2.2. Отраслевой и территориальный аспекты структурной политики

Приоритет в структурной политике должен принадлежать высокотехнологичным наукоемким производствам,  производствам средств для развития материальной базы науки, образования, воспитания и культуры, а также  промышленным производствам, ориентированным на обеспечение внутренних потребностей страны, в том числе  замещение импорта. К последним  принадлежат производства, имеющие критическое значение для устойчивого развития экономики и национальной безопасности:  - производства, выпускающие средства для АПК (обеспечение продовольствием), инфраструктуры жизнеобеспечения населения и экономики в целом (систем энергоснабжения, транспорта, связи), строительного комплекса, ТЭК и сырьевых отраслей, фармацевтической промышленности, защиты окружающей среды и рационального природопользования (экологической безопасности); - производства машиностроительного профиля, выпускающие оборонную продукцию. В указанной совокупности производств приоритет следующего уровня принадлежит тем, которые обеспечивают наиболее высокий мультипликативный эффект роста производства и занятости. Это могут быть как крупные производственные комплексы (например, вертикально интегрированные корпорации в ТЭК), так и мелкие и средние предприятия несырьевого сектора (в том числе и высокотехнологичные). Следует отметить производства традиционной (ремесленной, кустарной) продукции, имеющие значение для выживания малых народов в регионах и сохранения их культуры. В отношении производств, ориентированных на экспорт, приоритет должен принадлежать наукоемким и обеспечивающим занятие отдельных ниш в мировом воспроизводственном процессе. Это особенно актуально в условиях глобализации экономических связей, поскольку обеспечивает привязку партнеров и создает основу для будущего устойчивого лидерства в определенном сегменте мирового воспроизводственного процесса. К таким производствам относится и ТЭК с указанными выше  оговорками относительно избыточной доли сырья в экспорте, и завышенной доли самого экспорта в ВВП.  С середины 90-х годов наблюдается рост концентрации производства в промышленности в виде крупных организационных форм. В интегрированных промышленных группах сосредотачиваются основные инвестиционные ресурсы и научно-технический потенциал. Именно им удалось сохранить отраслевые институты, создать новые направления прикладных исследований. Аккумуляция инвестиционных ресурсов, наличие научно-технической базы, организационная целостность дают возможность проводить согласованную технологическую политику на предприятиях нескольких переделов, позволяют интегрированным промышленным группам принимать на себя риски инноваций,  реализовывать их на своих предприятиях. Однако в формировании крупных и крупнейших структур увеличивается неравномерность, связанная с усилением монопольных позиций сырьевых экспортно-ориентированных компаний. Возможны два разных подхода к этим процессам:  - антимонопольные ограничения, расчленение единых имущественных и производственно-технологических комплексов, что уже имело место в опыте российских  рыночных реформ; - содействие формированию аналогичных конкурентоспособных образований в других отраслях и секторах экономики. Второй сценарий более целесообразен. При этом имеется в виду не только то, что  величина бизнеса является одним из факторов его конкурентоспособности, но и тот факт, что слияние компаний, как правило,  создает условия для инновационного развития Альянсы дают их участникам  возможность, сохраняя относительную самостоятельность, снижать риски, разделять и экономить затраты  времени и издержек на инновации, объединять  патентные портфели, приобретая иногда даже  монопольное право на высокоэффективную инновационную деятельность в определенном секторе мирового рынка. В России указанные процессы еще только начинаются и преимущественно в ходе реструктуризации оборонно-промышленного комплекса. В процессе его реформирования на интеграцию ориентируются 700–800 жизнеспособных предприятий в рамках 40–50 базовых холдингов с контрольным пакетом акций у государства, которые будут целевым образом «раскручивать» базовые технологии наукоемкого производства. Для расширения процесса такой инноватизирующей интеграции в российской промышленности необходимо создание законодательной базы, облегчающей  налаживание цивилизованных отношений между субъектами различных форм собственности как в рамках отдельных холдингов, так и в промышленности в целом. Вместе с процессами интеграционной реструктуризации важно стимулирование развития малого и среднего бизнеса как дополнительного к крупным производствам сегмента экономики. В особенности в сфере сервиса, инновационных разработок. Актуальным решением в этом отношении являются изменения в налоговой системе, а именно, перевод малого и среднего бизнеса в налоговую подведомственность местному самоуправлению соответствующим зачислением (расщеплением) собираемых налогов в пользу нижнего бюджетного уровня. Подобные постановки должны найти отражение в  административной реформе. В этом же отношении существенно, что Минимущество оказалось недостаточно компетентным в отношении отраслевых специфик и  эффективного менеджмента. Более эффективными могут быть формы трастового управления при их должном описании и контроле и даже отраслевое управление (пример Минатома и МПС). Отдельного подхода к себе требуют естественные монополии. Промышленная политика увязана с вопросами основных  естественных  монополий – РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», МПС (ОАО «РЖД») – по двум причинам. Во-первых, это сфера экономики с мощным организационно-экономическим и технологическим потенциалом, определяющая совокупные издержки всего промышленного производства. Во-вторых, естественные монополии, как и нефтяные компании, – крупнейшие потребители машиностроительной продукции, генерирующие в том числе на нее инвестиционный спрос. Необходимо, чтобы доля продукции отечественного производства  при этом была бы достаточно большой и устойчивой. В отношении РАО «ЕЭС России» промышленная политика диктует: - обеспечение «прозрачности» корпорации и региональных энергетических компаний путем перехода на международные стандарты бухгалтерского учета отдельно по разным видам деятельности (производство электроэнергии, ее транспортировка, непроизводственные расходы). Проведение независимого от менеджмента РАО аудита с целью определения реальных инвестиционных потребностей, поскольку существующие в настоящее время оценки инвестиционных потребностей отличаются на порядок; - независимую рыночную оценку активов корпорации, что должно предшествовать ее реструктуризации с тем, чтобы изменения структуры акционерного капитала происходили, исходя из объективных оснований; - сохранение в отрасли небольшого числа вертикально интегрированных компаний с высокой инвестиционной привлекательностью и способностью обновлять производственные фонды. Это позволит поддержать технологические связи, исключить посредников, смягчить проблему неплатежей, во многом сохранить потенциал единой энергосистемы; - базирование тарифного регулирования на объективном анализе издержек и инвестиционных потребностей корпорации и его координацию с тарифным регулированием других естественных монополий и, главное, с рентабельностью других отраслей промышленности. Тарифное регулирование в электроэнергетике должно осуществляться гласно и публично единым государственным органом тарифного регулирования. ОАО «Газпром» вносит большой  вклад в экономику страны – около 8 % ВВП, до 25 % поступлений в бюджет, более 30 % доходов от налогообложения, 20 % поступлений всей валютной выручки. Необходимо учитывать также финансовые трудности «Газпрома». Суммарный долг корпорации только стран СНГ превысил 4 млрд. долл.    Жесткая вертикальная организационная структура позволяет «Газпрому» разрабатывать и реализовывать перспективные программы развития. Основной элемент стратегии «Газпрома» – активная внешняя экспансия. Актуальным для корпорации  является создание стратегических альянсов с другими транснациональными корпорациями. Второе направление – инвестирование в отечественную обрабатывающую промышленность. Перспективы развития «Газпрома» определяются также обеспечением конкурентного доступа к «газпромовской трубе» независимых производителей. Учитывая роль «Газпрома» в качестве донора российской экономики необходимо создание механизмов цивилизованного перераспределения прибыли корпорации, включая ее монопольную составляющую, на цели реструктуризации и модернизации российской промышленности. Необходимо при этом обеспечить ценовые параметры, приемлемые для российской промышленности с точки зрения ее конкурентоспособности и при этом позволяющие  обеспечить развитие «Газпрома». Государственная политика в отношении «Газпрома» предполагает: - как и в случае РАО «ЕЭС России» обеспечение «прозрачности» корпорации, доступности для государства и общества ее финансово-экономических показателей; - повышение уровня корпоративно-акционерного управления со стороны государства, усиление защиты финансовых интересов государства в качестве собственника активов.  Целостность «Газпрома» является необходимым условием успеха. Промышленная политика в отношении МПС и железнодорожного транспорта содержит ряд моментов. Прежде всего закрепленное законом «О федеральном железнодорожном транспорте» положение об единстве производственно-технологического транспортного комплекса. Кроме того, нельзя допустить разрушения единого экономического пространства, к чему может привести как повышение транспортных тарифов до уровня, неприемлемого для субъектов хозяйствования, нуждающихся в железнодорожных перевозках сырья, материалов и готовой продукции, так и нарушение технологического процесса перевозок. В этом плане ключевым моментом структурной реформы является сохранение единой сетевой производственной инфраструктуры железнодорожного транспорта и единого диспетчерского управления. Структурная политика включает в себя создание интегрированных корпоративных структур. В условиях дефицита инвестиций  финансово-промышленные группы создаются преимущественно в отраслях и под проекты, имеющие экспортную привлекательность, либо высокую рентабельность. Однако, более актуальными с позиций государственной  промышленной политики представляются альянсы, объединяющие свободные финансовые ресурсы успешных  отраслей (ТЭК, металлургия) с передовыми технологиями оборонных предприятий. Такой опыт уже есть. Объединение ресурсов РКК «Энергия» и «Газпрома» дало возможность наладить выпуск спутников для разведки нефтяных и газовых месторождений, на которые есть устойчивый спрос. Вместе с тем закон о ФПГ устарел и требует изменений. С позиций промышленной политики развитие холдинговых компаний целесообразно в производствах, отличающихся, во-первых, высокой степенью концентрации. Во-вторых, высокой степенью технологической интеграции (например, нефтедобыча и нефтепереработка). Кроме того, это целесообразно в случае, когда высок риск неконтролируемой скупки контрольных пакетов акций предприятий криминальными коммерческими структурами. Возможности холдингов влиять на экономические процессы и на структурную трансформацию промышленности столь велики, что в стратегическом плане создание и функционирование крупных холдингов не должно выпадать из поля внимания государства. Присутствие государственного капитала в холдинговых промышленных структурах должно определяться особенностью рынков, на которых действуют данные предприятия и их  характером. Для естественных монополий такой контроль себя вполне оправдывает. Однако такие методы государственного регулирования не следует распространять на производства, которые очевидно могут развиваться в условиях конкуренции сами (например, в легкой и пищевой промышленности) и в которых в наибольшей степени может проявить себя малый и средний бизнес. В настоящее время экономико-правовые и организационно-управленческие основы холдинговой организации не соответствуют положениям закона о ФПГ, закон об акционерных обществах вообще игнорирует понятие холдинга, поэтому необходимо принятие соответствующих законодательных решений (Приложение 3.2., проект закона «О промышленной интеграции»). Одной из точек опоры структурного маневра выступают отраслевые комплексы, выпускающие высокорентабельную продукцию. Их поддержка может помочь достаточно быстро и существенно пополнить доходную часть бюджета и  получить дополнительные по отношению к сырьевым источникам ресурсы для перехода к инновационной модели промышленного развития. Необходимы адресные решения, стимулирующие развитие таких  производств и производственных комплексов. Специфический комплекс мер необходим в первичном секторе экономики, включая лесную промышленность и горнодобывающие производства. В добывающей промышленности  компании обладают достаточно большими средствами.  Задача состоит в контроле их финансовых потоков, инвестиционных программ (как в случае естественных монополий) и в защите интересов отечественных производителей оборудования. Для горного производства актуальной является дифференциация налогов в зависимости от горно-геологических условий, снятие отработанных горных выработок с баланса предприятий,  совершенствование налогообложения.  В лесной отрасли требуется законодательно установить воспроизводственный порядок для пользователей лесосырьевой базой, который позволит обеспечить рост доходов при экологически устойчивом ведении хозяйства. За образец может быть взят опыт Швеции. Лесные массивы разделяются на 100 участков, из которых ежегодно вырубается один участок (1%), засаживаемый затем деревьями. В течение 100 лет происходит полное обновление лесных массивов, которые обеспечивают надежные воспроизводимые поставки древесины на переработку. Необходимы дифференцированные пошлины для замены экспорта сырой древесины продукцией ее глубокой переработки. Это позволит значительно увеличить валютные доходы, существенная часть которых должна быть направлена на инвестиции в обновление основных фондов. Оценка объемов таких доходов может быть сделана на примере Швеции, которая при территории почти вдвое уступающей только Иркутской области получает от экспорта продукции лесоперерабатывающей промышленности 11 млрд. долл. в год. Вторичный сектор экономики ждет специальных решений для стимулирования развития сельскохозяйственного машиностроения, прежде всего производства современных зерноуборочных комбайнов и тракторов, станкостроения и транспортного машиностроения. В сфере авиационного производства должна обеспечить возмещение устаревающего парка самолетов региональной авиации, а до 2025 г. – 900 магистральных самолетов. В имеющихся условиях задача не решается ни за счет внутреннего производства, ни увеличением лизинга у зарубежных поставщиков. Наряду с необходимостью в краткосрочной перспективе оптимизации лизинга за счет внесения изменений в Налоговый кодекс, федеральный закон «О лизинге» и некоторые другие нормативные акты приоритетной долгосрочной мерой является восстановление системы заказа в отечественном гражданском авиастроении. Это должно быть обеспечено  с помощью госзаказа в т. ч. для последующего гослизинга  на самолеты и вертолеты. Должны быть  сокращены (путем интегрирования) число КБ, а также интеграция гражданских и оборонных макротехнологий при оформлении государственного оборонного заказа, учитывая двойное назначение многих дорогостоящих НИОКР и технологий.  Аналогичные решения необходимы в станкостроении, транспортном машиностроении и иных отраслях.  Все эти меры требуют правового обеспечения. Они должны носить как узкоцелевой характер, будучи связаны с нормативным регулированием деятельности конкретного производственного комплекса, например лесного, так и иметь более общий адрес. В последнем случае государственно-правовые решения должны охватывать изменения и дополнения базовых правовых регуляторов, включая Налоговый, Бюджетный, Таможенный кодексы. Кроме того, предусматривается принятие федерального закона «О промышленном развитии» с перечнем мер поддержки каждой из сфер, а также пакета федеральных целевых программ с конкретными стратегиями развития и источниками их финансирования. Объектом государственной промышленной политики в ее территориальном аспекте должны быть не столько отдельные субъекты Российской Федерации, сколько надсубъектные территориально-производственные комплексы, или «кластеры». Для формирования подобной объектности целесообразна опора на федеральные  округа. Учитывая степень разрушения межрегиональных связей и инерционность структурных преобразований в промышленности в Сибирском и Дальневосточном регионах, а также районах Севера, требуется развитие обрабатывающих  энерго-, водо- и ресурсоемких, но малотрудоемких производств в местах сосредоточения дешевых сырьевых и энергетических ресурсов. В южных районах Сибири и Дальнего Востока  пока имеются некоторые свободные трудовые ресурсы, особенно для развития и размещения предприятий легкой и пищевой промышленности. Однако, неблагоприятные направления миграции населения и финансовых потоков требуют специальных решений о географическом зонировании  экономических условий  для создания необходимых мотиваций рыночных субъектов. В настоящий момент законодательство о налогах и сборах базируется на всеобщности и равенстве налогообложения. Это обоснованно с точки зрения недискриминационного характера налогообложения, но не учитывает российскую специфику хозяйственной деятельности из-за географического положения хозяйствующих субъектов. Такая специфика учитывается в иных отраслях права (существует, например, значительное количество особенностей для Крайнего Севера и приравненных к нему местностей), но не учитывается в налоговом, что в результате негативно сказывается на развитии российской промышленности. В комплексе со снижением (дифференциацией ) налоговых ставок для развития промышленности в местностях со сложными климатическими условиями (и отдаленных) целесообразно ввести коэффициент, увеличивающий заработную плату работников.  Эти решения будут выравнивать базовые условия конкурентоспособности и стимулировать приток капитала и рабочей силы. Установление коэффициентов к заработной плате  достигается путем введения в Трудовой кодекс РФ нормы, обязывающей заключать отраслевые соглашения, содержащие примерные ставки заработной платы. В районах со сложными климатическими условиями заработная плата должна быть не ниже установленной ставки, умноженной на соответствующий местностной коэффициент. Восстановление и развитие местной промышленности входит в задачи развития российской промышленности. Спецификой местной промышленности является ее ориентированность на локальные рынки сбыта, а также на использование в производстве в основном местных ресурсов. Среди основных отраслей местной промышленности, требующих стимулирования и развития, выделяются приоритетные: строительство жилья и производство стройматериалов, глубокая переработка древесины и воспроизводственное лесопользование, строительство автомобильных дорог, пищевая промышленность. Целесообразна передача малого бизнеса, в т.ч. производственного и инновационного, в ведение местной власти с переводом в их бюджеты налоговых платежей. Специальных решений требуют проблемы градообразующих предприятий. Рынок неспособен их решить. В Российской Федерации более 900 градообразующих предприятий. Производимая ими продукция составляет около 30% от всего объема выпускаемой продукции. Градообразующие предприятия функционируют в основном  в лесной и деревообрабатывающей, целлюлозно-бумажной, пищевой и топливной отраслях, а также в машиностроении и оборонной отрасли. На их базе функционируют 467 моноструктурных  города и 332  поселения. Необходимы решения в части низкой конкурентоспособности продукции и узкой специализированности, содержания социальной инфраструктуры, территориально-географической удаленности от основных рынков сбыта в условиях растущих цен на транспорт и энергоносители, недостатка квалифицированных кадров. Нужен закон «О градообразующем предприятии», в котором давалось бы определение градообразующего предприятия, устанавливался его правовой статус, особенности ликвидации, реорганизации и банкротства, преференции для производителей продукции, приоритетное право на получение государственного заказа, механизмы обеспечения предприятий высококвалифицированными кадрами. Учитывая опыт Китая, целесообразно создание на их базе специальных экономических зон научно-технического прогресса со своим нормативно-правовым регулированием. Российский опыт наукоградов в этом отношении не является в полной мере успешным. Северные районы страны в перспективе сохранят специализацию на добыче минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, удовлетворяющих внутренние потребности и поддерживающих экспортный потенциал страны. В то же время в условиях рыночного ценообразования здесь станет невыгодным функционирование многих трудоемких обрабатывающих предприятий с повышенными инновационными издержками производства, что из социальных соображений может быть исправлено географически -зонированной дифференциацией налогообложения (раздел 1.3.1.). Существен вопрос несовершенства механизмов горизонтальных и вертикальных согласований интересов субъектов Российской Федерации и федерального уровня. Стоят задачи организации локальных рынков производства и потребления, межсубъектной координации и маневра ресурсами бюджетов, энергии, рабочей силы, производственными мощностями, транспортными схемами, трансграничного природопользования. Имеющиеся семь региональных экономических ассоциаций субъектов Российской Федерации слабо выполняют эти задачи, поскольку оторваны от механизмов принятия федеральных решений, отсутствует надсубъектный уровень целевых программ. Создание федеральных округов также не повлияло на экономическую региональную объектность федеральной, в данном случае промышленной политики. Необходимо повышение эффективности их деятельности. Мировой опыт показывает, что крупной среднеразвитой стране для формирования жизнеспособной экономической системы и занятия отдельных ниш на международных рынках необходимо упорядоченное окружающее ее экономическое пространство с емкостью рынка не менее 300 млн. потребителей. Отсюда следует вывод о  необходимости формирования вместе с заинтересованными сопредельными странами экономического пространства в виде зоны свободной торговли, интеграционного объединения в формате СНГ, ЕврАзЭС, Единого экономического пространства («союз четырех») с возможностью присоединения в последующем других заинтересованных стран региона. Достижение конкретных договоренностей по развитию транспортной инфраструктуры, телекоммуникаций, совместных авиастроительных проектов, анализ проектов российских ФПГ и крупных фирм в странах СНГ, активизация совместных НИОКР и т.п. позволили бы уже в ближайшей перспективе получить результаты в промышленном развитии. Такой подход позволил бы также лучше реализовать возможности российской обрабатывающей промышленности, особенно наукоемких и высокотехнологичных производств, в которых российская сторона может выступать лидером. С позиций улучшения структуры промышленного экспорта (соответственно и производства) следует провести подробную инвентаризацию в отношениях с АТР и развивающимися странами других регионов. Если, благодаря успешной инвестиционной и инновационной политике, обеспечивающей модернизацию отечественной промышленности и повышение доли ее наукоемких производств, России удастся закрепиться на названных направлениях, то откроется шанс перейти впоследствии к экспансии на рынки стран ОЭСР.