№ заказа	№ 481.2
Вариант, тема	В.26 Организация местной власти в советский период
Дисциплина	Система государственного и муниципального управления
Исполнитель	Лещенко Н.А.

                                              Содержание

Введение: 3

Раздел 1: Организация местных Советов по Конституции СССР 1936 и Конституции РСФСР 1937г. 5

Раздел 2: Реформирование местного самоуправления в конце 80-х годов  XX века. 10

Заключение. 13

Библиография: 14

Введение:

 Становление системы управления Российского государства сопровождалось развитием местного самоуправления. Особо интересен период развития органов местного самоуправления в России после Октябрьской революции, который выразился в изменение характера и направленности процессов организации власти на местах.

В данной работе передо мной поставлена цель раскрыть порядок организации советской власти на местах.   Этот период характеризуется тем, что был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления, поэтому упразднялись органы земского и городского самоуправления, создавался аппа­рат местных Советов. Конечно, сразу, одним ударом, ликвидировать органы земского и городс­кого самоуправления было нельзя, особенно в тех райо­нах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. Почти всюду органы земского и го­родского самоуправления оказались упраздненными. Лик­видация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февра­ля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспус­ку городские и земские органы самоуправления, высту­пающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих од­ной и той же работой».

Идея местного самоуправления, предполагающая известную де­централизацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задача­ми государства, так как создалось чрезвычайно трудное положение со снабжением продовольствием. Ресурсы были сильно истощены, нарушилась всеобщность хозяйственных связей в народном хозяй­стве, страна была экономически изолирована от внешнего мира, промышленные районы оторваны от источников сырья и топли­ва, возник острый продовольственный кризис.

В 1918 г. в основу организации управления на местах был по­ложен принцип централизованного управления, т.е. единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления и являлись струк­турной частью единого централизованного государственного ап­парата управления.

В 1918 г. Конституцией РСФСР была закреплена система ме­стных органов государственной власти, которая включала област­ные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избирае­мые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Со­веты избирались непосредственно населением.

Раздел 1: Организация местных Советов по Конституции СССР 1936 и Конституции РСФСР 1937г.

В 1936 г. после принятия Конституции СССР и Конституции Российской Федерации все звенья представительной системы Со­ветского Союза стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Системы съездов Советов были упразднены, и все местные представитель­ские органы государственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР — около 28 тысяч местных Советов.

Срок полномочий местных Советов изменялся в про­цессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после при­нятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов стал пять лет.

Законодательство о выборах устанавливало предель­ные нормы численности состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных де­путатов местных Советов (1989 г.) в поселковые и сельс­кие Советы избиралось до 50, в районные—до 75, а в городские — до 200 депутатов.

Вопросы своей компетенции местные Советы рас­сматривали на сессиях, которые созывались их исполни­тельными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секре­таря для ведения заседаний сессии.

Решения, принимаемые Советом на сессии, подписыва­лись председателем и секретарем исполнительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоян­ные комиссии для предварительного рассмотрения и подго­товки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнитель­ные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Сове­тов, образовывали также функциональные отделы исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Сове­там и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вы­шестоящим органам государственного управления. Депутаты мест­ных Советов осуществляли полномочия, не прерывая основную свою деятельность, т.е. на общественных началах. Депутаты отчиты­вались о своей работе перед избирателями, коллективами и обще­ственными организациями, выдвинувшими их кандидатами в де­путаты. В своей деятельности депутаты руководствовались общего­сударственными интересами. Депутат мог быть отозван по реше­нию большинства избирательного округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов социально-экономического развития и составления бюджета.

Однако, как показывала практика, дача на­казов зачастую вьшивалась в пустую формальность вместо действительно делового обсуждения предложений изби­рателей. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.[1]

Основным принципом управления системы Советов был демоткратический централизм, т.е. сочетание самостоятельности и ини­циативы на местах с централизованным руководством государствен­ной власти и четким соблюдением субординации на местах. Выше­стоящие органы государственной власти руководили нижестоящими органами. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящи­ми органами власти.

Вышестоящие Советы имели пра­во отменять противоречащие закону решения нижестоя­щих Советов, которые были им подотчетны и подконт­рольны.

Одним из организационно-правовых выражений де­мократического централизма являлось двойное подчи­нение исполнительных органов местных Советов — ис­полнительных комитетов, отделов и управлений Они были подотчетны местным Советам, которые их фор­мировали, и, одновременно — подчинялись соответ­ствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень , централизации   государственного   управления,   прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансо­вой деятельности.

Теория советского государственного права рассматри­вала местные Советы как представительные органы но­вого типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением ре­шений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В. И. Лениным, который развил приме­нительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как работающей корпорации, в одно и то же вре­мя законодательствующей и исполняющей законы.

Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Сове­тов, их местом и ролью в системе государственных орга­нов, правовым статусом их депутатов.

Местные Советы имели собственный исполнитель­ный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных ко­митетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сес­сиях Советов заслушивались отчеты о работе исполни­тельных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, обра­зуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и при­нять необходимые меры в целях их исполнения.[2]

Однако местные Советы так и не обрели качеств «ра­ботающих корпораций», т. е. органов, самостоятельно ре­шающих вопросы местной жизни, фактически реализую­щих свои конституционные полномочия, которые позво­ляли осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах на­ходилась в руках аппарата партийных органов, волю ко­торых выполняли Советы.[3]

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:

а)      выработку политической линии и указаний по ос­новным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;

б)      руководство формированием представительных ор­ганов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кад­ров, работающих в Советах;

в)      контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконт­рольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отно­шение переносилось и на постоянные комиссии, и на Со­вет в целом. На сессиях практически не выбирались опти­мальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета прохо­дила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру утверждения подготовленного ап­паратом решения. Аппарат исполнительного комитета го­товил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все  это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

Необходимо отметить, что существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их орга­нов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить.

Раздел 2: Реформирование местного самоуправления в конце 80-х годов  XX века.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улуч­шить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функ­ции, которые ранее принадлежали исполкомам (подго­товка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполко­мов оказалось довольно сложно в изменившихся услови­ях политической жизни страны. Во многих местных Сове­тах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидиро­вать исполнительные комитеты, делегируя исполнитель­ные и распорядительные функции президиуму Совета.

Первым практическим шагом реформирования государ­ственного местного управления, внедрения нового для со­временной России (но давно распространенного во мно­гих странах мира) подхода к нему как местному самоуп­равлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного са­моуправления должны были стать местные Советы как

представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.

Данный Закон ввел понятие «коммунальная собствен­ность». К коммунальной собственности относилось иму­щество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союз­ными и автономными республиками, иными субъекта-ми, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природы мес­тных Советов как органов государственной власти и уп­равления (ст. 145), однако этим законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в редакции 26 декабря 1990 г. было записано: «В системе местного само­управления, кроме местных Советов народных депута­тов, могут действовать в соответствии с законодатель­ством республик органы территориального общественно­го самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии».[4]

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуп­равление» и «органы территориального общественного са­моуправления» были включены не только в статьи, посвя­щенные местным Советам, но и в названия соответствую­щих разделов (разд. VII и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137, Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономного округа все еще остава­лись местными органами государственной власти. Район­ные, городские, поселковые и сельские Советы в этой ста­тье не называются. Однако это еще не означало, что данные

Советы не являются местными органами государственной власти — согласно ст. 85 все Советы «составляют единую си­стему представительных органов государственной власти».

В то же время согласно ст. 138, «местное самоуправле­ние в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствую­щие местные Советы народных депутатов, как главное звено системы местного самоуправления, органы терри­ториального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии».

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам мест­ных Советов пришло понятие «местная администрация». Она бьша подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но прин­ципиальное новшество состояло в том, что местная ад­министрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, ко­торые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распо­рядительными органами.

Принятый 6 июля 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную админист­рацию в систему местного самоуправления и называл местные Советы представительными органами власти без слова «государственной» (ст. 1, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях — федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов — районных, городских, районных в городах, поселко­вых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85, вхо­дят в систему местного самоуправления.

Заключение

Таким образом, рассмотрев  в данной работе порядок и особенности организации местной власти в России в советский период в заключении хочу отметить то что,

местные Советы как органы местного самоуправле­ния мало сумели себя проявить. И это было связано со следующими обстоятельствами:

Во-первых, необходимо было время, чтобы и населе­ние, и народные депутаты активно включились в иници­ативную деятельность по развитию самоуправления.

Во-вторых, в силу большой инерции по-прежнему стремились много на себя брать исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятель­ность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом.

В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП.

И, наконец, местным Советам не удалось стать дей­ствительно реальными органами местного самоуправле­ния, так как в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов мес­тного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских, поселко­вых и сельских Советов народных депутатов, а их функции были переданы соответствующим администрациям.

Библиография:

1.     В.Б. Зотов «Муниципальное управление», М.2004г.

2.     Н.В. Шумянкова «Муниципальное управление», М.2003г.

3.     Система государственного и муниципального управления, под ред. А.Б. Байхалова, Хабаровск 2004г.

---

[1] Н.В. Шумякова «Муниципальное управление», М.2004г. С.87

[2] В.Б. Зотов, З.М. Макашева «муниципальное управление», М. 2004г. С.33

[3] Н.В. Шумякова «Муниципальное управление», М.2004г. С.89

[4] В.Б. Зотов, З.М. Макашева «муниципальное управление», М. 2004г. С.35