№ заказа

№ 217.1

Вариант, тема

Государственная служба в XIX веке: специфика комплектования и деятельности российского чиновничества.

Дисциплина

История государственного управления России

Исполнитель

Лещенко Н.А.

                                         Содержание

Введение. 3

Раздел 1: Система образования российских чиновников в XIX веке. 6

Раздел 2: Характеристика свода Уставов о службе гражданской. 9

Раздел 3: Государственная служба  во второй половине XIX века. 12

Заключение. 14

Библиография: 15

Введение

В конце XVII века в России сформировалась специальная группа служилых людей приказов, которая явилась основой для возникновения в начале XVIII века профессионального чиновничества, т. е. служащих государственных учреждений нового типа. Первоначальное становление государственной службы в России происходило на протяжении столетий. В XVI в. и в первой половине XVII в. еще преобладала практика временных служебных поручений. Вместе с тем в приказах и других государственных учреждениях середины XVII в. стал весьма быстрыми темпами создаваться институт постоянных служебных поручений и должностей. Возникновение в России слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами государственного управления было обусловлено образованием централизованного государства. В этот период был осуществлен переход от традиционной системы государственной службы к рациональной системе, построенной с учетом опыта ряда стран Европы. Особое значение при этом придавалось правовому регулированию деятельности государственной службы. К числу нормативных правовых актов закрепляющих становление чиновничества как особого управленческого слоя следует в первую очередь отнести Генеральный регламент работы правительственных учреждений (1720г.), «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; которые в одном классе» ( 1722г.), Устав о службе гражданской (1832г.) и др. Генеральный регламант представлял собой устав государственной гражданской службы. Он содержал характеристику обязанностей должностных лиц отраслевых коллегий (министерств), порядок обсуждения дел в коллегиях, организации делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами управления.

Табель о рангах вводил виды государственной службы (военная, гражданская, придворная), классы должностей (четырнадцать классов), чины. Взамен прежнего порядка замещения должностей по признаку знатности рода была установлена новая система приема на государственную службу и продвижения по иерархической лестнице. Сделать карьеру стало возможным только службой в государственном учреждении. Основой продвижения по службе стали знания и опыт, личные способности и заслуги перед отечеством. Петр I установил правило: занятие должностей осуществлялось в строгой последовательности, начиная с самой низшей должности, при этом назначать на должности непременно из служащих того же учреждения, где открывалась вакансия. Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение впервые было оформлено при Петре I в "Табели о рангах". Этот закон определял порядок приёма на службу и её прохождения от низших чинов к высшим.

В начале XIX в. сказывались пагубные последствия осво­бождения дворян от обязательной государственной службы, жа­лованных им привилегий, отказа от петровского принципа повы­шения в чине при занятии соответствующей должности. Стрем­ление получить более высокий чин без должностного продвиже­ния, без учета служебных качеств и результатов породило свое­образную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостны­ми крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатур­ная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действу­ющей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных ре­форм. Администрация, суды в центре и на местах были пораже­ны эпидемией злоупотреблений (казнокрадство, взяточничество, мздоимство, хищения, бюрократическая волокита) и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались беднос­тью податного населения, миллионными недоимками. Выруча­ли доходы от винной торговли.

В начале XIX века оставалась непопулярной среди дворянства граж­данская служба, куда переходили неприспособленные к армей­ской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточ­ное образование, низкая квалификация чиновничества.

Цель написания данной работы- раскрыть специфику комплектования и деятельности российского чиновничества в XIX веке. Достижение поставленной цели возможно через решения следующих задач:

1.                             Необходимо раскрыть систему образования российских чиновников в XIX  веке;

2.                             Дать характеристику сводов уставов о гражданской службе;

3.                             раскрыть основные черты государственной службы во второй половине XIX века .

Раздел 1: Система образования российских чиновников в XIX веке.

В  начале XIX века уровень образования  чиновников был крайне низким, что, прежде всего, являлось следствием отсутствия сети учебных заведений. Только в 1804 году была создана система высших, средних и низших учебных заведений: университеты, губернские гимназии и уездные училища. Основным видом образования было домашнее, весьма и весьма разнообразное, в большинстве своем сводящееся к знанию грамматики и четырех правил арифметики.

В результате появился, подготовленный М.М. Сперанским, указ от 6 августа 1809 года «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», который обязал чиновников не имевших высшее образование, при производстве в чины 8-го класса (коллежский асессор) и 5-го класса (статский советник) сдавать специальный экзамен. Это указ вызвал большое недовольство в чиновничьей среде. Тем не менее он принес положительные результаты: в 40-х гг. XIX  века количество чиновников с высшим образованием возросло до 41%, а  с «домашним» - сократилось- до 5%[1]

Со времен Екатерины II гражданские чины коллежского асес­сора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали зна­чительные классные привилегии, предусмотренные для чинов­ников правительственных учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского образования, сдан­ных в университете экзаменов по предусмотренной указом спе­циализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет обучения, а также 10-летнего опыта службы, включая два года на ответственной должности.

Есть свидетельства о благотворном воздействии инициативы великого реформатора российского управления. «Университеты наполнились молодыми дворянами, знания развивались с необык­новенной быстротою, и мы все, тогдашние молодые люди, благо­словляли впоследствии этот указ, расширивший круг наших по­знаний и давший нам большие преимущества просвещения перед стариками»[2]

Тут же проводилась программа испытаний, которым должны были подвергнуться чиновники. Она состояла из четырех разделов: «Науки словесные», «Правоведение», «Науки исторические» и «Науки математические и физические». Требования эти, за исключением раздела «Правоведение», не превышали объема знаний уездных училищ, если не принимать во внимание требование переводить с одного из иностранных языков. Программа по правоведению требовала основательного познания «права естественного, права римского и права частного гражданского с приложением сего к российскому законодательству». Объем знаний по математике и физике был минимален, он включал в себя знания «по крайней мере начальных оснований математики, как-то арифметики с геометрией, и общие сведения в общих частях физики»[3].

Экзамены должны были проводиться особой комиссией, состоящей из ректора университета и трех профессоров. В летнее время, с мая по октябрь, как указывалось в законе, должны были организовываться при университетах курсы для подготовки чиновников к указанным предметам.

Указ 6 августа 1809 года вызвал буквально ужас у чиновничества и лютую ненависть к Сперанскому. Законом об экзаменах на чин были недовольны и  широкие круги дворянства.

В 1834 году было издано «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе», подразделявшее всех чиновников по образованию на три разряда: а) лиц с высшим образованием, б) со средним, в) лиц, окончивших низшие учебные заведения либо получивших образование на дому. Последним предоставлялась возможность приобрести права I и II разрядов, сдав соответствующие экзамены. Для каждого из разрядов устанавливались различные сроки производства в чины. Подготовке кадров для управления, специалистов по гумани­тарным и точным наукам способствовали не только открытие новых университетов в Харькове, Казани (1804 г.), Петербурге (1819 г.), Киеве (1834 г.), но и лицеев. М.М. Сперанский разра­ботал правила для лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811г.), Демидовский (1815 г.) в Ярославле имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний, близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Петербург под именем Александ­ровского, поступили на гражданскую службу, пополнив образо­ванную прослойку чиновничеств

Раздел 2: Характеристика свода Уставов о службе гражданской.

В 1832г. создается Свод Уставов о службе гражданской. Он включал в себя 4 документа:

 1.Устав о службе по определению от правительства;

 2.Положение об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского;

3.Устав эмеритальных касс гражданского ведомства;

4.Устав о пенсиях и единовременных пособиях.

Устав о службе по определению от правительства состоял из введения и семи разделов. В свою очередь, каждый раздел делился на главы, отделы и подотделы. Устав детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалась только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству» - с 14 лет, для начала службы – 16 лет. Он запрещал прием на службу женщин по назначению начальства, выборам и найму. Женщины не производились в классные чины и не получали наград за выслугу лет, а также не приобретали послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца, а чин – на 2 класса ниже, чем у мужа или отца. Согласно Уставу о службе окончившие университет с ученой степенью кандидата принимались на службу не ниже чина коллежского секретаря, то есть становились чиновниками 10 класса. С ученой степенью магистра получали чин 9 класса (титулярный советник). С ученой степенью доктора становились чиновниками 8 класса (коллежский асессор) и приобретали права потомственного дворянства[4].  За успехи по службе срок пребывания в чине мог быть сокращен на один год. Чины выше 5 класса в соответствии с Уставом присваивались только за «отличие», а не за «усердие». Уставом предусматривалось принятие присяги при поступлении на государственную службу.

Содержание государственных служащих состояло из окладов годового жалованья, квартирных окладов, «столовых денег» и суточных на время командировок.

Устав о службе подробно регламентировал основания прекращения служебных отношений: увольнение, отстранение от должности, увольнение со службы по приговору суда, по истечении срока службы, уход в отставку по прошению, оставление за штатом, в связи с душевным заболеванием или смертью чиновника. Устав о службе не содержал раздела об ответственности чиновников. Эти вопросы регламентировались «Уложением о наказаниях уголовных и исправительных», которым предусматривались такие деликты как: превышение власти, противозаконное бездействие власти, дача предписаний вопреки установленному порядку, присвоение права непринадлежащего, и др. В Уложении разграничивались такие должностные преступления, как мздоимство – получение подарка в связи с исполнением служебных обязанностей и невозвращение его через три дня, и лихоимство – взятка.

Устав о службе предусматривал особый порядок привлечения чиновника к суду. Вопрос о привлечении государственного служащего к судебной ответственности решался начальством. Устав устанавливал возможность привлечения к судебной ответственности чиновника, подвергшегося в течение года за медлительность и нерадение многократным замечаниям начальства или трем строги выговорам.

Положением об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского предусматривались сокращенные сроки службы для тех чиновников, которые служили на окраинах империи.

 Согласно Уставу эмеритальных касс гражданского ведомства, в течение службы чиновник делал вклады в эмеритальную кассу, и после выхода на пенсию получал доплату к установленной пенсии. Если же чиновник умирал, то его вдова и несовершеннолетние дети могли получить его пенсию. 

Российское законодательство о государственной службе знало и такую процедуру, как испытание. Оно проводилось часто, однако распространялось только на претендентов к замещению определенных должностей в государственном аппарате. Испытание было направлено на выявление профессионального уровня и общей подготовки претендента на должность, его способностей выполнять должностные обязанности.  Так, Положение Комитета Министров от 17 февраля 1853г. «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» определяло, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев, а при утверждении в должности срок испытания засчитывался в служебный стаж чиновника.

В соответствии с положениями Устава о гражданской службе чиновники не имели права приобретать имущество, продажа которого поручалась им в качестве служебного поручения; заниматься подрядами и поставками по месту работы как самим лично, так и через родственников и подставных лиц; входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договоров по линии их ведомств и административных учреждений, а также в ходе их осуществления; быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они занимали должности[5].

Раздел 3: Государственная служба  во второй половине XIX века

При Николае I, который предпочитал опираться преимуще­ственно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое дво­рянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство.

Режим поступления на государственную службу был резко ужесточен: так, не принимались на службу отдельные национальные меньшинства (евреи), а так же представители податных сословий.

 На основании специальных указов от 21 ап­реля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохожде­ния государственной службы, введены строгие правила по со­блюдению формулярного (послужного) списка, повышению де­ловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга. Предусмотрены различные формы поощрения верноподданничества и служебного карьеризма: жалованье, благодарности, по­четные звания, пособия, ордена, знаки беспорочной службы в течение 15 и 40 лет и др., что способствовало чинопродвижению, стимулировало служебное рвение и качество. В то же время из чиновной среды изгонялись политически неблагонадежные лица. Определилась в первой половине XIX в. и тенденция наращива­ния числа государственных чиновников, увеличившегося за пол­века вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: «Россией пра­вят столоначальники»

Данный период характеризуется про­должительным ростом численности работников государственного аппара­та. По сравнению с серединой века число чиновников к концу столетия увеличилось более чем в 2,5 раза и составило 161 тыс. человек (при общем количестве служащих около 400 тыс. человек). Определенные изменения происходили в социальном составе бюрократии. В ее среде появились прослойка выходцев из зажи­точных буржуазных слоев и так называемый третий элемент — служащие аппарата органов местного самоуправления. Начиная с 60-х гг. XIX в. на государственную службу стали принимать жен­щин. Но они составляли преимущественно технический персонал государственных учреждений.

Развитие капиталистических отношений и связанное с этим сращивание бюрократии с капиталом вынудили правительство принять в 1884 г. закон, запрещавший чиновникам первых трех классов участвовать в учреждении акционерных обществ и компа­ний и занимать должности в их правлениях.

В 1886 г. принимается Устав о службе по определению от пра­вительства. Им было подытожено развитие законодательства о государственной службе. Устав определял общий порядок приема на государственную службу, ее прохождения и выплаты служеб­ного содержания, перечислял выгоды и преимущества чиновни­ков, требования, предъявляемые к ним, а также виды и основа­ния ответственности.

В XIX в. окончательно сложилась система чинопочитания. Она проявлялась в самых разнообразных формах в повседневной жиз­ни, чиновничества. Но наиболее ярко она отразилась в титулова­нии. К чиновникам 1-го (канцлер) и 2-го (действительный тай­ный советник) классов по «Табели о рангах» обращались — «Ваше высокопревосходительство», 3-го (тайный советник) и 4-го (дей­ствительный статский советник) классов — «Ваше превосходи­тельство», 5-го класса (статский советник) — «Ваше высокоро­дие», 6-го (коллежский советник), 7-го (надворный советник) и 8-го (коллежский асессор) классов — «Ваше высокоблагородие» 9-го (титулярный советник), 10-го (коллежский секретарь), 13-го (провинциальный секретарь и сенатский или синодский регист­ратор) и 14-го (коллежский регистратор) классов — «Ваше бла­городие».[6]

Заключение

Таким образом, рассмотрев специфику формирования государственной службы  в XIX веке  в заключении хочу сказать следующее:

В 1895г. в начале царствования Николая II при Государственном совете была создана комиссия по совершенствованию гражданской службы. Однако работала комиссия непродуктивно и представила свой доклад лишь через 6 лет, в 1901г. Комиссия не поставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить образовательный ценз для чиновников. Лишь в 1906г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины сохранились[7].

Постепенно происходила либерализация поступления на государственную службу. Во многих случаях допускался отказ от обязательного начала службы в должностях канцелярских служителей.

Временное правительство в августе – сентябре 1917г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», однако не успело его утвердить. Русская государственная служба, просуществовавшая почти два столетия, имевшая прочную правовую базу, была фактически уничтожена декретом Советской власти «об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917г.  В заключение хочу отметить тот факт, что современная российская государственная служба получила неоднозначное, во всяком не однозначно плохое, наследие.

Библиография:

1.     Е.П. Ерошкин История государственных учреждений дореволюционной России, М.1996г.

2.     А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999

3.     Ю.Н. Старилов, «Служебное право», М., «Бек», 1996

4.     А.Ф. Ноздрачев «Государственная служба», М., 1999,

5.     В.И. Куликов, «История государственного управления в России», М.2003г.;

6.     А.И. Дворниченко, С.Г. Кащенко, М.Ф. Флоринский «Отечественная история» (до 1917 года)», М.2002г.

7.      История государственного управления в России, под ред. В.Г. Игнатова, М2002г.;


[1]В.И. Куликов «История государственного управления в России», М.2003г С.140

[2] История государственного управления в России, под ред. В.Г. Игнатова, М2002г. С.227

[3]  Ерошкин Е.П. История государственных учреждений дореволюционной России. .М,1996 C58

[4] А.Ф. Ноздрачев «Государственная служба», М., 1999, с.86

[5] Ю.Н. Старилов, «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.87

[6] В.И. куликов, «история государственного управления в России»,М.2003г. С154

[7] А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999, с.74