Новые аспекты миграционной политики в России

Новые аспекты миграционной политики в России

Страница 1
	А.В. Блохин
Очередная реорганизация министерства, проведенная в мае 2000 года, когда ему были переданы функции упраздненных федеральных ведомств – Государственного комитета по делам Севера и Федеральной миграционной службы – существенно расширила функции Минфедерации России. В нынешнем его виде министерство является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим государственную политику в области федеративных отношений, национальной и миграционной политики, а также местного самоуправления. На передний план в деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации выдвинулись проблемы миграции. В последнее десятилетие особенности развития миграционных процессов в Российской Федерации обусловлены политическими и социально-экономическими переменами: последствиями распада СССР, демократизацией общественно-политической жизни, развитием рыночных отношений, внутренними региональными конфликтами. За 90-е годы из государств – участников СНГ и стран Балтии в Россию переехало более 8 млн. человек, причем мигранты имели более прогрессивную возрастную структуру, более высокий образовательный и профессионально-квалификационный уровень, чем постоянное население России. В то же время из России выехало 4 млн. человек. Миграционный прирост за этот период позволил предотвратить катастрофическое сокращение численности населения Российской Федерации. Однако в последнее время миграционный прирост постепенно снижается и сейчас компенсирует естественную убыль населения менее чем на четверть. Снижение иммиграции в Россию объясняется еще и затянувшимся решением вопросов обустройства мигрантов. Эмиграция из России на постоянное место жительства в страны старого зарубежья носит в значительной степени этнический характер и осуществляется в Германию, Израиль и США. Она регулируется иммиграционными квотами принимающих стран и не превышает 100 тыс. человек ежегодно. Сохранение на территории Российской Федерации очагов вынужденной миграции порождает потоки вынужденных переселенцев и внутриперемещенных лиц. Особо острые формы этот процесс приобрел в Чеченской Республике и граничащих с ней регионах.

В последние годы происходит снижение объемов и интенсивности внутренних переселений. В 1989 году миграция в пределах страны составляла 4,7 млн. человек, в 1999 году – 2,5 млн. В 2000 г. эта тенденция сохранилась. Низкая миграционная мобильность населения затрудняет обеспечение рабочей силой новых и возрождающихся после кризиса предприятий. Причина тому – неразвитость рынка жилья, отсутствие возможности приобретения (обмена) жилья для большинства населения. Характерные для стабильно развивающихся стран сезонные миграции трудовых ресурсов, массовые перемещения населения из испытывающих спад в динамично развивающиеся регионы пока не оформились.

Прослеживается этническая поляризация населения в ряде республик. Она выражается в абсолютном и относительном росте численности представителей «коренных» национальностей. Из ряда республик Российской Федерации наблюдается исход русского населения, в Чеченской Республике их вынужденный отток превысил 95%, Дагестан покинули 20% русских.

Происходящие после распада СССР миграционные процессы привели к росту в России численности национальных диаспор из зарубежных государств, прежде всего сопредельных. Это способствует дополнительному притяжению мигрантов соответствующих национальностей в регионы расселения диаспор. С 1994 года в Россию возобновился приток мигрантов всех титульных национальностей государств–участников СНГ и составил за 1994–1999 годы 800 тыс. человек. Из ряда государств, например Закавказья, в Россию активно выезжает коренное население. Иммиграция в Российскую Федерацию граждан из различных стран мира, в том числе с нестабильной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, нередко носит незаконный характер. Масштабы ее оцениваются в 1–1,5 млн. человек. Этому способствует «прозрачность» российских границ с государствами – участниками СНГ, несовершенство законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

В то же время на территории страны пребывает значительное количество иностранцев, действительно нуждающихся в предоставлении убежища в соответствии с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией. Развиваются процессы внешней (международной) трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства и выезда российских граждан за границу с целью работы по найму, что ведет к постепенному вхождению Российской Федерации в международный рынок труда.

В настоящее время, несмотря на существующую проблему безработицы в ряде отраслей производства, по-прежнему имеется значительное число вакантных рабочих мест, на которые не идут россияне. Кроме того, ряд проектов требует привлечения иностранных компаний и фирм, реализующих контракты силами своего персонала. Стабильными потребителями иностранной рабочей силы являются прежде всего Московский столичный регион, регионы Западной Сибири – Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа и Дальнего Востока – Приморский, Хабаровский края, Амурская область, ряд других приграничных регионов.

В перспективе с ростом экономики страны, а также учитывая складывающуюся демографическую ситуацию, потребность в иностранной рабочей силе будет возрастать.

В то же время процессы привлечения иностранной рабочей силы сопровождаются незаконным трудоустройством иностранцев в России (не менее 100 тыс. чел. в год) и российских граждан за ее пределами, нарушением их трудовых и социальных прав. В последние годы наблюдается устойчивая тенденция роста численности россиян, выезжающих в целях краткосрочной трудовой деятельности за границу по контролируемым государством каналам. Временная трудовая эмиграция способствует повышению квалификации работников и в перспективе может стать значимым источником валютных поступлений в страну.

К нерешенным проблемам следует отнести недостаточную правовую защиту многих объективно существующих проблемных категорий мигрантов (экологических мигрантов, жертв техногенных катастроф, жителей ликвидируемых и закрываемых в результате деградации градообразующей базы городов и поселков, граждан, пострадавших в результате проведения контртеррористической операции в Чеченской Республике). Необходимо совершенствовать законодательную базу миграции, которая пока очень фрагментарна.

Миграционная политика в Российской Федерации в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном:

1) экономическими ограничениями, значительно сужающими не только «социальную» составляющую миграционной политики, но и возможность внедрения экономических стимулов для переселения;

2) гуманитарными ограничениями, вытекающими из необходимости соблюдения международных обязательств Российской Федерации, в т.ч. как правопреемницы бывшего СССР;

3) ограничениями, вытекающими из интересов обеспечения национальной безопасности;

4) демографическими ограничениями, делающими невозможным масштабное переселение (например, в Сибирь, на Дальний Восток).

Эти ограничения носят долгосрочный характер, с ними придется считаться в ближайшие десятилетия. По мере повышения их пороговых значений, прежде всего в области экономики, государство сможет проводить более активную миграционную политику. В перспективе необходимо придать миграционным процессам в Российской Федерации роль позитивного фактора в развитии экономики, демографической ситуации и безопасности страны. Учитывая ограниченные возможности государства по оказанию помощи мигрантам, следует сосредоточить усилия на устранении препятствий для самообустройства переселенцев, всемерной поддержке их инициативы и самостоятельности.

Сокращение миграционного притока в Россию происходит на фоне значительной естественной убыли населения. В недалекой перспективе депопуляционные процессы осложнятся убыванием численности трудоспособного населения при увеличении доли населения в возрасте старше трудоспособного. При сохранении тенденции к снижению миграционного притока населения в страну эти процессы станут необратимыми.

Ограниченный миграционный потенциал русского населения в государствах – участниках СНГ не позволяет рассчитывать на значительное увеличение переселения в Россию. Поэтому в обозримом будущем будет происходить усложнение этнической структуры иммигрантов, а следовательно, всего населения России, за счет роста диаспор народов, проживающих преимущественно за пределами Российской Федерации. Необходимо активизировать усилия по формированию гражданской идентичности россиян, воспитанию толерантности.

Анализ и прогноз современной миграционной, демографической и социально-экономической ситуации и перспектив ее развития показывают, что миграционные процессы в ближайшем будущем будут приобретать для российского государства все большую значимость.

Так, прогнозируемая общая численность населения России только к 2005 году сократится на 2,8 млн. человек (со 144,2 млн. до 141,4 млн.). Могут произойти нежелательные изменения и в самой структуре населения. Население молодого возраста за эти годы уменьшится, по расчетам Госкомстата России, на 5,5 млн. человек (с 27,8 млн. до 22,3 млн.). И хотя за тот же период произойдет увеличение численности населения в трудоспособном возрасте на 2,6 млн. человек (с 81,7 млн. до 89,7 млн.), уже после 2005 года начнется абсолютное сокращение этого контингента населения, общие потери которого оцениваются Госкомстатом России за 2006–2015 годы в 7,4 млн. человек.

В то же время, по имеющимся у Минэкономразвития России предварительным расчетам, ВВП будет увеличиваться в течение 2002–2005 годов относительно высокими темпами с минимальным пороговым значением не менее 5% в год, а общая численность занятых в экономике страны должна увеличиться за указанный период почти на 2 млн. человек. По имеющимся оценкам, за прогнозируемый период будут готовы переехать в Россию примерно 4 млн. человек. Но произойдет ли это – зависит от состояния нашей экономики, от того, насколько в экономическом и социальном плане Россия будет привлекательна для мигрантов, будут ли для этого созданы необходимые условия, какова будет миграционная политика.

Поэтому одним из приоритетных направлений миграционной политики является содействие привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. При этом предполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированных специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке – граждан стран СНГ). Необходимо разрабатывать меры селективной миграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), определять пропорции привлечения мигрантов на временной и постоянной основе.

Сложившаяся внутренняя миграционная ситуация требует оптимизации миграционных потоков, содействия более эффективному использованию трудовых ресурсов. Это направление включает создание условий для повышения территориальной мобильности рабочей силы (таких, как развитие, сбалансирование рынков жилья и рынков труда, и т.д.). При этом следует стремиться к использованию наряду с государственными обязательствами по содействию переселению средств хозяйствующих субъектов (работодателей).

Ожидается, что развитие цивилизованных рыночных отношений приведет к повышению интенсивности внутренней миграции, общий объем которой к 2005 году, по экспертным оценкам, может достигнуть показателей середины 90-х годов, или не менее 6 млн. человек в год по сумме внутрирегиональных и межрегиональных перемещений.

Следующее приоритетное направление – создание условий для сохранения населения в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации (приграничных, др.).

Реализация этого направления миграционной политики возможна лишь через восстановление экономической активности предприятий и развитие экономики зоны Севера с расширением привлечения рабочей силы из других регионов страны на временной, ротационной основе. И, кроме того, через государственное содействие развитию инфраструктуры и социальной сферы в стратегически важных районах путем проведения активной региональной экономической политики.

В регионах с экстремальными природно-климатическими условиями должен происходить постепенный переход на преимущественно ротационную систему формирования трудовых ресурсов, с учетом реальных потребностей производства, в т.ч. более широкое использование вахтового метода ведения работ.

Реализация этих направлений позволит придать миграционным процессам управляемый и, соответственно, предсказуемый характер.

Но наиболее острые проблемы на современном этапе – вынужденная и незаконная миграция. Для многих регионов решение проблем приема, содержания, адаптации вынужденных мигрантов, пресечение незаконной миграции стоит сейчас на первом месте.

Эту проблему и в стратегическом, и в практическом плане условно можно разбить на пять достаточно самостоятельных блоков:

– вынужденные переселенцы;

– внутриперемещенные лица;

– беженцы;

– внешняя трудовая миграция;

– иммиграционный контроль.

Вынужденные переселенцы: за время действия Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» получили поддержку в жилищном обустройстве за счет средств Федеральной миграционной программы около 450 тыс. вынужденных переселенцев (для 55,0 тыс. чел. приобретено или построено жилье, около 39,5 тыс. чел. получили долговременную беспроцентную возвратную ссуду). Более 100 тысяч обустроено при содействии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К настоящему времени статус вынужденного переселенца имеют около 820 тыс. человек. На сегодняшний день в очереди на получение жилья стоят 69 тыс. семей (около 177 тыс. человек), из них 17 тыс. семей (43,3 тыс. человек) – особо нуждающиеся. Кроме того, в очереди на получение долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья – 32,4 тыс. семей (около 100 тыс. человек).

В 2000 году зарегистрировано вновь прибывших 60 тысяч человек (около 20 тыс. семей). Очередь за 2000 год увеличится на 4500 семей. Нынешние объемы помощи в обустройстве не позволяют сократить число нуждающихся. На сегодня в России насчитывается вынужденных переселенцев, имеющих статус и при этом рассчитывающих на государственную поддержку в жилищном обустройстве, 300 тыс. человек, многие из них проживают в центрах временного размещения вместо положенных 3 месяцев – годами. Поэтому обеспечение условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду – одно из основных направлений миграционной политики государства и планах работы Минфедерации России на ближайшую перспективу.

Важнейшей проблемой остается финансирование миграционной программы. В федеральном бюджете на 2001 год предусмотрено средств на реализацию Федеральной миграционной программы – 1189,8 млн. рублей, в том числе на жилищное обустройство в виде долговременных беспроцентных возвратных ссуд – лишь 269 млн. рублей (23%), и из Федеральной адресной инвестиционной программы на строительство (приобретение) жилья – 200 млн. рублей. Эти средства позволят предоставить менее 500 квартир по всей России и выплатить около 5000 ссуд. Этого, судя по приведенным выше цифрам, явно недостаточно. Необходимо дополнительное финансирование соответствующих статей Федеральной миграционной программы.

За счет средств Федеральной миграционной программы осуществляется выплата компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, покинувшим места постоянного проживания в Чеченской Республике. Однако люди, получающие компенсационные выплаты, в большинстве своем не имеют статуса вынужденного переселенца. Поэтому необходимо либо увеличить финансирование Федеральной миграционной программы на сумму, обеспечивающую выплату компенсаций оставшимся 13,5 тысячи пострадавших семей, либо определить другой источник финансирования решения этой проблемы. В этом случае высвобождаемые средства ФМП можно было бы направить на выплату ссуд для вынужденных переселенцев.

Но проблемой становится сегодня не только сам факт получения компенсаций, а их размер, который остается неизменным на протяжении трех лет. Необходимо пересмотреть норму предельного размера выплачиваемых компенсаций, т.к. из-за инфляции вынужденные переселенцы не могут приобретать на эти деньги жилье и минимально необходимое имущество.

Совершенствование государственной миграционной политики невозможно без коренных изменений нормативно-правовой базы в области работы с вынужденными переселенцами. Разрабатывается проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (внесен в январе текущего года в Правительство Российской Федерации). Его принятие позволит установить новые нормы, регламентирующие процедуру предоставления статуса вынужденного переселенца, вопросы утраты, лишения этого статуса, а также позволят решить вопросы по рациональному использованию жилых помещений фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев, включая возможность перевода этих жилых помещений в категорию постоянного жилья. Требует упрощения порядок передачи жилищного фонда из федеральной собственности в муниципальную, необходима передача полномочий по проведению этой работы соответствующим территориальным органом Министерства имущественных отношений Российской Федерации.

Необходимо ускорить разработку проекта постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 января 1997 года №106 «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья». В этом документе должно быть предусмотрено увеличение размера выдаваемых ссуд с максимальным их приближением к стоимости социальной нормы общей жилой площади на одного человека, продление срока погашения ссуды с 10 до 15 лет и начала ее погашения через два года после получения ссуды. Повышается актуальность дальнейшего развития взаимодействия со странами СНГ и Балтии по добровольному переселению на территорию Российской Федерации в рамках реализации соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.

Эти соглашения направлены на обеспечение прав выезжающих граждан в отношении имевшегося у них движимого и недвижимого имущества, в том числе его досрочной приватизации, освобождение от таможенных пошлин на ввозимое в Россию имущество. На следующий среднесрочный период (на 2002–2005 годы) необходимо предусмотреть завершение работы по жилищному обустройству вынужденных переселенцев (состоящих в очереди на предоставление жилья и выплату ссуд), через различные как затратные, так и возвратные механизмы (различные виды ссуды и кредитов). Это потребует адекватного финансирования.

На фоне необустроенности значительной части вынужденных переселенцев, прибывших на территорию России за последние десять лет, Правительству Российской Федерации пришлось столкнуться с необходимостью срочного решения проблем внутриперемещенных лиц, покинувших Чеченскую Республику.

В 2001 году задачи по решению проблем внутриперемещенных лиц из Чеченской Республики по-прежнему остаются крайне острыми.

В 2001 году численность граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Республики, может составить от 300 до 340 тыс. человек. Из них более 200 тыс. человек будет находиться на территории Чеченской Республики, в том числе около 12 тыс. человек – в пунктах временного размещения (ПВР). На территории Республики Ингушетия, согласно прогнозным оценкам, может находиться около 120 тыс. человек, в том числе более 26 тыс. человек – в пунктах временного размещения.

Федеральным бюджетом на 2001 г. на расходы, связанные с содержанием и питанием указанной категории граждан, оплатой их проезда и провоза багажа к местам проживания на территории Чеченской Республики предусмотрено выделение средств в сумме 500,0 млн. рублей.

Но даже их эффективное использование позволит, по расчетам Минфедерации России, обеспечить питанием и проживанием людей в ПВР лишь в течение 10 месяцев (до ноября с.г.). Внутриперемещенные лица из Чечни, проживающие у родственников, знакомых и в частном секторе, могут рассчитывать лишь на гуманитарную помощь. Сегодня актуальна разработка «Закона о внутриперемещенных лицах». В нем необходимо предусмотреть государственные гарантии и меры поддержки для внутренних мигрантов, которые вынуждены сменить постоянное место жительства на территории России в связи с возникновением экстраординарных обстоятельств как экономического, техногенного характера, так и по причинам внутренних конфликтов. Должны быть предусмотрены различные формы приема и виды помощи для людей, которые временно покидают места своего постоянного проживания, и для тех, которые вынуждены уехать навсегда в другой регион России.

Российская Федерация в 1992 году присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу к ней 1967 г., которые касаются статуса беженца. Главным инструментом выполнения международных обязательств России является Федеральный закон «О беженцах» (1997 г.), решающий триединую задачу сбалансированности прав личности, национальных интересов нашего государства и международных обязательств России. Вместе с тем данный закон не является гуманитарным – это разновидность иммиграционного закона, выработанного с учетом международной практики, рекомендаций УВКБ ООН, Совета Европы.

Прогнозируя развитие ситуации на ближайшие годы, можно сделать вывод, что число иностранцев, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца, будет увеличиваться. По нашим оценкам, ежегодно будут обращаться с ходатайствами еще 10–15 тысяч человек из числа вновь прибывающих.

На ближайшую перспективу Минфедерации России разработаны основные направления действий.

Для снижения напряжения по выходу из создавшейся ситуации с лицами, ищущими убежища в России, необходимо прежде всего осуществить комплекс организационных мер по совершенствованию проведения процедуры определения правового положения иностранцев, уже находящихся на территории страны и ходатайствующих о предоставлении статуса беженца. В этих целях необходимо рассмотреть вопрос о существенном увеличении численности сотрудников, осуществляющих эти функции, и их специальной подготовке.

Необходимо полнее использовать предусмотренные законодательством институты утраты и лишения статуса беженца. В 2000 году в результате целенаправленной работы утратили и были лишены статуса более 30 тысяч человек (приобрели гражданство, выехали в другие государства, нарушили законодательство и т.п.). Осуществлять действия по добровольному возвращению беженцев в страны их прежнего проживания в случаях изменения внутриполитической ситуации в этих странах, а также подбору третьих стран при желании беженцев переехать в эти государства. Полнее использовать в этих вопросах возможности иностранных государств и международных организаций, прежде всего – MOM и УВКБ ООН. Упорядочить механизм выдворения лиц, которым отказано в предоставлении статуса беженца.

Усилить иммиграционный контроль в пунктах пропуска через госграницу в части выявления иностранцев, которые могут подать необоснованные ходатайства о предоставлении статуса беженца в целях недопущения их на территорию России. Ускорить принятие постановления Правительства Российской Федерации о порядке предоставления временного убежища.

В соответствии с российским законодательством и международными нормами обеспечивать меры по социальной адаптации лиц, признанных беженцами. Первоочередной мерой в этом вопросе является создание фонда жилья для временного проживания лиц, которым предоставлен статус беженца, как этого требует Закон «О беженцах». С учетом большого количества многодетных семей беженцев не менее важны меры по обеспечению их занятости, оказанию медицинской помощи и обучению. Необходимо подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «О беженцах» с учетом правоприменительной практики.

Несмотря на определенные позитивные сдвиги, необходимо совершенствовать работу по внешней трудовой миграции, по усилению государственного регулирования временной трудовой эмиграции российских граждан и привлечения иностранной рабочей силы в Россию.

В действующем законодательстве отсутствуют нормы о привлечении к административной ответственности работодателей, незаконно использующих иностранную рабочую силу, не определен механизм выдворения незаконных трудящихся-мигрантов, требуют правового урегулирования отношения в сфере оказания платных услуг по содействию в трудоустройстве граждан за границей. Проводимые совместно с органами МВД проверки показывают, что число незаконно трудоустраиваемых иностранцев составляет не менее 100 тыс. человек.

В настоящее время не урегулированы законодательством вопросы трудовой деятельности иностранцев, осуществляемой вне рамок трудового найма. Этому способствует прозрачность границ, возможность свободного нахождения на территории граждан СНГ, регистрирующихся по месту пребывания в том же порядке, что и россияне, формально не нарушая действующий порядок привлечения иностранной рабочей силы, охватывающий только лиц, привлекаемых на основе трудовых контрактов. В результате в настоящее время в России неконтролируемо осуществляют трудовую деятельность не менее 1,5–2 млн. иностранцев, выполняющих договоры гражданско-правового характера, так называемых «шабашников», а также лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, самозанятостью, включая мелкую торговлю и т.п.

Осуществление цивилизованной интеграции Российской Федерации в международный рынок труда, регулирование экономической миграции квалифицированных кадров – еще одна стратегическая задача и одно из важнейших направлений государственной миграционной политики. В этом направлении необходимо усиление взаимодействия центральных и местных органов власти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест.

Нельзя допускать, чтобы интересы постоянного населения и мигрантов, приехавших с целью заработка, вступали в противоречие. Необходимо также учитывать, что одной из основных составляющих процесса интеграции государств–участников СНГ является формирование общего рынка труда.

Одно из приоритетных направлений государственной миграционной политики – обеспечение контролируемости иммиграционных процессов в Российской Федерации. При его реализации особое внимание будет уделено созданию эффективной системы противодействия незаконной миграции. Необходимо внести изменения и дополнения в нормативно-правовые акты, касающиеся вопросов иммиграции. Первостепенным шагом в этом направлении должно стать принятие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также рассмотрение Комплексного плана мероприятий по борьбе с незаконной миграцией на 2001–2002 годы, разрабатываемого всеми заинтересованными министерствами и ведомствами. Подытоживая сказанное, опираясь на глубокое изучение демографической ситуации в различных регионах России, совместные разработки ученых и специалистов нашего министерства, можно с уверенностью сказать, что сегодня для России весьма важно иметь государственную миграционную политику, работающую с учетом международных стандартов и направленную на улучшение социально-экономической обстановки в стране. Министр по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации А.В. Блохин