Создание условий для эффективного развития научных исследований в вузах

Создание условий для эффективного развития научных исследований в вузах

(Материалы к заседанию Российского общественного совета по развитию образования 20 ноября 2003 г.)

Подготовлено рабочей группой в составе представителей

ГУ-ВШЭ, ЛИТМО, ЛЭТИ, СПбГУ, УрГУ

При подготовке материалов учтены предложения НГТУ, ОИЯИ, ТвГУ, ТПУ

Москва, 2003

Укрепление и развитие научного потенциала вузов – одно из стратегических направлений развития профессионального образования и формирования национальной инновационной системы.

Вопросы модернизации образования невозможно решать вне связи с вузовской наукой, не только являющейся одним из ключевых элементов научного потенциала страны, но и определяющей гарантии и условия подготовки высококвалифицированных специалистов. Наука высшей школы видится как мощный инновационный ресурс развития всей системы образования, обеспечивающий сочетание ценностей фундаментального образования и возможностей гибкого реагирования на потребности в кадрах для продвижения актуальных научных направлений и наукоемких технологий, развитие интеллектуальных способностей будущих специалистов и ученых на основе овладения ими методологией научного исследования, воспроизводство научных школ посредством вовлечения в научную деятельность студенческой молодежи. Особая роль вузовской науки обусловлена ее значимостью для развития научно-технического комплекса регионов, где вузы зачастую выступают в качестве ядра их научного потенциала.

Главная цель развития вузовского сектора науки состоит в том, чтобы трансформировать его в крупную составляющую национальной инновационной системы страны, одновременно содействуя повышению уровня профессионального образования.

В ведущих индустриальных странах университеты играют лидирующую роль в развитии науки. На базе университетов здесь выполняется значительная часть фундаментальных исследований. Новейшие тенденции развития университетской науки связаны с ее растущим вкладом в инновационный и экономический потенциал в целом, увеличением объемов ее финансирования промышленностью, созданием в массовых масштабах малых исследовательских и технологических фирм.

Институциональная структура российской науки, базирующаяся на юридически самостоятельных специализированных исследовательских организациях академического и отраслевого профиля, по сути игнорирует вузовскую и заводскую (внутрифирменную) науку, ведет к дисбалансу национальной инновационной системы. Ее основные элементы – НИИ, КБ, вузы, предприятия, инновационная инфраструктура – существуют изолированно друг от друга. Такая система архаична, она не отвечает требованиям рынка, отличается низкой эффективностью, а уровень инновационной активности в экономике в итоге не превышает 10%.

Как показывает анализ, сложившееся положение дел с проведением научных исследований в вузах, в частности ситуация с финансированием вузовской науки и состояние ее материально-технической базы, совершенно не соответствует роли и значению вузов в развитии научного потенциала и системы образования в России. Достаточно сказать, что удельный вес вузов в общих затратах на научные исследования и разработки в нашей стране сохраняется на уровне 4% в течение уже более чем десяти лет, хотя, например, абсолютная численность докторов и кандидатов наук в составе профессорско-преподавательского персонала (соответственно 34.6 и 143.2 тыс. чел.) в полтора-два раза превосходит аналогичную величину по российской науке в целом (22.6 и 79.8 тыс. чел.). Доля Минобразования России в расходах федерального бюджета на гражданскую науку (по разделу 06) в 1992–2003 гг. снизилась с 7.4 до 6% (подробнее см. Приложения 1 и 2).

В этой связи необходимо немедленно приступить к осуществлению комплекса мер, нацеленных на всемерное расширение практики участия вузов в научной деятельности, развитие и укрепление их научного потенциала.

Очевидно, что решение этих проблем невозможно в отрыве от вопросов модернизации инновационной системы и сферы образования. Поэтому, безусловно, необходимо прежде всего добиться не декларативного, а реального признания образования и науки в качестве общенациональных приоритетов, мерилом чего станет существенное увеличение бюджетных ассигнований. Поскольку соответствующие возможности будут определяться динамикой экономического роста, то в качестве наиболее реалистичных первоочередных направлений развития научных исследований в вузах рассматриваются:

╥ повышение эффективности использования бюджетных средств;

╥ интеграция науки и образования;

╥ устранение административных и правовых барьеров в развитии вузовской науки;

╥ содействие коммерциализации исследований и разработок, выполняемых высшими учебными заведениями.

Повышение эффективности использования бюджетных средств на вузовскую науку

Важнейшим условием динамичного развития вузовской науки является повышение эффективности бюджетного финансирования как инструмента государственной научно-технической и образовательной политики. В современных условиях государство в нашей стране вынуждено за счет бюджетных средств компенсировать крайне низкую инвестиционную активность в научно-инновационной сфере, а также слабую эффективность налоговых и других экономических инструментов стимулирования научной и инновационной деятельности.

Предлагаемые меры сводятся к следующему.

╥ Изменение общей структуры расходования бюджетных средств в российской науке – при сохранении необходимых объемов базового финансирования научной деятельности ведущих вузов, обладающих признанными научными школами, средства должны быть перераспределены в пользу финансирования проектов на конкурсной основе и государственных научных фондов, доля которых в бюджете гражданской науки в России сегодня неоправданно мала (соответственно 20–25% и менее 10%). Основной объем бюджета науки до сих пор приходится на базовое финансирование научно-исследовательских институтов без учета их реальной научной продуктивности. Такое перераспределение должно ощутимо изменить структуру и механизмы бюджетной поддержки науки в пользу конкурсного, целевого и адресного финансирования, когда значительная часть средств бюджета, как это принято в мировой практике, выделяется по контрактам и грантам. Долю проектного финансирования необходимо увеличить до 50–60%, а суммарную долю грантовых фондов – до 20–25%.

╥ Реструктуризация сети государственных научных учреждений и приоритетная поддержка новых организационных форм (в том числе исследовательских университетов и центров передовых исследований на базе вузов). Это повлечет за собой сокращение числа прямых бюджетополучателей, избавление от балласта и концентрацию ресурсов на поддержке ограниченного круга дееспособных организаций. В этой ситуации будут созданы объективные условия для расширения и интенсификации участия вузов в научно-исследовательских проектах на конкурсной основе.

╥ Максимальная концентрация бюджетных средств на приоритетных направлениях науки и техники. Эффективность использования финансовых ресурсов в значительной степени зависит от того, насколько правильно выбраны национальные ориентиры развития, каковы механизмы выбора приоритетов и какие инструменты используются для их реализации. К сожалению, существующая в России система формирования научно-технических приоритетов не позволяет сконцентрировать усилия на действительно важнейших научных направлениях. Официальные приоритеты, зафиксированные в виде перечня приоритетных направлений развития науки и техники, а также критических технологий, носят формальный характер, большинство из них сформулированы настолько расплывчато, что на их основе трудно, а то и невозможно принять обоснованное решение о финансировании тех или иных исследовательских проектов.

Для совершенствования процесса выбора важнейших направлений развития науки и технологий необходимо перенять позитивный опыт, который накоплен во многих зарубежных странах. Технологическое предвидение (Technology Foresight) много лет активно используется в развитых странах (Японии, Германии, Великобритании и др.) и зарекомендовало себя в качестве наиболее эффективного инструмента для определения приоритетов технологического развития. Результаты прогнозов служат базой для подготовки национальных и международных исследовательских и образовательных программ. На основе систематической оценки долгосрочных (до 25–30 лет) перспектив развития науки, технологий, экономики и общества, проводимой путем экспертных исследований с привлечением широкого круга ученых, инженеров, бизнесменов, представителей образовательного сообщества, органов управления, формируется согласованное видение стратегических областей исследований и технологий, которые могут принести наибольший социальный и экономический эффект, и связанных с этим необходимых структурных изменений в системе подготовки кадров.

Развитие технологического прогнозирования в России, в том числе применительно к вузовской науке, будет способствовать процессам интеграции науки, образования и производства. При этом будет создана основа для оценки перспективности тех или иных направлений исследований – как прикладных, так и фундаментальных, – что позволит значительно эффективнее расходовать те ограниченные ресурсы, которые выделяются сегодня на науку, и привлекать внебюджетные средства для финансирования тех проектов, которые могут принести серьезную отдачу в будущем.

╥ Введение системы средне- и долгосрочного финансирования научных исследований при одновременном усилении роли и совершенствовании процедур конкурсного отбора научно-исследовательских программ и проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Необходимо обеспечить выделение бюджетных средств на весь срок реализации проектов (в настоящее время выделение средств происходит по годовой схеме, в итоге финансирование может быть прекращено даже и по результативным проектам). Соответствующие условия должны быть предусмотрены при заключении и ведении государственных контрактов на выполнение исследований. Более того, следует также предусмотреть опережающее планирование работ, противодействующее неэффективной практике краткосрочного планирования в рамках календарного года, когда проведение конкурсов, согласование смет и заключение контрактов с заказчиком затягиваются настолько, что на выполнение исследований как таковых не остается времени. Принципиальное значение имеет обеспечение открытого характера конкурсов без какого-либо ограничения круга участников по признакам формы собственности, организационно-правовой формы, ведомственной подчиненности.

╥ Укрупнение тематики исследований и разработок, переход к формированию крупных комплексных проектов, реализуемых в рамках многопрофильных консорциумов на базе университетов. В качестве возможного варианта финансирования таких проектов можно предложить систему двуступенчатых конкурсов, когда на первом этапе отбираются головные вузы – лидеры проектов, которые, в свою очередь, на втором этапе проводят конкурсный отбор соисполнителей.

╥ Обоснованное финансирование научно-исследовательских подразделений (коллективов) вузов на основе периодической оценки результатов их деятельности в соответствии с международно принятыми стандартами и процедурами.

╥ Развитие системы научных грантов для финансирования фундаментальных и поисковых (академических) исследований. Она рассматривается как основа селективной поддержки наиболее дееспособных коллективов и отдельных ученых; служит формой их общественного признания; способствует независимости в выборе тематики исследований и разработок, в том числе для решения фундаментальных научных проблем. Необходимо расширять грантовое финансирование, “легализовать” гранты в гражданском законодательстве как форму безвозмездной поддержки науки, образования, культуры и других социальных приоритетов.

Интеграция науки и образования

Недостаточный уровень развития и использования научного потенциала вузов в значительной мере влияет на процессы интеграции науки и образования. Сегодня эти сферы деятельности во многом оторваны друг от друга как организационно, так и экономически. В результате выпускники многих вузов зачастую неконкурентоспособны на мировых рынках труда, а приток молодежи – выпускников вузов в отечественную науку минимален, вследствие чего теряется база для воспроизводства научных кадров.

Основными аспектами интеграции науки и высшего образования являются:

╥ экономический, основанный на объединении ресурсов и экономических механизмов научного и образовательного комплексов для получения народнохозяйственного и коммерческого эффектов;

╥ структурный, предполагающий организационную интеграцию научных организаций и вузов в единые научно-образовательные комплексы с целью оптимизации структуры науки и высшего образования;

╥ инновационный, обеспечивающий интеграцию инновационных потенциалов сферы науки и высшего образования с целью активизации инновационной деятельности в российской экономике.

В современной России проблема интеграции науки и высшего образования определяется исторически сложившимся разделением высшего образования, отраслевых НИИ и фундаментальной науки, сосредоточенной по преимуществу в системе Российской академии наук. Небольшие объемы фундаментальных исследований в вузах давно считаются одним из негативных факторов, препятствующих качественному росту высшей школы. Это подтверждается последними статистическими данными: на долю вузов приходится около 10% общего объема фундаментальных исследований в стране, тогда как, например, в США университетская наука – это прежде всего фундаментальные исследования, составляющие почти 50% национального объема фундаментальных программ. В структуре вузовских исследований и разработок в России доля фундаментальных исследований – 34%, прикладных – 43%, разработок – 23%, в США, соответственно, – 60%, 27%, 13%.

Положение усугубляется также нехваткой средств на цели науки и образования в сочетании с действующей практикой их раздельного бюджетного планирования, которая в данном случае предстает как административный барьер на пути интеграционных процессов. Так, в силу специфики действующей бюджетной классификации вузы не имеют права осуществлять научные исследования за счет средств, выделяемых на их содержание, тогда как в развитых странах мира так называемые общие университетские фонды вносят весьма заметный вклад в финансирование науки – до 7–10% (Великобритания, Германия, Канада, Финляндия) и даже 20% (Норвегия). Вузы испытывают также дефицит средств для привлечения к преподавательской деятельности ведущих специалистов из академических и отраслевых НИИ, которые не заинтересованы в этом материально при сложившемся уровне оплаты труда. Проблема еще в том, что денежные средства, затрачиваемые академическими институтами на собственную образовательную деятельность, считаются нецелевыми. Тем самым, ставятся под удар существование базовых кафедр университетов в институтах Академии наук, работа с аспирантами и студентами старших курсов.

Центральным звеном в процессах интеграции науки и образования должны стать российские университеты, имеющие глубокие исторические корни, развитую систему подготовки кадров на основе неразрывного единства учебного и научного процессов, обладающие необходимой для этого инфраструктурой и высококвалифицированными кадрами профессоров, преподавателей и научных сотрудников.

Вместе с тем существует ряд проблем, тормозящих процессы интеграции и требующих законодательного разрешения. Они обозначены в готовящемся проекте Закона “Об университетах в Российской Федерации”. Разрыв между университетским образованием и фундаментальной наукой получил закрепление в законах РФ “Об образовании” и “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, где даже не упоминается о том, что сотрудники образовательных учреждений, в том числе и университетов, должны (обязаны) вести научную деятельность. С другой стороны, из Федерального закона “О науке и научно-технической политике” следует, что университеты не имеют права именоваться организациями, занимающимися научно-исследовательской деятельностью, и, как следствие не имеют право получать бюджетное финансирование на эти цели. Существующая практика аккредитации и аттестации вузов и научных организаций, ограничения хозяйственной и организационно-управленческой деятельности – типичные примеры административных барьеров, препятствующих эффективной конкуренции.

Единственным инструментом государственной поддержки процессов интеграции науки и высшего образования служит федеральная целевая программа “Интеграция науки и высшего образования России на 2002–2006 годы”, утвержденная постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2001 г. № 660 и являющаяся по сути продолжением предыдущей ФЦП “Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки на 1997–2000 годы”. Ни состав мероприятий программы, ни сложившиеся объемы ее финансирования (0.4% средств по разделу 06 федерального бюджета на 2003 г.) не позволяют обеспечить реальную интеграцию научной и образовательной деятельности.

Дальнейшие действия по интеграции науки и образования должны предусматривать прежде всего развитие исследовательских университетов как основы научной и образовательной систем и их приоритетную поддержку со стороны государства. Участие вузов в научных исследованиях должно жестче учитываться при их государственной аккредитации и периодически проводимой аттестации.

Научные организации Российской академии наук, других государственных академий наук, ведущие отраслевые НИИ и КБ (в том числе в оборонном комплексе) должны максимально развернуть свой потенциал к образовательной деятельности: привлекать высококвалифицированных исследователей к подготовке научных кадров через магистратуру и аспирантуру; предоставлять свою производственную базу для целей образования. Необходимо активное сотрудничество с Российской академией наук в плане поддержки и развития базовых кафедр университетов, созданных в академических научных организациях, вплоть до перераспределения на эти цели части бюджетных ассигнований на образование.

Конкретными организационными формами интеграции науки и образования, развитие которых следует стимулировать и в дальнейшем, являются:

╥ совместные научно-образовательные объединения (процесс их создания может начинаться с договоров на реализацию совместных образовательных программ, где партнерами являются вузы, академические и отраслевые научные организации);

╥ центры передовых исследований, формируемые на базе объединения ведущих вузовских и академических научных коллективов и финансируемые на конкурсной основе;

╥ совместные испытательные центры и полигоны, научные и технологические парки, научно-технические и инновационные фирмы;

╥ региональные межведомственные координационные советы по научным направлениям при РАН, функционирующие на базе вузов и имеющие секции со штатными научными работниками;

╥ совместные специализированные советы по присуждению ученых степеней на базе вузов и НИИ.

Следует обеспечить также передачу вузам зданий, оборудования и иного имущества, высвобождаемого в процессе реструктуризации государственных научных учреждений, поддержку центров коллективного пользования научным оборудованием и телекоммуникационных сетей, предоставление государством бюджетных компенсаций вузам по уплате налогов на имущество (в том числе в части научного оборудования, уникальных установок и сооружений, объектов опытно-экспериментальной базы).

Устранение административных и правовых барьеров

Развитие вузовской науки сдерживается многочисленными административными и правовыми барьерами, связанными как с недостаточной проработанностью и рассогласованностью ряда законодательных актов, так и ведомственным произволом. Устранение подобных барьеров должно стать первым, немедленным шагом в поддержке развития вузовской науки со стороны государства.

Государственная аккредитация научных организаций

Ярким примером чрезмерного администрирования, оборачивающегося значительными экономическими и моральными издержками, является практика государственной аккредитации научных организаций. В ее основе лежит понятие научной организации в соответствии с определением, установленным в Федеральном законе “О науке и государственной научно-технической политике”. Вместо того, чтобы стимулировать развитие в России научных исследований и разработок как вида деятельности, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, закон делает ставку на научные организации как юридические лица, “осуществляющие в качестве основной научную и (или) научно-техническую деятельность”. Тем самым вузовская и заводская (внутрифирменная) наука не только автоматически исключаются из сферы действия определенных льгот, установленных для научных организаций, но и искусственным образом отсекаются от участия в конкурсах на получение бюджетных средств. Между тем, в развитых индустриальных странах именно здесь сосредоточен основной потенциал фундаментальных и прикладных исследований. Такая практика не только не отражает реальную структуру российской науки, но и не отвечает перспективным задачам ее развития в условиях рыночной экономики, дезориентируя органы управления и само научное и образовательное сообщество.

В соответствии с законом о науке все научные организации должны проходить государственную аккредитацию. Юридически говоря, вузы, независимо от вида, не имеют права на государственную аккредитацию в качестве научных организаций, не обладая таким статусом по закону о науке. Фактически же государственная аккредитация университетов и академий, а также их факультетов, зарегистрированных в качестве юридических лиц, проводится, поскольку эти вузы и их обособленные структурные подразделения по уставу и Федеральному закону “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” имеют ученый совет и объем их научной и (или) научно-технической деятельности может составлять не менее семидесяти процентов общего объема выполняемых работ.

В последнее время наметилась тенденция допускать вузы и другие организации, занимающиеся научной деятельностью, к участию в конкурсах на выполнение научно-исследовательских работ и получение грантов на научные исследования только при наличии у них свидетельства о государственной аккредитации в качестве научной организации. В условиях, когда государственная аккредитация научных организаций зачастую носит формальный характер, это ведет к недобросовестной конкуренции, препятствует равному доступу вузов к бюджетному финансированию научных исследований на конкурсной основе.

В качестве меры противодействия названной тенденции предлагается в кратчайшие сроки отменить требование о государственной аккредитации вузов в качестве научных организаций и внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон “О науке и государственной научно-технической политике”, а именно:

╥ дополнить:

а) абзац первый пункта 1 статьи 5 Федерального закона “О науке и государственной научно-технической политике” предложением следующего содержания: “Высшие учебные заведения, получившие в соответствии с законодательством об образовании статус университета или академии в результате государственной аккредитации, пользуются правами научных организаций”;

б) абзац второй пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О науке и государственной научно-технической политике” предложением следующего содержания: “Высшие учебные заведения, получившие в соответствии с законодательством об образовании статус университета или академии, пользуются правами научных организаций, имеющих свидетельство о государственной аккредитации”.

╥ абзац пятый пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О науке и государственной научно-технической политике” изложить в следующей редакции: “Отсутствие свидетельства о государственной аккредитации научной организации не может являться препятствием к осуществлению научной и (или) научно-технической деятельности, участию в конкурсах для получения средств на финансирование научных и (или) научно-технических программ и проектов, получению грантов на научные и (или) научно-технические исследования”.

Организационно-правовая форма бюджетных организаций

Другой проблемой, требующей законодательного разрешения, становится назревшая необходимость изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений и, прежде всего, в сфере высшего образования. Вопрос в том, чтобы привести законодательство в соответствие c реалиями. В существующих условиях бюджетные учреждения практически бесправны, должны исполнять, по сути, любое указания госорганов и владеют имуществом на праве оперативного управления. Фактически же многие из них эффективно ведут экономическую деятельность, финансируемую как из бюджета, так и из внебюджетных источников.

Правительство РФ предлагает перевести бюджетные учреждения на новую организационно-правовую форму “специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации” (СГМНО). Такое изменение позволит вузам получить большую свободу в формировании своих расходов, даст им права на получение банковского кредита, распоряжение движимым имуществом, на доходную деятельность и распоряжение полученными доходами и др. Федеральный бюджет перестанет быть ответчиком по обязательствам таких преобразованных структур (см. Приложение 3).

Пакет проектов федеральных законов, связанных с введением СГМНО, подготовлен, находится на согласовании в министерствах и ведомствах и до конца 2003 г. должен быть представлен в Правительство РФ в окончательном виде. Предполагается вступление в силу федеральных законов, входящих в названный пакет, с 1 января 2005 г. Однако, к сожалению, последний из известных вариантов проекта Федерального закона “О государственных и муниципальных некоммерческих организациях” не предусматривает твердых обязательств государства по финансированию СГМНО. Законом о СГМНО должно быть предусмотрено, что в случае недофинансирования государственного (муниципального) задания организация вправе в соответствующем размере уменьшить объем установленных этим заданием услуг. Такая норма присутствовала в законопроекте, подготовленном Минэкономразвития России совместно с министерствами социального блока, однако была затем исключена в процессе его согласования с другими ведомствами. Рабочая группа рекомендует восстановить эту норму.

Положение о предоставлении СГМНО недвижимого имущества на условиях безвозмездного пользования или аренды также существенно ухудшает условия для осуществления образовательной и научной деятельности, поскольку многое будет зависеть от условий безвозмездного пользования и аренды, которые предполагается устанавливать в типовых договорах. Содержание этих договоров должно в максимально допустимых гражданским законодательством пределах обеспечивать и защищать интересы организаций профессионального образования.

Нельзя обойти вниманием вопрос о статусе научных организаций (НИИ, КБ и др.) при вузах. Государственные вузы, сами являясь учреждениями, могут выступать учредителями других юридических лиц лишь за счет доходов от предусмотренной уставом деятельности и имущества, приобретенного на эти доходы (ст. 298 ГК РФ). Это означает, что возможны два варианта решения вопроса о правовом статусе вышеназванных научных организаций: они либо должны войти в состав образуемого с государственным вузом – университетом (академией) университетского комплекса (решение о создании университетского комплекса в виде единого юридического лица принимается Правительством РФ), либо стать структурными подразделениями соответствующих вузов (пункты 12 и 16 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации ).

Оплата труда и социальные гарантии научным сотрудникам вузов

Действующая практика бюджетного финансирования вузовской науки дискриминирует штатных сотрудников научных подразделений вузов, выступая тем самым серьезным барьером, препятствующим укреплению их кадрового потенциала.

Работники научных подразделений вузов оказались самой социально незащищенной частью университетского сообщества. Поскольку нормами бюджетного регулирования запрещено расходовать ассигнования, полученные по разделу “Образование”, на заработную плату штатных сотрудников научных подразделений вузов, вузы вынуждены содержать как можно меньшее их число, привлекая специалистов в основном по гражданско-правовым договорам и маскируя фактические трудовые отношения. Однако работа по гражданско-правовым договорам не дает научным сотрудникам прав и гарантий, установленных Трудовым кодексом РФ, и в явной форме исключает их из системы социального страхования. Те научные сотрудники, которые все же включены в штат вузов по внебюджетной сетке, обычно получают из внебюджетных средств вузов гарантированную заработную плату на уровне минимальных ставок, предусмотренных законодательством, а в период отсутствия финансирования направляются в отпуска без сохранения содержания.

Очевидно, что подобная система лишь способствует дальнейшему оттоку кадров из научных подразделений вузов. В связи с этим следует приравнять штатных сотрудников научных подразделений вузов по условиям оплаты труда к профессорско-преподавательскому составу и разрешить осуществлять оплату их труда из средств, выделяемых по разделу “Образование”.

Такое решение должно стать составной частью целой системы мер по привлечению и закреплению талантливой молодежи в науке и образовании, охватывающей вопросы повышения престижа научной и преподавательской деятельности, оплаты труда (включая предоставление молодым ученым существенных грантов для проведения научных исследований на срок до 5 лет), обеспечения научным оборудованием, социальных гарантий.

Практика подготовки и заключения государственных контрактов на выполнение научных исследований и разработок

Высшие учебные заведения осуществляют значительное количество проектов по заказам министерств (ведомств), в том числе в рамках федеральных целевых программ. Однако сложившаяся практика подготовки и заключения государственных контрактов резко ограничивает свободу в использовании выигранных по конкурсу средств, не позволяя не только оптимальным образом организовать проведение работ, но и обеспечить прозрачный учет реальных расходов на их выполнение, соблюдая требования гражданского, бюджетного и налогового законодательства.

Министерствами (ведомствами) устанавливаются различные внутриведомственные нормативы и регламенты, резко ограничивающие возможность эффективного расходования средств госконтрактов:

╥ нормативы предельных ставок оплаты труда сотрудников, привлеченных к работе по госконтрактам, – на уровне, немногим выше ставок ЕТС;

╥ нормативы предельных размеров расходов на заработную плату штатных сотрудников в составе общей структуры цены государственных контрактов;

╥ нормативы расходов на оплату услуг соисполнителей;

╥ нормативы накладных расходов;

╥ детальные регламенты для расчета сметной стоимости материальных затрат, канцелярских товаров, иногда вплоть до карандашей и скрепок.

В определенном смысле можно утверждать, что составление смет по госконтрактам на выполнение научных исследований регламентируется министерствами и ведомствами значительно сильнее, чем составление смет для выделения бюджетных ассигнований на содержание учреждений.

Результатом такой неразумной регламентации составления смет является невозможность их реального исполнения, особенно в части ставок оплаты труда научных работников. При расходовании средств госконтрактов на заработную плату по сметным ставкам становится практически невозможным привлечение к выполнению работ ведущих, наиболее квалифицированных специалистов, труд которых требует адекватной оплаты с учетом их востребованности на рынке научно-технических и консалтинговых услуг. В итоге отмеченная регламентация ставок оплаты труда при составлении смет расходов по госконтрактам ставит исполнителя перед выбором – либо искусственно завышать установленную в смете численность работников для обеспечения конкурентных ставок оплаты труда, либо привлекать к выполнению государственных заказов работников по низким ставкам оплаты, что очевидным образом сказывается на качестве работ.

На практике выплата заработной платы научным сотрудникам вузов осуществляется с явным превышением установленных сметами госконтрактов ставок, а также с применением различных юридических и бухгалтерских “схем”.

Требуют урегулирования проблемы юридической квалификации, бухгалтерского и налогового учета и отчетности по средствам, поступающим вузам на основании госконтрактов на выполнение НИР (НИОКР). Существует правовая неопределенность в том, какими актами – Гражданским или Бюджетным кодексами – регулируются правоотношения, возникающие между министерствами – заказчиками работ по госконтрактам и вузами-исполнителями, а также между вузами как бюджетными учреждениями и проверяющими их органами – КРУ Минфина России, Счетной палатой РФ, Министерством РФ по налогам и сборам.

Все министерства-заказчики, Счетная палата РФ, а в связи с этим и большая часть вузов на сегодняшний день считают средства госконтрактов на НИР (НИОКР) целевым бюджетным финансированием. Это противоречит всей правоприменительной практике по госконтрактам, заключаемым с юридическими лицами иной гражданско-правовой формы, нежели бюджетные учреждения. В соответствии с постановлением Правительства РФ № 47 от 19.01.1978 г. доходы по госконтрактам для всех организаций должны относиться к доходам от реализации.

В целях правильного учета расходования средств госконтрактов вузам, как и министерствам (ведомствам)-заказчикам необходимы четкие правовые разъяснения Минфина России о том, что госконтракты для вузов - получателей средств не относятся к целевому бюджетному финансированию, а являются доходами от реализации работ (услуг). Важно четкое понимание сторонами - участниками договорных отношений того факта, что в отношении доходов от реализации не могут применяться нормы бюджетного законодательства по “нецелевому расходованию” бюджетных средств. Средства, полученные по госконтрактам на выполнение НИР (НИОКР), должны использоваться вузами прежде всего в соответствии с их внутренними потребностями в расходовании средств на научные исследования. Реальная регламентация этого процесса в достаточной мере обеспечивается нормами, зафиксированными в Уставе вуза и его внутренних актах, а также общей сметой доходов и расходов вуза, утверждаемой вышестоящим органом.

Правильная правовая квалификация госконтрактов тем более важна в связи с вступлением в силу с 2002 г. главы 25 Налогового кодекса РФ. По смыслу Налогового кодекса, как и по мнению МНС, доходы по госконтрактам очевидным образом относятся к реализации и являются объектом налогообложения по налогу на прибыль.

Из этого следует, что расходование средств госконтрактов строго по смете может быть совершенно невыгодным для вуза с точки зрения налогового законодательства. Особенно это очевидно в том случае, когда в смету госконтракта на НИР (НИОКР) включено оборудование. В соответствии с НК РФ приобретение оборудования должно оплачиваться из чистой прибыли после уплаты налогов. Приобретая оборудование из средств госконтрактов, вуз должен уплатить налог на прибыль, не предусмотренный сметой госконтракта, либо за счет уменьшения других сметных расходов, либо за счет других имеющихся у него внебюджетных средств. С налоговыми проблемами по госконтрактам на НИР (НИОКР) вузы могут столкнуться в самое ближайшее время, так как уже в текущем году МНС начало проверку организаций по налогу на прибыль за 2002 год – первый год действия главы 25 НК РФ.

Признание всеми заинтересованными сторонами доходов по госконтрактам на НИР (НИОКР) выручкой от реализации должно повлечь за собой отмену невыполнимой регламентации составления смет, но сохранение смет для целей обоснования цены контракта и сравнения конкурентных преимуществ организаций различных организационно-правовых форм, участвующих в конкурсах. Следует также отменить требования по точному исполнению смет госконтрактов, разрешить вузам сохранять сэкономленные средства и использовать их на цели научных исследований, устранить связанные с этим угрозы применения санкций за нецелевое использование бюджетных средств. Важным позитивным эффектом станет ликвидация явных или неявных ограничений по оплате труда в вузовском секторе науки, что будет способствовать привлечению сюда талантливой научной молодежи.

Содействие коммерциализации научных исследований и разработок высших учебных заведений

Вузовская наука является плодотворной средой для создания и становления инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности. В настоящее время в различных регионах на базе вузов функционируют 92 технопарка, 133 опытно-экспериментальных производства, многочисленные технологические и информационные центры. Вузами созданы также более 2.2 тыс. малых инновационных предприятий, обеспечивающих разработку и выпуск новых видов продукции.

В то же время для вузов России характерен чрезвычайно низкий уровень коммерциализации созданных в них объектов интеллектуальной собственности. Так, в 2002 г. вузами было заключено лишь 79 соглашений об экспорте технологий, или 6% от числа всех заключенных в стране сделок по экспорту технологий. Чистая стоимость экспортированных вузами технологий составила 30.5 млн. рублей, т.е. 0.1% объема экспорта технологий из России.

Прежде всего следует в кратчайшие сроки разрешить имеющуюся неопределенность в существующей системе прав на интеллектуальную собственность с целью активизации введения в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности, созданных с привлечением средств федерального бюджета. Имеется в виду, прежде всего, передача прав собственности на результаты научно-технической деятельности, созданные на средства федерального бюджета или с их привлечением, организациям-разработчикам с правом передачи на лицензионной основе третьим лицам, способным наиболее эффективно реализовать данные результаты в хозяйственном обороте. Правообладатель должен при этом обеспечить следующие обязательства: оформление охранных документов на результаты научно-технической деятельности, созданные на средства федерального бюджета; организацию производства наукоемких продуктов (услуг) в России; выделение части дохода авторам; направление дохода от лицензирования на научные исследования и разработки.

Необходимо также устранить проблемы и противоречия в принятых правовых актах. В первую очередь это относится к Патентному закону РФ и Закону РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” (в редакции от 25 мая 1995 г.), служащим правовой базой для коммерческого обмена технологиями на внутреннем и внешнем рынках, но построенным на противоречащих друг другу принципах патентной монополии и свободы конкуренции на рынке. Так, в российском антимонопольном законодательстве запрещены некоторые действия, нарушающие права организаций, включая вузы, на свободную конкуренцию (включая заключение лицензионных договоров). В то же время российское патентное законодательство предполагает жесткий административный контроль за заключением лицензионных договоров с зарубежными партнерами. Большинство зарубежных стран прошли эту стадию развития национального рынка технологий, устранив противоречия между патентным и картельным правом путем принятия специальных правовых актов.

Для успешной коммерциализации результатов исследований и разработок необходимо дальнейшее развитие соответствующей инфраструктуры. Следует содействовать созданию и поддержке малых стартовых фирм, обеспечивающих разработку и передачу новых технологий, в том числе путем предоставления им стартового капитала (по опыту американской программы SBIR) и налоговых льгот, оказания правовой и информационной поддержки, а также центров передачи технологий, ответственных за продвижение разработанных в вузах объектов интеллектуальной собственности в производство.

Такие центры должны обеспечивать выполнение следующих функций:

╥ координацию работы подразделений, осуществляющих научно-техническую деятельность в вузах;

╥ выявление перспективных направлений развития научно-технической деятельности, опытно-констукторских и технологических разработок, проведение патентных и маркетинговых исследований, информационный поиск и выявление ближайших аналогов и оценка потенциальной охраноспособности проводимых в вузах исследований и разработок;

╥ подготовку и совершенствование внутренних нормативно-методических документов по вопросам создания, правовой охраны и использования объектов интеллектуальной собственности, распределения прав на них, вознаграждения авторов и др.;

╥ учет и контроль за использованием объектов интеллектуальной собственности;

╥ учет и контроль выполнения лицензионных договоров;

╥ участие в подготовке и оформлении патентных заявок и лицензионных договоров;

╥ подготовку коммерческих предложений по приобретению или лицензированию объектов интеллектуальной собственности;

╥ участие в подготовке и передаче документации в стартовые компании;

╥ участие в оценке стоимости объектов интеллектуальной собственности и проведении инвентаризации нематериальных активов, результатов интеллектуальной деятельности;

╥ контроль за выплатой вознаграждений авторам служебных объектов интеллектуальной собственности.

24.11.2003