Содержание
Введение_______________________________________________________ 3
Глава 1. Правовое регулирование
государственной службы____________ 4
1.1. Государственная служба: понятие
и сущность_________________ 4
1.2. Нормативное правовое
регулирование государственной службы 10
Глава 2.
Основные функции государственной службы_______________ 17
2.1. Функции государственной службы
на ранних этапах развития государства_________________________________________________ 18
2.2 .Задачи и функции государственной
службы в современном индустриальном и постиндустриальном обществе________________ 19
Заключение____________________________________________________ 28
Список источников и литературы_______________________________ 30
Введение
Правовое регулирование
института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом
убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе
государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной
службы Российской Федерации"[1]) и
государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
"О государственной гражданской службе Российской Федерации"[2]).
Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и
улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного
управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных
служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик
российского государственного служащего и его профессиональные качества.
Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил:
"Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся
в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти.
Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим
источником не что иное, как избыточные функции госорганов.
При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый
голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных
управленцев, эффективных людей".[3]
В данной работе будет
рассмотрена государственная служба в Российской Федерации.
Глава 1. Правовое регулирование государственной службы
1.1. Государственная служба: понятие и сущность
Понятие государственной
службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18 веке. В
царской России состоящими на государственной службе считались не только
собственно государственные служащие, но и лица, занимающие некоторые выборные
должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских
сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы
до Октябрьской революции лежала введённая
ещё Петром I «Табель о рангах» (1722 г.), где все должности как гражданские,
так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную
службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.
Февральская революция
1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был
разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении
сословий и гражданских чинов» установил, что «всякое … наименования гражданских
чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно
общее для всего населения России наименование - гражданин Российской
республики».
Традиционно советская
государственная служба рассматривалась как особый вид государственной
деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками
государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и
оплачиваемая им.
При таком подходе к
определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и
функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и
служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и
решению конкретных задач.
Необходимость создания
государственной службы и её правового регулирования обусловлена самим
существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в
организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной,
исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в
многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций,
внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность
определяет реальное использование возможностей управления с целью установления
требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная служба -
это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения
традиционной теории под государственной понимается служба в государственных
учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
В самом широком
теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными
органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц,
получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в
лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности
в аппарате государственных органов, включая органы законодательной,
исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов,
администрацию государственных (казённых) предприятий. А.П.Алёхин
и Ю.В. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к
выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных
организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях,
иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих
авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в
государственных органах. Сюда же можно отнести существование и осуществление
функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающимися
должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими,
хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу
от муниципальной.[4]
«Служба является одним
из важнейших видов целенаправленной деятельности человека. Служба состоит в
управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого
управления, социально-культурном обслуживании людей».[5]
Традиционным в научной
литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным
В.М.: «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности
государства по организации и правовому регулированию личного состава
государственных органов и других государственных организаций, а также сама
деятельность этого личного состава - государственных служащих - по
практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».[6]
Лазарев Б.Ю. определяет
государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его
поручению и за плату от него деятельности по реализации задач, функций
государства в государственных органах».[7]
С точки зрения
современного законодателя государственная служба в РФ - это профессиональная
деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных
органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов,
установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Статья 1 Федерального
закона «О системе государственной службы Российской Федерации» понимает под
государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан
Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
q Российской
Федерации;
q федеральных
органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
q субъектов
Российской Федерации;
q органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных
органов субъектов Российской Федерации;
q лиц,
замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных
государственных органов;
q лиц,
замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами
субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий
государственных органов субъектов Российской Федерации.
В этом определении можно
выделить следующие аспекты:
q государственная служба представляет собой профессиональную
деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего
профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного
вида деятельности специальных полномочий;
q в рамках осуществляемой деятельности происходит
реализация компетенции государственных органов;
q эта деятельность направлена на обеспечение
функционирования государственных органов;
q такая деятельность представляет собой исполнение
должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия
государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной
службе, не должности, а самому государственному служащему;
q обязательным требованием для государственного
служащего является гражданство Российской Федерации.
Итак, легальное (т.е. установленное в Федеральном
законе «О системе государственной службы РФ») истолкование понятия
государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это
профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной,
исполнительной и судебной власти.
Таким образом, в
соответствии с действующим законодательством в практически функциональном
смысле государственная служба представляет собой основанную на законе
деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной
и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных
сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
Общими признаками
государственной службы являются: 1) замещение служащими государственной
должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием
государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа,
специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного
содержания.
В специальной литературе
признано подразделение государственной службы, в зависимости от характера
деятельности государственных органов, на гражданскую и милитаризованную. Однако
статьей 2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» четко выделены следующие
виды государственной службы:
«Система
государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
·
государственная
гражданская служба;
·
военная служба;
·
правоохранительная
служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на
федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую
службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами
федеральной государственной службы.
Другие виды федеральной государственной службы
устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный
закон».
Правоохранительная служба - вид
федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в
государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по
обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью,
по защите прав и свобод человека и гражданина.
Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления,
выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные
направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов,
полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной
службы.
Принципы государственной службы - значимость отношений, возникающих в
системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной
службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма,
неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.
Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются
человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой
культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого
уровня развития отраслевого законодательства.
Принципы современной государственной службы закрепляются в различных
законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных
и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ,
конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ.
Они реализуются государственными служащими посредствам их практических
действий. Принципы государственной службы, установленные в федеральных законах
«О системе государственной службы Российской Федерации» и «Об основах
государственной службы Российской Федерации», являются моделью для всех других
законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют
систему принципов публичной службы.
Принципы государственной службы можно подразделить на конституционные и
организационные.
Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые
конкретизируются в соответствующих законодательных актах.
Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования
государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения
управленческого труда, обеспечения эффективной деятельности в государственных
органах.
1.2. Нормативное правовое регулирование государственной службы
Нормативное правовое регулирование системы государственной
службы осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, общепризнанными принципами
и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации,
конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
Государственно - служебные отношения,
возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного
права на равный доступ к государственной службе и ее прохождение, становятся
предметом регулирования федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации о государственной службе.
Основой обеспечения целостности системы государственной
службы станут федеральные законы о системе государственной службы и о
государственной гражданской службе Российской Федерации.
Нормативное правовое регулирование государственной службы в
отдельных государственных органах осуществляется посредством разработки и
принятия федерального закона о дипломатической службе и федеральных законов,
регламентирующих особенности прохождения государственной службы в органах
внутренних дел Российской Федерации, органах юстиции Российской Федерации,
учреждениях и органах уголовно - исполнительной системы Минюста России, а также
путем внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы о
воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о налоговой полиции, о
таможенной службе и другие.
Федеральные законы, иные нормативные правовые акты
Российской Федерации изменяются и дополняются на систематизированной основе.
Это восполнит имеющиеся пробелы правового регулирования, в особенности в
отношении профилактики коррупции и борьбы с ней.
Законодательство субъектов Российской Федерации о
государственной службе приводится в соответствие с федеральным
законодательством.
Законодательство Российской Федерации, в том числе трудовое
законодательство, будет использоваться на основе субсидиарности
по отношению к законодательству о государственной службе.
Правовое регулирование
института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом
убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе
государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе
государственной службы Российской Федерации")[8] и
государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
"О государственной гражданской службе Российской Федерации")[9].
Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и
улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного
управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных
служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик
российского государственного служащего и его профессиональные качества.
Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил:
"Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся
в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти.
Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим
источником не что иное, как избыточные функции госорганов.
При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый
голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных
управленцев, эффективных людей".[10]
Исследование вопроса о
направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной
службе за последние восемь лет и особенно 2003-2004 гг., не дает ясного ответа
на вопрос, поставленный в самом названии настоящей работы. С нашей точки
зрения, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного
права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций
в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в
России получат в связи с принятием Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О
системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон
от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и
поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в
рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной
"государственно-правовой эффект". Однако для укрепления юридических
основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность
государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд
ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно
осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных
отношений.
Преобразования,
происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с
осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами.
Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и
гражданского общества[11], а
также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства[12].
Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования
административного права. Совершенно необходимым является построение модели
изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно
будет складываться в результате проводимых преобразований в административной
сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему
административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской
Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной
реформы[13].
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие
Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской
службе Российской Федерации"[14].
Этот закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом
службы[15].
С другой стороны,
административное право может само воздействовать на характер и содержание
административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей
точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения
с потребностями развития административного права. Административная реформа
изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих
административно-правовых институтов.
В литературе новые
законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с
утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы
построения и практической деятельности самой двигательной силы в
государственном механизме"[16],
можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например,
президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров
оценивает Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной
гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и
приводит соответствующие обоснования.[17]
Государственная служба -
важнейший административно-правовой институт, которому в системе
административно-правового регулирования отведена роль "локомотива"
для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование
теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося
законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации
множества научных трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не
потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из
структуры административного права такой подотрасли,
как служебное право[18].
Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии
смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых
аргументах и должном доктринальном обосновании.
Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе
осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и
самого служебного права.
В Программе социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы),
утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в
рамках проведения административной реформы предполагается:
"дальнейшее
совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами
построения и функционирования исполнительной власти;
совершенствование оплаты
труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности,
улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения
государственной службы;
разработка механизмов
ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной
основе кадрового резерва;
формирование механизмов
регулирования служебного поведения и конфликта интересов"[19].
Принятие Федерального
закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской
Федерации" является новым крупным этапом в развитии института
государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по
нашему мнению, весьма спорными и противоречивыми.
Реформа государственной
службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов
построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане
представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости,
прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации
государственной службы.
Следует уточнить, что
требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в
большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и
правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для
общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости
обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны
следствия и другой информации конфиденциального характера.
Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах
законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность
государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих
эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь,
установление четких правовых процедур при функционировании государственных
органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений,
как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.
Глава 2.
Основные функции государственной службы
Организация и реальный процесс управления в современных
государствах являются многогранными и сложными явлениями общественной жизни,
которые требуют знаний, опыта и определенных навыков в данной сфере. В течение
столетий “бюрократы”[20] играли важнейшую роль в
процессе принятия политических решений, а “правители” решали проблему
эффективного контроля деятельности государственных служащих. С ростом влияния
государства росли и возможности воздействия государственных служащих на политическую
сферу. В настоящее время во всех развитых демократия роль государственной
службы в процессе управления чрезвычайно велика, однако наиболее экстремальные
формы такого влияния можно было наблюдать в коммунистических странах, где она
еще более усиливалась централизованным партийным контролем во всех сфер
общественной, а также частной жизни. В 19-м веке, описывая Австро-венгерскую
империю Меттерних говорил, что ею не правят, а управляют (имея в виду
административное управление, осуществляемое государственными служащими),
аналогичную ситуацию можно наблюдать во многих сферах и сегодня.
Государственная служба является общественным институтом,
реализующим функции и обязанности государства по отношению к обществу и отдельным
гражданам. Это своего рода двигатель государства. Функции и задачи бюрократии
соответственно менялись в течение ее существования в зависимости от функций и
задач, выполнявшихся государством. Однако трудно усомниться в том, что в
сообществе такого масштаба, каковым является государство, где сосуществует и
взаимодействует множество граждан, задачи, выходящие за рамки интересов одного
конкретного гражданина должны исполняться соответствующими общественными
(государственными) органами. Предметом дискуссии может быть лишь объем,
выполняемых государственными органами функций, а значит, и объем функций
государственных служащих, занятых в этих органах, а также опасности и
негативные явления, связанных с избыточным объемом данных функций.
2.1. Функции государственной службы на ранних
этапах развития государства
В эпоху абсолютизма государство распространяло свое воздействие
практически на сферы общественной жизни для обеспечения благосостояния граждан
(меркантилистское государство благосостояния). Такое государство называли также
“полицейским”, так как оно в лице верховного правителя “обеспечивало все
необходимое с его точки зрения для безопасности, удобства, хорошего воспитания,
порядка, питания, населенности и богатства граждан”.[21] В этом государстве с его
затрагивающим все сферы жизни регулированием государственные служащие
(чиновники) занимались, прежде всего, освоением новых земель и полезных
ископаемых, стимулированием развития и контролем за ремеслами, ставками налогов
и пошлинами, принуждением к труду, школами, культурой, жизненным укладом
граждан и демографической политикой.
Произвол и излишняя опека полицейского государства были
преодолены в рамках либерального правового государства 19 столетия, в котором
гражданам была обеспечена защита о произвола власти, гарантированы равенство
всех перед законом и максимально возможная личная свобода. В рамках этого
государства государственных служащих также были поставлены в условия, в которых
они имели право и должны были действовать только в рамках закона, как
исполнители воли государства.
В зависимости от формы государства изменяется объем и
характер его функций, а также функции государственной службы. В современных
развитых странах эти функции также могут быть различными. Так, например, в
странах с социал-демократической и консервативной моделью социального
государства функции, выполняемые публичным (государственным) сектором очень широки,
вследствие чего объем задач государственная службы увеличивается, а значит,
усиливается и объем контроля за жизнью граждан, что отмечается многими
исследователями на примере скандинавской модели государства всеобщего
благосостояния (welfare state).
2.2 .Задачи и функции государственной службы в
современном индустриальном и постиндустриальном обществе
В современном обществе развиваются параллельно две
тенденции: экономика стремится к свободному, регулируемому только рыночными
механизмами развитию, однако одновременно возрастают и ожидания по отношению к
государству и его аппарату, который призван, используя определенные регулирующие
механизмы, поддерживать состояние равновесия сложнейший общественный организм,
заботиться о стабильности системы денежного обращения, обеспечивать условия для
роста экономики, а также участвовать в перспективном развитии, направленном в
будущее. В соответствии к кругом задач и характером функций речь идет в данном
случае о государственной службе в широком смысле слова, имеются ввиду не только
чиновники, работающие за письменным столом, но работники просвещения,
здравоохранения, транспорта, органов охраны правопорядка.
Более того, потребность в защите и обеспечении безопасности
в современном обществе даже возросла, приобретя при этом подчас совершенно новые
измерения: защита данных и информации, авторских прав, окружающей среды,
обеспечение радиационной безопасности и т.п. Все эти функции выполняются именно
государственными служащими. Они же предоставляют необходимую управленческую
инфраструктуру для экономического развития, а также обеспечивают удовлетворение
многих потребностей граждан. Многие функции государственной службы
воспринимаются как само собой разумеющиеся, однако именно от них часто зависят
параметры качества жизни.
В соответствии с конституциями развитых демократий
государственная служба призвана играть ведущую роль в реализации поставленных
Конституцией целей. Она несет в большой степени ответственность за
демократическую стабильность, соблюдение принципов правового государства, за
соблюдение прав каждого отдельного гражданина. Государственная служба обязана
проводить в жизнь принятые демократическим путем политические решения. Именно
через государственную службу осуществляется для граждан деятельность
государства.
Специфический статус профессионального чиновника призван
обеспечивать постоянную готовность и дееспособность системы государственного
управления по отношению к гражданам.
Эти общие принципы действуют в любой стране, где
государственная служба функционирует в интересах всего сообщества, т. е. во
всех свободных демократических странах.
Многие из параметров статуса чиновника (например, пожизненное его присвоение)
часто трактуемые как привилегии, должны обеспечить выполнение государственными
служащими их функций на возможно более высоком уровне. В профессиональном
чиновничестве видят институт, основанный на профессиональных знаниях,
эффективной деятельности, лояльном исполнении служебного долга, что должно
обеспечивать стабильность системы государственного управления. При этом оно
должно играть роль стабилизирующего фактора, сохраняющего баланс в жизни
государства, в ходе борьбы различных политических сил и групп интересов.
Значительную роль играет интегрирующая роль системы
государственной службы в федеративных государствах и государствах с сильной
степенью фрагментации в системе государственного управления.
Традиционным в научной литературе стало определение
государственной службы, данное В.М. Манохиным
государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности
государства по организации и правовому регулированию личного состава
государственных органов и других государственных организаций, а также сама
деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому
и непосредственному осуществлению задач и функций государства. Однако такое
определение вызывает у некоторых авторов критические замечания Например, БМ.
Лазарев выделяет в нем следующие недостатки 1) государственная служба
определяется через термин “государственный служащий”, что является
необоснованным, 2) не учитывается, что государственные служащие не только
выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи
(врачи, научные работники, преподаватели, артисты и т.д.); 3) данное
определение объединяет два различных явления — государственную службу и
деятельность по ее организации и правовому регулированию* Сам Б.М. Лазарев
определяет государственную службу как служение
государству, те выполнение по его поручению и за плату от него деятельности
по реализации задач и функций государства в государственных органах.
Государственная служба работников осуществляется в
государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются
различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы)
Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового
института нельзя, так как они отражают разные явления.
Федеральный
государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную
деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий
денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального
бюджета.
Государственный
гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий
профессиональную служебную деятельность на должности государственной
гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное
содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта
Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом,
государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может
получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств
федерального бюджета.
Нанимателем федерального государственного служащего
является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта
Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.
Правовое положение
(статус) федерального государственного служащего и государственного
гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения,
обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок
разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается
соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Стаж (общая
продолжительность) государственной службы определяется в соответствии с
федеральными законами о видах государственной службы, о государственном
пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших
государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации.[22]
В стаж (общую
продолжительность) государственной службы одного вида в соответствии с
федеральными законами о видах государственной службы, о государственном
пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших
государственную службу, и их семей и законами субъектов Российской Федерации
включаются продолжительность государственной службы других видов, а также
периоды замещения государственных должностей Российской Федерации,
государственных должностей субъектов Российской Федерации, выборных
муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных
должностей муниципальной службы.
Персональные данные
государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности
и о стаже (об общей продолжительности) государственной службы вносятся в личные
дела и документы учета государственных служащих. Ведение и хранение указанных
дел и документов осуществляются в соответствии с федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Форма и порядок ведения,
учета и хранения документов, подтверждающих профессиональную служебную
деятельность государственных служащих, устанавливаются федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Персональные данные,
внесенные в личные дела и документы учета государственных служащих, являются
персонифицированными и в случаях, установленных федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, относятся к сведениям,
составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям
конфиденциального характера.
В федеральном
государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации
ведутся, в том числе на электронных носителях, реестры государственных
служащих, которые формируются на основе персональных данных государственных
служащих.
Сведения, внесенные в
реестр федеральных государственных служащих в федеральном государственном
органе и в реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации в
государственных органах субъектов Российской Федерации, в случаях,
установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, относятся к сведениям, составляющим государственную
тайну, а в иных случаях к сведениям конфиденциального характера.
Реестры федеральных
государственных служащих в федеральных государственных органах составляют
Реестр федеральных государственных служащих.
Реестры государственных гражданских служащих в
государственных органах субъекта Российской Федерации составляют Реестр
государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.
Реестр федеральных
государственных служащих и реестры государственных гражданских служащих
субъектов Российской Федерации составляют Сводный реестр государственных
служащих Российской Федерации.
Содержание и порядок
ведения Реестра федеральных государственных служащих, а также перечень
сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих Российской
Федерации, устанавливается Президентом Российской Федерации.
Содержание и порядок
ведения реестров государственных гражданских служащих субъектов Российской
Федерации устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
На государственную
службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком
Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о
виде государственной службы для прохождения государственной службы данного
вида.
Федеральным законом о
виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут
быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на
государственную службу по контракту.
Условия контрактов,
порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия
устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной
службы.
В соответствии с
федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с
гражданином:
на неопределенный срок;
на определенный срок;
на срок обучения в
образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок
государственной службы после его окончания.
Федеральным законом о
виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на
государственной службе данного вида.
Прохождение
государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение
классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания,
аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства
(события) в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральными законами
о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Основания прекращения
государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку
государственного служащего, устанавливаются федеральными законами о видах
государственной службы.
Профессиональная
служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с
должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся
составной частью административного регламента государственного органа.
В должностной регламент
включаются:
1) квалификационные
требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому
служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к
образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или
стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные
обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение
(ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с
административным регламентом государственного органа, задачами и функциями
структурного подразделения государственного органа и функциональными
особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
3) перечень вопросов, по
которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать
управленческие и иные решения;
4) перечень вопросов, по
которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке
проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных
решений;
5) сроки и процедуры
подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок
согласования и принятия данных решений;
6) порядок служебного
взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных
обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа,
гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а
также с организациями;
7) перечень
государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с
административным регламентом государственного органа;
8) показатели
эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности
гражданского служащего.
Положения должностного регламента учитываются при
проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы,
аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной
деятельности гражданского служащего. Результаты исполнения гражданским служащим
должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение
вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в
кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при
проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского
служащего.
Примерные должностные
регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной
службой.
Государственная служба — это один из основных видов
деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления
государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы
государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в
этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения
эффективности государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие
отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба
представляет собой 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений
и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и
условия прохождения службы в этих органах.
С точки зрения
современного законодателя, государственная служба РФ — это профессиональная
деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных
органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов,
установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Заключение
Преобразования,
происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с
осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами.
Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и
гражданского общества[23], а
также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства[24].
Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования
административного права. Совершенно необходимым является построение модели
изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно
будет складываться в результате проводимых преобразований в административной
сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему
административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации"
явилось результатом проводимой в стране административной реформы[25].
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие
Государственной Думой Федерального закона
"О государственной гражданской службе Российской Федерации"[26].
Этот закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом
службы[27]. С
другой стороны, административное право может само воздействовать на характер и
содержание административной реформы. Создатели концепции административной
реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и
этапы проведения с потребностями развития административного права.
Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы
соответствующих административно-правовых институтов.
Список источников и литературы
1. Конституция Российской Федерации. Принята
всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ
"О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063
3.
Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2004. N 31. Ст. 3215
4. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ
"О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4831
5.
Реестр
государственных должностей федеральных государственных служащих (утв. Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33) (с
изменениями от 13 июня, 9 августа 1995 г., 12 апреля 1996 г., 16 мая, 3
сентября 1997 г., 1 марта 2003 г., 25 сентября, 11 октября 2004 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 174
6. Послание Президента РФ В.В.Путина
Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.
N 93
7. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское
общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и
право. 2004. N 1. С. 24-36.
8.
Бабелюк Е.Г. Реформа
государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридический журнал. 2003.
N 3. С. 35-40
9.
Бахрах Д.Н., Кулешов
И.В. Государственная военная и правоохранительная службы РФ // Административное
и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004. С. 75-90
10.
Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании
государственно-служебного законодательства // Там же. С. 67-74.
11.
ГОСТ службы:
Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004.
29 июля
12.
«Трудовой
кодекс» для чиновника: Помощник президента Виктор Иванов прокомментировал новый
закон о государственной гражданской службе // РГ. 2004. 31 июля.
13.
Верхотуров Ю.И. Развитие российского законодательства о
гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N
6. С. 177-184.
[1] Федеральный
закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2003. N 22. Ст. 2063
[2] Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ
"О государственной гражданской службе Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215
[3] Послание
Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от
16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая. N 93
[4] Алёхин А.А., Козлов Ю.М.
«Административное право РФ». - М.: 1996
г.
[5] Там же.
[6] Манохин В.
М. «Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. 1997.
[7] Лазарев Б.Ю. «Государственная
служба». - М.: 1993.
[8] Федеральный
закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации" (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063
[9] Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
2004. N 31. Ст. 3215
[10] Послание
Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от
16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 7 мая. N 93
[11] См.,
например: Гришковец А.А. Государственная служба и
гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) //
Государство и право. 2004. N 1. С. 24-36.
[12] См.,
например: Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы
в РФ: новый этап // Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35-40; Бахрах Д.Н., Кулешов И.В. Государственная военная и
правоохранительная службы РФ // Административное и
административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004. С. 75-90; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании
государственно-служебного законодательства // Там же. С. 67-74.
[13] См.,
например: О проекте федерального закона "О системе государственной службы
Российской Федерации" и перспективах развития законодательства о
государственной службе. Материалы парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. М.:
Издание Государственной Думы, 2003.
[14] См.:
Российская газета. 2004. 31 июля. См. также: Козбаненко
В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и
содержание. М.: ИПКгосслужбы, 2003.
[15] См.:
ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону
// РГ. 2004. 29 июля; "Трудовой кодекс" для чиновника: Помощник
президента Виктор Иванов прокомментировал новый закон о государственной
гражданской службе // РГ. 2004. 31 июля. См. также: Верхотуров
Ю.И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй
половине XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6. С. 177-184.
[16] Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 70.
[17] См.:
ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону
// Российская газета. 2004. 29 июля.
[18] См.:
Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: Бек,
1996.
[19] Программа
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2003-2005 годы) (утв. распоряжением
Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2003. N 34. Ст. 3396
[20]
Термины “бюрократия” и “бюрократы” будут использоваться далее как эквивалент
терминов “государствен-ная служба” и “государственный
служащий”, т. е. без какого-либо оценочного компонента.
[21] Öffentlicher Dienst A-Z. Wichtige Begriffe des öffentlichen
Dienstrechts in Stichworten, Der Bundesminister des Inneren: Osang Verlag GmbH,
1992. S. 7
[22] Федеральный закон от 15 декабря 2001
г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51.
Ст. 4831
[23] См.,
например: Гришковец А.А. Государственная служба и
гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) //
Государство и право. 2004. N 1. С. 24-36.
[24] См.,
например: Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы
в РФ: новый этап // Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35-40; Бахрах Д.Н., Кулешов И.В. Государственная военная и
правоохранительная службы РФ // Административное и
административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004. С. 75-90; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании
государственно-служебного законодательства // Там же. С. 67-74.
[25] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ
"О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063
[26] Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ
"О государственной гражданской службе Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215
[27] См.:
ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону
// РГ. 2004. 29 июля; "Трудовой кодекс" для чиновника: Помощник
президента Виктор Иванов прокомментировал новый закон о государственной
гражданской службе // РГ. 2004. 31 июля. См. также: Верхотуров
Ю.И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй
половине XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6. С. 177-184.