбы и т.д.).

Третьим фактором является зависимость от адми­нистрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д. Администрация активно участ­вует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное и информацион­ное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для одних вопросы, а для вторых — уголовные дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потреб­ности депутатского и судебного корпусов, соблазняя их предста­вителей должностями, зарубежными командировками, а в наших условиях еще и квартирами, машинами, дачами, разнообразны­ми привилегиями.

Четвертый фактор — сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный ап­парат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ве­дении многочисленных источников информации, большого арсе­нала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу ус­мотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов»⁴⁴, которая резко возрастает в усло­виях чрезвычайных ситуаций.

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании адми­нистративно-командных систем, в которых администрация по­глощает гражданское общество, в структуре государства доми­нирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремля­ются вниз от центра к периферии.

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свой­ства административной власти и превратить ее в институт, на­дежно служащий обществу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей — необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направ­лять и контролировать. Активизация работы законодательных органов, развитие административной юстиции, образование хо­зяйственных судов и ряд других мероприятий — это важные ша­ги в реализации идеи разделения власти. Действенным фак­тором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу. С помощью законов представительные орга­ны направляют деятельность исполнительно-распорядительного аппарата, предусматривают ответственность субъектов управле­ния за противоправные служебные действия, побуждают служа­щих правомерно использовать свои полномочия и исполнять служебные обязанности⁴⁵.

Еще одним фактором противодействия демонизму адми­нистративной власти является высокий уровень профессиональ­ной и политической культуры государственных служащих. Спо­собность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти воз­можна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества. Очень важно, чтобы такие категории, как «подчине­ние закону», «ответственность перед представительным орга­ном», «уважение прав гражданина», стали правовыми и поли­тическими ценностями, социально осознанными и глубоко прочувствованными каждым должностным лицом⁴⁶.

Именно поэтому во всех демократических странах мира важ­ное значение придается профессиональной подготовке госу­дарственных служащих. Специальность «public administration» существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The School of Public Affairs). Школа имеет три кафедры: правитель­ства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными фи­нансами, развитию человеческих ресурсов. Акцент на изучение политических наук сделан не случайно.

Динамичный процесс социальных изменений в конце XX ве­ка требует принципиально новых качеств и навыков от профес­сиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирова­ния государственных организаций, обладать способностями управ­лять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия реше­ний, социального прогнозирования. Все программы объединены одной целью — развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методиче­ским объединением вузов по направлению обучения «Менедж­мент» разработали пакет документов об открытии новой специ­альности 07.18 «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Министерства науки России вклю­чил ее в перечень специальностей высшего образования и предо­ставил право кадровым центрам готовить специалистов данно­го профиля⁴⁷.

Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессио­нальное политическое образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «го­сударственного» и «политического» языка на язык граждан­ский. Именно поэтому государственное администрирование приз­нано всем цивилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родившейся на пересечении политичес­кой теории и практики.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по М. Веберу современная модель административно-государственной деятельно­сти включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в конце XX ве­ка оказывает научно-техническая революция, и в частности но­вые информационные технологии. Такие технологии используют­ся как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему адми­нистративно-государственного управления уже невозможно⁴⁸.

Постараемся выделить основные характеристики адми­нистративно-государственной деятельности в 90-е годы XX века:

• разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-по­литической и социально-экономической диагностики, идентифи­кации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и националь­ном уровнях);

• прогнозирование и учет в практической деятельности пози­тивных и негативных тенденций в развитии общественных явле­ний, разработка мероприятий по локализации и устранению не­достатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

• анализирование, обобщение и интерпретирование социаль­ных, политических и экономических показателей, характеризу­ющих состояние района, региона, страны;

• организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

• применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политиче­ской, экономической и научной информации.

Динамично меняется и стиль административно-государствен­ного управления. Если чиновники в начале века избегали рис­кованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошиб­ки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце XX века стиль административно-государственного управления прин­ципиально изменился. Предлагаемая нами схема позволяет срав­нить стиль «идеального бюрократа» по М. Веберу со стилем «иде­ального» современного чиновника государственного аппарата в 90-е годы:

Идеальный бюрократ	Современный чиновник
• Избегает риска	• Идет на риск в необходимых ситуациях
• Занимается рутинной деятельностью, исполняя только то, что задано	• Постоянно принимает инновации
• Концентрирует внимание на самой деятельности	• Концентрируется на результатах деятельности
• Не любит изменений	• Стремится к изменениям
• Избегает допускать ошибки, они административно наказуемы	• относится к ошибкам с пониманием и учится на них
• Концентрирует внимание на ограничениях	• Концентрирует внимание на появляющихся возможностях
• Выдвигает на первый план безопасность	• Выдвигает на первый план необходимость достижений
• Не имеет желания переучиваться	• Стремится постоянно повышать квалификацию

Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по М. Веберу не заканчиваются.

Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предска­зуемой и определенной, как она описана в идеальной модели М. Вебера. В системе государственной администрации, как в лю­бой другой организации, импровизация, отступление от формы и стремление «пустить пыль в глаза» при принятии решений — обыч­ные явления. Государственные служащие редко действуют в стерильных условиях, которые подразумеваются у М. Вебера.

Далее, бюрократия по М. Веберу служит высокостратифицированному авторитарному обществу — такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюрократу. Демократичес­кие страны Европы и Америки в конце XX столетия — это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граж­дане, и законодатели, не смущаясь, критикуют государственную администрацию, призывают создавать комиссии по расследова­нию для объяснения действий высокопоставленных государствен­ных служащих⁴⁹.

Сегодня государственные чиновники на высоких политиче­ских постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Они не посту­пают — да в действительности и не могут поступать — только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по административно-государственной деятельности считают, что к административно-государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению»⁵⁰. Для того чтобы административно-государственная деятельность бы­ла успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого структура государственных служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-госу­дарственном управлении делался на деловые качества професси­ональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должно­сти. Однако с конца 70-х годов важное значение стало отводить­ся политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю переста­новку в рядах старших администраторов и придание политиче­ского характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами⁵¹.

Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали иде­альный тип современной «политической бюрократии». Они сопо­ставили основные характеристики административно-государствен­ной деятельности в конце XX столетия с деятельностью бюрократии «классического типа». Вот предложенная ими схема⁵²:

Деятельность «классической бюрократии»	Деятельность «политической бюрократии»
• Ориентация на «общее благо», «общественные интересы» и т.п.	• Ориентация на различные политические группы, интересы и цели.
• Убеждение в том, что проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально.	• Убеждение в том, что проблемы должны решаться в процессе политических переговоров путем достижения компромиссов.
• Плюралистическая политическая полоса обеспечения (парламент, партии, группы интересов и т.д.) в принципе рассматривается как излишняя и даже опасная.	• Плюралистическая политическая полоса обеспечения признается необходимой для проведения в жизнь политических и государственных решений.
• Отвергается участие масс в политике и управлении.	• В принципе одобряется политическая активность масс.
• Равенство как политическая цель.	• В принципе одобряется равенство как политическая цель.
• Слабое взаимодействие между бюрократами и политиками.	• Относительно интенсивное взаимодействие между бюрократами и политиками.
• Элитная солидарность (убежденность в том, что чиновники госаппарата должны представлять собой элиту в моральном и интеллектуальном отношении).	• Незначительная элитная солидарность.
• ориентация на процедурные способы деятельности.	• Ориентация на программные и проблемные методы деятельности (участие в разработке и оценке государственных программ, принятие решений).

Комментируя схему немецких политологов, следует под­черкнуть, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политиче­ской самостоятельности высшего чиновничества в принятии реше­ний сегодня практически не оспариваются западными политоло­гами. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.

Следует отметить, что некоторые ученые весьма мрачно интерпретируют возросшую политизацию административного процесса. Так, английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Он пишет: «Как минимум, чиновники осуществляют значитель­ное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чинов­ники, действуя индивидуально, планируют автономную поли­тическую стратегию и пытаются навязать ее министру. Они могут даже проводить обструкцию политике министра, исполь­зуя маневры, ведущие к отсрочке принятия решений, или вы­двигая технические аргументы, или находя союзников в других министерствах или среди групп давления. Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только от­дельные чиновники, но и вся высшая администрация выступа­ет сплоченно за определенную политику и пытается ее дикто­вать правительству»⁵³.

Однако утверждение Б. Хидея о единой политике, проводимой высшей администрацией, совершенно справедливо вызывает возражения многих ученых. Американский политолог Н. Глик обращает внимание на то, что значительная структурная раздроб­ленность госаппарата мешает выработке общей политической страте­гии бюрократии. Он полагает, что совокупность целей и ценно­стей высокопоставленных должностных лиц не образует единой политической доктрины⁵⁴.

Нам кажется, последняя точка зрения более убедительной. Следует добавить, что высшие посты в госдепартаменте заполняются, как правило, «патронажными» методами, что означает перио­дическую сменяемость крупных администраторов. Это также препятствует выработке единой стратегии бюрократического ап­парата. Вместе с тем тезис о том, что бюрократия превратилась в реальную политическую силу современного государства, не вы­зывает возражений.

2. Ведущие научные школы административно государственного управления в странах Запада

2.1. Американская школа административно-государственного управления

Сегодня в теории административно-государственного управ­ления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

Американская школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудиви­тельно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуще­ствах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Профессор Дж. Дрижек из Орегонско­го университета подчеркивает, что любой прогресс в научных ис­следованиях «может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпириче­ских проблемах»¹.

Еще более категоричен Дж. Ганнелл. «Наивно или претенци­озно рассчитывать, — пишет он, — что перестройка полити­ческой жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феномено­логии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики»². Дж. Ганнелл полагает, что только на ос­нове обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.

Идеи Дж. Ганнелла полностью разделяет известный американ­ский политолог Ю. Меен: «Наилучшая стратегия для политических наук, — подчеркивает он, — состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным»³.

Несколько в другом аспекте рассматривает проблему эмпириз­ма в политических науках Р. Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение «научных критериев и научного знания» в сферу практической политики, государственного управления: «Дебаты еще остают­ся оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращает­ся под влиянием господства знания»⁴. Сама теория адми­нистративно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более раци­ональной.

Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из осно­воположников классического направления в американской шко­ле, вел большую практическую деятельность в качестве члена Ко­миссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управ­ления» (1926 г.) во многом является обобщением практики го­сударственного администрирования в США.

В теоретическом плане Л. Уайт во многом опирался на рабо­ты Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся орга­низацией управления в бизнесе. Вслед за Ф. Тейлором Л. Уайт ут­верждал, что оптимизация использования средств в адми­нистративно-государственном управлении должна быть ориентирова­на на достижение поставленных целей с максимальной эффек­тивностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал спе­циализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчи­ненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).

Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основ­ное внимание в своих работах он уделял разработке рациональ­ной структуры государственного администрирования как иерархи­ческой организации. При этом Л. Уайт рассматривал государствен­ное администрирование в качестве универсального процесса, со­стоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

Однако классическая школа в административно-государствен­ном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения со­циальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принци­пов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или «школа человеческих отноше­ний») попытались объяснить реальное функционирование адми­нистративных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направ­ления в США в 20—50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помо­щью других лиц». Она обратила внимание, что четко разрабо­танные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производитель­ности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служа­щими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону⁵.

Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потреб­ностей, которая вошла во все учебники по научному управлению⁶. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей яв­ляются в основном потребности не экономические (как полага­ли «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использо­вать приемы управления человеческими отношениями, включа­ющие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческо­го потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межлично­стных отношений, в основу нового подхода положено стремле­ние в большей степени раскрыть возможности человека в управ­ленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.

Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории «public administration» в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось на­звание: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого под­хода состояло не в тех или иных конкретных выводах или пред­ложениях, а в общей ориентации на превращение теории адми­нистративно-государственного управления в «точную» науку. Первоначально формулировка критерия «точности» была заим­ствована из психологической концепции бихевиоризма (создан­ной Дж. Уотсоном).

Известный американский политолог Д. Истон указывает в своей статье, посвященной эволюции бихевиоризма, что смысл психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, на­мерения, желания, идеи — и оставить лишь данные верифицируе­мых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадиг­ма «стимул — реакция» со временем уступила место другой — «стимул — организм — реакция», «что позволяет учесть в ка­честве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организ­ма»⁷.

Однако в теории административно-государственного управле­ния никогда столь решительно не устранялись субъективные дан­ные. Поэтому появление в 40-е годы термина «бихевиорализм» и постепенное исчезновение из словаря американских политоло­гов слова «бихевиоризм» связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д. Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что «в ко­нечном счете будут найдены какие-то общие переменные, ко­торые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях»⁸.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном ад­министрировании. Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теорети­ческом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадиг­ма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей кон­цепции при исследовании управленческих процессов в теории ад­министративно-государственного управления.

Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установ­ками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к по­следним»⁹. К. Дейч предложил в качестве единицы анализа со­общение, а также каналы его распространения.

Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральнои ме­тодологии. Применительно к теории административно-госу­дарственного управления они могут быть сведены к следующему.

1. Закономерности. Объектом исследования должны быть не столько сами институты и формальные моменты государственно­го управления, сколько действия людей, направленные на дости­жение оптимального управления. В поведении людей в управлен­ческом процессе можно выявить элементы повторяемости, под­дающиеся обобщению и систематизации в рамках теории пове­дения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.

2. Верификация. Достоверность обобщений такого рода, в принципе, может быть проведена путем наблюдения за соот­ветствующим поведением.

3. Методика. Способы получения и интерпретации данных не могут приниматься на веру, а должны использоваться в ка­честве гипотетических — их следует критически изучать, уточ­нять и отбирать, чтобы в итоге прийти к строгим методам наблю­дения, фиксирования и анализа.

4. Количественные методы. Использование количе­ственных методов не должно быть самоцелью: их следует приме­нять лишь там, где это может дать практический эффект.

5. Ценности. Моральная оценка и эмпирическое объясне­ние связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако ис­следователь поведения в управленческом процессе вправе выска­зывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое.

6. Систематичность. Исследования должны быть сис­тематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое следует рас­сматривать как взаимосвязанные части конкретного и упорядо­ченного знания.

7. Чистая наука. Понимание и объяснение поведения в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административ­но-государственного управления.

8. Интеграция. Поскольку государственное админист­рирование связано с различными сторонами человеческой деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимос­ти должно способствовать интеграции теории административно-государственного управления с философией, социологией, пси­хологией, политологией¹⁰.

Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статиче­ской стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:

• средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

• вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

• средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолю­бив и более всего предпочитает собственную безопасность¹¹.

Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и пред­лагал соглашаться с ними только при наличии надежных дока­зательств их справедливости в каждом отдельном случае. Одна­ко более гибкой и эффективной концепцией управления он счи­тал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

• затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

• внешний контроль и угроза наказания не являются един­ственными средствами для ориентации усилий людей на дости­жение целей организации. Служащий способен и будет сам се­бя контролировать, если он стремится к целям, в достижении ко­торых он заинтересован;

• усилия, прилагаемые служащим к достижению поставлен­ных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграж­дению за их осуществление;

• средний служащий при соответствующей подготовке и ус­ловиях не только принимает на себя ответственность, но и стре­мится к ней;

• способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

• интеллектуальные способности среднего чиновника исполь­зуются далеко не полностью в системе управления¹².

Ниже приведены основные различия теорий X и Y Д. Макгрегора.

Теория Х	Теория Y
1. Статистическая стратегия управления	1. Динамическая стратегия управления
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника невозможно	2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника возможно
3. Единоличный полный контроль	3. Признается наличие у чиновника потребности в селективной адаптации
4. Активность чиновника ограничена в силу самой природы человека	4. Активность чиновника в организации ограничена способностью управляющих к руководству
5. Неэффективная работа организации обусловлена природой людей, которыми необходимо руководить	5. Неэффективная работа организации обусловлена плохим управлением

Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y — это только комплекс гипотез, а не истин в по­следней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемо­го положения обязаны принимать решения.

Применение теории Y для мотивации управляющих — это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. В то же время применение теории Y к рядовым служащим не только уве­личивает их роль в управлении, но изменяет содержание их роли, поскольку они, традиционно не имевшие права принимать решения, получают такие права, а ответственность их не возрастает.

Однако привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает: не потому, что теория Y неверна, а потому, что ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управ­ляющие часто просто не обладают необходимыми для этого спо­собностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам (например, выбор ме­стоположения стоянки автомобилей или буфета), либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руко­водства, но это не так. Д. Макгрегор предупреждал: если вы по­пытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переклю­читесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно — теорию Y.

Концепция управления Ф. Герцберга также основана на ис­следовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его пси­хическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведе­ния, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом.

В первую группу вошли: трудовые успехи; признание за­слуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служеб­ный рост; профессиональны рост¹³. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает поло­жительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обога­щением его содержания. Это значит, что служащему следует предо­ставить возможность принимать самостоятельные решения, спе­циализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействова­ли все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом. Ф. Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, по­скольку предоставляет работнику большую свободу действий, тог­да как расширение круга обязанностей только увеличивает объ­ем работы.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадек­ватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет по­ложительные мотивы его трудового поведения, усиливая не­удовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф. Герцберг выделил восемь таких мотиваций:

• гарантии сохранения работы;

• социальный статус;

• трудовая политика в организации;

• условия труда;

• отношение непосредственного начальника;

• личные склонности;

• межличностные отношения;

• заработная плата¹⁴.

Ф. Герцберг предупреждал, что на факторы недовольства слу­жащего трудовым окружением следует обращать серьезное вни­мание. Когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворен­ности трудом.

Проанализированные нами концепции свидетельствуют о сме­щении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что приве­ло к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих прин­ципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микрострук­турой группы (или психологическими отношениями между ин­дивидами) и микроструктурой общества.

Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводи­мых на малых группах, и оказываются совершенно непригодны­ми по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не пси­хологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отноше­нию к социально-психологической структуре личности.

Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институ­ционально-правового метода и подчеркивая его неспособность вы­явить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом поло­жении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, ис­следованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государствен­ного управления.

Накопившийся громадный эмпирический материал под­вергался обработке по произвольно сконструированным принци­пам. Больше того, такая обработка несмотря на широкое исполь­зование ЭВМ становилась все сложнее и сложнее, поскольку поток фактического материала напоминал снежный ком, сброшен­ный с горы. Кроме того, если поведение индивидов в малых груп­пах в управленческом процессе еще поддавалось какому-то количественному измерению, то применительно к обществу в це­лом такие измерения оказались явно недостаточными.

Все эти обстоятельства способствовали выработке критичес­кого отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администриро­вании после второй мировой войны — «постбихевиорализму», «мо­дернизму» и «структурному функционализму».

По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столь­ко в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-по­литических ценностей.

М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за «применимость» и «действие», считая, что имен­но эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования — второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для по­нимания границ исследования необходимо ясно представлять се­бе ценностные критерии, лежащие в его основе¹⁵.

Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге «Политическая система». Он считал, что для ученого бо­лее важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в со­вершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходи­мо преодолеть идеологию «эмпирического консерватизма» тради­ционного бихевиорализма: не следует «привязывать себя исклю­чительно к описанию анализа и фактов — это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте»¹⁶.

Д. Истон призвал ученых к исследованию и конструктивно­му развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний». «Знать — значит нести ответственность за дейст­вие, а действовать — значит участвовать в изменении обще­ства. Созерцательная наука была продуктом XIX века, когда существовало широкое моральное согласие. Современная деятель­ная наука должна отражать существующий конфликт в об­ществе по поводу идеалов»¹⁶.

В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответствен­ность «интеллектуалов» — экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идео­логического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.

На первый взгляд может показаться, что исходные позиции постбихевиорализма являются крайне радикальными и выводят теорию административно-государственного управления за рам­ки тех установок, в которых она с момента своего возникнове­ния пребывала. Между тем это далеко не так. Представители постбихевиорализма не отрицают в целом, а, наоборот, поддержива­ют бихевиоральные методы и технику, стремясь сделать их применение более обоснованным и убедительным для исследова­ния проблем административно-государственного управления. В широкой исторической перспективе постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недо­статки этого метода. В частности, модернисты предлагают допол­нить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

Один из видных представителей модернизма Д. Сингер пишет: «Научная теория невозможна, если она охватывает только бихевиоральные явления… необходимо обратить внимание на институциональные явления, под которыми я имею в виду струк­туру, культуру и отношения»¹⁷. Модернисты называют свой ме­тод «подлинно научным», «сциентистским». Характерными признаками этого направления является не только критика бихевиорализма от имени науки, но и стремление преодолеть его силами этой науки.

Модернисты широко используют теоретические и эмпириче­ские методы кибернетики, физики и математики. Различные раз­делы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр — таковы основные методические средства модернистского направ­ления.

Однако основной недостаток методологии модернизма за­ключается отнюдь не в том, что она опирается на средства есте­ственных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ госу­дарственного администрирования.

С середины 50-х годов в теории административно-госу­дарственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствова­ли работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая го­сударственное администрирование в терминах структурно-функ­ционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-госу­дарственного управления.

По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в госу­дарственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфлик­ту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.

Распределению в управленческом процессе подлежат «сред­ства», «персонал» и «награды». Средства — это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важ­ные среди них — деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государствен­ного администрирования просто материальными.

Распределение персонала — процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработ­ку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение го­сударственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления¹⁸.

Существует несколько принципов, по которым может осуще­ствляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четы­ре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод пред­писаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предпола­гает оценивать людей согласно специфическим групповым стан­дартам. При этом под групповыми стандартами можно подразу­мевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания — социальное происхождение, поли­тическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения — символические элемен­ты престижа. Всякая деятельность и любая роль в административ­но-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж «распреде­ляется»¹⁹.

Отношение «наград» к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения струк­турно-функционального анализа. Существуют два аспекта свя­зи между интеграцией и распределением в системе государствен­ного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управ­ленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, ка­кова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором — насколько существующая система обу­чения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:

• функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);

• универсального функционализма (функциональность — по­лезность);

• функциональной необходимости.

В начале 70-х годов, когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь до­стигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории ад­министративно-государственного управления стимулировали но­вое обращение к функциональному подходу.

Сегодня термин «функционализм» в американской школе государственного администрирования не указывает на нечто четко определенное: некий набор понятий, метод, модель или идеологию. Скорее он указывает на традицию.

В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки мож­но обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повы­шению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции «орга­низационного развития». Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.

Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управ­ления, построенную по модели живого организма. По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:

• она должна приспосабливаться к новым целям государствен­ного управления в соответствии с требованиями быстро меняю­щейся социально-политической среды;

• члены институтов административно-государственного управ­ления должны осуществлять сотрудничество и управлять изме­нениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;

• в развивающихся институтах государственного админист­рирования участие каждого уровня в постановке целей и приня­тии решений являются правилом, так что государственные слу­жащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управ­ление изменениями;

• развивающиеся институты административно-государствен­ного управления должны располагать благоприятными возмож­ностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаим­ное доверие государственных служащих, что должно способст­вовать конструктивному разрешению всех противоречий²⁰.

Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государствен­ного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего проче­го, способностью административных структур быстро и своевремен­но адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах са­мой системы управления. Инструментом в достижении этой це­ли служат изменения в поведении профессиональных государствен­ных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их меж­личностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды спе­циалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для бо­лее интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук²¹.

2.2. теория административно-государственного

управления в Великобритании

Изучение государственного управления в системе англий­ского академического обществознания началось в конце прош­лого столетия, когда при Лондонском университете была осно­вана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой вой­ны было сосредоточено преподавание и изучение государствен­ного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.

Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональ­ный подход к изучению административно-государственного управ­ления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.

Начиная с 30-х годов в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирова­ния. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции — социологическая и эко­номическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стрем­лению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологиче­ского подхода, наоборот, стремились избежать подобной однознач­ности и примитивизма, усматривая в политическом поведении  и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случа­ев неосознанно²².

Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес за­явил о кризисе в политических науках и государственном управ­лении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изуче­ния связей между политическим поведением и «человеческой на­турой», определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропа­гандистских символов в государственном управлении²³. Эти и мно­гие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе «public administration» вплоть до 50-х годов XIX века. Эко­номический подход в эти годы был на «втором плане» до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов эконо­мического анализа.

Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мне­нию И. Берлина, основным в философии государственного управ­ления является «повиновение и насилие», поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе²⁴. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета го­сударства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой по­литической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой — тем, насколько последние подчиняются ее законам²⁵.

У. Риз выделяет три основных значения термина «государство» в англосаксонской политологической традиции: «политически организованное и территориально ограниченное общество», «полити­чески организованное в соответствии с моральными идеалами об­щество», «правительство как учреждение». Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни²⁶.

В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответст­венности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государствен­ной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; от­ветственность перед парламентом. По мнению Э. Берча, англий­ская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полага­ет, что английская государственная система предоставляет воз­можность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общест­ва, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, дви­жущие правительственной деятельностью²⁷.

Ответственность членов правительства перед парламентом выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу. Однако эффективность парламентско­го контроля за деятельностью правительства постоянно снижа­ется: у «заднескамеечников» нет ни времени, ни достаточных зна­ний, чтобы вникать в сложные проблемы государственного управления. Что касается групп интересов, то они предпочита­ют проталкивать свои решения помимо парламента, поэтому многие государственные и военные проблемы содержатся в зна­чительной степени в тайне²⁸.

Э. Берч весьма настороженно относится к тому, что характер принятия государственных решений модифицировался в резуль­тате реформ 1966—1975 гг. и допускает определенную степень взаимопроникновения между миром государственной политики, ее офи­циальными представителями и университетами, предпринима­телями и работающими по найму. Среди факторов, влияющих на принятие государственных решений, он отмечает позицию премьер-министра, «первого среди равных» в кабинете, деятельность членов кабинета, давление профсоюзов и организации промышленников, рядовых членов парламента и средств массо­вой информации, которые по традиции считаются выразителя­ми общественного мнения. Известно, что в последние десятиле­тия ряд важных решений (например о вступления в ЕЭС) были приняты без предварительного обсуждения в ходе парламентских выборов, и инициативы их выдвижения принадлежит целиком правительству, стоящему у власти.

Э. Берч указал также на изменение понятия «первичной ответственности правительства» в современной Великобритании. В начале столетия под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, которая воплощает единство и преемственность национальной жизни. Сегодня под ней понимают ответственность правительства перед народом²⁹.

В последние десятилетия в трудах ученых социологическо­го направления центральной стала проблема стабильности госу­дарственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократиче­ской процедуры.

По мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уров­ня политической культуры и активности. Выборные лица и го­сударственные чиновники единодушны во мнении, что сущест­вующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой по­следних, и что их сохранение важнее любых разногласий меж­ду политическими силами.

Политически пассивные лица, напротив, не видят демократич­ности государственных институтов и не считают, что они поль­зуются общей поддержкой. Хотя апатичная масса и проявляет согласие относительно ценности наиболее общих демократичес­ких норм в государстве, но степень консенсуса резко снижает­ся, когда речь заходит об их реальном применении³⁰.

Однако наличие прямой зависимости между степенью консен­суса по проблемам стабильности государственных институтов и уровнем политической культуры и активности вызывают со­мнения. Тот же И. Бадж, исследуя вместе с Дж. Брэндом, М. Марголисом и Э. Смитом политические круги Глазго, обнаружил, что у членов городского совета «продемократические симпатии» бы­ли гораздо слабее, чем у партийных функционеров³¹.

Интересные размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с поняти­ем харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реали­зация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь «наверх» в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры³². Только в период мировых войн пост премьера мог занять аутсайдер: новатор, обладающий не­заурядными личными качествами (Черчилль)³³.

Экономическое направление в английской шко­ле административно-государственного управления начало на­бирать силу после второй мировой войны. В отличие от социо­логов, делавших ставку на изучение влияния культурных тради­ций и системы ценностей, экономисты рассматривали госу­дарственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал кон­цепцию «экономического типа» государственной власти, осу­ществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в об­ществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место толь­ко тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения боль­ше, чем другая, располагая возможностями добиваться повино­вения последней ценой минимальных убытков³⁴. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повино­вение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе³⁵. При этом А повинуется Б в том слу­чае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность приме­нения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А³⁶.

Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые аспекты процесса осуществления властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным характером мотивов, угроз, обещаний и субъективностью их восприятия³⁷.

Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50—60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-госу­дарственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рам­ках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей сте­пени, в других — в меньшей. Но и в западных демократиях воз­можны эксцессы возвращения к режиму целевого государствен­ного управления³⁸.

М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целево­го государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня произ­водства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство от­сутствует — ценность человека определяется его вкладом в «об­щее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регу­лирующий, прикладной характер. Понятие справедливости су­жается до принципа справедливости распределения, цель которого — подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.

Напротив, гражданская ассоциация объединяет своих членов, не связывая их общностью целей. Это не значит, что они дейст­вуют бесцельно: просто государственное управление не ставит сво­ей задачей поощрять какой-либо вид целенаправленной дея­тельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм пове­дения гарантирует сохранность их прав и свобод. Таким образом, подчеркивает М. Оукшотт, «управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержа­нию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью»³⁹. Однако этот «иде­альный» тип административно-государственного управления не достигнут еще нигде — европейские народы только движутся в данном направлении.

В последнее время в английской школе «public administration» появились новые подходы и направления. Наибольшим влияни­ем среди них пользуется система «мягкого мышления». Во гла­ве этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель иссле­довательской программы, осуществляемой Ланкастерским уни­верситетом. Система «мягкого мышления» появилась как след­ствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проб­лемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления» исходила из предпосылки имманентной системнос­ти реального мира (и сферы управления) и видела проблему в по­иске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредст­вом исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить цело­стность — посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попыт­ке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой под­ход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.

Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс позна­ния. В каждом отдельном случае для формирования управляю­щего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управ­ленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования бу­дущего состояния своей организации⁴⁰.

Еще одним новым направлением является организаци­онная кибернетика. Она возникла как контрнаправле­ние по отношению к управленческой кибернетике, отличавшей­ся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает струк­турализм. Структурализм исходит из наличия некоторой моде­ли каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблю­дению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, дей­ствием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

С. Биэр ввел центральное понятие организационной киберне­тики — балансирующая система⁴¹. По его мнению, си­стема может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, да­же если эти изменения не могут быть предсказаны в период со­здания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого разнообразия», чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру — меру состояний, соответствующих определенной цели — выживанию системы (продолжению ее су­ществования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренни­ми функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административ­но-государственного управления, следует подчеркнуть, что в по­следние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внима­ния, чем в предыдущий период.

2.3. Французская школа административно-

государственного управления

Во Франции теория административно-государственного управ­ления сложилась в известной мере как итог развития науки го­сударственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века в работах по конституционному праву ясно прослежи­вается тенденция политизации. Уже в монографии А. Эсмена «Элементы конституционного права», вышедшей в 1895 г., не прос­то излагаются нормы конституционного права, но сделана попыт­ка дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конститу­ционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в сво­их работах понятие института, заложив основы институциональ­ного подхода к административно-государственному управлению⁴².

Однако классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Не будет преувеличением сказать, что А. Файоль является наиболее значительной фигурой, которую Европа дала науке управления в первой четверти XX века. Его «теория администрации» изло­жена в книге «Общее и промышленное управление», опублико­ванной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр адми­нистративных исследований. Он доказывал, что сформулирован­ные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительст­венных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

Одним из крупнейших заказов, выполненных Центром административных исследований, стало изучение организации рабо­ты почтово-телеграфного ведомства. Этой и другим проблемам реформы государственного управления, общественных учрежде­ний и системы образования А. Файоль уделял значительное вни­мание в своей деятельности. Он также первым поставил пробле­му организованного обучения менеджменту во Франции.

А. Файоль дал классическое определение научному управле­нию: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, рас­поряжаться, координировать и контролировать;

предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения;

распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;

координировать, то есть связывать, объединять, гармони­зировать все действия и все усилия;

контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все со­вершалось согласно установленным правилам и отданным рас­поряжениям»⁴³.

Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основ­ных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки об­щей программы работы учреждения, подбора его рабочего соста­ва, координирования усилий, гармонизации действий. Все это со­ставляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.

А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления⁴⁴:

1. Разделение труда — позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

2. Власть — право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответ­ственности, т.е. без санкции — награды или кары, — сопровож­дающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.

3. Дисциплина — повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые со­ответственно установленному между предприятием и его служа­щими соглашению.

4. Единство распорядительства — служащему мо­жет давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

5. Единство руководства — один руководитель и од­на программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

6. Подчинение частных интересов общим — в организации интересы служащего или группы служащих не долж­ны ставиться выше интересов предприятия; интересы госу­дарства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

7. Вознаграждение персонала — должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, ком­пенсируя полезное усилие.

8. Централизация — должна быть принята или отвергну­та в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

9. Иерархия — ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресу­емые ей.

10. Порядок — определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте.

11. Справедливость — чтобы поощрять персонал к ис­полнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть резуль­тат сочетания благожелательности с правосудием.

12. Постоянство состава персонала — теку­честь кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

13. Инициатива — свобода предложения и осуществле­ния планов.

14. Единение персонала — сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений⁴⁴.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организа­ции. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда). Они составляют «золотой фонд» школы «научного менеджмента» с ее преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.

Французская школа административно-государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других национальных школ — американской, английской и немецкой. На первых двух этапах эволюции теории адми­нистративно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов. М. Прело подчеркивал: «Ин­ституты составляют самую надежную часть политической науки»⁴⁵. М. Дюверже справедливо указывает, что концепция ин­ститута привела к расширению рамок исследования и измене­нию самого его характера. «Отныне, — пишет он, — стали изу­чать не только те государственные институты, которые регламентируются правом, но главным образом те инсти­туты, которые полностью или частично им игнорируются, су­ществуют помимо права, например общественное мнение, группы давления, пресса и т.д.»⁴⁶.

Институциональный подход к изучению административно-государственного управления позволил французским политоло­гам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной на­уки конституционного права. Французские авторы с самого на­чала не ограничивались изучением юридических норм, призван­ных регулировать функционирование политических институ­тов, они исследовали также, как эти нормы фактически реали­зуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы.

Несмотря на широкое признание теории институтов, в рам­ках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия «институт». Здесь довольно резко проти­востояли позиции М. Прело и М. Дюверже.

М. Прело различает «институты-организмы» и «институты-ве­щи». По его мнению, институт-организм — это «чело­веческий коллектив, объединенный идеологией или общей потреб­ностью и подчиненный авторитету и фиксированным прави­лам»⁴⁷. Что же касается института-вещи, то он представляет собой «не человеческий коллектив, юридически унифи­цированный и структурированный, но простую систему норм права»⁴⁸.

Институциональная связь, утверждает политолог, может быть основана на общей идее. Однако чаще основой этой связи является потребность. Последняя не может быть удовлетворена за счет индивидуальных ресурсов, во всяком случае может быть лучше удовлетворена коллективным предприятием. Идея или потреб­ность в своем постоянстве придают институту свойства, отлича­ющие его от простого центра переплетения интересов. Институ­циональная связь порождает у лиц, образовавших институт, чувство исключительности или даже враждебности к посторон­ним. Заключая это рассуждение, М. Прело делает вывод, что образуется либо ясно выраженная, либо скрытая воля институ­та, осуществляемая его органами. В силу наличия такой воли ин­ститут существует не только в сознании его членов, перед посторон­ними он приобретает черты личности. Институт может всту­пать в фактические и правовые отношения. Его связи с други­ми институтами могут быть также институционализированы⁴⁹.

Аналогичных взглядов на институты придерживались Ж. Бюрдо, Ж. Ведель, А. Ориу и другие политологи. Именно в та­ком виде теория институтов получила широкое распространение до начала 70-х годов. Особенность институционализма заключа­лась в том, что, отвергая юридические «крайности» нормативиз­ма и тем самым допуская использование политических понятий, он в то же время стремился дать юридическую трактовку вопросов государственного управления.

В начале 70-х годов М. Дюверже выработал новое понятие ин­ститута. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так и по объему существенно отлича­ется от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, «институты есть известные модели человеческих отношений, с ко­торых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институ­циональных моделей; последние случайны, эфемерны, шатки»⁵⁰. Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру и убеждения, коллективные представления.

Французский политолог различает также два типа институ­тов. Одни — простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассо­циации. М. Дюверже решительно выступает против тех, кто рас­сматривает в качестве институтов только последние. «В действительности, — утверждает он, — технические и материальные элементы, которые отличают «организации» от простых «си­стем отношений», вторичны по отношению к структурным мо­делям»⁵¹. Организация выступает у Дюверже главным образом как внешность института, не всегда соответствующая его глубинной реальности. «Более операционально и более соответствует фак­там, — заключает свои рассуждения политолог, — ставить на первый план единство понятия института в широком смысле, противопоставляя его простым случайным отношениям, не ко­пируемым со структурной модели»⁵². Подобная трактовка понятия института приводит к его заметному расширению. Так, М. Дю­верже рассматривает в качестве институтов статус личности, ее социальные роли, социальные группы. Все эти явления оставались прежде за рамками традиционной теории институтов.

Анализируя второй элемент института — коллективные представления, убеждения, верования, М. Дюверже отмечает, что не имеет значения, соответствуют эти представления реальности или они иллюзорны; существенно то согласие, которое они привно­сят в социальную группу. «Все институты, — считает полито­лог, — есть одновременно структурная модель и совокупность коллективных представлений, имеющих большую или мень­шую связь с ценностями. Таким образом, все институты бо­лее или менее соотносятся с «системой ценностей»⁶⁹.

На основе теории институтов во французской школе адми­нистративно-государственного управления была сформулирова­на институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разрабо­танной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова — институт как таковой, в котором во­площается власть.

Несомненно, институциональная концепция государства яв­ляется более гибкой по сравнению с юридической. Государство — юридическое лицо — это единство, выражающее лишь факт организованного существования большого числа людей на одной территории и наличие единой власти, представленной органами государства. Институционализм идет дальше: он выдвигает на первый план «общее дело», задачу, цель, которым служит государство. Тут речь идет об активном сосуществовании, о наличии якобы общих задач, причем постоянных, которые цементируют всех членов общества в единое государство.

Институционализация власти означает, что власть перемеща­ется от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не ис­чезают, но существенно изменяется их место в государственном управ­лении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение лич­ной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важ­ным шагом в развитии современной теории государства.

В целом теория административно-государственного управ­ления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране⁵⁴. М. Дюверже подчеркивает в своей книге «Шах королю», что теоретические концепции политологов должны быть полезны президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям, в противном случае они теряют всякий смысл.

Близость общественных наук к политическим и государствен­ным запросам — достаточно типична для Франции. Еще со времен Вольтера и Монтескье наука активно влияла на разви­тие французской государственности. Причем выработка теорети­ческих концепций не была и не является монополией ученых-политологов, социологов, юристов или историков. Напротив, в роли теоретиков выступали и выступают общественные и поли­тические деятели, публицисты и литераторы.

Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поис­ка оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами. Это не случайно, поскольку, по мне­нию многих ученых и государственных деятелей страны, отсут­ствие такой взаимосвязи болезненно ощущается на всех уровнях развития французского общества. В своей книге «Правительст­во Франции» видный политолог и публицист П. Авриль замеча­ет: «Необходимо, наконец, чтобы какая-то государственная орга­низация обеспечивала на национальном уровне связь между властью и гражданами, до сих пор эта проблема не решена»⁵⁵. Подобное заявление как нельзя лучше характеризует атмосферу поиска выходов из кризисной ситуации.

Рассредоточение государственной власти между различными уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные министерства или профсоюзы, наделение оппозиции определен­ными правами и полномочиями при условии неприкосновенно­сти государственных институтов Пятой республики — таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских уче­ных в ответ на запрос стоящих у власти государственных деяте­лей. «Вмешательство центральной власти в деятельность ме­стных органов, вплоть до мельчайших деталей, раздражает фран­цузов и удивляет иностранцев», — пишет П. Авриль, отмечая изо­лированность бюрократических органов, находящихся на верхней ступени иерархии власти. Нельзя забывать, что современная французская администрация покоится на остатках администрации старого режима, который пал из-за отказа провести реформы⁵⁶.

Поиском путей преодоления кризиса государственной влас­ти отмечены работы многих французских политологов. Ф. Гогель и А. Гроссье в своей книге «Политика во Франции» подчеркива­ют антигосударственность французов, отмечают глубокое недо­верие к государству, невольное стремление его ослабить. Одна­ко оба автора убеждены, что «французы готовы отдать Родине то, в чем они традиционно отказывают государству». В этом от­ношении, утверждают французы, у Франции много общего с Рос­сией, в отличие от Англии и Германии⁸⁷.

Ф. Гогель и А. Гроссье убеждены, что именно факторы субъ­ективного порядка особенно дестабилизируют государствен­ные институты во Франции. Авторы предупреждают о воз­можном возврате к временам Третьей республики, когда зада­чей глав правительств было не управление делами страны, а стрем­ление удержаться у власти. «Нет ничего удивительного в том, что все большую роль в деле управления общественны­ми делами начинает играть администрация, в то время как министры вместо того, чтобы задавать основные направле­ния деятельности подчиненных им служб, выступают в ка­честве посредников или послов бюрократии перед парламентом и общественным мнением»⁵⁶.

Количество исследований, посвященных феномену госу­дарственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, — заметно увеличилось в 70-е годы после заклю­чения Совместной правительственной программы левых партий, когда вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Одним из французских вариантов реформистской теории «участия» была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Нацио­нального собрания Э. Фором. Он оживил идею «общественного до­говора» Ж.-Ж. Руссо, предлагая всем социальным и политичес­ким силам Франции объединиться для стабилизации госу­дарственной власти и процветания экономики.

Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам автор ста­вил ее в один ряд с социалистическими учениями: «В действи­тельности речь идет о социализме через участие»⁵⁹. Э. Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов вла­сти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире при­влекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан «Исследовательский комитет нового общественного договора», проводивший пропаганду «социализма че­рез участие». Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

Еще одна радикальная теория административно-государствен­ного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге «Выбор надежды» он пишет о том, что человече­ство скоро вступит в новую эпоху — эпоху научной цивилиза­ции. Поэтому необходимо, чтобы «политический аппарат совре­менных государств выработал методы и институты, способ­ные разрешить проблему будущего», а не довольствовался гото­выми рецептами, заимствованными из прошлого⁶⁰.

В обширной главе «Природа власти» М. Понятовский пыта­ется доказать, что научно-техническая революция способна ока­зать огромное влияние на политику и государственное управле­ние: «Власть, которая покоилась традиционно на праве насле­дования или выборности, связана в научном обществе со зна­нием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным». Отсюда вытекает постоянное оспаривание иерархии, поскольку ее власть основывается на непостоянном, непрочном и непременно обновляемом знании»⁶¹.

Автор не оспаривает, однако, необходимость организации уп­равления в государстве по иерархическому принципу: «Иерархия необходима для обеспечения новыми средствами позитивной сво­боды индивидов и развития их личной деятельности. Это име­ет смысл на всех уровнях: государство, местные органы, ассо­циации и т.д. Участие граждан в управлении на всех уровнях иерархии обеспечит этому обществу стабильность и благополучие». По мнению М. Понятовского, государство должно усту­пить часть своих прерогатив компетентным органам или орга­низациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться палатой (советом), состоящей частично из изби­раемых представителей, частично из лиц, назначенных государ­ством. Этой палате автор предлагает придать статус третьей па­латы парламента. М. Понятовский полагает также, что большое число решений, принимаемых сейчас центральной властью, мог­ло бы быть принято на уровне департаментов.

Автор весьма критически оценивает деятельность современ­ной французской администрации: «Она постоянно имеет тен­денцию подменять собой государство, тогда как на самом де­ле она должна служить ему, т.е. гражданам». Поэтому М. По­нятовский предлагает четко разделить руководство обществен­ными дулами на три уровня: политика (что делать и почему), ис­полнение (как делать и при помощи чего), администрирование (подсобные средства)⁶².

Как видим, администрации автор отводит самую скромную роль в современном государственном управлении. Этот утопиче­ский проект весьма далек от реальности, поскольку на самом де­ле роль администрации в государственном управлении имеет тен­денцию к возрастанию. Вызывает большие сомнения и предло­жение относительно увеличения числа палат в парламенте: ес­ли каждая отрасль управления будет представлена специальной палатой в парламенте, то в какой гигантский конгломерат превратится этот орган власти?

Гораздо более реалистично выглядит концепция известного французского философа Алэна. В своей работе «Элементы док­трины радикалов» он дает анализ системы административно-го­сударственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Мини­стерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы — вот подлинно власть имущие во Франции.

Алэн высоко оценивает компетентность французских бюро­кратов. Конкурс на государственную службу требует высокой сте­пени подготовки, комиссия отбирает наилучших. Но воздав должное знаниям администраторов, далее Алэн рисует картину без всякого снисхождения. Он констатирует, что вопреки види­мости бюрократы образуют единую группу, закрытое общество. Объединяющая их солидарность направлена на сохранение при­обретенного положения и привилегии. К этому добавляется и то обстоятельство, что среда, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд характерных качеств: крайнюю осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвитель­ность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за кос­ность, неэффективность и разбазаривание средств. Он обруши­вается на начальников, которые подписывают не глядя, на кон­тролеров, которые не осуществляют никакого контроля. Все это дорого обходится налогоплательщикам, интересы которых Алэн решительно защищает. С возмущением философ пишет о круго­вой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защи­щают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную ра­боту. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государ­ственные программы, упущения, невыполнение работы в срок — это все тщательно скрывается от посторонних глаз.

Особое внимание Алэн обращает на превышение власти вер­хушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся рас­ширить сферу своих полномочий, используют свою профессио­нальную компетентность для усиления влияния и защиты соб­ственных интересов. Ответственные должностные лица образу­ют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обре­кает на бездействие демократические принципы.

Какой выход предлагает Алэн? Он не проповедует анархии и неповиновения публичной власти. По его убеждению, гражда­нин должен признавать, что власть — это необходимость, и подчиняться ей. Однако философ против пассивного отношения к власти: граждане должны делать все от них зависящее, что­бы сдерживать деспотизм аппарата управления. С этой целью не­посредственно или через своих избранников они должны осуще­ствлять всесторонний контроль за бюрократией.

По мнению Алэна, голосование на выборах — это скорее не избрание законодателей, а делегирование в государственный ап­парат «контролеров», способных выполнять требования и поже­лания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты ор­ганов управления. Алэн считает, что цензорами могут быть так­же министры. Философ утверждает, что современный министр не должен быть специалистом в соответствующей области управ­ления: главное, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышениям власти бюрократией. В свою очередь, контроль за министрами Алэн предлагает возло­жить на парламентариев и в особенности на докладчиков парла­ментской бюджетной комиссии по определенным группам министерств и ведомств. По его мнению, парламентарии должны также надзирать за действиями местных органов власти. Особое значение Алэн придает письменным запросам: письмо депутата свидетельствует о его прямой заинтересованности; с ним для чи­новников связана определенная опасность — письмо поднимает на него все бюро, оно требует ответа⁶³.

Таким образом, единственным эффективным средством про­тив злоупотребления властью бюрократией Алэн считает созда­ние эффективной системы контроля со стороны избирателей, пар­ламента, министров.

Среди бихевиоральной концепции административно-госу­дарственного управления следует отметить работу Мишеля Крозье «Феномен бюрократии: исследование бюрократических тен­денций в современных системах организации и их связи с со­циальной культурной системой во Франции». М. Крозье рассма­тривает закономерности функционирования организации как про­екции психологических закономерностей. Структуру органи­зации он интерпретирует как сеть межличностных отношений, а функциональные зависимости между ее членами — как нечто производное от системы их взаимной психологической настро­енности.

Стремление служащих к обеспечению безопасности пред­ставляется М. Крозье до такой степени важным, что он усматри­вает в нем один из основных элементов бюрократической систе­мы. По его мнению, люди вообще тяготеют к бюрократическим организациям, поскольку именно здесь они находят весьма бла­гоприятное сочетание независимости и безопасности. Нормы и правила обеспечивают людям защиту, и бюрократическая сис­тема в целом может рассматриваться как защитная структура, которая необходима индивиду вследствие его уязвимости перед социальными проблемами.

Помимо стремления к безопасности М. Крозье называет еще ряд мотивов, обусловливающих поведение служащих в системе управления. По его мнению, каждый чиновник стремится рас­ширить круг своих полномочий, не превышая определенный уровень интенсивности труда. Эмпирические исследования, про­веденные М. Крозье, показали, что на первом месте у государст­венных служащих не увеличение окладов и премии, а стремле­ние уменьшить нагрузку за счет увеличения численности персо­нала. Еще одним важным мотивом для служащих выступает же­лание трудиться в хороших условиях (помещение, оборудование) и потребность в благоприятном психологическом климате на работе⁶⁴. М. Крозье считает принципиально важным учет всех пе­речисленных выше мотиваций, поскольку именно они побужда­ют служащих к действию, а значит, приводят в движение всю систему административно-государственного управления.

Анализ французской школы государственного администриро­вания был бы неполным без упоминания книги бывшего прези­дента Франции Жискара д'Эстена «Французская демократия». Он предлагает собственную концепцию «социального государства», подчеркивая, что современное общество «должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимально­го достатка, своего рода социального достатка»⁶⁵. Делая став­ку на индивидуализм, частную инициативу, неприкосновенность частной собственности и плюрализм в политической жизни, Жи­скар д'Эстэн считает их основным залогом успеха государственного и общественного развития. В главе «Организация власти во французской демократии» он излагает основные принципы государственного управления: «Плюрализм власти в государстве гарантирует свободу, свобода не должна быть анархией, так же как рассредоточение власти не должно вести к бессилию вла­сти. Прогресс демократии не должен выливаться в беспорядок, а напротив, в высшую форму равновесия: равновесие порядка в условиях свободы и ответственности»⁰⁶.

Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспо­койство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрица­тельные последствия для страны, политическая нестабиль­ность — таковы факторы, которые объясняют, почему полити­ческие лидеры ищут новые теоретические концепции⁶⁷. ...

2.4. Теория административно-государственного

управления в Германии

Наиболее влиятельной среди европейских школ администра­тивно-государственного управления является немецкая. Особен­ностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследо­вания философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-госу­дарственного управления в Германии. Известный политолог К. Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих пор продолжает существовать концепция, со­гласно которой политическая наука — это государствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов. Он ссылается на работы В. Вебера, Э. Форстхоффа⁶⁸.

С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм фило­софского осмысления проблем административно-государственно­го управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический ас­пекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов в духе классических тра­диций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу ре­ализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

По мнению Куна, основой, на которой должен строиться предмет теории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпает свою экзистенцию, является человече­ская природа, в силу чего рассмотрение государственного адми­нистрирования должно носить философский характер: «Госу­дарство живет человеком: человек основывает, формирует, ру­ководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу»⁶⁹.

Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен также А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право явля­ются «фундаментальными антропологическими институтами». Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, про­низывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, ста­новится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человече­ского общежития «путем стабилизации порядка и правил». Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рациональ­но-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми»⁷⁰. В концепции А. Гелена современ­ные структуры административно-государственного управления предстают как социально индифферентные, как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего шта­ба новой системы для принуждения своих противников». Ана­логичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты «как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправ­дания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эман­сипации»⁷¹.

Таким образом, административно-государственное управление у Гелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, «с осо­быми закономерностями развития его институционалъности»⁷². И хотя Гелен отмечает в своей концепции факт исполь­зования административно-государственного управления в каче­стве инструмента для достижения целей политическими силами, все равно в целом оно в его версии носит универсальный харак­тер. Особое внимание он обращает на то, что порядок государ­ственного администрирования «снимает» напряжение, возни­кающее в самом человеке: «Мы являемся свидетелями того, что административно-государственные учреждения общества, за­коны, а также существующие формы их взаимодействия, на­личествующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека». Именно институты «освобождают человека от мучительного поиска достойного по­ведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировав­шимися и заранее определенными»⁷³.

Такая трактовка административно-государственного управле­ния таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведени­ем людей. Гелен вполне осознает присутствие этой опасности: «Со­временный человек становится полностью управляемым», — подчеркивает он. Однако Гелен полагает, что эта управляемость не носит характера репрессивной манипулятивности. Интересно, что угрозу «новой» очень глубокой несвободы Гелен видит не со стороны административно-государственных институтов, а со сто­роны «хаотической субъективности», возникающей за счет ос­лабления институтов. По существу, позиция Гелена сводится к требованию «сильного» государственного администрирования, вы­двигаемого консервативными академическими и политическими кругами Германии.

Идеи «нового Левиафана» развиваются политологами Герма­нии не только в философско-антропологическом, но и в социо­логическом аспектах. Наиболее типичной для социологическо­го подхода к административно-государственному управлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системе админи­стративно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. В. Вебер пишет: «Количественное уве­личение государственного аппарата и расширение его социаль­ных функций может сослужить плохую службу. Требовать ме­ханического роста государства — значит еще больше ухудшать положение»⁷⁴.

Элитарный характер административно-государственного уп­равления в странах Западной Европы В. Вебер считает выраже­нием «сущности современной массовой демократии». По его мне­нию, на тех, кто правит, возложена задача создания админист­ративной элиты, которая должна быть легитимирована наро­дом, общественным мнением. Однако именно в этом и заключа­ется, основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии»⁷⁵.

Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вна­чале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцле­ром Германии. Этот крупный ученый и политический деятель по­следовательно сочетал научно-исследовательскую работу в веду­щих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился пре­одолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государ­ственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономическо­го развития Германии. В соответствии с законом Совет экспер­тов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необ­ходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.

Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сфор­мированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, прими­рение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп обще­ства. Новая концепция закрепляла определяющую роль админи­стративно-государственного управления в развитии общества. Го­сударство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной служ­бе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущ­ность новой техники государственного управления.

Оценивая концепции Л. Эрхарда, профессор К.И. Варламов справедливо подчеркивает, что социально-институциональный под­ход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы⁷⁶. С этим трудно не согласиться. Государственные чинов­ники должны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов про­фессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционально­го подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он крити­кует ведущего «функционалиста» Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, струк­тура государственного администрирования в сущности выполня­ет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степе­ни спекулятивна. Всякое действие, по Парсонсу, должно рассма­триваться как выполнение какой-либо гипотетической, непо­знанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры административно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управ­ленческих структур, а саму структуру административно-государ­ственного управления при этом не рассматривает в качестве че­го-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функции госу­дарственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.

Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную дей­ствительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляе­мое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наибо­лее влиятельных групп интересов. Будучи «последним» и дей­ствительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социаль­ной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на при­нятие и осуществление политических решений, она может им со­противляться, но не может принимать их самостоятельно. Одна­ко в современном государстве никто не в состоянии править, ми­нуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея «мозгового треста». В ка­честве господствующего класса она является «резервной арми­ей власти» или «армией без командующего». По мнению Дарен­дорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять по­литическое господство, а вместо них доминирует безликая бю­рократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появ­ляется реальная возможность для групп радикальных реформа­торов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна⁷⁷.

В теории административно-государственного управления ши­роко используется теория социального конфликта, разработан­ная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях админист­ративно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфлик­ты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил «абсолютный» ха­рактер, стал более «подвижным» и «мягким», превратился в «при­рученную» движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновремен­но процессы расширения и обеспечения прав людей, таким об­разом увеличивая их жизненные шансы. В системе администра­тивно-государственного управления используются методы и ме­тодики профилактики конфликтных ситуаций, «формализации» Этапов протекания конфликта, «управления» конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.