Взаимодействие населения с органами МСУ

Содержание

1. Теоретические основы местного самоуправления................................ 3

1.1. Сущность местного самоуправления............................................................................. 3

1.2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления.............................. 21

1.3 Самостоятельность местного самоуправления и его финансово-экономические основы 23

1.3. Права граждан в местном самоуправлении................................................................ 29

Список использованной литературы....................................................... 40

1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1. Сущность местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в статьях 3(п.2), 12, 130-133 и др. Конституции, а в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии со статьёй 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления, затем разграничивает полномочия органов государственной власти РФ (ст.4) и органов государственной власти субъектов РФ (ст.5) в области местного самоуправления[1].

Статьи 32(п.2) и 130 Конституции РФ определяют местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения путём формирование органов местного самоуправления и через прямое участие(референдумы, выборы и другие формы волеизъявления) граждан в интересах всего населения. Российское законодательство признаёт основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ст.12).

И наконец, согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (т.е. путём референдумов, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Хотя законодатель констатирует тот факт, что местное самоуправление автономно не только в решении вопросов местного значения, но и в несении ответственности за свои действия, следует отметить, что местное самоуправление не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». В соответствии со статьёй 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией, а также осуществлять контроль за соответствием Конституции, законодательству РФ, субъектов РФ действий местного самоуправления и их органов при решении ими различных вопросов местного значения.

Итак, местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные признаки:

1) местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования;

2) местное самоуправление – особая форма демократического механизма управления обществом и государством;

3) местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

4) местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность;

5) местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путём местного референдума, муниципальных выборов, сходов, других форм волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Эти и другие формы организации и осуществления местного самоуправления регулируются уставом муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Решения принятые путём прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.

2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Основное содержание этого принципа раскрывает статья 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст.1)[2].

Вместе с тем муниципальное законодательство не только обеспечивает защиту местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия. В соответствии со статьёй 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и содействовать в соответствии с законом государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Аналогично строятся взаимоотношения между муниципальными образованиями в границах одной территории. Им должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом подчинённость одного муниципального образования другому не допускается.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признаёт и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст.8). Согласно статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. Данный Закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов РФ.

4) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местной жизни «под свою ответственность».

Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Законодательство предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения: наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления, а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учётом исторических и иных традиций, и другие вопросы местного самоуправления.

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция РФ признаёт человека, его права и свободы высшей ценностью (ст.2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст.18). Законодательство устанавливает, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

7) законность в организации и деятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией и федеральными законами (ст.133). В то же время ст.15 Конституции РФ закрепляет: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Следовательно, принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, берёт на себя обязательство осуществлять контроль лишь за соблюдением местным самоуправлением или его органами правовых норм, а не за целесообразностью или качеством принимаемых местным самоуправлением и его органами решений по вопросам местной жизни.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается прежде всего с помощью прокурорского надзора. Статья 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизирует предмет прокурорского надзора в отношении местного самоуправления: прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления.

Обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов, на основании решений которых органы государственной власти субъектов РФ могут принять решение о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Необходимо также заметить, что соблюдение законности в организации и деятельности местного самоуправления обеспечивается контролем представительного органа местного самоуправления за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. В свою очередь, уставы местного самоуправления до своего вступления в силу подлежат обязательной юридической экспертизе и государственной регистрации.

8) гласность деятельности местного самоуправления.

Реализация принципа гласности в работе местного самоуправления, его органов и должностных лиц означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней население муниципального образования.

Статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе. Осуществление этого важного требования предполагает, во-первых, информирование населения о заседаниях представительных органов местного самоуправления, о вопросах, решаемых выборными и другими органами местного самоуправления. Во-вторых, органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. И в третьих, устанавливаемая Законом обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информацией о своей деятельности предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями, используемых в своё время местными советами и их исполнительными комитетами. Многие из этих форм должны получить своё правовое отражение в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов местного самоуправления, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. Это такие формы как: отчёты депутатов и выборных должностных лиц перед населением; их встречи с избирателями, выступления в средствах массовой информации и т.д.

Гражданам гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г.

Осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создаёт необходимы предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, а также в решении вопросов местного значения.

9) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления (ст.15), оставляет открытым вопрос о принципах организации и деятельности иных органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставами муниципальных образований, уставами и законами субъектов РФ. Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать как на основе коллегиальности, так и на основе принципа единоначалия. В любом случае данные органы в соответствии с уставами муниципальных образований или законами субъектов РФ наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставах муниципальных образований и законах субъектов РФ.

Вместе с тем, принцип единоначалия, в деятельности исполнительных органов управления в системе местного самоуправления, допускает использование и коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью. Так, практика местного самоуправления показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений местной администрации или ином составе и выполняет совещательные функции.

10) государственная гарантия местного самоуправления.

Осуществление рассматриваемого принципа означает прежде всего создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти (ст. 49, 50, 75, 76). Помимо этого, государство в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления взяло на себя создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач:

- принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

- содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- организация утилизации и переработки бытовых отходов;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- организация и содержание муниципальных архивов;

- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

- создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

- организация и содержание муниципальной информационной службы;

- создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

- создание условий для организации зрелищных мероприятий;

- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образования в странах Западной Европы.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать.

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Таким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государственных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегированных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны преобладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.

Функции местного самоуправления – это обусловленные природой и принципами, направленные на реализацию целей и задач местного самоуправления основные направления муниципальной деятельности.

Различают три группы функций, осуществляемых муниципальным образованием:

1) по решению вопросов местного значения. Эти функции относятся к сфере исключительной юрисдикции муниципального образования.

Данная группа функций подразделяется на три условных блока[3]:

а) социально-экономические функции:

- осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- местные финансы, бюджет, налоги;

- регулирование планировки и застройки муниципального образования;

- территориальное устройство муниципального образования;

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- муниципальные предприятия и учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта, социальной сферы;

- другие.

б) функции по обеспечению безопасности и правопорядка;

- реализация административной ответственности;

- охрана общественного порядка;

- пожарная безопасность;

- предупреждение и ликвидация ЧС.

в) организационные:

- принятие и изменение Устава муниципального образования;

- муниципальные выборы;

- организация и содержание муниципальных архивов;

- муниципальная информационная служба.

2) функции по предметам совместного с органами государственной власти ведения.

Значительное число сфер общественной жизни в силу их сложности нельзя однозначно отнести к исключительной компетенции ни органов местного самоуправления, ни органов государственной власти. Этот факт предопределяет наличие так называемых предметов совместного ведения, полномочия по которым разграничиваются заключением соответствующих договоров.

3) отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления.

Эти полномочия закреплены либо в отраслевом законодательстве, например в ст. 8 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", либо в специально принятых законах о передаче отдельных государственных полномочий в конкретной сфере общественных отношений, например, Законе Тюменской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере использования лесов".

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Следовательно, местное самоуправление является:

а) основой конституционного строя страны;

б) правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формой народовластия.

Исходя из трактовки действующего законодательства, местное самоуправление в РФ – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Выделяют следующие основные черты местного самоуправления:

- население муниципального образования выступает специфическим субъектом отношений местного самоуправления;

- местное самоуправление выступает формой публичной власти и элементом гражданского общества;

- вопросы местного значения являются особым объектом управления в отношениях местного самоуправления;

- самостоятельность местного самоуправления, его относительная независимость от органов государственной власти;

- собственная ответственность муниципальных образований за деятельность в сфере местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные, базовые начала и идеи, лежащие в основе организации местного самоуправления, а также деятельности населения и формируемых им органов по осуществлению управления местными делами.

К принципам местного самоуправления относят:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения:

- формирование целей развития сообщества и согласование несовпадающих интересов различных групп населения;

- принятие решений о путях и средствах достижения поставленных целей;

- формирование представительных нормотворческих органов, выполняющих также функции контроля за исполнительными органами;

- выборы Главы муниципального образования, функция которого – создать эффективно действующий аппарат, способный исполнять волю народа, выраженную непосредственно или через представителей.

Самостоятельность органов местного самоуправления не абсолютна, а относительна, это выражается, в частности, в том, что важнейшие стороны их правового статуса, к которым относится и компетенция, регламентируются "сверху" - федеральным и региональным законодательством. О полной самостоятельности речь идет лишь при образовании органов местного самоуправления. Кроме этого, действующим законодательством предусмотрен ряд сфер, в которых с наибольшей яркостью проявляется зависимость местного самоуправления от государства и его "включенность" в систему институтов государства, в частности, предусмотренное п.5 ст.4 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями влечет за собой необходимый контроль за их реализацией со стороны органов государственной власти. Об ответственности органов местного самоуправления перед государством и о полномочиях органов государственной власти в этой сфере говорит и ст.49 ФЗ;

б) организационное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти.

В соответствии со ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако то, что органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, говорит лишь об их организационной, но отнюдь не о функциональной обособленности. Органы местного самоуправления действуют в рамках государственной политики - экономической, экологической, культурной и т. п. и строят свои отношения с органами государственной власти как партнеры. Не входя в систему органов государственной власти, они тем не менее не исключаются из властеотношений в государстве и взаимодействия с государственными структурами;

в) гласность в работе органов местного самоуправления;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

д) законность в осуществлении местного самоуправления;

е) готовность населения к местному самоуправлению, его желание самоуправляться и способность грамотно действовать в существующем правовом поле.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность. Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия. Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально- экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

1.2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Началом современного этапа становления института местного самоуправления следует считать 1993 г., когда в принятой Конституции Российской Федерации, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя, было зафиксировано, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3, п. 2).

В процессе становления органов местного самоуправления стали формироваться федеральное и региональное законодательства о местном самоуправлении, их финансовая и экономическая база. В период с 1994 по 1999 гг. были разработаны, приняты и вступили в действие федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Однако несмотря на, казалось бы, исчерпывающую законодательную базу в сфере регулирования местного самоуправления, проблем остается по-прежнему множество. Прежде всего это связано с несогласованностью между собой всех норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права; кроме того, отсутствует систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы; часто субъекты Федерации не принимают необходимые законы или принимают их с существенным нарушением федерального законодательства. Многие специалисты также отмечают, что в законотворческой деятельности в области местного самоуправления и на федеральном уровне нет системного подхода, отсутствует взаимодействие в работе законодательной и исполнительной ветвей власти, не выделены приоритеты и стратегические цели в области государственного строительства, гармонизации отношений органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.

Устранение противоречий в законодательстве по вопросам местного самоуправления на разных уровнях, приведение его в соответствие с федеральными законами, установление механизмов ответственности за неисполнение федеральных законов и урегулирование отношений между законодательными и исполнительными органами власти позволит создать условия для более эффективной работы и реализации органами местного самоуправления интересов населения.

В сложившейся ситуации жизненно необходимо принятие таких федеральных законов, как «О государственных минимальных социальных стандартах», «О муниципальном заказе", «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». И это только малая часть тех документов, в которых нуждаются и органы местного самоуправления, и местное население, и непосредственно муниципальные образования[4].

Ряд субъектов Российской Федерации уже самостоятельно приняли аналогичные законы. Однако в такой ситуации существует ряд спорных моментов. Во-первых, муниципальное право является комплексной отраслью права, что вытекает из комплексности законов, регулирующих местное самоуправление. А данный факт означает, что предметом названных законов является не только муниципальное, но и гражданское право. Таким образом, налицо применение синтеза методов частного и публичного права. В соответствии же с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, субъекты РФ не вправе в полной мере регулировать отношения, связанные, например, с муниципальным заказом или минимальными государственными стандартами. Тем больше представляется необходимость принятия перечисленных законов.

1.3 Самостоятельность местного самоуправления и его финансово-экономические основы

Формирование моделей местного самоуправления на начальном этапе происходило в процессе конкуренции региональных и местных политических элит. Результатом этого стало установление территориальных образований либо на основе компромисса между этими элитами, либо в интересах какой-то одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местными властями. В результате оказалось, что во многих субъектах территориальная организация местного самоуправления несоответствует его задачам и функциям – приближения местной власти к населению, эффективной реализации органами местного самоуправления интересов населения, т. е. принципа субсидиарности.

Самым дискуссионным вопросом до настоящего времени остается вопрос самостоятельности местного самоуправления. Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12,131 Конституции РФ) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, вмешиваться в решения органов местного самоуправления (если они не противоречат законодательству) и т.д. Но, как справедливо отмечают некоторые ученые, реализация на практике тезиса отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства и породила множество проблем во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов субъектов Федерации.

Поэтому, несмотря на то, что институт местного самоуправления является самостоятельным во всех странах, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти, тем более на начальном этапе кардинальных реформ, было нерационально. Дело в том, что местное самоуправление даже в развитых демократических обществах выполняет соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства, в том числе и федеративного, за ним закреплен определенный объем полномочий, за которые оно несет ответственность не только перед своим населением, но и перед государством.[5]

Одним из важных условий самостоятельности местного самоуправления является решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Это касается самым непосредственным образом местного самоуправления. Именно здесь наиболее конфликтное поле.

В основу действующего законодательства положена концепция многоуровневого формирования компетенции местного самоуправления. Гарантии наличия собственной компетенции состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлено примерно 30 вопросов местного значения, относящихся к предметам ведения муниципальных образований. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями РФ федеральными законами. В свою очередь субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.

Такой подход к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федерацией, уточнить его применительно к особенностям субъекта и самого муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, сохраняя государственный контроль за исполнением этих полномочий. В то же время неточность и размытость некоторых формулировок в Законе о местном самоуправлении позволяет толковать полномочия достаточно произвольно. Нежелание любого уровня власти отказываться от части своих прав и обременять себя дополнительными обязанностями приводит к тому, что ситуация часто становится конфликтной. Тем более, что объем полномочий прямо влияет на распределение между уровнями власти финансовых ресурсов. С другой стороны, основой конфликта становится переданный на нижний уровень больший объем полномочий, не подкрепленный финансовыми ресурсами. Местные органы власти зачастую не в силах исполнить эту компетенцию и не могут передать ее наверх. Соразмерность полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материально-финансовыми ресурсами — один из самых незащищенных принципов. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна как для осуществления функций местного самоуправления, так и для гарантий его самостоятельности. Поэтому четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, уточнение предметов ведения муниципальных образований, установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их осуществлением позволит не только ликвидировать конфликтное поле во взаимоотношениях властей разных уровней, но и по-новому строить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях более эффективного решения различных местных задач.

Самые острые проблемы становления и развития местного самоуправления связаны с формированием его финансово-экономической основы. И хотя формирование финансово-экономической базы осуществляется с момента принятия законов о местном самоуправлении в РФ, об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления и других актов (местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований), решить все проблемы не удалось до сегодняшнего дня.

В состав муниципальной собственности помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также возможностями монополизации некоторых секторов местного рынка.

В то же время, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов в основном не составляет 30% местных бюджетов. Это происходит на фоне тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней, минимальном количестве муниципалитетов – бюджетных «доноров».

При этом общая система межбюджетных отношений до конца не отлажена (относительный порядок наведен лишь в бюджетных взаимоотношениях Центра и субъектов), нет единой методики для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вследствие этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования социально-экономических процессов, а также для исполнения отдельных государственных полномочий, а отсутствие порядка прямого зачисления средств на указанные цели в местные бюджеты приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий или попытке их реализации за счет собственных средств, что еще больше ухудшает положение муниципальных образований.

Существует еще одна крупная проблема – нерациональное формирование объектов муниципальной собственности примерно 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т.д.). Особенно это касается бывших территориальных единиц районного подчинения – сельсоветов, поселков, городов районного подчинения.

Формирование муниципальной собственности (материальной основы местного самоуправления) идет с большим трудом. Делу мешает наличие федеральных нормативных актов, утвердивших государственную программу приватизации с определением сроков и условии приватизации муниципальной собственности, которые сводят практически на нет конституционное право органов самоуправления на владение, пользование и распоряжение этой собственностью. Федеральными и региональными властями достаточно часто принимаются решения, предусматривающие расходы из местных бюджетов, без предоставления соответствующих компенсаций.

Самая главная проблема заключается в определении того круга обязанностей органов местного самоуправления, которые должны финансироваться из собственных доходных источников. Действительно, как в принципе можно обеспечить независимость местных бюджетов, если нормативы налоговых отчислений устанавливаются сверху вниз органами государственной власти субъектов Федерации? Главы исполнительной власти, используя данный механизм, зачастую превращают избранных населением мэров городов, глав районов и муниципальных образований в беспрекословных исполнителей своей воли под угрозой лишения города, района, поселка финансовой поддержки.

Определенный удар по финансовому обеспечению местного самоуправления нанесло введение налогового и бюджетного кодексов. С их принятием местные бюджеты получили столь урезанный список налогов, что это практически лишило местное самоуправление надежных собственных доходов.

Таким образом, уровень законодательной базы по вопросам местного самоуправления остается низким. Отдельного рассмотрения требуют вопросы, связанные с тем, что существует ряд конституционных положений, реализация которых фактически оказалась в "подвешенном" состоянии, в частности: о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов, о возникающих в результате решений органов государственной власти; о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов; об осуществлении охраны местного общественного порядка и т.д.[6]

1.3. Права граждан в местном самоуправлении

В одной из современных работ в области муниципального права справедливо отмечается, что «в отечественной, и в зарубежной литературе права человека и местное самоуправление рассматриваются лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама природа этих институтов, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение и механизмы реализации свидетельствуют об органических взаимосвязях, взаимопроникновении и взаимодополнении (в плане сочетания принципов индивидуализма и коллективизма) соответствующих институционных средств развития демократии»[7]. Но поставленная методологическая проблема имеет и дополнительный специфический ракурс: соотношение института местного самоуправления и собственно права граждан на местное самоуправление.

Об этом ракурсе можно говорить, основываясь хотя бы на тех документах, с которыми связано проведение муниципальной реформы в Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла, например, Постановление от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации»[8]. Из названия документа, как видим, однозначно вытекает, что существование права на местное самоуправление признается Государственной Думой в числе конституционных прав граждан. Близким в этом плане надо считать и Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения»[9], в тексте которого говорится о правах населения «на осуществление местного самоуправления».

«Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления» сформулировано и в названии ст. 3 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[10]. О принадлежности населению «конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения», говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”»[11].

Вместе с тем перечисленные документы имеют заметное расхождение в рассматриваемом аспекте с текстом Конституции РФ 1993 г. В главе 8 Конституции «Местное самоуправление» даются признаки местного самоуправления в Российской Федерации, указываются его гарантии, но о праве граждан или населения на местное самоуправление не говорится. О местном самоуправлении, его органах говорится и в других частях Конституции, но опять без упоминания соответствующего права граждан. Не выделяется в специальной форме данное право и в главе 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина». Последнее может показаться в общем-то малозначащим моментом, если право граждан (населения) на местное самоуправление все же признается и текущим законодательством, и судебными решениями. Но отмеченное несоответствие, на наш взгляд, порождает все-таки вопросы, которые являются важными не только с точки зрения оценки конституционной концепции местного самоуправления, но и определения государственной политики в данной области.

Прежде всего обратимся к ст. 12 Конституции РФ, которая подчеркивает, в частности, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение содержится в главе 1 Конституции «Основы конституционного строя», а следовательно, в силу ч. 2 ст. 16 ему не могут противоречить другие конституционные положения. Но Конституция содержит и ст. 32, в части первой которой записано, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей», а часть вторая этой же статьи, по сути дела в продолжение предыдущей, определяет, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».

Таким образом, получается, что, с одной стороны, ст. 32 Конституции РФ трактует об участии граждан в управлении делами именно государства, а не местного самоуправления, которое ведает согласно ч. 1 ст. 130 Конституции вопросами «местного значения». А с другой стороны, ст. 32 все же объединяет вместе органы государственной власти и органы местного самоуправления, хотя последние, как уже отмечалось, по Конституции отделены от органов государственной власти.

Отмеченное несоответствие выделенных конституционных положений обусловлено, думается, тем, что при составлении Конституции РФ достаточно четких воззрений по поводу местного самоуправления, его принципиального положения в системе управления такой страной, как Российская Федерация, выработано не было. Это не должно, конечно, удивлять. Как известно, и в странах с глубокой историей функционирования местного самоуправления выдвигались и конкурировали между собой различные теории местного самоуправления, его социально-политической сущности.[12] Но в западных странах эти теории в большинстве своих положений отражали накопленный опыт муниципального управления, исторически меняющийся баланс между функциями и объемом власти государства и местного самоуправления. В современных же российских обстоятельствах формирование системы местного самоуправления подчинялось не столько действительно концептуальным установкам, сколько решению конкретных политических задач. Первая из них состояла в разрушении системы Советов, вторая и сейчас состоит в том, чтобы предоставить федеральным властям возможность использовать муниципальные образования как противовес властным структурам субъектов Российской Федерации[13].

И тем не менее независимо от первоначальных политических предпосылок теоретическое осмысление сущности местного самоуправления применительно к Российской Федерации не может не протекать и действительно протекает. При этом мы полагаем, что основные позиции по этому вопросу чрезвычайно ярко были освещены в рамках дискуссии, прошедшей 21 октября 1996 г. в Институте государства и права РАН.

С точки зрения одних участников дискуссии (А.А. Безуглов, Е.И. Колюшин, К.Ф. Шеремет), местное самоуправление является уровнем (продолжением, разновидностью) государственной власти. С точки зрения других (А.Я. Слива, В.Е. Чиркин), местное самоуправление представляет собой специфическую разновидность публичной власти наряду с государственной[14]. Но оба варианта, как мы полагаем, сосредоточены все же не на сути, а на вторичных характеристиках местного самоуправления. Что же касается действительной его сущности, то она, на наш взгляд, раскрывается как раз через такую политико-правовую категорию, как «право на местное самоуправление».

Нам уже приходилось отмечать, что муниципализация есть объективная реакция на исторически развивавшуюся централизацию (или огосударствление) публичной жизни, одновременно совпадающая с констатацией нарастающей неспособности государства разрешать значительную часть вопросов публичной жизни в централизованных формах, включая ответственность за разрешение данных вопросов. Тема местного самоуправления применительно к реальным ее аспектам не только берет в государственности свое начало, но разворачивается целиком как бы внутри государственности. И поэтому не случайно тема местного самоуправления совпадает с темой децентрализации осуществления государственной власти[15].

С этих позиций местное самоуправление лишь внешне, по используемому управленческому инструментарию и другим характеристикам (например, порядку формирования муниципальных органов), может рассматриваться как продолжение государственного управления, его местный уровень. Эту же версию подтверждает и то, что местное самоуправление функционирует в пределах, определяемых государством как в законодательном плане, так и с точки зрения обеспечения местного самоуправления имуществом и финансовыми средствами. Но если за основу теоретических представлений о местном самоуправлении брать не само состояние муниципализации в той или иной стране, которое способно подвергаться воздействию значительного числа частных локальных факторов, а именно историческое въдение предназначения местного самоуправления, то надо согласиться, что местное самоуправление (а не просто «организация местной власти» или «организация власти на местах») имеет концептуально-логический смысл только в качестве особенной разновидности публичной власти, отличной от государственной. Вместе с тем нельзя, конечно, не видеть, что сущностная историческая оценка местного самоуправления как формы организации публичной власти обязывает и к постановке вопроса о самой возможности формирования и развития местного самоуправления как власти, конкурирующей с государственной властью. И в этом отношении приходится констатировать, что местное самоуправление выступает как ограниченная по своим возможностям форма организации публичной власти, причем она даже как бы по самой своей сути связывается исключительно с разрешением вопросов местного значения, с местными делами. Но представляется, что констатация сущего не должна в данном случае заслонять теоретически допустимые перспективы развития местного самоуправления, возможную перемену его публично-властной роли в будущем мире, при изменении территориального устройства государств, например, при их «разукрупнении». Рассматриваемая форма организации публичной власти может перестать быть «местным» самоуправлением, но сохранить — и это главное — свой самоуправленческий потенциал, прийти на смену государству.

Последняя перспектива, как и оценка современных возможностей местного самоуправления, также свидетельствует о том, что местное самоуправление, несмотря на его длительное функционирование во многих странах, все же должно рассматриваться пока что в состоянии становления, развития или даже приспособления к современному государству. Соответствующую направленность должна иметь и государственная политика формирования и обеспечения местного самоуправления. Но сейчас представляется, что применительно к российским условиям в отношении местного самоуправления допускается определенное искажение.

Согласно ч. 1 ст. 2 действующего Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления «местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Процитированное законодательное определение в концептуальном плане ничем не отличается от определения, содержавшегося в ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР – система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР»[16].

В свою очередь российские законы повторяли и повторяют определение из первого отечественного закона о местном самоуправлении – Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (ст. 1): «Местное (территориальное) самоуправление в СССР – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы»[17].

Не затрагивая сейчас иных содержательных моментов приведенных формулировок, отметим, что отечественное законодательство рассматривало и рассматривает местное самоуправление прежде всего как определенный уровень организации управления, разрешения известного круга публично значимых дел, как необходимую при демократическом конституционном строе публичную деятельность населения. Но здесь, на наш взгляд, имеется заметное расхождение с тем принципом, который закреплен в качестве исходного для европейского муниципального права.

В ч. 1 ст. 3 («Понятие местного самоуправления») Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. говорится следующее: «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел»[18].

Как видим, на первый план в определении местного самоуправления Европейской Хартией выдвигаются «право и действительная способность местных сообществ». И эти характеристики выражают несколько моментов, весьма важных для анализа соотношения государственной власти и местного самоуправления, правового регулирования последнего.

Во-первых, Европейская Хартия констатирует, что предметы ведения местного самоуправления не являются какими-то «внегосударственными» или такими, которые свойственны только местному самоуправлению. Это означает, что соответствующие дела могут разрешаться и государством (его органами), отнесение же их к предметам ведения местного самоуправления определяется интересами целесообразности и «действительной способностью» муниципального управления ведать определенными делами.

Во-вторых, «действительная способность» выступает как такая составляющая местного самоуправления, которая способна подвергаться оценочному контролю, а соответственно влиять на допустимые пределы осуществления местного самоуправления. Это не означает стремления к сужению муниципальной компетенции. Наоборот, в ч. 4 ст. 4 Европейской Хартии говорится, что «полномочия, предоставленные местным сообществам, должны, как правило, быть целостными и всеобъемлющими»[19]. Но тем не менее реальности местного самоуправления требуют постоянного контроля за соответствием его функционирования выстроенным теоретическим и законодательным моделям.

В-третьих, для определения местного самоуправления, данного Европейской Хартией, чрезвычайно характерно использование категории «право». То обстоятельство, что «право» в данном случае придается «местным сообществам», означает, что речь идет о праве не в объективном, а в субъективном смысле. Но тогда оно и должно пониматься в «классическом» варианте: как мера возможного поведения в силу собственного волеизъявления субъекта права.

Последнее, в свою очередь, неразрывно связано с тем, чту Европейская Хартия называет «своей ответственностью». Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 ст. 2) воспроизводит данную формулу из Европейской Хартии, однако ничем содержательным ее не дополняет. Статья 47 Федерального закона в общей форме предусматривает, что «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом». Но это не та «своя ответственность», о которой говорит Европейская Хартия. Это – всего лишь так называемая негативная, включающая и ответственность «перед населением». Что же касается «своей ответственности», то она объективно присуща именно самоуправлению, построенному на совпадении субъекта и объекта управления, приобретении последним свойств субъекта управляющего воздействия[20].

Принятие подобного бремени ответственности самим населением при тех исторических обстоятельствах, когда предшествующая жизнь страны организовывалась на принципах всеобщей государственной тотальности, вертикального единства государственной власти, осуществления практически всех публичных функций (включая и «местные дела») от имени государства, предполагает, на наш взгляд, необходимость таких актов, как осознанное учреждение муниципальных образований самим населением, а не просто «привязывание» местного самоуправления к определенным территориальным единицам. А если учесть к тому же крайне хаотическое состояние экономики в огромном числе российских регионов, массовое и повсеместное неисполнение налоговых обязательств, серьезные социально-структурные изменения в различных категориях населения, крайне низкую его правовую и политическую культуру, то можно утверждать, что муниципальная реформа в Российской Федерации во многом напоминает государственное декретирование, а не удовлетворение «права граждан на местное самоуправление».

В свете сказанного отдельные негативные факты, получившие широкое освещение в средствах массовой информации, как, например избрание Г. Коняхина мэром г. Ленинск-Кузнецкий, не должны казаться случайностью. Они свидетельствуют о том, что местное самоуправление должно опираться на необходимую социально-политическую зрелость населения.

Список использованной литературы

1. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5.

2. Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. № 11.

3. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. докт. дис. Саратов, 1997.

4. Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М., 1999.

5. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29.

6. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16.

7. Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. № 6.

8. Граждан В.Д. Местное самоуправление в России: быть ему или не быть // Власть, 2003, №1, С.9-17

9. Еремеева Л. Проблемы бюджетного федерализма и роль местного самоуправления в их решении // Федерализм, 2002, №3, С.81-102

10. Еремин А.Р. Право граждан на местное самоуправление //Правоведение. – 1998 – № .

11. Захаров И. Как приблизить право к реальности? // Муниципальная власть, 2003, №2, С.16-18

12. Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1995. № 6.

13. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)

14. Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление на современном этапе: политико-правовой аспект // Социально-гуманитарные знания, 2002, №5, С.146-156

15. Модин Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: опыт, проблемы, сравнительный анализ зарубежного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление, 2001, №3, С.19-24

16. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.,1995.

17. Уваров А.А. Вопросы территориальной оптимизации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2003, №1, С.36-38

18. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"

19. Фадеев В. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 146-151.

20. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

21. Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2003, №2, С.31-34

22. Четверикова Л. Правая рука не ведает [проблема определения компетенции местного самоуправления] // Муниципальная власть, 2001, №3, С.8-10

23. Швецов А.Н. Потребности муниципальных образований в финансовых средствах и бюджетно-налоговые возможности их удовлетворения // Российский экономический журнал, 2001, №7, С.17-39

24. Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // мировая экономика и международные отношения, 2002, №6, С.45-54

[1] Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М., 1999.

[2] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

[3] Ревенко Л. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации. //Восточноевропейское обозрение, 1995, № 3.

[4] Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление на современном этапе: политико-правовой аспект // Социально-гуманитарные знания, 2002, №5, С.146-156

[5] Швецов А.Н. Потребности муниципальных образований в финансовых средствах и бюджетно-налоговые возможности их удовлетворения // Российский экономический журнал, 2001, №7, С.17-39

[6] Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2003, №2, С.31-34

[7] Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. докт. дис. Саратов, 1997. С. 3.

[8] Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. № 6. Ст. 284.

[9] СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3576.

[10] Там же. 1995. № 35. Ст. 3506.

[11] Там же. 1997. № 5. Ст. 708.

[12] Фадеев В. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 146-151.

[13] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 35.

[14] Там же. С. 28-38.

[15] Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. № 11. С. 129.

[16] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

[17] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

[18] Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1995. № 6. С. 90.

[19] Там же. С. 91.

[20] Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.,1995. С. 118.