1. Методика планирования бюджетных инвестиций

1.1. Принципы бюджетного финансирования инвестиций

Бюджетные средства во всем мире считаются эффективным механизмом централизованного государственного влияния на пути и темпы развития национальных экономик. Инструментарий государства достаточно широк: налоговый механизм, бюджетный механизм, денежно-кредитная политика. Налоговые льготы способны высвободить для предприятий инвестиционный потенциал, который необходим для ускорения развития - пополнения основных и оборотных средств. Централизованные закупки и финансирование способны ускорить реализацию крупных проектов улучшения социально-экономической инфраструктуры, и ускорить НТП путем финансирования научных и учебных заведений. Денежно-кредитная политика регулирует предложение денег в экономике, существенно влияя на темпы развития экономики, величину процентных ставок, курс национальной валюты.

Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.[1]

Объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы на стадии составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год.

Порядок исполнения расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы, определяется пунктом 4 статьи 85 Бюджетного кодекса.

Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200000 минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ. [2]

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Бюджетные инвестиции юридическим лицам включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.

Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.

Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов.

Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества передаются в управление соответствующим органам управления государственным или муниципальным имуществом.[3]

Государственные инвестиции направляются в основном на военные цели, а также на цели регулирования развития экономики.

Государственные инвестиции финансируются за счет налогов, прибылей государственных предприятий, эмиссии денег или путем выпуска внутренних и внешних займов правительства.

Бюджетному финансированию инвестиций присущ ряд принципов:

-             получение максимального экономического и социального эффекта при минимуме затрат;

-             целевой  характер  использования  бюджетных  ресурсов;

-             представление бюджетных средств хозяйствующим субъектам в меру выполнения плана и с учетом использования ранее выделенных ассигнований.[4]

Достижение максимального эффекта при минимальных затратах выражается в том, что бюджетные средства должны предоставляться лишь в том случае, если соответствующий проект обеспечивает наибольшую результативность.   Бюджетное финансирование может быть возвратным и безвозвратным. Безвозвратное финансирование, как правило, осуществляется с целью развития приоритетно новых направлений производственной деятельности. Кроме того,   бюджетные средства направляются на реализацию конверсионных, оборонных, экологических и других подобных объектов, не рассчитанных на коммерческую отдачу или ее быстрое получение.

Возвратное финансирование, в противоположность, сориентировано на коммерческий эффект от осуществляемого инвестиционного проекта. Как показывает практика, любая поддержка со стороны государства наиболее важна на ранних стадиях реализации проекта. Поэтому возвратное бюджетное финансирование, как правило,   дополняется системой льгот, например, налоговых, кредитных, носящих временный характер.

Совершенствование бюджетного финансирования связано с поиском новых рациональных путей использования финансовых ресурсов, предназначенных на капиталовложения. К числу таких направлений можно отнести следующие:

-             Совершенствование   механизма   принятия   и   реализации федеральных  программ.   Это   направление   предполагает совершенствование порядка проведения конкурсного отбора, качества экспертизы инвестиционного проекта, уточнение прав и обязанностей сторон, участвующих в разработке и реализации программы, включая ее финансирование;

-             Широкое  применение  при  бюджетном  финансировании инвестиций налоговых и других льгот в сочетании с системой мер государственного контроля и действенных санкций;

-             Ограничения сферы применения безвозвратного финансирования инвестиций за   счет средств федерального бюджета при расширении   возможностей   предоставления   бюджетных ассигнований на возвратной основе и ряд других мероприятий.[5]

Перманентный дефицит бюджетных средств негативно влияет на темпы развития экономики. В 2004 г. расходы государственного бюджета на инвестиции составили 55,8 млн.руб., или 3% бюджетных расходов. Низкий объем налоговых поступлений, растущие обязательства перед бюджетной и социальной сферами, перед внешними кредиторами, постоянно подталкивают власти к тому, чтобы отказаться от инвестиционных расходов, перебрасывая высвобождающиеся средства на выплату пенсий, зарплаты или погашение государственного долга. В 1998г.    государственная    инвестиционная    программа    была профинансирована только на 32 % от уровня, утвержденного лимитами бюджетных обязательств, или в размере 4.1 млрд. рублей.[6]

Ежегодный дефицит инвестиций в России составляет по оценкам экспертов, не менее 42 - 45 млрд. долларов.[7]   В тоже время инвестиционный потенциал, учитывая перспективы 250 участков  разработки российских недр, оценивается в 200 млрд. долларов.

В этом плане возможности еще более ограничены по сравнению с федеральным центром, хотя в бюджетах субъектов федераций заложены крупные инвестиции. Ведь лишь часть доходов федеральных бюджетов собирается в денежной форме, но они уходят на оплату расходов бюджетной и социальной сфер. Получается, что регион может оказать инвестиционную поддержку предприятиям в лучшем случае в виде налоговых кредитов или взаимозачетов с местным бюджетом.

На  территории  Российской  Федерации  доля  возвратного инвестирования из федерального бюджета не превышает 10% от общего объема, а более чем в 50% регионов страны практически все государственные   инвестиции    выделяются    на    безвозвратной основе.

Следует отметить, что при всей остроте современной ситуации в сфере инвестиций   важно видеть и учитывать, что как назревшие потребности текущей ситуации, так и будущее страны определяется не просто переходом от спада к росту инвестиций. Проблема намного сложнее. Суть ее состоит в переходе к возрастанию эффективных инвестиций, реализованных на территории страны. Однако, это требует глобальных изменений в традиционном инвестиционном процессе, а также в методиках определения эффективности инвестиций и качестве управления инвестициями на основании этих методик.

Благоприятные показатели развития общества и хозяйственных отношений зависят от роста именно эффективных инвестиционных вложений, создающих конкурентное производство.   В этой связи необходима такая методологическая база, которая была бы ориентирована на увеличение эффективности инвестиций в реальный сектор экономики.[8]

Высокая эффективность инвестиций обеспечивается ускорением их оборачиваемости, относительным снижением их издержек и повышением полезной отдачи. Однако, не все эти факторы повышения эффективности инвестиций благоприятны при одинаковых условиях. Так, возможность быстрого оборота вложенных средств появляется в непроизводственной сфере (коммерция и проч.). Хотя именно создание конкурентных производств, рост объемов производства, улучшение жизненного уровня граждан и определяют суть эффективности инвестиций. К созданию подобной модели инвестиционной сферы были направлены усилия в ходе реформ в России.

1.2. Целевые программы как метод планирования бюджетных инвестиций

В структуре источников финансирования инвестиций в основной капитал бюджетные средства в большинстве регионов России занимают заметную долю, составляя в среднем по России около 20%, причем большая их часть приходится на средства субъектов федерации. В связи с этим актуальным является вопрос о путях повышения эффективности использования этих средств. Одно из таких направлений состоит в определении критериев и процедур, в соответствии с которыми производится отбор инвестиционных проектов для их финансирования за счет бюджетных средств регионального и муниципального уровней.

Существует две основных формы направления бюджетных средств на инвестиционные цели:

-             Во-первых, прямое финансирование капитальных вложений, преимущественно, в объекты социальной сферы.

-             Во-вторых, - применение различных инструментов поддержки инвестиционных проектов субъектов хозяйствований, предусматривающих получение прибыли, т.е. коммерческой направленности (бюджетный кредит, налоговый инвестиционный кредит, государственная гарантия и др.).[9]

Инвестиционная природа этих инструментов для бюджетов всех уровней объясняется тем, что предоставление указанных мер государственной поддержки предполагает временное отвлечение (прямое – для бюджетного кредита и субсидий, и косвенное – для всех остальных инструментов) средств бюджета с целью получения в дальнейшем определенных «дивидендов» для экономики муниципалитета, региона, или страны от осуществления поддерживаемого инвестиционного проекта.

Особое значение в бюджетных расходах имеют расходы на финансирование бюджетных инвестиций. Они предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную или региональную целевую программу либо в соответствии с решением Федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим ли­цам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, означает возникновение права го­сударственной или муниципальной собственности на эквива­лентную часть уставных капиталов и имущества юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных капиталах таких юридических лиц.

Бюджетные инвестиции включаются в проект бюджета при наличии технико-экономического обоснования инвестицион­ного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, проекта договора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления и юридическим лицом об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводст­венного назначения в эквивалентной части уставных капиталов и имущества передаются в управление соответствующим органам управления государственным или муниципальным имуществом.

Финансирование федеральных целевых программ – финансирование увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения комплексов научно исследовательских, опытно конструкторских производственных, социально экономических, организационно хозяйственных и других мероприятии, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного экономического, экологического, социального и культурного развития РФ. Финансирование подготовки проектов целевой программы и концепций осуществления программной проблемы, разработка которых осуществляется по решению Правительства РФ, производится за счет средств, предусмотренных в разделе “Прочие статьи” федерального бюджета. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов РФ.

 К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, могут относиться: взносы участников реализации программ; целевые отчисления от прибыли предприятии, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организации, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ, и другие поступления. Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии.

Очевидно, что критерии принятия решений о расходовании бюджетных средств по каждому из указанных направлений будут различаться, поскольку различны цели и механизм финансирования соответствующих проектов. Социальные объекты финансируются на безвозвратной основе, а для коммерческих проектов, предусматривающих финансовую окупаемость затрат, расходование бюджетных средств должно осуществляться, как правило, на возвратной и платной основе. Несмотря на указанные различия, мы полагаем, что главный принцип оценки целесообразности расходов на инвестиционные цели, базирующийся на соизмерении затрат и результатов вложений, должен оставаться неизменным для обоих рассматриваемых направлений, а основной критерий принятия решений состоять в удовлетворении условия превышения результатов над затратами.

Рассмотрим механизм финансирования государственных инвестиций за счет средств федерального бюджета на возвратной ос­нове.

Заемщик, победивший в конкурсе на предоставление госу­дарственных инвестиционных ресурсов за счет средств бюджета развития, проводит тендер среди поставщиков товаров и услуг, необходимых для реализации проекта. В состав тендерной ко­миссии в обязательном порядке входят заемщик и все кредито­ры проекта. Голоса между членами тендерной комиссии распре­деляются в процентном отношении от их доли финансирования проекта. По результатам тендера составляется график платежей, который сообщается банку-агенту.

Расчетно-кассовое обслуживание исполнения бюджета осу­ществляется через специальные счета с особым режимом, от­крываемые Минэкономики России в банках-агентах, уполномо­ченных на обслуживание таких счетов.

По результатам тендера Минэкономики России заключает дого­вор с победителем на осуществление функции банка-агента по рас­четно-кассовому обслуживанию специального счета с особым ре­жимом. Обязательными условиями такого договора являются:

1) обеспечение консолидации средств проекта, перечисляе­мых заемщиком, соинвесторами и Минэкономики России из средств бюджета развития на едином блокируемом специальном счете с особым режимом. Зачисление средств со счета бюджета развития Минэкономики России осуществляется в день платежа после зачисления средств соинвестора и заказчика;

2) обеспечение выполнения утвержденного графика плате­жей всеми участниками проекта и ответственность за задержку в предоставлении Минэкономики России информации о наруше­нии сроков;

3) ответственность банка-агента собственными средствами за нецелевое или несогласованное с Минэкономики России ис­пользование средств, находящихся на специальном счете бюджета развития с особым режимом, а также за любую задержку в исполнении согласованных в установленном порядке платежей сроком более чем на один банковский день и любое нарушение согласованных в установленном порядке условий особого режи­ма специального счета бюджета развития.

Специальный счет бюджета развития с особым режимом име­ет следующие особенности:

1) спецсчет открывается Минэкономики России в банке-агенте для аккумулирования всех средств, необходимых для реа­лизации проекта, победившего в конкурсе, перечисляемых все­ми участниками проекта: предприятием-заемщиком, банками-кредиторами и государством в лице Минэкономики России;

2) банк-агент обеспечивает официальное уведомление Мин­экономики России оговоренным способом о поступлении средств, соответствующих очередному этапу в соответствии с утвержденным графиком, от заемщика и кредитора на спецсчет в течение одного банковского дня с момента зачисления суммы каждого из платежей на корреспондентский счет банка, одно­временно блокируя поступившие средства на спецсчете;

3) Минэкономики России по получении информации о своевременном выполнении всеми участниками проекта графика платежей перечисляет соответствующую долю кредитных ресур­сов в соответствии с утвержденным графиком платежей на спецсчет, далее банк-агент после зачисления суммы платежа от Мин­экономики России на свой корреспондентский счет обеспечива­ет перечисление всей суммы, предусмотренной графиком оче­редного платежа, на счет победившего в тендере поставщика товаров, необходимых для реализации проекта;

4) в случае задержки кем-либо из участников проекта пере­числения своей доли более чем на один банковский день по от­ношению к утвержденному графику платежей банк-агент ин­формирует об этом Минэкономики России;

5) Минэкономики России принимает решение о целесооб­разности дальнейшего финансирования проекта и уведомляет банк-агент об изменении, согласованном со всеми участниками проекта, графика платежей либо о приостановлении реализации проекта, разблокировке уже поступивших на спецсчет проекта средств и возвращении их плательщикам;

6) банк-агент не может совершать какие-либо операции по спецсчету, не отраженные в согласованном графике платежей или изменениях к нему, доводимых до банка-агента Минэконо­мики России в установленном порядке.

Банк-агент отвечает собственными средствами за проведение любых операций по спецсчету, не соответствующих утвержден­ному графику.

2. Планирование бюджетных инвестиций на развитие социальной сферы

Один из источников инвестиционных ресурсов социальной сферы - это государственные средства. Несмотря на заметное снижение доли государственных средств в общем объеме инвестиционных ресурсов их абсолютная величина остается еще достаточно большой и составляет сотни миллиардов рублей. В последние годы наблюдается принципиальное изменение форм государственного инвестирования в отрасли социальной сферы. Оно выражается в концентрации ресурсов в рамках отдельных федеральных и региональных социальных программ.[10] Это, к примеру, такие программы, как «Дети - инвалиды», «Федеральная программа сохранения и развития культуры и искусства», «Развитие социального обслуживания семьи и детей». «Планирование семьи», «Развитие Всероссийских детских центров «Орленок» и «Океан», имеющие соответствующий блок инвестиционных мероприятий.

Государственные инвестиции, осуществляемые через федеральные и региональные программы, способствуют формированию благоприятного инвестиционного климата и снижают социальную напряженность в обществе. Однако их серьезным недостатком является постоянное и существенное недофинансирование.

Государственные инвестиции в отрасли социальной сферы позволяют сохранить здесь влияние государства, контролировать ценовую политику, арендную плату, тарифы на жилищно-коммунальные платежи и др.

Сущность методического подхода к расчету стоимостного выражения результата вложений в объекты социальной сферы может быть представлена в виде следующего выражения:

R = N*Ц*k где, R – стоимостная оценка планируемого годового объема (прироста) оказываемых социальных услуг в результате осуществления проекта;

N – планируемый годовой объем (прирост) услуг в натуральных показателях;

Ц – цена (удельные затраты) данного вида услуг;

k – коэффициент «региональной общественной значимости» данного вида услуг.[11]

Коэффициент «региональной общественной значимости» определенного вида социальных услуг выступает в качестве аналога учета прибыли (или коэффициента рентабельности). Он и является той величиной, которая позволяет рассчитать стоимостное выражение результата («рыночную стоимость») определенного вида социальных услуг на основе их затратной составляющей.

Такой коэффициент, в свою очередь, должен определяться по специальной методике, учитывающей, во-первых, степень несоответствия фактической обеспеченности данным видом социальных услуг в определенном населенном пункте по сравнению с установленным региональным нормативом или средним значением обеспеченности (на 1000 человек и т.п.). Во-вторых, - степень необходимости (приоритетности) рассматриваемого объекта по оценке местного населения (по данным социологического опроса), депутатов представительных органов власти местного и регионального уровня, специалистов исполнительных органов власти и организаций.

Принцип определения рассматриваемого коэффициента состоит в том, что в качестве исходного его значения может быть взято отношение регионального норматива того вида социальных услуг, по которому рассматривается инвестиционный проект, к фактическому значению соответствующего показателя обеспеченности этим видом услуг в районе (городе) предполагаемого строительства (реконструкции, расширения) объекта социальной сферы. Затем эта величина повышается или понижается в соответствии с бальной оценкой степени приоритетности рассматриваемого объекта, полученной по результатам социологического опроса. В случае отсутствия регионального норматива по какому-либо виду социальных услуг, исходное значение коэффициента (к) может быть принято на основе учета средней нормы прибыли (или ставки банковского процента) в регионе по формуле: к = 1 + r, где r – средняя норма прибыли в регионе в долях единицы.

Несмотря на сложность процедуры определения рассматриваемого коэффициента, она оправдана, поскольку обеспечивает участие общественности в процессе принятия решения по расходованию бюджетных, т.е. общественных же, средств.

Имея стоимостную оценку результата вложений в объект социального назначения, можно рассчитать показатели интегрального эффекта от реализации проекта за весь срок его жизни или принятый расчетный период (аналог показателя чистого дисконтированного дохода (NPV) коммерческого проекта) и отдачи на рубль затрат или «коэффициент доходности», по общепринятым формулам оценки экономической эффективности инвестиций с учетом фактора времени.

Данные показатели и могут выступать в качестве критериальных, которые позволят выбрать наиболее эффективные варианты в пределах лимита используемых на инвестиции в социальные объекты бюджетных средств. При оценке возможности финансирования коммерческих проектов посредством использования инструментов государственной поддержки инвестиций целесообразно использование в качестве критериев для принятия решения показателей бюджетной эффективности, а именно – индекса бюджетной доходности (как отношение дисконтированных сумм доходов и расходов бюджетных средств) и внутренней нормы бюджетной доходности. Принцип расчета данных показателей един для всех инструментов инвестиционного стимулирования и аналогичен принципу расчета соответствующих показателей коммерческой эффективности инвестиционных проектов. Отличие состоит в том, что при расчете чистого приведенного бюджетного эффекта дисконтируются потоки платежей в бюджет и соответствующие расходы бюджета.