Н.Н. Губенко Председатель Комитета Государственной Думы по культуре и туризму Федерального Собрания Российской Федерации Е.Л. Писаревский кандидат юридических наук, Ответственный координатор Межфракционного депутатского объединения "Туризм России" в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 1. Введение Туризм является неотъемлемой частью жизни людей на нашей планете. Этот сложный, высокодоходный межотраслевой комплекс представляет собой один из основных секторов мировой экономики, способствует обеспечению высокого уровня занятости, социального благосостояния и качества жизни людей, а также развитию, экономическому единству и культурному разнообразию государств и регионов мира. С начала 90-х годов Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно становится частью международного. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма является разработка современного, всеобъемлющего законодательства, с учетом норм международного права и законодательств наших ближайших соседей - стран СНГ и Европы. В соответствии с Соглашением о сотрудничестве в области туризма, заключенном в рамках Содружества независимых государств 23 декабря 1993 г., стороны обязались способствовать формированию общего туристского пространства, сближению нормативно-правовых документов по туризму, а также принятию согласованных мер по восстановлению традиционных и открытию новых туристских маршрутов, расширению социального туризма, упрощению пограничных, таможенных и иных формальностей, обеспечению социальной защищенности и личной безопасности туристов в стране пребывания (ст. ст. 2,3,4 Соглашения) Статья 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией и Европейскими Сообществами и их государствами - членами (Корфу, 24 июня 1994 года) устанавливает, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и ЕС является сближение законодательства. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Статья 75 Соглашения устанавливает также, что Стороны расширяют и развивают сотрудничество между ними, которое включает: - упрощение торговли туристическими услугами; - взаимодействие официальных туристических органов; - увеличение взаимного обмена информацией; - передачу "ноу-хау"; - изучение возможностей реализации совместных проектов. С учетом изложенного целью настоящей статьи является сравнительный анализ российского законодательства в сфере туризма, а также законодательств государств СНГ и Европы, имеющих к нам наиболее близкую правовую систему и правовые традиции. В процессе анализа будут выявлены общие или сходные положения законодательств, а также особенности их регулирования с учетом сложившихся местных особенностей. Главное же внимание будет сосредоточено на основных, наиболее важных положениях рассматриваемых законодательных актов, их общих чертах и особенностях, оставляя в стороне вопросы более частного характера. 2. Понятие туризма Сущность любого явления отражается в его понятии. Обратимся в первую очередь к определениям туризма, изложенным в международно-правовых документах и рекомендациях Всемирной туристской организацией. В Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму (10-14 апреля 1989 года) говорится: "туризм стал явлением, которое вошло в наши дни в повседневную жизнь сотен миллионов людей: а) он включает все свободные перемещения людей от их места проживания и работы, а также сферу услуг, созданную для удовлетворения потребностей, возникающих в результате этих перемещений; б) он представляет собой вид деятельности, имеющей важнейшее значение для жизни людей и современных обществ, превратившейся в важную форму использования свободного времени отдельных лиц и основное средство межличностных связей и политических, экономических и культурных контактов, ставших необходимыми в результате интернационализации всех секторов жизни наций; в) он должен быть заботой каждого. Он является одновременно следствием и решающим фактором качества жизни в современном обществе. В настоящее время, наиболее распространенным понятием "туризма", получившим легализацию в правовых системах различных стран мира, является определение, сформулированное в 1993 году Статистической комиссией ООН для целей статистики туризма (Концепции, определения и классификации для статистики туризма), а также Рекомендации по статистике туризма Всемирной туристской организации. Согласно данным документам туризм представляет собой деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями. Рассмотрим основные составляющие данного понятия. а) лица, которые осуществляют путешествие или пребывание Все категории (типы) физических лиц (путешественников), занимающихся туризмом, определяются как посетители. В этой связи термин "посетитель" представляет собой основу всей статистики туризма. Под "посетителем" понимается "любое лицо, которое путешествует в какое-либо место, находящееся за пределами его обычной среды, на срок, не превышающий 12 месяцев; и главной целью поездки которого не является занятие деятельностью, оплачиваемой из источника в посещаемом месте. Под туристами (ночующими посетителями) понимаются посетители, которые осуществляют, по меньшей мере, одну ночевку в коллективном или индивидуальном средстве размещения в посещаемой стране (месте временного пребывания)". Существует три основополагающих критерия, которые представляются достаточными для того, чтобы отличать посетителей от прочих путешественников: - поездка должна осуществляться в место, находящееся за пределами обычной среды, что исключает регулярные поездки между местом работы или учебы и местом, в котором оно постоянно проживает; - пребывание в посещаемом месте должно длиться менее 12 месяцев подряд, после чего посетитель становится жителем данного места (с точки зрения статистики туризма); - главной целью поездки не должно быть занятие деятельностью, оплачиваемой из источников в посещаемом месте, что исключает миграционные передвижения с целью работы. б) обычная среда Обычная среда включает в себя определенный район вокруг места жительства плюс все места, регулярно посещаемые лицом. Основной целью использования понятия "обычная среда" является исключение из категории "посетитель" лиц, путешествующих каждый день или каждую неделю между своим домом и местом работы и учебы, или другими часто посещаемыми местами. Понятие обычное место жительства [1] является одним из ключевых критериев для определения, является ли пребывающее в какую-либо страну (место) лицо посетителем или "прочим путешественником"; и если это лицо является посетителем, то является ли оно жителем данной или другой страны. Основополагающим принципом при классификации международных посетителей в зависимости от места происхождения является страна места жительства, а не их гражданство. С точки зрения международного туризма лицо считается жителем какой-либо страны, если данное лицо: - прожило в данной стране 12 месяцев и более; - или прожило в этой стране менее продолжительный срок и намерено возвратиться в эту страну в ближайшие 12 месяцев для проживания. Исключением являются дипломаты, консульские военнослужащие, а также их иждивенцы и домашняя прислуга, которая служит за границей, проживая при этом в соответствующей стране в отдельном районе для иностранцев. Лицо не считается посетителем, если путешествует из своей страны постоянного места жительства к месту службы и наоборот. Такой подход также согласуется с рекомендациями ООН по международной миграции. Аналогично вышесказанному определению, с точки зрения статистики внутреннего туризма, лицо считается жителем какого-либо места, если оно: - прожило в данном месте 12 месяцев и более; - или прожило в данном месте менее продолжительный срок и намерено возвратиться в это место в ближайшие 12 месяцев для проживания. Гражданство путешественника определяется по стране, выдавшей паспорт (или иной документ, удостоверяющий его личность) даже если оно обычно проживает в другой стране". Гражданство указывается в паспорте соответствующего лица (или в ином документе, удостоверяющем личность), в то время как в страну обычного местожительства необходимо определять путем опроса. Тем не менее, путешественник считается международным посетителем в соответствии с его местом жительства, а не его гражданством. в) цели путешествия (поездки) Цели путешествия (поездки) классифицируются по следующим категориям, в каждую из которых включены следующие виды деятельности: досуг, рекреация и отдых: - осмотр достопримечательностей, посещение магазинов, спортивных и культурных мероприятий; - участие в рекреационных и культурных мероприятиях; - занятие непрофессиональным спортом, пешие походы и альпинизм; - использование пляжей, круизы, отдых и рекреация для военнослужащих, летние лагеря и т.д.; посещение знакомых и родственников: - поездки к родственникам или знакомым; - отпуск на родину; - присутствие на похоронах; - уход за инвалидами; деловые и профессиональные цели: - установка оборудования; - инспектирование, закупки; - сбыт иностранным предприятиям; - участие в работе заседаний, конференций и конгрессов, торговых ярмарок и выставок; поощрительные поездки для работников предприятий; - выступления с лекциями и концертами; - подготовка программ туристских поездок; - заключение договоров на размещение и транспорт; - работа в качестве гидов и на других должностях в сфере туризма; - участие в профессиональных спортивных мероприятиях; - правительственные командировки, включая дипломатов, военнослужащих или сотрудников международных организаций, за исключением случаев постоянной работы в посещаемой стране; - платное обучение, образование и исследовательская деятельность, научные отпуска; - языковые, профессиональные или другие специальные курсы, связанные с работой или профессией посетителя и имеющие соответствующее обеспечение; лечение: поездки оздоровительного характера, пребывание на лечебных водах, курортах и прочие виды лечения и оздоровления; религия/паломничество: участие в религиозных мероприятиях, паломничество; прочие цели: экипажи пассажирских воздушных и водных судов, транзитные поездки и др. В случае, если путешественник совершает поездку с несколькими целями, то в этом случае основное значение имеет главная цель, в отсутствие которой данная поездка не состоялась бы ( все иные цели носят сопутствующий характер). В российском законодательстве термин "туризм" используется в различных значениях, что порождает коллизии в его правовом регулировании. Так в ст.16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" говорится, что Правительство России занимается разработкой и осуществлением мер по развитию туризма и санаторно-курортной сферы. В этом случае туризм, является приоритетом социальной политики Правительства России. В Законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" туризм - это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания (ст.1). Согласно Указу Президента России от 15 марта 2000 года ? 511 "О классификаторе правовых актов" туризм относится к разделу 140.000.000 классификатора, в одном ряду со здравоохранением, физической культурой и спортом. Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации (Постановление Правительства России от 21 декабря 2000 г. ? 990) устанавливает, что Минэкономразвитие осуществляет государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма. Здесь речь идет о туризме как о самостоятельной отрасли экономики, но не как о путешествиях. Интересно, что в правовых системах стран СНГ[2] мы также находим различные определения туризма. Практически идентичные понятия "туризм" и "турист" содержатся в законодательствах Российской Федерации, Республиках Беларусь и Киргизия. В данных правопорядках туризмом является путешествие сроком от 24 часов до 6 месяцев подряд. Это положение не соответствует рекомендациями Всемирной туристской организации, согласно которым максимальный срок пребывания в турпоездке может равняться 12 месяцам. Украинское право рассматривает туризм, с одной стороны как отрасль экономики, с другой - как "временный выезд человека из места постоянного проживания в оздоровительных, опознавательных или профессионально-деловых целях без занятия оплачиваемой деятельностью" (преамбула и ст. 1 Закона Украины "О туризме"); туристом (путешественником) является лицо, которое осуществляет путешествие по Украине или в другую страну с различной, не запрещенной законом страны, целью на срок пребывания от 24 часов до шести месяцев без осуществления любой оплачиваемой деятельности и с обязательством оставить страну или место пребывания в отмеченный срок. Статья 2 Закона "О туризме" Республики Молдова устанавливает, что туризм является отраслью национальной экономики с комплексными функциями, включaющей имущество и услуги, предоставляемые для потребления лицaм, пyтeшecтвyющим зa пределами своей обычной среды в течение менее oднoгo гoдa c инoй цeлью, нeжeли ocyщecтвлeниe oплaчивaeмoй дeятeльнocти в пoceщaeмoм мecтe. В законе Молдовы "О туризме" турист рассматривается исключительно как потребитель туристического продукта и сторона туристского договора (ст. 17). Закон Мальты "О путешествиях и туризме", принятый 1 сентября 1999 года разделяет два понятия: турист и путешественник. Первый из них - это любое лицо, которое путешествует за пределами своей обычной среды проживания в течение не более 12 месяцев и которое осуществляет, как минимум, одну ночевку в месте временного пребывания. В свою очередь, путешественник означает любое лицо, которое заключило договор с лицензированным оператором по туризму с целью получения любых туристических услуг, а также иных услуг, связанных с туризмом (ст. 2). Определения "туризма" и "туриста" в Республике Казахстан, а также государствах Европейского Союза в целом соответствуют унифицированным понятиям, принятым Статистической комиссией ООН и рекомендациями Всемирной туристской организацией. 2. Законодательство о туризме а) предмет законодательного регулирования В теории права под предметом законодательного регулирования понимают процессы, явления и отношения, отличающиеся: а) высокой социальной значимостью их для общества, государства и гражданина; б) стабильностью; в) первично-нормативным регулированием; г) предопределенностью Конституцией; д) правомочностью субъекта законодательной деятельности (Тихомиров Ю.А.). Конституция Российской Федерации не содержит в своем тексте слова "туризм". Однако, нельзя сказать, что Конституция Российской Федерации не касается этих вопросов. Она формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства в области туризма и представляет собой акт, обладающий высшей юридической силой. Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Какие же права и свободы человека и гражданина являются смыслом и содержанием законодательства о туризме (туристской деятельности)? Глобальный этический кодекс туризма (1999 года) впервые провозгласил, что "право на туризм" имеет каждый человек планеты Земля, а ее ресурсы принадлежат всему человечеству. В соответствии с Кодексом "право на туризм" включает в себя: право на создание более справедливого и, отвечающего интересам всех государств, нового международного политического и экономического порядка; право на отдых и развлечения; право на разумное ограничение рабочего времени и предоставление оплачиваемых отпусков; право на свободу путешествий и передвижений; право на безопасность, защиту и уважение достоинства туристов; право на сохранение культурной самобытности наций и народностей Земли; право на неиспорченную естественную культурную и человеческую окружающую среду. Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" устанавливает в преамбуле, что он регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий. Действительно, право на отдых и право на свободу передвижения являются основополагающими правовыми категориями для всего законодательства о туризме. Развитие туризма было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37). В то же время, право на отдых посредством занятия туризмом, не может быть реализовано без конституционных положений о свободе передвижения (ст. 27 Конституции): каждый имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27 Конституции). Интересно, что статья 41 Конституции СССР, в отличие от ст. 37 Конституции России, не только декларировала право граждан СССР на отдых, но и устанавливала, что данное право реализовывалось посредством расширением сети культурно-просветительных и оздоровительных учреждений, развитием массового спорта, физической культуры и туризма; созданием благоприятных возможностей для отдыха по месту жительства и других условий рационального использования свободного времени. Аналогичная норма содержится в статье 59 п. 1. п.п. d) действующей Конституции Португалии, которая провозглашает право граждан на отдых и досуг. В соответствии с п.2. п.п. d этой же статьи государство обязано систематически расширять сеть центров отдыха и проведения отпусков в сотрудничестве с общественными организациями. Вместе с тем, "право на туризм" вытекает также из иных конституционных норм. В процессе совершения туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также право на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции). Неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация об ее состоянии (ст. 42 Конституции). "Право на туризм" не может быть обеспечено без гарантий статья 61 Конституции. Она определяет, что Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым, удовлетворяющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимателей невозможно представить себе существование современного туристского рынка. Свободная экономическая деятельность данных субъектов обеспечивается статьями 8 и 34 Конституции о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Таким образом, феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что его регулирование осуществляется практически всеми основными отраслями законодательства, причем специфика правового регулирования отношений в сфере туризма состоит в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует не непосредственно, а через нормы иных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного права и т.д.). б) понятие законодательства о туристской деятельности (туризме) В Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" понятие "законодательство" используется в широком смысле, т.е. оно включает в себя как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Закон о туристской деятельности рассматривает законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 2). Отсутствие "туризма" в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции). Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", как уже указывалось выше, относит туризм к социальной сфере, т.е. предмету совместного ведения Центра и регионов (ст. 72 п.п. е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и ж) координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение. В то же время, в состав законодательства Российской Федерации о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс Российской Федерации. В отличие от российского закона, Гражданский Кодекс Казахстана, например, является составной частью законодательства Республики Казахстан о туристской деятельности (ст.2). И это абсолютно правильно. Ведь, помимо посещений памятников истории и культуры, туристских поездок, туризм - это и т.н. "торговля услугами", которая включает в себя не только туробслуживание граждан-потребителей, но и связи турфирм между собой и с поставщиками услуг[3]. Данные отношения опосредуются гражданско-правовыми договорами, а поскольку гражданское законодательство (в любом его значении), в соответствии со ст. 71 п. о) Конституции России и ст. 3 ГК, есть сфера исключительного ведения Российской Федерации, регулирование "торговли туруслугами" законами субъектов недопустимо. Этот пробел уже привел к серьезным противоречиям ГК и туристского закона. В последнем, предметом договора между туристом и турфирмой является продажа турпродукта ("имущественного права на услуги"), а не оказание услуг по туристическому обслуживанию. К настоящему моменту, субъектами России уже принято более 40 законов, регулирующих сферу туризма. Некоторые из них носят название законов о туризме, другие - о туристской деятельности, в Законодательном собрании города Санкт-Петербурга во втором чтении рассмотрен проект Закона "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге". Учитывая то, что в федеральных законах отсутствует четкое разграничение сфер правового регулирования отношений в области туризма между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также большинство актов субъектов Российской Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя имеют очевидное изначальное различие. Первые призваны заложить единые подходы, а вторые - особенности применительно к конкретному населению и территориям субъектов Российской Федерации. Обратимся к опыту разграничения предметов ведения и полномочий в развитых в туристском отношении государствах мира. Так, согласно статья 148 Конституции Испании вопросы развития и организации туризма, а также организацию досуга относятся к ведению автономных сообществ. В то время как в вопросах исключительного ведения государства (ст. 149 Конституции) на это прямо не указывается. Напомню, что Испания состоит из муниципий, провинций и автономных сообществ (ст. 137). Правом на автономию обладают граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область (Канарские острова и т.д.). Статья 117 Конституции Италии относит издание законодательных норм о туризме и гостиничном деле к компетенции областей - автономных образований с собственными полномочиями и функциями, которые в свою очередь делятся на провинции и коммуны. Законодательные акты, издаваемые областями, не могут противоречить национальным интересам и интересам других областей. Законы Республики могут наделять область правом издавать нормы для проведения этих законов в жизнь. в) структура законодательства о туризме Большинство государств СНГ и Европы имеют специальные законы о туризме. В некоторых странах отдельные положения об оказании туристических услуг регулируются также гражданским законодательством. В частности, в Германском гражданском уложении содержатся положения о договоре на туристское обслуживание. Ряд стран Европы приняли несколько законов в сфере туризма. На Мальте, например, отдельные законы регулируют предоставление гостиничных услуг, определяют структуру и полномочия органов публичной власти в сфере туризма, порядок предоставления услуг турагентств, гидов-переводчиков, предприятий развлечения, регулируют деятельность в сфере клубного отдыха (таймшера). В Швеции был принят закон, посвященный предоставлению гарантий по туристским поездкам (1972:204), а также Закон "О комплексных турах". В Турции с 1982 действует закон "О поддержке туризма", который носит ярко выраженный публично-правовой характер и содержит как меры государственной поддержки туризма, так и механизм их реализации. В частности, закон определяет порядок использования недвижимости для туристских целей, регулирование государственных инвестиций в туристскую индустрию, устанавливает правовой статус государственного Фонда развития туризма, предоставляет налоговые привилегии для инвесторов, регулирует вопросы поддержки и функционирования яхтенного туризма и др. Благодаря принятию этого закона, Турция в настоящий момент стала одной из развитых в туристском отношении стран Европы. После распада СССР в 1992 - 1993 гг. в странах СНГ стали приниматься законы о туризме при создании которых была проявлена большая самостоятельность. Причем при разработке законов страны - участницы СНГ учитывали как положительные стороны, так и недостатки законов своих соседей, поэтому следует признать, что акты, принятые позднее, как правило, более содержательные и полные, ибо их структура отличается последовательностью. Законы о туризме (туристской деятельности) в странах СНГ имеют схожую структуру. Они носят, как правило, комплексный (межотраслевой) характер и содержат нормы публичного и частного права. Такие законы включают себя следующие вопросы: а) публично-правовые отношения: - понятия и определения в сфере туризма; - цели и задачи государственной политики в сфере туризма и направления государственного регулирования туризма; - разграничение полномочий между органами власти всех уровней; - наименование и полномочия органов исполнительной власти в сфере туризма, осуществляющих государственное регулирование туризма; - правовое положение общественных структур при органах публичной власти; - общие принципы государственной поддержки туризма, протекционистская политика (фонды поддержки туризма, налоговые привилегии, определение услуг по приему туристов как экспортных и др.); - публичная организация предпринимательской и иной экономической деятельности в сфере туризма (государственная регистрация, лицензирование, сертификация, стандартизация, классификация туристских организаций, гостиниц и т.д., реестры туристских организаций и работников туристских профессий, подтверждение квалификации работников туристских профессий (туристский патент) и т.д.); - правовой режим использования туристских ресурсов с учетом устойчивого развития туризма; - общие принципы финансового контроля и статистического учета в сфере туризма (туристская путевка, статистическая отчетность и т.д.); - туристские формальности и безопасность туризма ; - подготовка кадров для сферы туризма; - международно-правовое сотрудничество государства в сфере туризма; - другие вопросы; б) частно - правовые отношения: - правовое положение туристских организаций (понятие, правоспособность); - гражданско-правовые договоры в сфере туризма организаций и предпринимателей туристской индустрии с туристами, а также между собой (порядок заключения, изменения и расторжения, права и обязанности, ответственность сторон, обеспечение ответственности и т.д.); - страхование и иное финансовое обеспечение ответственности турорганизаций и т.д.; 3. Государственное регулирование туризма Туризм, в силу вовлеченности в него огромного количества людей и ресурсов, не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в т.ч., с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также обеспечения основ социальной защиты населения. Поэтому, государственное регулирование туризма связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом. В связи с этим, используя классификацию Ю.А. Тихомирова, можно выделить шесть групп методов (способов) государственного регулирования туризма как отрасли экономики. 1) способы (методы) государственного регулирования туризма В первую группу включаются методы, способы общенормативного регулирования в сфере туризма и туристской деятельности: а) введение общих правил осуществления различных видов туристской деятельности (туристическое, гостиничное, экскурсионное обслуживание и т.д.); б) установление порядка создания, реорганизации и упразднения субъектов туристской деятельности; в) установление порядка деятельности органов публичной власти, осуществляющих государственное регулирование туризма. Во вторую группу входят программно - установочные способы развития туризма: а) целевые программы развития туризма, адресные инвестиционные программы и т.д; б) концепции развития туризма, стратегии государственной политики в сфере туризма и т.д. К третьей группе относятся легализующие средства осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности в сфере туризма: а) лицензирование; б) аккредитация; в) сертификация. В четвертую группу включаются способы нормативно - количественного измерения в сфере туризма: а) стандарты туристического, гостиничного, экскурсионного обслуживания б) цены на туристские услуги (например, в сфере социального туризма); в) тарифы; г) нормативы; д) налоги (сборы); е) плата; ж) ставки (таможенных пошлин и др.). В пятую группу входят способы поддержания уровня деятельности организаций туристской индустрии и их стимулирования: а) кредиты; б) льготы; в) отсрочки; г) госзаказ (например в сфере социального туризма и т.д.); д) протекционизм; е) антимонопольное регулирование и поддержка конкуренции. В шестую группу включаются контрольно - учетные и "запретные" способы в сфере туризма: а) учет; б) статистическая отчетность; в) проверки и иные формы контроля; г) запреты; д) ограничения; е) предписания; ж) санкции (штрафы и др.); з) лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов). 2) органы управления туризмом Публичная организация туризма и туристской деятельности осуществляется различными государственными органами. В Российской Федерации государственное управление туризмом отнесено к функциям Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (Департамент туризма) (до 2000 года - Государственный комитет по физической культуре, спорту и туризму), а регулирование санаторно-курортной сферы - Министерства здравоохранения России. Постановлением Правительства Российской Федерации N 990 от 21.12.2000 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" (далее "Минэкономразвитие") определена компетенция Минэкономразвития в области туризма. На Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации возложена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма. Основной задачей Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации в сфере туризма является разработка в пределах своей компетенции основ государственной политики и осуществление государственного управления, межотраслевой и межрегиональной координации в этой сфере. В большинстве государств СНГ созданы специальные органы, осуществляющие государственное управление сферой туризма и туристской деятельностью. Так на Украине, в 1992 году был создан Государственный комитет по туризму, в 2001 году - его функции перешли к Государственному комитету по вопросам молодежной политике, спорту и туризму. В декабре 2001 года согласно Указу Президента Украины была создана Государственная туристическая администрация Украины. Указом Президента Украины от 08.10.2002 г. ?912/2002 на Гостурадминистрацию были возложены вопросы государственного регулирования курортной сферы. В отличие от российского закона, в законах о туризме (туристской деятельности) стран СНГ устанавливаются полномочия органов власти всех уровней по регулированию туризма. Так, статья 10 Закона "О туристской деятельности в Республике Казахстан" определяет полномочия Правительства Республики Казахстан, а статья 11 Закона - функции уполномоченного органа по туризму. Для российского права представляет интерес также зарубежный опыт участия туристской общественности в государственном управлении туристской деятельностью. Так в Казахстане, при Правительстве Республики создается Совет по туризму, который является консультативно-совещательным органом и состоит из пятнадцати членов, семь из которых представляют уполномоченный орган и иные государственные органы, восемь членов представляют ассоциации и иные объединения туристских организаций. Положение о совете по туризму утверждается Правительством Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа в области туристской деятельности. Совет по туризму: 1) вырабатывает предложения по вопросам развития туризма, привлечения инвестиций в данную отрасль экономики, обеспечения благоприятного режима въезда в Республику Казахстан и создания условий для выезда туристов за границу, формирования туристского имиджа республики, подготовки специалистов в области туристской деятельности; 2) для целей, информирования потребителей туристских услуг о качестве услуг ведет рейтинг туристских организаций по утвержденному им порядку. В соответствии со ст. 5 Закона Республики Молдовы "О туризме" тypиcтичecкaя дeятeльнocть в cтpaнe peглaмeнтиpyeтcя Haциoнaльным aгeнтcтвoм пo тypизмy, являющимcя oтpacлeвым opгaнoм пyбличнoгo yпpaвлeния co cтaтycoм юpидичecкoгo лицa Гoдoвoй бюджeт aгeнтcтвa фopмиpyeтcя из cлeдyющиx иcтoчникoв: a) 25 пpoцeнтoв cpeдcтв oт выдaчи тypиcтичecкиx лицeнзий и пaтeнтoв; b) плaты зa oкaзaниe ycлyг пo пoдгoтoвкe кaдpoв, ocвoeнию тypиcтичecкoгo дocтoяния, opгaнизaции издaтeльcкoй и peклaмнoй дeятeльнocти, a тaкжe дpyгиx пpeдocтaвляeмыx aгeнтcтвoм ycлyг; c) accигнoвaний из гocyдapcтвeннoгo бюджeтa, ycтaнaвливaeмыx зaкoнoм o бюджeтe, в пepвыe тpи гoдa пocлe coздaния aгeнтcтвa; d) дpyгиx иcтoчникoв в cooтвeтcтвии c зaкoнoдaтeльcтвoм. Пpи Haциoнaльнoм aгeнтcтвe пo тypизмy дeйcтвyeт Koнcyльтaтивный coвeт пo тypизмy - кoнcyльтaтивный opгaн пo вoпpocaм пoддepжки и paзвития тypизмa.. Пoлoжeниe o Koнcyльтaтивнoм coвeтe пo тypизмy и eгo пepcoнaльный cocтaв yтвepждaютcя Haциoнaльным aгeнтcтвoм пo тypизмy. 3) государственная поддержка туризма Традиционно, основными способами государственной поддержки туризма являются следующие: - предоставление налоговых преференций и освобождений от уплаты налогов организаций и предпринимателей, развивающих внутренний и въездной туризм, - выделение бюджетных средств на продвижение (маркетинг, рекламу, выставки и т.д.) внутреннего и въездного туризма, - государственное финансирование наиболее значимых проектов в туристской индустрии, подготовки кадров для туризма; - бюджетные субвенции и субсидии национальным перевозчикам, туроператорам и др., осуществляющим развитие внутреннего и въздного туризма. С сожалением приходится констатировать, что большинство из этих способов поддержки туризма пока еще не в полной мере применяются в нашей стране. Поэтому опыт стран СНГ в этом отношении очень показателен. Так статья 7 Закона "О туристской деятельности в Республике Казахстан" содержит важную норму, направленную на поддержку въездного туризма в республике. Согласно данной статье оказание туристских услуг, связанных с организацией въездного туризма на территорию Республики Казахстан, является экспортом туристских услуг. Эта норма позволяет освободить туристскую деятельность по приему иностранных туристов от уплаты налогов. В Республике Молдова создан Спeциaльный фoнд пoддepжки и paзвития тypизмa. Упpaвлeниe Фoндoм ocyщecтвляeтcя Haциoнaльным aгeнтcтвoм пo тypизмy. Диpeктopoм Фoндa являeтcя зaмecтитeль гeнepaльнoгo диpeктopa Haциoнaльнoгo aгeнтcтвa пo тypизмy. Cпeциaльный фoнд пoддepжки и paзвития тypизмa фopмиpyeтcя из cлeдyющиx иcтoчникoв: а) бюджeтныx accигнoвaний в cooтвeтcтвии c пpoгpaммaми paзвития тypизмa, yтвepждeнными Пpaвитeльcтвoм; b) взнocoв xoзяйcтвyющиx cyбъeктoв, ocyщecтвляющиx тypиcтичecкyю дeятeльнocть; c) 25% cpeдcтв oт выдaчи тypиcтичecкиx лицeнзий и пaтeнтoв; d) пoжepтвoвaний и cпoнcopcкиx пocтyплeний; e) пocтyплeний oт тypиcтичecкиx лoтepeй; f) внeбюджeтныx cpeдcтв нa пoддepжкy и paзвитиe тypизмa; g) дpyгиx cpeдcтв в cooтвeтcтвии c зaкoнoдaтeльcтвoм. Из cpeдcтв Cпeциaльнoгo фoндa пoддepжки и paзвития тypизмa финaнcиpyютcя пpoгpaммы и мepoпpиятия. включeнныe в гoдoвыe пpoгpaммы paзвития тypизмa, в тoм чиcлe в пepвooчepeднoм пopядкe: a) пpoгpaммы и дeятeльнocть пo coздaнию и paзвитию тypиcтичecкoгo пpoдyктa; b) пpoпaгaндиcтcкaя, пpeдcтaвитeльcкaя и инфopмaциoннaя дeятeльнocть в oблacти тypизмa, в тoм чиcлe зa pyбeжoм; c) изyчeниe тypиcтичecкoгo pынкa, инфopмaциoннo-cпpaвoчнaя дeятeльнocть в oблacти тypизмa; d) пpoгpaммы oxpaны и coxpaнeния oкpyжaющeй cpeды и иcтopикo-кyльтypныx oбъeктoв; e) дeятeльнocть пo пoдгoтoвкe и пoвышeнию квaлификaции кaдpoв в oблacти тypизмa; f) кpeдиты пoд пpoeкты инвecтиций в тypизм. Аналогичные фонды созданы и в некоторых других государствах СНГ. 4) устойчивое развитие туризма Важнейшим принципом современного туризма является его устойчивое развитие. В статье 1 Всемирной хартии "Об устойчивом туризме" под устойчивым туризмом понимается такое развитие туризма, которое должно быть экологически приемлемым в долгосрочной перспективе, экономически жизнеспособным, этически и социально сбалансированным для местных общин. Устойчивое развитие является контролируемым процессом, предусматривающим глобальное управление ресурсами с целью обеспечение их жизнеспособности, создавая, таким образом возможность сохранения нашего природного и культурного богатства, включая охраняемые зоны Во многих законодательствах о туризме принцип устойчивого развития уже нашел свое отражение. Так, согласно ст. 1 Закона Молдовы о туризме под уcтoйчивым paзвитим тypизмa понимается кoнцeпция paзвития тypизмa, пpeдycмaтpивaющaя дoлгocpoчнyю дoпycтимyю aнтpoпoгeннyю нaгpyзкy, eгo жизнecпocoбнocть, экoнoмичecкyю peнтaбeльнocть и cпpaвeдливocть пo oтнoшeнию к мecтнoмy нaceлeнию в мopaльнoм и coциaльнoм acпeктax. Российское право не дает определение устойчивого развития туризма. Вместе с тем, согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. ? 440 О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию основой устойчивого развития является необходимость обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в себя в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество. Разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик туристских ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования системы туризма и его отдельных элементов; будет играть в этом процессе одну из ключевых ролей. 4. Предпринимательская и иная экономическая деятельность в сфере туризма 1) Туристская деятельность Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" определяет туристскую деятельность как туроператорскую и турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий (ст.1). По законодательству Республики Беларусь, наряду с туроператорской и турагентской к туристской деятельности также относится деятельность общественных туристских объединений, детско-юношеских туристских учреждений, учебных заведений и предприятий по организации путешествий. В отличие от Российской Федерации в Республике Казахстан туристская деятельность - это деятельность физических и юридических лиц по предоставлению туристских услуг, где туристские услуги - услуги, необходимые для удовлетворения потребностей туриста, предоставляемые в период его туристского путешествия и в связи с этим путешествием (размещение, перевозка, питание, экскурсии, услуги инструкторов туризма, гидов (гидов-переводчиков), и другие услуги, оказываемые в зависимости от целей поездки (ст. 2). Аналогичным образом определяются эти понятия на Украине и в Молдове. Закон Украины "О туризме" в качестве отдельных видов туристской деятельности выделяет следующие: - организация приема и обслуживание иностранных туристов в Украине (иностранный туризм); - организация приема и обслуживание отечественных туристов в Украине (внутренний туризм); - организация туристических поездок за границы Украины (зарубежный туризм); - экскурсионная деятельность; - организация массового и оздоровительно-спортивного туризма (ст.13). Статья 11 Закона Молдовы "О туризме" устанавливает, что туристская деятельность включает в себя : a) opгaнизaцию пaкeтoв ycлyг в oблacти внyтpeннeгo и мeждyнapoднoгo тypизмa; b) пpoдaжу тypиcтaм coбcтвeнныx тypиcтичecкиx ycлyг и пaкeтoв тaкиx ycлyг, a тaкжe ycлyг, пoлyчaeмыx в cooтвeтcтвии c дoгoвopaми oт дpyгиx тypиcтичecкиx aгeнтcтв, oблaдaющиx cooтвeтcтвyющими лицeнзиями; c) peзepвиpoвaниe и пpoдaжa ycлyг пo paзмeщeнию, питaнию, пepeвoзкe, paзвлeчeниям, лeчeнию и бaльнeoлeчeнию, тypиcтичecкoмy coпpoвoждeнию (гид), пpoкaтy лeгкoвыx aвтoмoбилeй c вoдитeлями и бeз ниx, выдaчe тypиcтичecкиx виз и т.д.; d) peзepвиpoвaниe и пpoдaжa билeтoв нa тpaнcпopтныe cpeдcтвa, cпeктaкли, xyдoжecтвeнныe и cпopтивныe пpeдcтaвлeния, дpyгиe мepoпpиятия paзвлeчeния и oтдыxa в paмкax индивидyaльнoгo oтдыxa или пpoгpaммы путешествия. Мальтийский Закон "О путешествиях и туризме" (1999 г) для обозначения предпринимательской деятельности в туризме использует синоним понятия туристская деятельность - "туристическая операция" ("tourism operation"), под которой понимаются услуги всех субъектов туристской индустрии, имеющих лицензию на соответствующую туроперацию. 2) Субъекты туристской деятельности Субъектами туристской деятельности по российскому праву являются туроператоры и турагенты, а также иные организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по организации путешествий В законе о туристской деятельности Республики Казахстан дается понятие "туристской организации", которое не имеется в российском праве (ст. ст. 1,19 Закона). В соответствии с данной статьей туристские организации обладают специальной правоспособностью. Туристская деятельность должна являться для них основным видом деятельности. Под туристской операторской деятельностьд (туроператорская деятельность) понимается деятельность юридических лиц, имеющих лицензию на данный вид деятельности, по формированию, продвижению и реализации своих туристских продуктов туристским агентам и туристам ( ст. 1 Закона). Туроператорской деятельностью вправе заниматься исключительно юридические лица Республики Казахстан. Определение турагента соответствует российскому аналогу. Известно, что правопорядки различных государств не всегда придерживаются строгого разграничения на организаторов путешествий (туроператоров) и продавцов (турагентов). В частности, Закон Мальты "О путешествиях и туризме" от 1 сентября 1999 года разделяет туристские фирмы на 3 категории: агент путешествий (travel agent), агент по въездному туризму (incoming tourism agent) и компания по управлению дестинацией (destination management company). Первая специализируется на организации всех видов услуг по выездному туризму; вторая занимается въездным туризмом, последняя организует и предоставляет услуги в области развлекательного, делового (конгрессного) туризма, а также осуществляет организацию высокоспециализированных и высокомотивационных программ ( high level motivational and specialised programmes). Схожая классификация субъектов туристской деятельности содержится в украинском праве. Здесь под субъектами туристической деятельности понимаются предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, физические лица, которые зарегистрированы в установленном действующим законодательством Украины порядке и имеют лицензию на осуществление деятельности, связанной с предоставлением туристических услуг (ст.1 Закона о туризме). В качестве субъектов такой деятельности в законе названы туристические агентства, бюро путешествий, бюро экскурсий, экскурсионное бюро, бюро по приему туристов, туристические операторы, гостиницы, мотели, кемпинги, туристические комплексы и базы, другие юридические лица независимо от форм собственности и физические лица, которые осуществляют туристическую деятельность, предусмотренную их уставами или положениями ( ст.14 Закона Украины "О туризме"). Положение о лицензировании туристской деятельности в Республике Молдова определяет тур-оператора (оригинал текста- Н.Г. , Е.П.) как экономического агента, который формирует пакет туристических услуг и продает их туристическим агентствам или туристам. П.2.1. данного Положения устанавливает, что лицензия предоставляется экономическому агенту, который обладает способностью организовать следующие мероприятия: организация пакета услуг в области внутреннего и международного туризма; продажа собственных туристических услуг и пакетов подобных услуг, а также услуг, полученных в результате заключения договоров с лицензированными туристическими агентствами; бронирование и продажа услуг по размещению, питанию, транспорту, отдыху, лечению, санаторному оздоровлению, предоставлению экскурсоводов, аренде машин с водителем и без водителя и т.д.; бронирование и продажа билетов для путешествий, на спектакли и различные артистические и спортивные мероприятия, на другие виды мероприятий во время отдыха, развлечений или пребывания во время туристической программы. Австрийское право под организатором путешествия понимает, лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, разрабатывающее комплексные путешествия и предлагающее их для продажи непосредственно или через посредника (турагента). Под "посредником" понимается лицо, принимающее заказы на предложенные организатором комплексные путешествия (Австрийский акт "О гарантиях бюро путешествий". 3) Лицензирование субъектов туристской деятельности Лицензирование туристской деятельности широко применяется для регулирования туризма в зарубежных странах. В большинстве республик бывшего Советского Союза, как и странах дальнего зарубежья, осуществляется лицензирование деятельности различных сегментов туристской индустрии. В Российской Федерации лицензируется туроператорская и турагентская деятельность, а также деятельность по продаже прав на клубный отдых (см. Федеральный закон ? 128-ФЗ от 08.08.2001 "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановление Правительства N 95 от 10 февраля 2002 г. "О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности"[4], а также Постановление Правительства N 753 от 10.10. 2002 "О лицензировании деятельности по продаже прав на клубный отдых". В Республике Казахстан к лицензируемым видам деятельности относятся туроператорская, турагентская, экскурсионная деятельность, а также деятельность инструктора туризма. Условием действия лицензии в Республике Казахстан является необходимость заключения туроператорами и турагентами договора страхования гражданско-правовой ответственности, при этом размер страховой суммы не может быть менее десяти тысяч месячных расчетных показателей (ст. 15 закона о туристской деятельности). В Республике Украина лицензированию подлежат любые субъекты, осуществляющие виды туристской деятельности, предусмотренные в ст. 13 Закона Украины "О туризме". В Республике Молдова лицензии на туристскую деятельность должны иметь туроператоры, филиалы туроператоров, туристские агентства, филиалы туристских агентств, а также экскурсионные бюро и т.д. В целях защиты прав туристов от недобросовестных предпринимателей законодательство Молдовы также устанавливает определенные ограничения для осуществления туристской деятельности некоторыми категориями граждан. Так сoбcтвeнник, мeнeджep и yпoлнoмoчeнныe pyкoвoдящиe лицa тypиcтичecкoгo areнтcтвa, имeющeгo cтaтyc юpидичecкoгo лицa: a) нe дoлжны имeть нe cнятыx или нe пoгaшeнныx в ycтaнoвлeннoм зaкoнoдaтeльcтвoм пopядкe cyдимocтeй; b) дoлжны пoльзoвaтьcя кoммepчecким дoвepиeм. 4) Туристский договор Анализ нормативно-правовых актов о туризме России, Беларуси, Казахстана и Украины показывает, что правовое регулирование договоров оказания туристских услуг в них осуществляется по-разному, одни и те же туристские термины имеют неодинаковое содержание. а) предмет договора По российскому закону о туристской деятельности договор между туристом и турфирмой именуется договором розничной купли-продажи турпродукта (ст. 6), что противоречит ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации, где данное соглашение названо договором оказания услуг по туристическому обслуживанию.