Содержание

Введение_______________________________________________________ 3

Глава 1. Принципы прокурорского надзора__________________________ 4

§ 1. Понятие и виды принципов прокурорского надзора____________ 4

§ 2. Принцип законности в деятельности прокуратуры_____________ 9

§ 3. Принцип независимости органов прокуратуры_______________ 15

Глава 2. Направления деятельности прокуратуры__________________ 18

Заключение____________________________________________________ 23

Список источников и литературы_______________________________ 24

Введение

Прокурорский надзор — большая по объему, сложная по содержанию деятельность прокуратуры. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, объемностью, обширностью российского законодательства, в котором содержатся многочисленные правовые нормы, регулирующие различные общественные отношения (гражданские, семейные, трудовые, государственно-правовые, административные и т. д.). Прокурорский надзор призван обеспечивать строгое и точное исполнение всего действующего законодательства и в то же время активно влиять на правомерное регулирование этих отношений. Во-вторых, обширностью круга субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор (государственные и общественные организации, учреждения, предприятия, должностные лица).

При всем единстве прокурорского надзора деятельность по его осуществлению весьма разнообразна: применяются различные средства выявления нарушений законности, используются многочисленные акты прокурорского реагирования. Прокуроры наделены обширным спектром полномочий по выполнению надзорных функций. Квалифицированность и высокая упорядоченность осуществления прокурорского надзора обязательно предполагают его внутреннюю дифференциацию, подразделение на части с учетом их особенностей.

Глава 1. Принципы прокурорского надзора

§ 1. Понятие и виды принципов прокурорского надзора

Как уже отмечалось, целями и задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, ими и предопределяются принципы прокурорского надзора.

Общеорганизационные — принципы, присущие организации и деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских). К ним прежде всего относится принцип законности, составляющий основу деятельности всех государственных органов. Последние обязаны издавать свои правовые акты, принимать решения в строгом соответствии с действующим законодательством. Прокуратура тоже должна руководствоваться законами, подзаконными актами.

В связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением демократии актуальность приобретает принцип гласности, суть которого заключается в осведомлении населения о работе различных органов государства, включая прокуратуру. Гласность имеет два аспекта. Первый — активное воздействие на граждан, должностных лиц в целях обеспечения нормальной жизни общества, упорядочения складывающихся в нем отношений. Применительно к прокуратуре гласность — действенный способ правового воспитания населения. Второй — контроль народа за работой органов государства. Получая информацию, граждане дают оценку деятельности госорганов, выявляя как достоинства, так и недостатки. И соответственно реагируют. Таким образом, гласность — средство совершенствования деятельности государственных органов.

Но гласность небезгранична. При определенных случаях она может нанести значительный вред государству, обществу, отдельным предприятиям, гражданам. В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а равно о государственной или иной охраняемой законом тайны. Иными словами, недопустимо разглашение сведений, касающихся сферы личной жизни граждан, коммерческой, государственной тайны, хода расследования.

В этом же Законе в качестве самостоятельного указывается принцип информирования прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности в регионе. Но такое предписание не совсем определенно, ибо информирование населения и государственных органов о состоянии законности в регионе есть не что иное, как проявление принципа гласности. Но цель предоставления такой информации — привлечение их к участию в борьбе с преступностью и другими нарушениями законности.

Принцип провозглашения равенства всех органов, организаций и лиц перед законом в Законе о прокуратуре Российской Федерации прямого отражения не нашел, но о нем можно говорить как о принципе деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских), поскольку им определяется отношение последних к требованиям норм права. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры не вправе оказывать какое-либо предпочтение одним субъектам и ограничивать правовой статус других. Демократизм нашего государства предполагает равенство всех граждан независимо от возраста, пола, национальной и расовой принадлежности, вероисповедания перед законом, судом, прокуратурой, другими государственными органами. Их права и охраняемые законом интересы защищаются в равной мере.

При привлечении граждан к ответственности за совершенные нарушения законности учитываются только тяжесть содеянного, наступившие последствия, форма вины, обстоятельства, способствовавшие совершению правонарушения. Расовая или национальная дискриминация, введение ограничений по мотивам различных мировоззрений, вероисповеданий недопустимы. Строгое претворение в жизнь указанного руководящего начала приобретает особую значимость в условиях обострения межнациональных отношений. Утверждение мира в обществе возможно лишь при условии прекращения преследований по признаку национальной принадлежности.

Прокуратура как часть государственного аппарата характеризуется своей индивидуальностью, ей присущи следующие специфические принципы: независимость прокурорских органов, единство прокурорского надзора, централизм, единоначалие. Разумеется, в определенной мере данные принципы характерны и для деятельности других государственных органов (например, принцип независимости — для деятельности судов, единоначалия — для органов государственной власти, управления). Но особенно действенны они применительно к осуществлению прокурорского надзора, поскольку ими в наибольшей мере обеспечивается достижение целей борьбы с нарушениями законности.

Некоторые авторы к группе специальных принципов относят также публичность и универсальность прокурорского надзора[1]. Обычно публичность трактуется как синоним гласности, открытости[2]. Между тем указанные авторы истолковывают ее как «обязанность прокурора в той или иной форме отреагировать на факт правонарушения»[3]. Общеизвестно, что реагирование на нарушения законности есть составная часть прокурорского надзора, а часть не может быть принципом.

Вряд ли оправданно также говорить об универсальности прокурорского надзора как о его принципе. Действительно, границы прокурорского надзора очень обширны — он призван обеспечивать исполнение законодательства на всей территории РФ и распространяется на широкий круг субъектов, обязанных исполнять законы. Но это не принцип прокурорского надзора, а сфера его проявления, в которую входят различные регулируемые правом общественные отношения, а значит, универсальность принципом прокурорского надзора быть не может.

Обосновывается в литературе и такой принцип, как принятие прокурорами мер по выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы они не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности[4]. Однако данное положение нельзя считать принципом организации и деятельности прокуратуры, ибо принцип обычно отражает какую-либо одну особенность отрасли права и определенного вида деятельности государственных органов. Приведенное же положение отражает по существу все содержание прокурорского надзора.

Наконец, выделим еще одну группу принципов, имеющих отношение к осуществлению прокурорского надзора и в определенной степени влияющих на его организацию. Это отраслевые принципы деятельности поднадзорных субъектов, свойственные отдельным направлениям прокурорского надзора. Может показаться парадоксальным на фоне рассуждений о независимости прокуратуры утверждение, что принципы деятельности субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, становятся принципами последнего. Но в этом-то и проявляется специфика надзорных функций, ибо они отражают особенности деятельности указанных органов. Прокуроры, надзирая за работой органов государственной власти, государственного управления, осуществляют множество действий, которые являются неотъемлемой частью деятельности указанных органов. Следовательно, порядок совершения прокурорами надзорных действий подчиняется, во-первых, установленному законом режиму работы органов власти и управления, во-вторых, принципам, определяющим выполнение возложенных на них функций. Таким образом, принципы деятельности этих органов становятся тождественными принципам прокурорского надзора. Прокуроры обязаны ими руководствоваться и даже способствовать их реализации самими органами, тем более, что они отражены в правовых нормах, обязательных для исполнения.

Например, одним из принципов уголовного судопроизводства является всесторонность, полнота и объективность установления обстоятельств уголовного дела. Это относится как к следователю, лицу, производящему дознание, суду, так и к прокурору (ст. 20 УПК РФ). Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обязан принять исчерпывающие меры для выяснения объективной истины по уголовному делу. В ст. 30 Закона о прокуратуре Российской Федерации отмечается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Следовательно, полномочия прокурора связываются с принципами, определяющими производство дознания и предварительного следствия, а в более широком смысле — уголовного судопроизводства вообще, т. е. последний выполняет свои функции согласно принципам правосудия по уголовным делам. Они влияют на действия, которые прокурор совершает в стадии судебного разбирательства, в кассационном и надзорном производствах. Реализуя уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступления, прокурор в соответствии с принципом состязательности уголовного процесса выступает перед судом в качестве стороны и поддерживает государственное обвинение. В соответствии с этим же принципом он приносит протест на незаконный и необоснованный приговор в суд второй инстанции и поддерживает его в кассационном производстве.

Принципы гражданского судопроизводства также оказывают влияние на правовой статус прокурора и его действия по выполнению возложенных на него законом функций. Реализация их подчиняется тому режиму, в котором происходит рассмотрение судом гражданских дел. Одной из важнейших основ гражданского процесса выступает принцип диспозитивности, согласно которому заинтересованным лицам, участвующим в деле (и том числе прокурору), предоставляется широкий объем процессуальных прав в целях защиты своих интересов (ст. 29 и 41 ГПК РФ).

В значительной степени влияет на осуществление надзорных функций в данном процессе и принцип состязательности. Им определяется доказательственная деятельность сторон. Истец, обращаясь с иском в суд, обязан указать юридические факты, с которыми связаны его требования к ответчику, привести доказательства и представить их в суд. В таком же положении оказывается и прокурор. Обращаясь с иском, он должен укапать факты, его обосновывающие, назвать и представить доказательства, а затем отстаивать их в суде.

Гражданскому судопроизводству свойствен и принцип равноправия сторон[5]. Истцу и ответчику предоставляются аналогичные по значимости и объему гражданские процессуальные права и возлагаются одинаковые гражданские процессуальные обязанности.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление прокурорского надзора за исполнением ими законов.

§ 2. Принцип законности в деятельности прокуратуры

Строгое соблюдение законности в правовом государстве — главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регулируемых правом общественных отношений, оказывающий организующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высоко организованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение — непременное условие прогрессивного развития общества. Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам.

Данный принцип нашел отражение в ст. 4 Конституции РСФСР 1979 г., в которой прямо говорилось, что государство и все его органы действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Обязанность исполнения законов возлагалась также на государственные и общественные организации, должностных лиц, граждан. Эта нормативная установка представляла собой, по существу, провозглашение в РФ правового государства.

Особо подчеркнем, что законность выражается в исполнении не только законов, но и изданных на их основе подзаконных актов и даже актов применения норм права, ибо все они связаны единством выражения воли государства. Только при этом условии обеспечивается надлежащее правовое регулирование общественных отношений.

Применительно к прокурорскому надзору данный принцип является основополагающим. Прокуратура — правовое учреждение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия прокуроров должны соответствовать смыслу и целям правовых предписаний. Прокурорский надзор не может осуществляться формально, все его содержание призвано выражать суть законности.

Данный принцип отражен в ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которой указывается, что прокуроры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ. Приведенное определение принципа законности до известной степени сужает его содержание. При исполнении своих служебных обязанностей прокуроры должны руководствоваться не только требованиями законов, но и подзаконных и иных правовых актов, как нормативных, так и ненормативных. Тут речь идет не о надзоре, а о соблюдении прокурорами содержащихся в них предписаний. Иными словами, прокуроры, осуществляя надзор, обязаны совершать свои действия в строгом соответствии с имеющимися установлениями. Это очень важно учитывать при оценке деятельности различных поднадзорных субъектов. Например, руководители учреждений, предприятий, организаций при вынесении своих решений, постановлений, издании приказов часто руководствуются правовыми директивами вышестоящих органов. Если содержащиеся в них указания правомерны, то должны признаваться законными и принятые на их основе правовые акты. Поэтому прокурорам надлежит осуществлять свои полномочия в полном соответствии с любыми правовыми предписаниями при условии законности последних.

В литературе отмечается, что принцип законности в деятельности прокуратуры имеет двойную направленность: внешнюю, которая определяет назначение прокурорского надзора, и внутреннюю, касающуюся правовых средств его осуществления[6]. Думается, правильнее говорить о двух сторонах его проявления: внешней и внутренней. Внешняя касается правоотношений прокуроров с поднадзорными субъектами. С точки зрения принципа законности эти отношения являются законноохранительными и правоохранительными. Законоохранительными — потому что возникают и развиваются в связи с необходимостью охраны законов от нарушений. По целевому назначению прокуратура при выполнении возложенных на нее надзорных функций в иные правоотношения вступать не компетентна. Правоохранительными — так как направлены на защиту прав и охраняемых законом интересов различных субъектов от посягательств.

Принцип законности является единственным критерием оценки действий поднадзорных субъектов с позиции соответствия или несоответствия правовым предписаниям. Никакие другие критерии, как то: целесообразность или нецелесообразность, справедливость или несправедливость, правильность или неправильность сами по себе использоваться не могут. Для прокуроров законность есть и высшая целесообразность, и высшая справедливость, и правильность. В законности изначально заложены все эти качества, ибо при издании законов государство преследует определенные цели, стремится к справедливости и правильности регулирования отношений, складывающихся в обществе. При выявлении правонарушений прокурор не должен руководствоваться ничем иным, кроме закона, он не может ссылаться, например, на то, что закон устарел, не соответствует жизненным потребностям. Это неправомерно, закон должен исполняться до тех пор, пока не будет отменен. Исполнение закона для прокуроров — дело принципа.

Но всемерное утверждение законности обязательно предполагает наличие совершенного законодательства. Отставание некоторых правовых актов или содержащихся в них отдельных предписаний, неадекватность отражения складывающихся в обществе отношений объективно создают условия для совершения правонарушений. Попытки обойти правовые установления нетерпимы, а потому прокуратура обязана принимать эффективные меры по совершенствованию действующего законодательства.

Как уже отмечалось, одно из основных направлений деятельности прокуратуры — участие в правотворческой деятельности, которое сформировалось в связи с обеспечением реальности принципа законности. В соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор, установив в ходе осуществления своих полномочий необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении и дополнении актов, об отмене или о принятии законов. Названные меры могут приниматься Генеральным прокурором, прокурорами субъектов РФ, но нередко инициатива исходит от прокуроров районов и городов. При проведении проверок они устанавливают различные аномалии в содержании нормативных актов, направляют вышестоящим прокурорам представления о принятии необходимых мер по совершенствованию правового регулирования. Если же устанавливается несовершенство нормативных актов, принятых органами местного самоуправления, то прокуроры районов, городов вправе обращаться к последним с предложениями об отмене, изменении или дополнении подобных актов (п. 2 ст. 8).

Внутренняя сторона принципа законности касается отношений прокуроров к своим собственным действиям. Надзирая за исполнением законов различными государственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями, органы прокуратуры в первую очередь сами обязаны строго руководствоваться оными, их действия должны быть правомерными. Необходимо иметь в виду, что прокурорский надзор — деятельность правоприменительная, обладающая своей спецификой: прокуроры, толкуя и применяя нормы права, не сами принимают решения по возникающим вопросам, а обращаются с соответствующими требованиями к уполномоченным на то органам. Принцип законности возлагает на прокуроров повышенную ответственность за правомерность совершаемых ими действий, за принятие ими правовых актов. При необоснованности требований создаются условия для совершения нарушений законности со стороны органа, к которому обращается прокурор. Как показывает практика, прокуроры порой допускают ошибки, которые не всегда обнаруживаются компетентными органами, в результате чего выносятся незаконные решения. Причина в том, что эти ошибки специфические, профессиональные, прикрытые юридической аргументацией. Срабатывает также психологический фактор: доверие к прокурору как специалисту в области права, защищающему не свои интересы, а других лиц или государства.

Из принципа законности вытекает ряд требований, предъявляемых к прокурорам. Они обязаны:

а) глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения;

б) полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений;

в) правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия;

г) применять действенные меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению;

д) осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выделяется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов[7]. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способствующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности[8].

В связи с изменениями характера складывающихся в нашем обществе отношений инициативность прокурорского надзора существенно ограничена. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации указано: «Проверки исполнения законов должны проводиться на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений закона, требующих принятия мер прокурором». Безусловно, прокурорский надзор призван быть результативным, эффективным. Такая эффективность возможна лишь при условии, что проверки будут проводиться в тех органах и организациях, где по имеющимся в прокуратурах данным допускаются нарушения законности. Но нельзя рассчитывать на случайность поступления подобных сведений. Прокуроры обязаны проявлять активность в их собирании и получении. В каждой прокуратуре надлежит создать квалифицированную информационную службу, которая должна систематически истребовать сведения о соблюдении либо несоблюдении законности от различных компетентных органов, учреждений, предприятий, организаций. Что касается проверки полученных сведений, прокуроры вправе при необходимости поручать ее соответствующим органам надзора и контроля или осуществлять самостоятельно. В условиях правовой неурядицы прокурорский надзор не должен быть пассивным. Указанное ограничение касается только одной отрасли — общего надзора, в других отраслях никаких ограничений для проявления прокурорами инициативы нет.

§ 3. Принцип независимости органов прокуратуры

Непременное условие эффективности и действенности прокурорского надзора — полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свободны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями правовых норм. У прокуроров один господин — закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел четкое выражение в законодательстве. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации указано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений...». Приведенное определение принципа независимости полностью соответствует назначению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ). То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

Между тем принцип независимости прокуратуры в известной степени нарушается уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством. С одной стороны, провозглашается, что прокурор в уголовном производстве осуществляет свои полномочия независимо от каких-либо органов и должностных лиц, а с другой — судьям предоставляется право привлекать его (прокурора) к участию в судебном разбирательстве по своей инициативе (ст. 228 УПК РФ). Аналогичные установления содержатся в гражданском процессуальном законодательстве (ст. 12, п. 5 ст. 141 ГПК). Это породило даже некоторую полемику в литературе. С.Г. Новиков говорит о независимости прокуроров от органов правосудия[9]. Г.Н. Бровин, наоборот, полагает, что в ряде случаев прокурор зависим от суда[10]. С точки зрения последовательного претворения в жизнь принципа независимости прокуратура должна обладать суверенностью и в отношениях с судебными органами, которые неправомочны предписывать ей исполнение каких-либо обязанностей. Обязать прокурора принять участие в судебном разбирательстве — значит заставить его поддерживать государственное обвинение, даже если он не намерен делать этого. То же можно сказать о привлечении его к участию в судебном разбирательстве гражданского дела, что означает возложение на него обязанности давать заключение по разрешаемому спору о праве. Ввиду сложности уголовного или гражданского дела суд может рассчитывать на помощь прокурора, информируя его о судебном разбирательстве. Вопрос о целесообразности участия в последнем решается самим прокурором.

Некоторое ограничение независимости прокурора все же допустимо в уголовном и гражданском судопроизводствах. При осуществлении правосудия суд выступает главным, решающим субъектом процессуального права. Он выносит приговоры, решения, определения в соответствии с принципом независимости на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь законом. Суд «властвует» в уголовном и гражданском процессах, распространяя свою власть на всех лиц, участвующих в деле, в том числе на прокурора. Последнему суд может отказать в удовлетворении ходатайства, снять задаваемые им вопросы подсудимым, истцам, ответчикам, свидетелям и т. д. Но в соответствии с принципом независимости прокурор самостоятелен в высказывании и обосновании своих суждений, даче заключения по делу.

На основании принципа независимости определяется правовое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризуется двумя особенностями.

Глава 2. Направления деятельности прокуратуры

Понятие «направление» иногда толкуется как путь, по которому «прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, достигают цели, выполняют возложенные задачи, проводят мероприятия по борьбе с нарушениями законов и преступлениями»[11]. Думается, что подобное определение слишком формально. Оно базируется на буквальном понимании слова «направление», одно из толкований которого — «линия, путь развития»[12]. Для прокурорского же надзора данная трактовка неприемлема, ибо хотя он действительно развивается по мере выявления нарушений законности, их устранения, предупреждения, но сам этот процесс не может считаться направлением деятельности прокуратуры. Направления — это различные формы, виды деятельности, характеризующиеся рядом специфических свойств, особенностей. Можно выделить три группы направлений: отрасли, комплексные образования и организационные образования.

Отрасли — основные подразделения прокурорского надзора, представляющие собой его отдельные виды. При всем единстве содержания такое подразделение реально и обусловлено спецификой правового положения поднадзорных субъектов, правовой статус которых неодинаков, а значит, различны и выполняемые ими функции, что налагает определенный отпечаток на организацию прокурорского надзора. Последний реализуется таким образом, чтобы не только не мешать нормальному функционированию, но и способствовать выполнению стоящих перед поднадзорными субъектами задач. Осуществление надзора обладает чертами своеобразного приспособления к порядку, в котором протекает та или иная деятельность, имеющая отношение к применению, соблюдению, исполнению законов. Может показаться парадоксальным, что органы прокуратуры, реализующие свои полномочия независимо от каких-либо иных органов, ставятся в то же время в определенную зависимость от них. Но подчинение это чисто организационное, связанное с характером деятельности поднадзорных субъектов. Само же содержание прокурорского надзора не меняет своей сущности.

Формирование направлений деятельности прокуратуры происходит применительно к деятельности государственных органов, которые в правовом государстве несут обязанность строжайшего соблюдения законов. Осуществляя от имени государства руководство обществом, они активно влияют на строгое и точное исполнение законов учреждениями, предприятиями, организациями, гражданами. И это возможно только в случае принятия ими решений, соответствующих требованиям норм права. Любой незаконный акт способен вызвать множество нарушений законности со стороны указанных субъектов.

Что же касается деятельности многочисленных учреждений, предприятий, организаций, то она сама по себе не оказала столь существенного влияния на формирование направлений деятельности прокуратуры по следующим причинам. Во-первых, надзор за исполнением ими законов часто осуществляется одновременно с надзором за исполнением законов государственными органами. Во-вторых, осуществляя надзор за исполнением законов учреждениями, предприятиями, организациями, прокуроры не участвуют в их производственной, хозяйственной и иной деятельности[13], а потому специфика ее не оказывает влияния на формирование направлений деятельности прокуратуры. К тому же в Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. они не указаны в числе поднадзорных субъектов.

Государственные органы с учетом специфики выполняемых функций влияют на формирование отраслей прокурорского надзора. Их можно подразделить на несколько видов.

Первый — федеральные министерства, ведомства, законодательные, исполнительные органы субъектов РФ. Надзор за исполнением ими законов — самостоятельное направление деятельности прокуратуры, именуемое общим надзором. Несмотря на условность данного наименования, оно характеризует главное свойство анализируемой отрасли: широту круга поднадзорных субъектов, что отличает ее от других отраслей, связанных со строго определенным кругом. Многочисленны и разнообразны министерства, в состав которых входит множество различных органов управления. Многообразны и законодательные, исполнительные органы субъектов федерации: областные, краевые думы, собрания, советы республик, губернаторы, главы администраций, администрации указанных образований и органы местного самоуправления, не являющиеся государственными, но выполняющие управленческие функции и располагающие властными полномочиями.

Второй вид государственных органов, повлиявших на формирование отрасли прокурорского надзора, — правоохранительные (органы дознания и предварительного следствия), назначение которых — борьба с преступностью. Их деятельность сложна по содержанию, ибо преступники скрываются сами, уничтожают следы своих преступных деяний, преследуют потерпевших, очевидцев, прибегая к угрозам. Поэтому при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия прокуроры должны, с одной стороны, всемерно содействовать раскрытию преступлений, а с другой — охранять неприкосновенность личности граждан, не допускать случаев необоснованного привлечения к уголовной ответственности или ограничения в правах. В отличие от общего, правоохранительному надзору свойственна активная властность: прокуроры уполномочены не только выявлять нарушения законности при расследовании уголовных дел, но и устранять их. Предмет надзора — сами преступления и все действия, направленные на их раскрытие, а именно: действия до возбуждения уголовного дела, в процессе расследования и оперативно-розыскные, входящие в предмет прокурорских проверок.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в качестве самостоятельного направления названо уголовное преследование, осуществляемое в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. При этом содержание указанного направления не раскрывается. В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. оно упоминается лишь как одно из средств реагирования. В ст. 1 этого закона говорится, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение нарушений, привлечение виновных лиц к ответственности, осуществляет уголовное преследование. В ныне действующем законе уголовное преследование обособлено от надзора и трактуется как предварительное следствие и поддержание обвинения в суде[14]. Это не совсем верно. Уголовное преследование реализуется и при надзоре за расследованием преступлений, в частности, прокурор принимает меры по установлению личности преступника, дает указания о квалификации социально опасных деяний, привлечении его в качестве обвиняемого и т. д. Оно же проявляет себя и при опротестовании приговоров ввиду мягкости наказаний и даже при исполнении обвинительных приговоров.

Третий вид государственных органов, также оказавших влияние на формирование отрасли прокурорского надзора,— карательные, исполняющие определяемые судами уголовные наказания. Исполнение — сложная и длящаяся годами деятельность специальных государственных учреждений, в которых содержатся лица с различными антисоциальными отклонениями. Все это обусловило специфику осуществления надзора за соблюдением законности в местах отбытия уголовных наказаний. Перед прокурором стоят две основные задачи. Первая — обеспечить реальность исполнения наказаний. С точки зрения повышения эффективности борьбы с преступностью необходимо, чтобы каждый осужденный находился в соответствующем учреждении, трудился, соблюдал установленный порядок, проявлял дисциплинированность и т. д. Вторая задача — охранять неприкосновенность личности, предоставленные осужденным права.

Четвертым видом государственных органов являются суды. Прокуроры обращаются к ним с требованиями о принятии необходимых мер и в Законе о прокуратуре Российской Федерации выделено специальное направление, именуемое «Участие прокурора в рассмотрении дел судами», которое, думается, не совсем определенно. Прокурор может и не участвовать в рассмотрении дел судом, но уполномочен проверять законность вынесенного приговора, решения и при несоответствии их действующему законодательству приносить протесты в вышестоящий суд. Проверка и опротестование — деятельность надзорная. При проведении проверки предметом надзора выступают не только заключительные акты правосудия, но и все процессуальные действия, предшествующие их вынесению, в том числе надзор осуществляется и за деятельностью судов.

Прокуроры нередко лично участвуют в рассмотрении дел судом и при разбирательстве обязаны реагировать на различные нарушения законности. Но отметим, что в отношении судов прокурор ни властью не располагает, ни решающего голоса ни по одному вопросу не имеет, а потому правильнее данное направление именовать надзором за законностью рассмотрения дел судами.

Заключение

Раскрытие сущности прокурорского надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов, ибо они предопределяют все основные свойства, особенности данного вида государственной деятельности; налагают своеобразный отпечаток на все содержание прокурорского надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть прокурорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему назначению.

Принципы формируются значительно раньше учреждения прокуратуры и издания законов, регулирующих ее деятельность. Прежде чем создать систему органов и возложить на них осуществление прокурорского надзора, необходимо выяснить, каким он должен быть, какими свойствами и качествами должен обладать. Первоначально принципы, положенные в основу организации и деятельности прокуратуры, формулируются как основополагающие идеи, которые при одобрении законодателем воплощаются в нормы права, закрепленные в Конституции РФ, Законе о прокуратуре Российской Федерации и других законодательных актах. Данные нормы права реализуются в организации прокурорской системы и ее функционировании.

Таким образом, принципы прокурорского надзора — это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися государством перед прокуратурой. Принципы должны быть такими, чтобы осуществляемый на их основе прокурорский надзор оказался способным выполнить поставленные перед прокуратурой задачи, обеспечить достижение результативности целей.

Список источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года

2. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 20 ноября 1995 г., N 47. Ст. 4472.

3. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990.

4. Словарь иностранных слов / Под ред. Ф.Н. Лехина. 3-е изд., перераб. и доп. М, 1979.

5. Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. М., 1991.

6. Добровольская Т.Н. Понятие и система принципов организации и деятельности советской прокуратуры // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1976.

7. Бровин Г.И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979.

8. Козлов А.Ф. Основные направления деятельности прокуратуры и условия их формирования // Основные направления деятельности советской прокуратуры. Свердловск, 1988.

9. Комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. М., 1996.

10. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю. и др. "Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Винокурова Ю.Е ... М., 2003

[1] Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 53, 58.

[2] Словарь иностранных слов / Под ред. Ф.Н. Лехина. 3-е изд., перераб. и доп. М, 1979. С. 535.

[3] Даев В.Г., Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 54.

[4] Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. М., 1991. С. 52.

[5] Советский гражданский процесс. М., 1970. С. 33.

[6] Добровольская Т.Н. Понятие и система принципов организации и деятельности советской прокуратуры // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1976. С. 59, 60.

[7] Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М.П. Малярова. 1969. С. 25-26.

[8] Бровин Г.И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 136.

[9] Новиков Г.С. Прокурорская система в СССР. М., 1977. С. 121.

[10] Бровин Г.И. Указ. соч. С. 143.

[11] Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. Б.М. Галкина. М., 1982. С. 36-37.

[12] Ожегов С.И. Указ. соч. С.343.

[13] Козлов А.Ф. Основные направления деятельности прокуратуры и условия их формирования // Основные направления деятельности советской прокуратуры. Свердловск, 1988. С. 4-11.

[14] Комментарий к Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации. М., 1996. С. 6.