СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                                                   3

Глава 1 Понятие и признаки

административно-правовых режимов                                                               

1.1 Природа и признаки административно-правовых режимов                                         6

1.2 Общетеоретические основы административно-правовых режимов                         12

Глава 2 Виды административно-правовых режимов                                

2.1  Административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства    45

2.2  Административно-правовые режимы для граждан                                                    55

2.3  Учетно-легализующие режимы                                                                                        61

2.4  Административно-функциональные режимы                                                              72

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                                          78

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ                                                              81

ВВЕДЕНИЕ

Регулирование социально-экономических процессов приобретает в современный период особо актуальное значение. Нет, пожалуй, ни одного даже локального проявления государственного управления, в котором не просматривалось бы действие административно-правовых режимов. Возьмем хотя бы общеизвестные правила внутреннего распорядка, правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой организации. В каждом из этих примеров ясно просматривается совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности данной организации в случае возникновения тех или иных ситуаций. Режим по сути своей есть порядок. Установление же такого порядка средствами административного права, в сущности, и образует то, что в  целом должно было бы, характеризоваться как административно-правовые режимы.

Порой начинает казаться, что административно-правовые режимы рассматриваются в административном праве как нечто совершенно очевидное и не требующее специального углубленного исследования. Между тем даже беглый анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что не только применительно к государственному управлению как таковому, но и ко многим иным регулируемым правом отраслям жизни термин “режим” используется, как целая совокупность мер.

Итак, объектом данной работы является административно-правовой режим. Предметом изучения административно-правового режима как комплекса мер применяемых государством  в различных условиях - его природа, признаки и общетеоретические основы и принципы.

Понять природу административно-правовых режимов лучше всего можно с помощью общих характеристик правового режима, что и ставится основной задачей перед дипломной работой. Таким образом, Целью настоящей работы является:

1.           исследование (рассмотрим природу и признаки, общетеоретические основы);

2.           классификация административно-правовых режимов по различным критериям (административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства; административно-правовые режимы для граждан; учетно-легализующие режимы; административно-функциональные режимы);

3.            и в соответствии с вышеуказанным рассмотрим характеристику и назначение каждого административно-правового режима.

Понятие административно-правовых режимов общепринято в административно-правовой науке. Однако его применимость здесь крайне ограничена. Достаточно проанализировать в этой связи публикации научно-методического характера, чтобы убедиться в том, что административно-правовым режимам придается весьма малое значение, да и перечень рассматриваемых в соответствующих источниках административно-правовых режимов крайне скуден. Как правило, административно-правовые режимы трактуются лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера. Главные среди них – упомянутые в Конституции РФ режимы чрезвычайного и военного положения.

При написании работы использовался самый разнообразный материал, начиная от учебной литературы таких авторов как Бахрах Д.Н., Кивалов С.В., Матузов Н.И., Малько А.В., Петров С.М.; периодических изданий – это Российская Газета, Собрание Законодательства, Парламентская газета, а также Ведомости Совета Народных Депутатов РСФСР, так как в настоящее время еще действуют законы РСФСР хоть и в ограниченной степени, и, заканчивая изучением нормативно-правовой базы, комментариев к законодательству.

В соответствии с поставленными выше целями структура дипломной работы имеет следующий вид:  В главе первой рассматриваются понятие и признаки административно правовых режимов, сюда входят такие темы как: природа и признаки административно-правовых режимов; общетеоретические основы административно-правовых режимов. Вторая глава посвящена видам административно-правовых режимов. Здесь рассматриваются: административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства; административно-правовые режимы для граждан; учетно-легализующие режимы; административно-функциональные режимы.

Итак, перейдем к рассмотрению темы «Административно-правовые режимы: понятие, признаки и виды»

Глава 1 Понятие и признаки административно-правовых режимов

1.1 Природа и признаки административно-правовых режимов

Регулирование социально-экономических процессов приобретает в современный период особо актуальное значение. Оно позволяет создавать благоприятные правовые условия для деятельности субъектов права. Административно-правовое регулирование, как его разновидность, обеспечивает выражение и приоритет публичных интересов, применяя императивные, властные методы. Разновидности очевидны, поскольку приходится учитывать динамизм и многогранность объектов регулирования и, соответственно, способов воздействия административно-правовых режимов на них.

Понять природу административно-правовых режимов лучше всего можно с помощью общих характеристик правового режима. Они даются в юридической литературе. Подробнее приведем последние.

Н.И. Матузов и А.В. Малъко рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права, это - функциональная характеристика права. Такая чрезмерно широкая характеристика как бы стирает грань между известными категориями права и затрудняет выделение специфических признаков правового режима. Авторы же к ним относят, установление режимов в законодательстве и обеспечение их государством, целевую ориентацию на регулирование конкретных областей общественных отношений во временных и пространственных границах, особое сочетание юридических средств, создание конкретной степени благоприятности или неблагоприятности для субъектов права. Отсюда и много оснований для классификации правовых режимов¹.

Д.Н. Бахрах различает общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы. Они как бы дополнительно вводятся для обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима). Режимы федеральные, региональные и местные иногда совмещаются².

Безусловно, охарактеризованные выше природа, признаки и виды административно-правовых режимов весьма конструктивны и полезны для теории и практики. И все же попытаемся дополнить анализ в данной сфере. Поясним прежде всего цель административно-правовых режимов, которые нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными.

Назначение административно-правовых режимов - регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Как видно, административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния. Но не хочется, чтобы, создалось впечатление о своего рода схематичности введения административно-правовых режимов. На практике такой подход ведет либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими способами регулирования. Требуется точный выбор времени и верная оценка длящихся или иных ситуаций, и соответственно видов деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному соблюдению ее целей и параметров.

Административно-правовые режимы регулируются двояким образом. Они являются либо составной частью более общих тематических законов и подзаконных актов, либо выражаются в специальных актах. Один или несколько специальных актов такого рода создают юридическую основу для серии конкретно-оперативных распорядительных указаний, приказов и распоряжений. Их связь и последовательность принятия и реализации крайне необходимы, поскольку в противном случае не удается обеспечить юридико-операциональную деятельность граждан и юридических лиц.

Сошлемся на ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»¹. В нем можно выделить несколько регуляторов.

Во-первых, принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Это: единство внешнеторговой политики как составной части внешней политики РФ; единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач обеспечения национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов, а также выполнения международных обязательств РФ по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство таможенной территории РФ; приоритет экономических мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминация; защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности; исключение неоправданного вмешательства государства и его органов во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и экономике РФ в целом.

Во-вторых, статус участников внешнеторговой деятельности и прежде всего органов исполнительной власти. Так, Правительство РФ: обеспечивает проведение в РФ единой государственной внешнеторговой политики и осуществляет меры по ее реализации, принимает соответствующие решения и обеспечивает их выполнение; разрабатывает и представляет на утверждение Федерального Собрания РФ федеральную программу развития внешнеторговой деятельности; принимает временные меры по защите внутреннего рынка РФ; принимает решения об определении величины ставок таможенного тарифа в пределах, установленных федеральными законами; вводит количественные ограничения экспорта и импорта в соответствии с федеральными законами; принимает в пределах своей компетенции решения о проведении переговоров и подписании международных договоров РФ; осуществляет управление федеральной собственностью РФ за рубежом; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными органами, указами Президента РФ, в области государственного управления внешнеторговой деятельностью.

В-третьих, методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством таможенно-тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ. Не допускаются иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Регулирование других видов внешнеэкономической деятельности, в частности международного инвестиционного сотрудничества, производственной кооперации, валютных и финансово-кредитных операций, осуществляется соответствующими федеральными законами и иными правовыми актами РФ.

В целях регулирования операций по импорту и экспорту, в т.ч. для защиты внутреннего рынка и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ устанавливаются импортные и экспортные таможенные пошлины. Экспорт из РФ и импорт в РФ осуществляются без количественных ограничений. Количественные ограничения экспорта и импорта могут вводиться в исключительных случаях Правительством РФ в целях обеспечения национальной безопасности и т.д.

Установлены технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования в отношении ввозимых товаров. Весьма строг контроль за качеством ввозимых товаров.

И все же изучение показывает, что регламентация административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом. В тематических законах, указах, постановлениях не всегда четко выделяются и фиксируются элементы того или иного режима. Подчас не выявлены специальные полномочия государственных органов или их дополнительные полномочия. Специальные акты называются по-разному и нередко акты типа «порядок», «правила» и иные используются для введения режимов в равной степени. По моему мнению, для административно-правовых режимов нужны как общие регулирующие акты типа вышеназванных, в рамках которых есть элементы режимов, так и специфические. К таковым можно отнести правила с указанием их специального назначения.

Разнообразие административно-правовых режимов побуждает дать их классификацию. По критерию цели режимов их можно разделить на три большие группы. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечивать функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.). Третья группа режимов включает легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц. так и регламентации нормативных требований к видам деятельности. Ниже все они рассматриваются подробно.

Правовое регулирование, однако, не в полной мере эффективно. Оно формируется подчас без учета объектов и наиболее адекватных их уровню средств воздействия. Не все его формы связаны между собой, и противоречия мешают делу. Особенно много бед приносят отступления от установленных порядков регулирования и произвольные действия, граничащие с нарушениями законности.

Обобщая вышеизложенное, можно сказать, что административно-правовой режим - это особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности.

Комплекс вынужденных правовых, организационных и иных мер, используемых при этом государством, существенно отличается от тех, которые применяются в обычных (нормальных) условиях. А изменения в правовом статусе участников реализации административно-правового режима выражаются, как правило, в усилении полномочий органов исполнительной власти и, наоборот, ограничении прав либо даже в возложении новых или дополнительных обязанностей на других участников управленческих отношений. Однако во всех случаях следует иметь в виду, что, согласно ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

1.2 Общетеоретические основы административно-правовых режимов

Нет, пожалуй, ни одного даже локального проявления государственного управления, в котором не просматривалось бы действие административно-правовых режимов. Возьмем хотя бы общеизвестные правила внутреннего распорядка, правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой государственной организации. В каждом из этих примеров ясно просматривается совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности данной организации в случае возникновения тех или иных ситуаций. Режим этимологически и есть порядок. Установление же такого порядка средствами административного права в сущности и образует то, что в  целом должно было бы, на наш взгляд, характеризоваться как административно-правовые режимы.

Вместе с тем изучение литературы по административному праву оснований для такого вывода не дает. Действительно, понятие административно-правовых режимов общепринято в административно-правовой науке. Однако его применимость здесь крайне ограничена. Достаточно проанализировать в этой связи публикации научно-методического характера, чтобы убедиться в том, что административно-правовым режимам придается весьма малое значение, да и перечень рассматриваемых в соответствующих источниках административно-правовых режимов крайне скуден. Как правило, административно-правовые режимы трактуются лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера. Главные среди них – упомянутые в Конституции РФ режимы чрезвычайного и военного положения.

В настоящее время в научно-методической литературе по административному праву фактически сделана лишь одна попытка более широкого подхода к проблематике административно-правовых режимов и соответственно рассмотрен более широкий круг этих режимов¹. Однако, и здесь выдержана традиционная трактовка административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций в сфере государственного управления. В частности, сюда отнесены, помимо уже названных, режим государственной границы, таможенный режим, разного рода режимы особых вариантов несения службы в силовых структурах и ряд других.

Хотелось бы подчеркнуть, что ограничивать сущностную сторону административно-правовых режимов урегулированием ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка вряд ли правильно. Об этом свидетельствуют как существующая практика, так и теоретические разработки. Возьмем, например, уже упомянутый режим государственной границы или таможенный режим. И тот, и другой – не ситуационны. Их существование нельзя признать также и чем-то чрезвычайным или неординарным. Речь в данном случае идет об особых самостоятельных сферах государственного управления. Тем не менее, вряд ли у кого-нибудь возникнут серьезные возражения относительно того, что речь здесь действительно идет об административно-правовых режимах.

Из этого следует вывод о том, что ситуациями чрезвычайного или вообще неординарного порядка сфера проявления административно-правовых режимов отнюдь не исчерпывается. Остается лишь констатировать, что  в вопросах сущности и определения понятия административно-правовых режимов окончательной ясности еще нет. Эти вопросы требуют дальнейшего изучения.

Представляется целесообразным абстрагироваться от административно-правовых режимов и поискать решение поставленных вопросом не только в особенностях и характеристиках исходного для любого административно-правового явления феномена – государственного управления, а прежде всего в его родовых основаниях, относящихся к природе управления вообще и социального управления в частности.

В этой связи следует отметить, что в практике государственного управления зачастую имеют место явления, которые по меньшей мере внешне весьма сходны с административно-правовыми режимами как особым порядком осуществления какой-либо деятельности или управления ею. Уже одно это при попытке дать содержательную  характеристику сущности административно-правовых режимов диктует необходимость первоначально разделить составляющие их названия, аналитически вычленяя: а) административные режимы как нечто общее по отношению к любой сфере жизни; б) правовое и вообще нормативное регулирование административных режимов, а также иные средства их обеспечения. Только после этого можно описать режимы как целостное управленческое явление, общее для любой управленческой структуры.

Итак, начнем с первого из числа выбранных для анализа компонентов исследуемого явления и соответственно понятия – административных режимов. При этом надо сделать одну существенную оговорку. В данном случае обозначенный термин скорее всего носит особенный характер и более всего применим к административно-правовой проблематике или сфере государственного управления, что мы полагаем заключительной фазой предлагаемого ниже анализа. Рассматривая же исследуемое явление со стороны общего, думается, правильнее пользоваться родовым понятийным аппаратом науки управления, соответственно именуя интересующие нас режимы управленческими.

Еесли обратить внимание на то, как характеризуются  административно-правовые режимы в науке административного права, то здесь достаточно однозначно просматривается разделяемое фактически всеми исследователями мнение о том, что такого рода режимы – это, по меньшей мере, установление особого порядка деятельности в той или иной сфере жизни, включая соответственно особый, а, порой, возможно, и обычный порядок функционирования соответствующих субъектов управления. Возьмем подобную трактовку за исходную позицию и в целях выяснения сущности управленческого режима попытаемся переложить ее на понятийный инструментарий теории социального управления.

Напомним в связи с изложенным несколько известных управленческой науке положений. Первое, что представляется важным, это то, что само социальное управление по своей природе носит упорядочивающий, организующий характер. Порядок же синоним режима, если, конечно, не разуметь по ним (режимом) некий особенный феномен. Таким образом, первое, что следует констатировать, так это факт, что установление порядка (режима) лежит в сути самого управления. В известном смысле можно было бы даже утверждать, что осуществляемое с вполне определенными целями социальное управление во многих отношениях и являет собой некий функционирующий в рамках управленческой структуры режим.

Отсюда следует, что сам по себе  порядок, рассматриваемый в управленческом контексте, ничего из себя не представляет, если не преследует (или не обеспечивает достижение) некой совокупности вполне определенных целей. Кроме того, управление, как известно, никогда не может быть эффективным и действенным, если цели эти не находятся в достаточно строгой увязке и зависимости. Следовательно, управленческий порядок (режим) – суть состояние функционирующей управленческой структуры, направленной на достижение вполне определенных и взаимосвязанных целей. При этом во многих отношениях согласование и упорядочение деятельности по достижению множественных взаимосвязанных целей должно быть также признано задачей управленческих режимов.

Такое первичное понимание управленческого режима становится еще более очевидным, если обратить внимание на объективные особенности исходной для осуществления любого управленческого процессе системы управления. Как известно еще со времен Н. Винера, любая система управления вне зависимости от ее природы и сложности всегда имеет необходимыми элементами субъект управления, который непосредственно осуществляет управленческие воздействия, объект управления – т.е. объект приложения усилий субъекта управления, а также прямые и обратные связи между ними. Надо также иметь в виду, что управление в том понимании, которое придается ему в науке управления, являет собой имманентное свойство целостных систем. Поэтому функционирующая совокупность субъекта, объекта управления и соединяющих их связей представляет собой именно целостную систему. Этот факт также весьма важен с точки зрения нашего исследования.

Из этого следует первый важнейший вывод, заключающийся в том, что сущность управленческих режимов заключена в природе самого управления, в данном случае управления социального. Нельзя построить даже минимально эффективную систему правления, не осуществив при этом режимную организацию ее основных компонентов, все ли, однако, в области упорядочения управленческих отношений следует характеризовать понятием управленческого режима? Если учесть, что любой целостной системе, а именно таковы системы управления, свойственно явление гомеостазиса, то такой вывод следует признать излишне категоричным.

Здесь следовало бы обратить внимание на триаду порядок-организация-режим. Порядок и упорядочение – изначальное свойство и некая универсальная цель управления. Ведущими средствами достижения порядка выступают организация и ее, по всей видимости, особое проявление – режим. При этом в специальной литературе режим повсеместно отождествляется именно с особыми, как правило, жесткими административными (управленческими) действиями и уже в силу этого не может охватывать столь характерные для современного управления явления, как самоуправление и самоорганизацию. Однако последнее опять же справедливо лишь в случаях, когда самоуправление и самоорганизация протекают в строго очерченных рамках, не противоречащих общим целевым установкам и исходному порядку управления. Иными словами, то, что составляет содержание допустимого в управленческой системе гомеостазиса, тоже должно иметь свой режим осуществления. Режим – это та внешняя оболочка, которая обеспечивает само существование системы управления, ее нормальное целенаправленное функционирование и возможность проявления внутри системы потенций самоорганизации и самоуправления.

Подчеркнем это особо. Режим и режимная организация управления объективно обусловлены самой его природой, однако в полной мере организация управления ими не исчерпывается. В управлении всегда есть области, в которых действуют механизмы саморегуляции и самоуправления, которые, в свою очередь, опять же могут быть подвержены режимной организации. Режим же, как таковой, закрепляет наиболее важные и уязвимые для системы сферы управленческих отношений, обеспечивающие само существование управленческой системы, достижение целей управления и его эффективное протекание.

Этим, однако, сфера управленческих режимов даже с точки зрения их общетеоретических основ опять же не ограничивается. И причина здесь вновь в сложной природе самого социального управления. В этой связи необходимо обратить внимание на еще одну его отличительную черту – функциональность. Фактически никто из исследователей социального управления не спорит с тем, что его содержание составляет ряд последовательно сменяющих круг друга функций, которые не следует смешивать с функциями самой системы управления. Это именно функции процесса управления, которые являются общими для всех процессов социального управления. Причем в своем единстве и повторяемости они образуют явление, получившее в теории название управленческого цикла. Единого мнения по составу этих функций в науке нет. Но по меньшей мере такие, как целеполагание, организацию (системы и процессов управления) и контроль выделяют практически все. В динамике же функционирования управленческих структур выделяются и другие, носящие быть может, факультативный характер, но также безусловно необходимые для успеха управления⁾.

Так, целеполаганию может и должно предшествовать прогнозирование, организации – текущее регулирование системы управления в целом и ее компонентов, контролю – учет  и промежуточное корригирование (уточнение) исходных управленческих целей сообразно состоянию среды, наличным ресурсам и  иным факторам.

Не вдаваясь в довольно сложную и весьма дискуссионную проблематику функциональной структуры социального управления (это тема особого исследования), отметим лишь, что в развитой и достаточно широкомасштабной управленческой системе каждая из функций может получать собственное воплощение во внутренней для исходной системы собственной системе управления, для которой изначально справедливо все то, что говорилось выше. Добавим, что средой функционирования этих вторичных систем становятся обволакивающие их управленческие отношения исходной системы управления. Поэтому здесь опять возникает потребность установления особого функционального порядка и соответственно функциональных управленческих режимов, закрепляющих его (этого порядка) основополагающие компоненты, включая как отдельные функции, так и их взаимосвязи в управленческом цикле (циклах). Такого рода функциональные управленческие режимы могут охватывать отдельные компоненты субъекта управления, его объекта, а также протекающие в системе управления сложные информационные потоки, включая, скажем, документооборот или систему делопроизводства.

Наконец, последней из наиболее значимых областей проявления управленческих режимов, которая следует непосредственно из общетеоретических представлений об управлении, является область взаимодействия различных систем управления в социуме. Здесь по существу наблюдается некий симбиоз всего того, о чем говорилось выше. В частности, многие из систем, которые внешне выглядят вполне самостоятельными, во многих отношениях могут представлять собой в онтологии развитые формы обособившихся функций единых процессов управления, отсюда и взаимодействие между этими системами может опосредоваться функциональными управленческими режимами.

Часть систем находится в отношениях  власть - подчинение и их взаимодействие суть взаимодействие субъекта и объекта управления, где проявляются уже упоминавшиеся управленческие режимы, формирующие и поддерживающие в работоспособном состоянии соответствующие управленческие комплексные структуры. Однако здесь могут иметь место и иные режимы, опосредующие, например, взаимодействие находящихся в горизонтальных отношениях и функционально (в смысле функций управления) не связанных между собой систем управления. Еще одним такого рода примером может служить возникновение горизонтальных управленческих отношений внутри вертикальных. Наиболее типичен здесь управленческий договор между вышестоящей и нижестоящей организацией о распределении предметов ведения и полномочий. В данном случае вновь необходимо достаточно жесткое разграничение отношений, в которых разноуровневые системы выступают равноправными партнерами и тех, где они же находятся в отношениях вертикального подчинения.

Прежде чем перейти от уяснения сущности управленческих режимов ко второй части намеченного анализа, т.е. к средствам их обеспечения и реализации, подведем краткий промежуточный итог.

Итак, из изложенного становится ясным, что сущность интересующих нас административно-правовых режимов имеет явно объективную природу и обусловлена всеобщими свойствами целостных социальных систем и протекающими в них процессами управления (в данном случае управления социального). В этой связи исходными управленческими режимами, с которых и берут свое начало режимы административно-правовые, представляются следующие:

а) упорядочивающие и устойчиво закрепляющие субъект управления;

 б) упорядочивающие и устойчиво закрепляющие объект управления;

в) закрепляющие требуемую степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта управления;

г) информационного взаимодействия субъекта и объекта управления;

д) управленческие функциональные;

е) информационного обмена внутри протекающего в системе управления управленческого цикла;

ж) взаимодействия функционально (в смысле управленческих функций) независимых между собой систем управления;

з) разграничения пересекающихся вертикальных и горизонтальных управленческих отношений, внутри взаимодействующих между собой управленческих структур.

Естественно, многообразие управленческих режимов безмерно шире этой достаточно абстрактной схемы. Однако как и всякая онтологическая конструкция, данная схема дает возможность оценить качественное и количественное богатство действительности, позволяет выделить в ней то, что действительно важно и оставить в тени то, что не нуждается в активном исследовательском поиске.

Характеризуя управленческий режим как особого рода порядок, устанавливаемый в системе управления для достижения определенных целей, невозможно обойти вопрос об их содержательной стороне. Ведь до сих пор по сути анализировались лишь те направления, которые нуждаются в режимном упорядочении. Сообразно им и были названы вытекающие из общих представлений о социальном управлении родовые виды управленческих режимов. Ставя вопрос об их содержании, следует изначально исходить из специфики систем социального управления. И коли речь здесь идет о порядке, то это прежде всего порядок, устанавливаемый в определенной, хотя и специфичной в силу своего управленческого оформления социальной среде. Первое, что подлежит здесь упорядочению, так это именно общественные управленческие отношения. Достигается это с помощью целого ряда средств, в целом типичных для регулирования общественных отношений, однако получающих специфический окрас в сфере отношений управления.

Первое – это нормативное регулирование отношений, попавших в сферу управленческих режимов. В данном случае естественно неприменим демократический принцип “разрешено все, что не запрещено нормой”. Любые попытки его использования в сфере опросредуемых режимом отношений противоречат самой сути режима и его направленности на установление  порядка ценой ограничения  усмотрения участвующих в управленческом  процессе субъектов в целях управления. Типичным для управленческих режимов должны считаться дозволения, запреты и детальные регламенты деятельности.

Это вовсе не означает, что в управлении не может существовать того, что обычно называют административным усмотрением,  однако проявляться оно может только там, где имеются возможности для самоуправления, либо в  случаях отсутствия надлежащего регламента. Соответствующие нормы формализованы и даже в областях, далеких от государственного управления, носят характер властных предписаний.

В сфере социального управления, как, пожалуй, ни в какой другой, важна роль руководителя и присущего его функциям усмотрения. Более того, усмотрение в той или иной мере свойственно всем, кто участвует в принятии и реализации управленческих решений. Чтобы не допустить здесь отступлений от требований управленческих режимов, обеспечивающих исходные и наиболее важные текущие параметры управления, в сфере управления формализуются и широко применяются нормативные регуляторы из области нравственности и морали. Это разного рода присяги, клятвы, кодексы и суды чести, требования к сфере частной жизни управленцев (ограничения совместной службы родственников, декларирование доходов, разного рода запреты на использование служебного положения в личных целях, получение подарков в связи с исполнением обязанностей управления, ограничения в совместительстве и т.п.). Иными словами, для сферы управления характерна в целом неприемлемая для других областей общественной жизни (особенно в условиях демократии) формализация (а в государственном управлении и юридизация) норм морально-нравственного содержания.

При современном и чаще всего лозунговом стремлении к открытости и прозрачности управленческих отношений, следует отметить, что управление – это всегда к некотором роде тайна и своего рода “вещь в себе”. Чисто теоретически все опять же вытекает из всеобщих свойств этого особого явления. В частности, это наличествующее в любой управленческой структуре кибернетическое свойство “черного ящика”, согласно которому то, что происходит внутри системы управления, в решающей степени определяется носящим более или менее устойчивый характер соотношением сигналов на ее входе и выходе. Именно это соотношение во многом определяет то, что происходит внутри самой системы. Отсюда особая инерционность и даже консервативность сложившихся управленческих структур, а также функционирование внутри них обычно малодоступной для посторонних управленческой информации.

Общеизвестно, что именно владение информацией есть альфа и омега управления. Чем большей информацией в отличие от других обладает тот или иной управленец, тем выше его потенциальные возможности в выполнении своих задач. Причем то, что свойственно отдельному индивиду-управленцу – лишь вторичное проявление того, что имеет место в системе управления в целом. Так в отлаженной системе управления неизбежно формируется особый режим хранения, обработки, пользования и передачи информации как внутри системы управления, так и за ее пределы. Обычно он жестко формализован, нормативно урегулирован и строго контролируется специальными управленческими подразделениями. Нередко в системах управления образуются массивы информации ограниченного распространения и доступа, в отношении которых опять же формируются собственные управленческие режимы. Примеры таких информационных управленческих режимов можно встретить буквально в любых управленческих структурах, причем во все времена и в любых культурах, что лишний раз свидетельствует об их объективном  характере, обусловленном природой самого социального управления.

И в своих поведенческих компонентах, и в части информации управленческие режимы в содержательном отношении основываются на нормативном регулировании соответствующих управленческих отношений. В части реализации управленческих режимов эти отношения носят достаточно жесткий, скорее, даже императивный характер, и безусловно должны обеспечиваться системой соответствующих санкций. В этой связи следует отметить, что в управлении санкции также отличаются своим своеобразием, развиваются в форме дисциплинарной ответственности, которая порой систематизируется в виде специальных дисциплинарных уставов. Заметим, что такого рода уставы встречаются не только в области государственного управления. Имеется немало примеров, когда создавались, действовали и продолжают разрабатываться и действовать поныне дисциплинарные уставы корпоративного характера. Содержание соответствующих норм во многом зависит от  специфики как самой системы управления, так и среды ее функционирования.

Еще одной характеристикой управленческих структур и особенно тех, в которых явственно просматривается высокая значимость управленческих режимов, является статусное регулирование отношений между участниками управленческих решений, которые помимо занятия определенных должностей наделяются особыми статусами типа чинов, званий, квалификационных разрядов и т.п., которые также имеют особую нормативную регуляцию, самым тесным образом связаны с дисциплинарной ответственностью и в немалой степени обеспечивают действенность управленческих режимов. В целом статусная регуляция участников управленческих отношений полифункциональна, однако приоритет здесь все же следует отдавать управленческим режимам, индивидуальным воплощением которых эти особые статусы по сути и являются. Возьмем для примера форменную одежду либо иную корпоративную символику, которая символизирует управленческую структуру, ежесекундно предъявляя ее одетому в форму или носящему символы представителю совокупность требований, диктуемых соответствующей организацией.

Наконец, последнее, без чего немыслим управленческий режим – это материальные средства его обеспечения. Сюда относятся здания, охранные сооружения и вообще система охраны, возможности использования специальных средств охраны и оружия, упорядоченная возможность применения насильственных действий по отношению к нарушителям управленческих режимов и т.д.

Говоря о средствах обеспечения управленческих режимов, вряд ли целесообразно разрывать управленческие режимы как таковые, а эти нормы и правила, которым должны безусловно следовать участники управленческих отношений соответствующей системы управления от средств обеспечения этих режимов. Одно без другого немыслимо, ибо режим лишь тогда режим, когда может быть должным образом обеспечен. Поэтому в целом было правильнее вести речь о режимной организации управления, рассматривая это понятие как неразрывную совокупность управленческих режимов и средств их реализации. В этом как раз и состоит третий компонент намеченного нами ранее анализа, предполагающего синтез сущности управленческого режима и средств его реализации и обеспечения.

Итак, выше была сделана попытка раскрыть сущность, содержание и возможные средства обеспечения управленческих режимов, исходя из наиболее общих представлений о социальном управлении. В заключение есть смысл подытожить достигнутое в виде следующих выводов:

1)           сущность управленческих режимов состоит в особом организационном проявлении объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов в условиях открытости систем социального управления и их активного взаимодействия с окружающей средой;

2)           содержанием управленческим режимов является некая совокупность нормативно-урегулированных правил, сформулированных в форме дозволений, запретов и детальных регламентов, которым должны неукоснительно следовать субъекты управленческих отношений;

3)           управленческие режимы имеют развитые средства их обеспечения. В их числе корпоративные нормы, определенная степень закрытости управленческой информации, корпоративная этика, возможность ее распространения на сферу личной жизни, статусное регулирование управленческих отношений, создание и действие корпоративных дисциплинарных санкций, материальные средства обеспечения управленческих режимов;

4)           взятые в единстве содержание и средства обеспечения управленческих режимов образуют режимную организацию управления;

5)           в самом общем виде могут быть выделены разновидности (направления) режимной организации управления, которые могут получать сколь угодно широкое (множественное) проявление в различных сферах и системах управления, в том числе и государственного;

6)           управленческие режимы не являются всеобъемлющими по отношению к деятельности участников управленческих отношений. В частности, они не охватывают сферы самоуправления и управленческого (административного) усмотрения, которые могут развиваться и проявляться в рамках действующей режимной организации управления

Как было сказано выше, режимы, которые можно отнести к разряду комплексных, впервые начали рассматриваться применительно к сферам государственного управления, в которых полномочия субъекта управления распространяются на неопределенный круг объектов. В качестве иллюстрации был выбран режим безопасности дорожного движения. При этом утверждалось, что такого рода режимы принципиально отличны от тех, которые свойственны объекту управления, однозначно включенному в систему государственного управления. Здесь объект теряет четкую определенность и персонифицированность и выступает в достаточно абстрактной нормативной форме.

В дальнейшем же было показано, что существуют административно-правовые режимы, которые могут распространяться не только на неопределенный круг объектов, но и на субъектов государственного управления. Типичный пример — государственная служба, выступающая в качестве режима, который буквально пронизывает собой все структуры и органы государственной власти. Было также показано, что режимы, которые мы условились именовать комплексными, имеют весьма широкую, если не сказать сколь угодно широкую распространенность. Они могут проявляться опять же в широчайшем и с трудом поддающемся четкому отграничению спектре государственно-управленческих отношений, выполняя широкую гамму функций, которые связаны как с формированием систем управления, так и с определением средств реализации других административно-правовых режимов.

В этой связи уместно задаться вопросом: а на что, собственно, направлены эти режимы? Вопрос далеко не праздный, если учесть, что при анализе общетеоретических основ административно-правовых режимов в качестве исходного было выбрано аксиоматичное положение о целевой направленности любого социального управления. Соответственно режимы рассматривались именно с точки зрения обеспечения достижения заданных в управлении целей. Если же с учетом сказанного обратиться к комплексным режимам, то здесь такая целевая направленность фактически не просматривается. Действительно, ведь управленческие цели всегда конкретны и связаны со столь же конкретной системой управления. В противовес этому комплексные режимы отличаются абстрагированием от конкретных систем управления. Конечно, при анализе того или иного режима можно также обнаружить элементы целеполагания, однако следует признать, что цели эти столь же абстрактны в отношении конкретных управленческих систем, сколь и сами режимы.

Например, ст. 3 Федерального закона  «О государственной гражданской службе российской федерации»¹  определяет, что под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Отсюда следует некая довольно абстрактная цель государственной службы. Это — обеспечение полномочий государственных органов. В свою очередь, если речь идет об обеспечении полномочий органов, то значит, и о целях, которые эти полномочия собой воплощают.

С другой стороны, если государственные органы в данном случае не конкретизируются, то столь же абстрактны и их полномочия. В таком случае вряд ли следует расценивать положение анализируемой ст. 2 Федерального закона как установление цели государственной службы. Скорее всего, здесь можно было бы говорить о ее назначении. Ну а если брать в учет всю совокупность актов и норм, регулирующих сегодня административно-правовой режим государственной службы, то в сущности надо признать, что речь идет об основной (или одной из основных) функции данного режима в отношении всех государственных органов.

Таким образом, остается признать, что комплексные административно-правовые режимы лишены конкретной целевой направленности в государственном управлении, но выполняют здесь вполне определенные функции. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, относительно режима государственной службы можно с уверенностью утверждать, что это режим, регулирующий кадровую функцию, присущую любой системе социального и в том числе государственного управления.

Что касается функций тех или иных административно-правовых режимов, то они могут быть достаточно разнообразны. Но это разнообразие отвечает упорядоченному многообразию функций государственного управления. А это значит, что упорядочению и классификации могут быть подвергнуты и сами административно-правовые режимы. Тем не менее относительно понятия интересующих нас комплексных режимов это мало что добавляет. Здесь следует вернуться к исходному пониманию режима и рассмотреть его с учетом неопределенности и нормативности анализируемых комплексных административно-правовых режимов в отношении субъектов, объектов и вообще систем государственного управления.

Итак, в своем исходном и наиболее абстрактном понимании режим есть порядок. Соответственно под административно-правовым режимом подразумевается порядок в области государственного управления. И если учесть здесь нормативность комплексных режимов в отношении конкретных структур государственного управления, то остается признать, что с точки зрения их целевой ориентации, эти режимы нацелены на порядок и упорядочивание как таковые. Иначе говоря, комплексные режимы имеют самоцелью самое себя. В отрыве от конкретных систем они неизбежно вырождаются в порядок и упорядочивание ради самого порядка.

Именно порядок и ничто иное являются определяющей характеристикой и целью комплексных административных режимов. При этом, однако, ситуация резко меняется при реализации этих режимов в конкретных системах государственного управления. Здесь установленный режимом порядок накладывается на функции данной системы и приобретает в ней конкретное место и целевое назначение. Более того, в конкретных системах установленный режимом порядок может реализовываться множественными структурными подразделениями, где будет накладываться и трансформироваться в их собственные функции, так что исходный комплексный режим может быть узнаваем в конкретной системе лишь в конечном счете на уровне оценки ее функционирования в целом.

Возьмем, например, режим секретности¹. Его реализация в конкретной структуре затронет как минимум информационное обеспечения управления и деятельности его объекта, кадровую функцию, внутреннее структурирование системы, информационный обмен с другими органами и организациями, пропускной режим, вопросы материально-технического обеспечения деятельности лиц, допущенных к работе со сведениями, составляющими государственную тайну,² их взаимоотношения с коллегами по службе и т.д. Причем каждый из названных здесь компонентов перестанет быть самоцелью, а станет составной частью общей деятельности системы и ее подразделений по достижению собственных целей.

При этом, скажем, уточнение или изменение составных элементов режима государственной тайны, например, перечня сведений, составляющих тайну, приводит в динамику все компоненты системы и может вызвать в ней серьезные структурные и кадровые изменения. В условиях существенной нормативности соответствующего режима, распространяющего свое действие на множество государственных органов, означенное выше действие по его изменению может вызвать ощутимые подвижки во всей системе государственного управления.

Кстати, в действительности встречается и обратное, когда изменения в структуре государственных органов влекут за собой изменения в административно-правовом режиме. Так, введение в действие перечня сведений, отнесенных к государственной тайне Указом Президента РФ от 24 января 1998 г.¹ было произведено, как отмечено в преамбуле Указа, “в связи с совершенствованием структуры федеральных органов исполнительной власти”.

Следующее, на чем следует остановиться, уточняя понятие комплексных административно-правовых режимов, — это то, на что, собственно, направлен устанавливаемый режимом порядок. Ведь сам по себе порядок ради порядка — суть пустая абстракция. Упорядочить можно лишь деятельность. Лишь в связке с конкретной деятельностью порядок превращается в режим ее осуществления. Если же трансформировать эти суждения на комплексные административно-правовые режимы, то следует прямо констатировать, что их нормативность в отношении структур государственного управления возможна лишь в случае, когда регламентированная режимом деятельность имеет для них общий характер, либо содержит принципиально общие элементы, которые могут быть подвергнуты режимной организации без какой-либо прямой связи с конкретными структурами.

Это, естественно, не означает, что все элементы комплексного режима будут непосредственно распространяться на все без исключения структуры, где имеет место упорядочиваемая этим режимом деятельность. В той или иной мере конкретная реализация комплексного режима обычно опосредуется его конкретизацией или привязкой к конкретным структурам. Например, ранее упоминался режим лицензирования, который имеет даже законодательное закрепление на уровне Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”.¹ В отношении же лицензирования деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, действует специальное постановление Правительства РФ, вводящее здесь особый порядок лицензирования.²

Конкретизации подвергаются и ситуационные комплексные административно-правовые режимы, к числу которых можно отнести режим чрезвычайного положения.³ Для его реализации в каждом конкретном случае издается указ Президента РФ, в котором должны быть уточнены и конкретизированы:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) основания необходимости введения чрезвычайного положения;

в) перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан;

г) государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов;

д) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

е) время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение.

При всем при этом на введение чрезвычайного положения должно быть получено согласие Совета Федерации Федерального Собрания в форме утверждения указа Президента РФ. На заседаниях соответствующего комитета палаты (обычно это комитет по безопасности), на котором обсуждается соответствующий указ, в его содержание нередко также предлагаются изменения, которые могут в дальнейшем быть приняты во внимание Президентом.

Таким образом, из изложенного выше вытекает, что комплексный административно-правовой режим — это особый порядок осуществления деятельности, общей для ряда или всей совокупности государственных органов. Сам факт общности этого порядка и его выражения в форме административно-правового режима подразумевает детальное правовое регулирование комплексных административно-правовых режимов. При этом единой тенденцией следует считать постоянное повышение уровня нормативно-правовых актов, лежащих в основе соответствующих режимов. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что в последние годы комплексные административно-правовые режимы все чаще становятся объектом законодательной деятельности, а их основы получают закрепление в федеральных законах и законах субъектов Федерации.

Если учесть, что обычно комплексные режимы определяют порядок в особых сферах государственного управления, а их требования нередко затрагивают область реализации прав и законных интересов всей совокупности субъектов административного права, то такая тенденция вполне понятна и ее следует всячески приветствовать. К тому есть ряд оснований, обусловливающих эффективность самого государственного управления, но об этом ниже.

Важно также иметь в виду, что комплексные административно-правовые режимы не только затрагивают права человека и гражданина, но и нередко в той или иной мере ущемляют или ограничивают их. В этой связи нельзя не обратить внимание на соответствующие конституционные положения. Так, в целом ч. 2 ст. 55 Конституции РФ запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время согласно ч. 3 той же статьи права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение как раз и определяет возможность установления и наиболее общие сферы использования комплексных административных режимов и особенно применительно к случаям отклонения государственного управления от обычного порядка функционирования.

Как следует из Конституции РФ, основания умаления прав и свобод человека и гражданина урегулированы анализируемой нормой исчерпывающим образом. Соответственно административно-правовые режимы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, такого рода режимы должны быть урегулированы федеральным законом. Отсюда сама Конституция предполагает существенный объем законодательного регулирования комплексных административно-правовых режимов. Наличие конституционного порядка создает значительные ограничения для применения административно-правовых режимов органами государства и особенно органами исполнительной власти на уровне подзаконного регулирования. Это, однако, не означает, что административно-правовой режим не может быть создан и урегулирован иными, помимо федеральных законов, нормативными правовыми актами. Например, в том, что касается функционирования самих государственных органов, то здесь установление режимов особого варианта действий может быть осуществлено в рамках тех ограничений, которые уже заранее предусмотрены федеральным законодательством, скажем, законодательством о государственной службе.

Важно, кроме того, иметь в виду, что предусмотренный Конституцией РФ порядок умаления прав и свобод человека и гражданина посредством федерального закона также имеет четкие ограничения. Часть 3 ст. 56 накладывает в этой части запрет на ограничение прав и свобод, предусмотренных ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54. Федеральные законы не могут нарушать названных норм и соответственно служить основанием для установления элементов административных режимов, посягающих на права и свободы человека и гражданина ими установленные и защищаемые.

Наконец, надо учитывать, что комплексные административно-правовые режимы могут быть урегулированы не только чисто административно-правовыми актами. Так, упомянутый режим чрезвычайного положения, согласно ст. 56 Конституции РФ, должен быть урегулирован федеральным конституционным законом. Таким образом, режим, который общепризнан в административном праве как административно-правовой, в сущности регулируется правом конституционным. То же касается, как отмечалось выше, правового режима иностранцев, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц без гражданства. Тем не менее соответствующие акты конституционного права содержат нормы административного содержания и, что самое главное, их реализация невозможна вне обширных административно-правовых процедур, в которых, кстати, и проявляется деятельностное содержание соответствующих правовых режимов в различных сферах государственного управления. В силу этих обстоятельств есть все основания относить соответствующие режимы к числу комплексных административно-правовых, имеющих, однако, первоосновы и частичное правовое регулирования в конституционно-правовых актах. Аналогичное отмечалось нами и относительно режимов реализации процессуальных санкций. Здесь источником соответствующих режимов являются уже процессуальные нормы и акты.

Резюмируя изложенное, можно попытаться дать определение комплексным административно-правовым режимам.

Итак, под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.

Проиллюстрируем данное определение характерным примером комплексного административно-правового режима гражданской обороны. Несмотря на свою направленность на действия субъектов административного права в условиях, далеких от нормального функционирования, этот режим имеет постоянный характер и реализуется как режим поддержания постоянной готовности к наступлению неблагоприятных последствий и их преодолению в обычных условиях функционирования.

Рассматриваемый режим урегулирован в своей основе Федеральным законом “О гражданской обороне”¹ (далее — Закон). Прежде всего надо отметить, что распространяется он на предельно широкий круг субъектов административного права, о чем прямо заявлено в преамбуле, где говорится, что “федеральный закон определяет задачи в области гражданской обороны и правовые основы их осуществления, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее — организации), а также силы и средства гражданской обороны”.

С точки зрения исследуемого материала, показательна ст. 1 Закона, которая определяет гражданскую оборону как систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Это свидетельствует о том, что гражданская оборона распространяется как на нормальный режим государственного управления, где осуществляется подготовка к действиям в условиях военного времени, так и на сами военные действия.

Небезынтересны также последующие положения данной статьи, где субъект управления — служба гражданской обороны, гражданские организации гражданской обороны и территория, на которой должны осуществляться соответствующие мероприятия, определены нормативно и заранее требуют конкретизации на уровне последующего нормотворчества органов государственной власти и управления, что также предусмотрено ст. 3 Закона.

Обращает на себя внимание основной принцип организации гражданской обороны, определенный п. 1 ст. 4 Закона. Этот принцип — территориально-производственный. Последнее подразумевает, что осуществление мероприятий гражданской обороны должно подпадать в сферу управленческих воздействий всей совокупности действующих на той или иной территории Российской Федерации субъектов государственного управления, а также управленческих структур иных организаций, независимо от организационно-правовых форм.

Глава II Закона посвящена полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления в области гражданской обороны и более всего ориентирована на разграничение предметов ведения и полномочий, а также на установление четкого порядка взаимодействий между ними. При этом соответствующие органы определены нормативно без какой-либо детальной конкретизации.

В свою очередь глава III возлагает целый ряд специальных обязанностей на органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, иные организации, а также на всех граждан Российской Федерации. Что касается органов государственной власти и местного самоуправления, то их роль здесь очевидна. Менее очевидны, и особенно применительно к обычным условиям функционирования, обязанности и связанное с ними государственно-управленческое влияние на сферу прав организаций и граждан.

Так, ст. 9 к полномочиям организаций в области гражданской обороны отнесено:

планирование и организация проведения мероприятий по гражданской обороне;

осуществление мероприятий по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;

осуществление обучения своих работников способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию локальных систем оповещения;

создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Кроме того, на организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, возложены еще более задачи. В частности, они обязаны создавать особые гражданские организации гражданской обороны и поддерживать их в состоянии постоянной готовности.

Иначе говоря, организации, даже в условиях мирного времени и в режиме нормального функционирования, обязаны осуществлять целый комплекс наверняка весьма затратных мероприятий по реализации мероприятий гражданской обороны. Понятно, что в условиях рыночной экономики это никак не отвечает их экономическим интересам и может вообще ставить под сомнение их конкурентоспособность на рынке. Тем не менее закон отнес гражданскую оборону к сфере безопасности, а значит, дал возможность законодателю в соответствии со ч. 2 ст. 55 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ осуществить известную экспансию в область охраняемых Основным законом прав в целях безопасности. Опять же подчеркнем, что организации в данном случае определены нормативно, причем те из них, что имеют особое значение с точки зрения обеспечения гражданской обороны, должны конкретизироваться Правительством РФ. Нетрудно в связи с этим предположить, что именно такие организации наряду с органами государственной власти в первоочередном порядке будут получать соответствующую компенсацию расходов на проведение мероприятий гражданской обороны, предусмотренную ст. 18 Закона. Статьей 10 определены обязанности граждан в области гражданской обороны. В их числе:

прохождение обучения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

участие в проведении других мероприятий по гражданской обороне;

оказание содействия органам государственной власти и организациям в решении задач в области гражданской обороны.

Заметим, что речь здесь о гражданах вообще, а не только о работниках органов власти и организаций, на которых эти обязанности должны возлагаться в порядке и как составная часть должностных. Таким образом, режим гражданской обороны по существу вводит некий круг общегражданских обязанностей, которые возлагаются на всех граждан без исключения. Основание таких действий — это все то же отнесение гражданской обороны к сфере безопасности и применение в этой связи ст. 55 и 56 Конституции РФ.

Статья 11 Закона определяет систему руководства гражданской обороной, где ведущая роль отведена руководителям органов исполнительной власти, включая Правительство РФ, которые одновременно являются и начальниками гражданской обороны. Аналогичное относится и к организациям. Все начальники гражданской обороны персонально ответственны за осуществление входящих в этот режим мероприятий.

Аналогично в нормативной форме определяются и органы системы государственного управления гражданской обороной. Так, ст. 12 Закона к их числу отнесены:

федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, и его территориальные органы, созданные в установленном порядке;

структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;

структурные подразделения (работники) организаций, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством РФ.

Кроме того, в отдельных случаях могут создаваться специальные органы, осуществляющие управление гражданской обороной на территориях субъектов Федерации, а также на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне. Такие органы комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, средства на содержание которых выделяются из федерального бюджета, и гражданским персоналом, средства на содержание которого выделяются из бюджетов субъектов Федерации. Причем руководители указанных органов назначаются руководителем федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны по согласованию с начальниками гражданской обороны субъектов Федерации, а также территорий, отнесенных к группам по гражданской обороне. Иными словами, речь идет о возможности создания особых представительств федеральных органов управления гражданской обороной на территориях субъектов Федерации, наделенных широкими властными полномочиями.

Вся выстраиваемая таким образом система гражданской обороны наделена ст. 13 Закона правом нормотворчества и осуществления контрольных и надзорных функций в области гражданской обороны.

Непосредственные функции в области гражданской обороны осуществляют службы гражданской обороны, организуемые начальниками гражданской обороны. Деятельность этих служб обеспечивается воинскими и гражданскими формированиями гражданской обороны.

Если обобщить изложенное относительно гражданской обороны, то здесь ясно просматриваются все отмечавшиеся выше черты комплексных административно-правовых режимов. В центре режима — урегулированная федеральным законом деятельность в области гражданской обороны. Именно эта деятельность и необходимость ее эффективной реализации диктует соответствующую систему субъектов и объектов в области гражданской обороны. Сами эти субъекты и объекты определены нормативно, причем так, что ведущий субъект (Правительство РФ) имеет возможность гибко реагировать на потребности гражданской обороны и соответствующим образом изменять или корректировать ее систему.

Данный режим отличается своей принадлежностью к сфере обеспечения безопасности. В силу этого субъекты государственного управления гражданской обороной получили возможность вовлечения в эту сферу деятельности фактически всех основных категорий субъектов административного права. Более того, данным режимом осуществленасвоего рода экспансия в область прав и свобод, определенную Конституцией РФ, что опять же дозволено специальными нормами (ст. 55 и 56).

Налицо, таким образом, типичный пример комплексного административно-правового режима со всеми присущими ему чертами. Отметим, что столь подробный анализ данного режима осуществлен нами не только в целях чистой иллюстрации изложенного. Приведенный пример характерен весьма полной регламентацией, свойственной комплексным режимам и позволяет на основании анализа норм закона обозначить содержание и соответственно компоненты такого режима. Сюда в общем случае следует, видимо, относить:

а) назначение и цели режима;

б) распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

в) систему органов государственного управления в сфере действия режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

г) полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

д) специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

е) систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

ж) порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций, граждан (и не граждан).

Таковы понятие и наиболее общее содержание комплексных административно-правовых режимов. Естественно, что в данном случае мы попытались выделить именно общее. Так, надо видеть различие между режимами в плоскости цели и средств, где их можно разделить на основные, регулирующие отношения в отдельных сферах общества, и обеспечивающие, которые имеют значимость средств режимной организации. Скажем, в области гражданской обороны следует разделять деятельность, т.е. систему мероприятий гражданской обороны и субъекты ее осуществления, которые становятся обладателями специальных статусов — суть режимов-средств обеспечивающего характера.

Нельзя также не учитывать того обстоятельства, что комплексные административно-правовые режимы могут и чаще всего накладываются один на другой. В результате этого возникает множественное взаимодействие этих режимов и соответствующая сложность функций субъектов режимной организации. К примеру, многие элементы гражданской обороны опосредуются режимами секретности, государственной службы, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, налоговым, таможенным и пограничным режимом, режимом закрытых территориальных образований и многими другими.

Отсюда, в частности, и комплексность средств, которыми обеспечиваются административно-правовые режимы и, соответственно, появление комплексных режимов обеспечивающего характера. Недаром в организации государственного управления все более возрастает потребность в универсальных статусных режимах. Именно в этом, думается, необходимость тесной интеграции различных составляющих государственной службы, которая наблюдается ныне.

Отметим также вытекающую из нормативного характера основных компонентов комплексных административно-правовых режимов их иерархию. Всякая конкретизация таких режимов, как правило, имеет ступенчатый характер, что обусловлено многоуровневостью и сложностью взаимосвязей субъектов режимной организации. При этом в практике государственного управления возникают и реализуются вторичные и, порой, комплексные административно-правовые режимы, имеющие локальное проявление в отдельных управленческих структурах. Например, общий режим безопасности дорожного движения имеют свою частнуюпредставленность в области безопасности военного транспорта, которая в определенной части обеспечивается собственными управленческими структурами типа Военной автомобильной инспекции.

Специального рассмотрения требует и вопрос о назначении именно комплексных административно-правовых режимов. Главное, что здесь надо подчеркнуть, так это нацеленность таких режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственного управления. Нормативность комплексных режимов — одно из средств решения этих важнейших задач. Действительно, основа комплексных режимов обычно оказывается урегулирована на уровне федерального законодательства, и в этом отношении она более устойчива к ситуативным реакциям, чем сама система исполнительной власти и государственного управления. В этом плане комплексные административно-правовые режимы как ничто другое способствуют стабилизации и общей урегулированности системыи главное важнейших функций государственного управления. Через комплексные режимы они становятся в известной мере автономными даже от колебаний в системе власти, не говоря уже о множественных трансформациях, наблюдаемых ныне в государственном управлении. Однако, что такого рода стабильность вовсе не означает отсутствие изменений. В конце концов стабильность материальных и управленческих функций первична в отношении реализующих их органов и организаций. В условиях действия отлаженных комплексных режимов последние могут меняться, что никак не скажется на функциональной стабильности государственного управления.

Комплексные административно-правовые режимы во многих отношениях начинают выступать как своего рода опоры власти в ее более или менее стабильных функциях. При этом наличие этих режимов вовсе не предполагает окостенения и серьезной бюрократизации государственного аппарата, поскольку нормативность комплексных режимов оставляет простор для организационных новаций.

Режимная регламентация государственного управления, осуществляемая в нормативной форме комплексных административно-правовых режимов, оставляет известный простор и для административного усмотрения, без которого нельзя представить по-настоящему эффективной управленческой деятельности. Тем более, когда речь идет о глубинных реформах общества и государства. Причем простор этот оказывается заключен в жесткие рамки режимной организации, что гарантирует минимизацию негативных последствий ощутимого административного усмотрения. Тем самым налицо действенное средство ограничения произвола и злоупотреблений в части осуществления реформаторской деятельности.

Не секрет, что ощущаемая ныне повсеместно тяга к порядку и дисциплине, преодолению коррупции и борьбе с организованной преступностью все чаще связывается с мыслью об отказе от дальнейшего активного реформаторского процесса. Однако этому ведь есть альтернатива, и она давно известна в практике государственного управления. Заключается такая альтернатива в эффективном государственном управлении самими реформами, и комплексные административно-правовые режимы могут быть здесь немалым подспорьем.

Какие же вывод следует сделать из изложенного?

1. Комплексные административно-правовые режимы являются особой разновидность административно-правовых режимов, для которых характерна нормативность в определении компонентов осуществляющей режим системы государственного управления и принципиальное закрепление основных компонентов составляющей сам режим деятельности.

При этом для комплексных административно-правовых режимов характерен акцент на режим самой деятельности, сообразно чему строится как нечто вторичное соответствующая система управления. Такого рода режим обычно урегулирован правом, причем в последние годы просматривается тенденция к регулированию комплексных административно-правовых режимов федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В целом понятие комплексных административных режимов может быть сведено к следующему определению. Под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.

2. В самом общем виде комплексных административно-правовой режим включает:

а) его назначение и цели;

б) распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

в) систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

г) полномочия органов местного самоуправления и иных организацийв области режимной организации;

д) специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

е) систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

ж) порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

3. Комплексные административно-правовые режимы имеют ступенчатый характер. При этом могут возникать вторичные комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом реализации первичного режима.

4. Комплексные административно-правовые режимы разделяются на основные и обеспечивающие. Первые соответствуют целям, а вторые — средствам режимной организации государственного управления.

5. Основное назначение комплексных административно-правовых режимов сводится к трем основным моментам:

а) нацеленность таких режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственного управления;

б) комплексные административно-правовые режимы во многих отношениях начинают играть своего рода опоры власти в ее относительно стабильных функциях; при этом наличие таких режимов вовсе не предполагает окостенения и серьезной бюрократизации государственного аппарата, поскольку нормативность комплексных режимов оставляет простор для организационных новаций;

в) режимная регламентация государственного управления, осуществляемая в нормативной форме комплексных административно-правовых режимов, оставляет известный простор и для административного усмотрения, жестко ограниченного требованиями режима; в этом плане комплексные режимы могут стать действенным средством государственного управления самими реформами, на которые нацелен сегодня государственной аппарат, создавая при этом действенный барьер для чиновничьего произвола, коррупции и организованной преступности

 

Глава 2 Виды административно-правовых режимов

2.1       Административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства

Административно-правовые режимы призваны регулировать разные «государственные состояния» и способы функционирования государства.

Мы уже отмечали конституционные аспекты чрезвычайного положения как одного из государственных состояний. Согласно ст. 88 Конституции РФ¹ Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Об этом незамедлительно сообщается палатам Федерального Собрания; Совет Федерации утверждает Указ Президента о введении чрезвычайного положения. Обстоятельства и порядок введения предусматриваются соответствующим федеральным конституционным законом.

Выделим следующие характеристики чрезвычайного положения: а) это особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, б) это режим, допускающий ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, возложение на них дополнительных обязанностей, в) ограничения устанавливаются законом, г) это временная мера, вводимая в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя, скорейшей нормализации обстановки.

В упомянутом законе урегулированы основания введения чрезвычайного положения - попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокада, а также стихийные бедствия, эпидемии, аварии. Предусмотрены особые формы государственного управления. К ним относятся наделение государственных органов чрезвычайными полномочиями, перевод их в прямое подчинение Президенту, создание специальных временных органов, штабов или комендатур, обязательность актов указанных органов, возможность использования сил и средств органов внутренних дел соответствующей территории.

Применяемые меры означают особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения, усиление охраны общественного порядка и особых объектов, запрещение публичных акций, ограничение свободы печати, проверку документов и др. В случаях необходимости могут применяться такие меры, как временное выселение граждан, введение особого порядка распределения продуктов питания, мобилизация ресурсов предприятий, организаций, отстранение от работы руководителей государственных учреждений. Вместе с тем регулируются гарантии прав и ответственность граждан и должностных лиц.

Следовательно, режим чрезвычайного положения допускает использование как традиционных, так и особых административно-правовых мер. И требуется серьезное государственное отношение к ним, чего не наблюдалось в период драматических событий в Чечне в 1994-1997 гг. Как известно, указами Президента и постановлениями Правительства РФ были введены отдельные элементы чрезвычайного положения, к тому же весьма непоследовательно и с нарушением законности. Это дало основания Конституционному Суду¹ признать в 1995 г. часть из них не соответствующими Конституции.

На этом фоне весьма примечательна более подробная законодательная регламентация чрезвычайного положения в иностранных государствах. В Польше, например, предусмотренное общее понятие «чрезвычайного режима» объединяет такие его виды, как чрезвычайное положение, военное положение и состояние войны. На конституционном уровне урегулированы основания их введения и субъекты, в специальных законах, декретах - элементы режимов.

Еще одной разновидностью административно-правового режима является обеспечение мобилизационной системы страны.

В 1997 г. принят ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»¹, регулирующий комплекс взаимосвязанных мероприятий. Принципами мобилизационной подготовки и мобилизации являются: централизованное руководство; заблаговременностъ, плановость и контроль; комплексность и взаимосогласованность. В содержание мобилизационной подготовки и мобилизации входят 24 элемента: нормативное правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации; определение условий работы и подготовка органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций к работе в период мобилизации и в военное время; проведение мероприятий по переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени; подготовка Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований к мобилизации; проведение мобилизации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований; разработка мобилизационных планов экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, подготовка организаций к работе в период мобилизации и в военное время.

Подробно урегулированы в данной сфере полномочия Президента РФ и федеральных органов государственной власти, полномочия и функции органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 4-8). Определены обязанности организаций и граждан в области мобилизационной подготовки и мобилизации, организация и порядок их проведения.

Можно обнаружить элементы административно-правовых режимов в законах, посвященных обороне и безопасности страны. В этих сферах нужны подвижные «запасные» регуляторы для определенных ситуаций. Так, в Законе РФ «Об обороне»¹ (1992 г.) раздел V посвящен состоянию войны, военному положению, территориальной обороне, гражданской обороне. Каждое из этих государственных состояний вводится в конституционном порядке - в соответствии с законом, Президентом с участием Совета Федерации. Однако федеральный конституционный закон о режиме военного положения еще не принят.

Более отчетливо рассматриваемые элементы закреплены в Законе РФ «О безопасности»². Даны нормативные характеристики безопасности и ее объектов, субъектов ее обеспечения, принципов и элементов системы безопасности, угрозы безопасности, когда ранее осуществляемые превентивные меры дополняются ситуационными. Иначе говоря, режим безопасности подвижен в разных временных измерениях. Четкое регулирование функций исполнительных органов сочетается с определением полномочий Президента, парламента, Совета безопасности и других органов, а также их взаимоотношений.

Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1).

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории РФ Гражданам РФ, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством, нормативными актами органов государственной власти (ст. 2).

Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в РФ разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4).

Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Уместно отметить регулирование подобных режимов в иностранных государствах. Например, в Конституции Румынии есть ст. 93 «Исключительные меры», в которой предусмотрено введение осадного положения или чрезвычайного положения. В Конституции ФРГ ст. 115-а и еще десять статей посвящены порядку введения состояния обороны. В рамках особого режима действуют Правительство, федеральный канцлер, силы федеральной пограничной охраны, министры земель. Пункт 3 ст. 115-i предусматривает порядок возврата к нормальному положению на основе федерального закона.

Еще одну политико-нормативную характеристику государства - охрану государственных границ - можно обнаружить в рамках конституционно-административного режима. В Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации»¹ четко урегулирован режим Государственной границы. Он включает правила: содержания Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных; ведения на Государственной границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим Государственной границы устанавливается указанным законом, другими законодательными актами РФ, международными договорами РФ

С учетом взаимных интересов РФ и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным (ст. 7).

Правилами содержания Государственной границы регулируются порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных в сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы.

В общих правовых рамках регламентируются пограничный режим и режим в пунктах пропуска через Государственную границу.

Пограничный режим - режим пограничной полосы, территориальных вод РФ, а также ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе (далее - внутренние воды), - служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы.

Пограничный режим включает правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной полосе; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной полосе; учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах РФ, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов; ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах РФ, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов.

Детально урегулированы полномочия государственных органов, пограничных и иных войск в сфере охраны государственной границы.

К сожалению, пограничные режимы нарушаются не только «извне», но и «изнутри».

Другая правовая характеристика состояния государства содержится в таможенных режимах. Напомним, что таможенное законодательство, состоящее из Таможенного кодекса РФ (далее – ТК), Закона РФ «О таможенном тарифе» и других правовых актов, регулирует порядок обеспечения таможенных границ и таможенного пространства государства.

Товары попадают под таможенный режим при их ввозе с момента пересечения таможенной границы РФ, а при вывозе - с начала таможенного оформления или с момента их размещения в зоне таможенного контроля. Прекращение действия таможенных правил в отношении конкретных товаров и транспортных средств происходит с момента их выпуска. «Растаможивание» может быть условным, а в отношении импортируемых ценностей оно, как правило, не является абсолютным. Согласно ст. 193 ТК РФ¹ разрешается проведение таможенного контроля в любое время после выпуска товаров и транспортных средств, если имеются достаточные основания полагать о наличии нарушения установленного порядка.

К элементам общего таможенного режима относят: меры экономической политики, т.е. административное воздействие на их ввоз и вывоз путем запретов или ограничений, что предполагает лицензирование, квотирование и применение иных административных рычагов регулирования экономических процессов; таможенное оформление; таможенные платежи; таможенный контроль; правила пользования и распоряжения затаможенными товарами и транспортными средствами.

В зависимости от этих элементов различают также разновидности общего таможенного режима: льготный (перемещение физическими лицами товаров не для коммерческих целей, экспортно-импортные операции на основе международных соглашений и др.); обычный; усиленный (стратегических товаров, культурных ценностей, валюты и др.). Общий таможенный режим по признаку объекта делится на три вида: режимы товаров; режимы транспортных средств; режимы валют и валютных ценностей. В ТК РФ закреплено 15 специальных таможенных режимов товаров: выпуск для свободного обращения; реимпорт; транзит; таможенный склад; магазин беспошлинной торговли; переработка на таможенной территории; переработка под таможенным контролем; временный ввоз (вывоз); свободная таможенная зона; свободный склад; переработка вне таможенной территории; экспорт; реэкспорт; уничтожение; отказ в пользу государства.

Правилам, закрепляющим содержание каждого спецрежима, посвящены отдельные - с 4 по 17 - главы ТК РФ. В дополнение к ним Государственный таможенный комитет РФ издал специальные акты почти по каждому спецрежиму.

Все названные спецрежимы перемещения товаров делятся на группы: экспортные (экспорт, переработка товаров под таможенным контролем); импортные (выпуск для свободного обращения, магазин беспошлинной торговли, уничтожение товаров, отказ в пользу государства); смешанные, экспортно-импортные (таможенный склад; временный ввоз (вывоз), транзит, свободная таможенная зона, свободный склад, переработка товаров на таможенной территории, переработка товаров вне таможенной территории, реэкспорт, реимпорт).

Важно отметить, что согласно ст. 25 ТК РФ каждое лицо вправе «в любое время выбрать любой таможенный режим или изменить его на другой независимо от характера, количества, страны происхождения или назначения товаров и транспортных средств», если иное не предусмотрено действующими правовыми актами. Лицо может выбрать любой из смешанных режимов или любой из режимов, но либо только экспортных, либо только импортных.

Под некоторые режимы товары помещаются бессрочно (выпуск для свободного обращения, экспорт), но большинство режимов для отдельных партий товаров носит срочный (шестимесячный, двухлетний, трехлетний) характер. Различаются также режимы, которые действуют непосредственно, на основе прямого применения закона (таможенный склад, реимпорт) и под которые товары могут быть помещены только с разрешения таможенного органа (реэкспорт, отказ в пользу государства).

Специалисты поясняют смысл каждого вида таможенных режимов.

Выпуск товаров для свободного обращения - это наиболее часто используемый импортный режим. В соответствии с ним товары постоянно остаются на таможенной территории РФ, а их собственник или законный владелец вправе пользоваться и распоряжаться ими по своему усмотрению. В этом случае выпуск является безусловным, «растаможивание» полным, и после него товары считаются российскими. Конечно, после уплаты всех таможенных платежей. Путем их изменения государство регулирует импорт.

Реимпорт товаров заключается в том, что российские товары, которые ранее были вывезены с таможенной территории РФ в соответствии с режимом экспорта, ввозятся обратно. Главные особенности этого режима: а) товары должны находиться в том же состоянии, в каком они были вывезены, кроме естественных изменений вследствие износа, транспортировки; б) ввоз должен быть произведен не позднее 10 лет с момента вывоза; в) при ввозе не взимаются таможенные пошлины, налоги, не применяются меры экономической политики, а при реимпорте в течение трех лет лицу возвращаются уплаченные им суммы экспортных пошлин, налогов; г) лицо, перемещающее товары, возвращает суммы, полученные в качестве выплат и иных льгот, предоставленных при вывозе¹.

Внешнеторговая деятельность любого государства предполагает ее эффективное регулирование. Для нашей страны общий Правовой режим регулирования в соответствии с конституционными положениями введен ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Но, как уже отмечалось, наряду с общими регуляторами используются и другие. В главе V, урегулированы особые режимы осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности. Приграничная торговля может осуществляться между российскими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории РФ, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на соответствующей приграничной территории, определяемой в международных договорах РФ с сопредельными государствами, исключительно для удовлетворения местных нужд в отношении товаров, производимых в пределах соответствующей приграничной территории, а также товаров, предназначенных для потребления в пределах соответствующей приграничной территории. Порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории определяются Правительством РФ в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ с сопредельными государствами (ст. 22).

Особо отметим важное значение использования такого средства, как режим протекционизма. Известный с давних времен, ныне в нашей стране он реализуется по трем направлениям - ограничение импорта путем квот и пошлин, более жесткие фискальные меры к импортным производителям, защита отечественного рынка от ввоза некачественной продукции. К сожалению, применение протекционизма происходит непоследовательно и противоречиво¹.

2.2  Административно-правовые режимы для граждан

Субъекты административного права должны действовать в соответствии с законодательными нормами, причем выполнение их обязанностей, обеспечение гарантий для граждан и строгая ответственность призваны создать постоянные режимы для удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав.

Конституционный статус гражданина един на территории всей страны. Статусная регистрация и учет гарантируют начальное проживание и деятельность, защиту прав и законных интересов. Этому служит государственная регистрация актов гражданского состояния - рождения, заключения и расторжения брака, усыновления или удочерения, установление отцовства, перемены имени, смерти гражданина. Это - юридические факты, порождающие наступление, изменение или прекращение правоотношений. Органы ЗАГСа вносят соответствующие записи в актовые книги и выдают гражданам свидетельства на основании этих записей. Регистрацию актов гражданского состояния за границей производится консульскими учреждениями РФ. Статья 47 Гражданского кодекса¹ (далее ГК) предусматривает принятие Закона об актах гражданского состояния. И все же государственные органы устанавливают порядок регистрации, формы записей.

В разделе IV Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан»² «Права граждан в области охраны здоровья» регулируется право граждан РФ на охрану здоровья, право иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев на охрану здоровья, право граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, право граждан на медико-социальную помощь, порядок охраны здоровья граждан, занятых отдельными видами профессиональной деятельности. Работодатели несут ответственность за выделение средств на проведение обязательных и периодических медицинских осмотров работников в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ и ее субъектов.

Подробно урегулированы права отдельных групп населения в области охраны здоровья. Особо гарантируются права граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах.

Граждане, пострадавшие при чрезвычайной ситуации, имеют право на получение бесплатной медицинской помощи, санаторно-курортного и восстановительного лечения, проведения гигиенических и противоэпидемических мероприятий по преодолению последствий чрезвычайной ситуации и снижению риска для их жизни и здоровья. Гражданам, проживающим в районах, признанных в установленном законодательством порядке экологически неблагополучными, гарантируются бесплатная медицинская помощь, медика-генетические и другие консультации и обследования при вступлении в брак, а также санаторно-курортное и восстановительное лечение, обеспечение лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях. Гражданам, пострадавшим при спасении людей и оказании медицинской помощи в условиях чрезвычайной ситуации, гарантируются бесплатное лечение, включая санаторно-курортное лечение, и все виды реабилитации, а также материальная компенсация в порядке, установленном законодательством РФ.

В административном праве существует разрешительный режим, который отличает его от других режимов. Он применяется в отношении граждан и юридических лиц. Данный режим означает подачу ими заявлений о разрешении совершить или совершать определенные действия; решение соответствующих должностных лиц или органов дать разрешение или отказать в нем; легальную возможность лица приобрести желаемое право или совершить действия (приобрести огнестрельное оружие и т.п.), нести дополнительные обязанности. Действие разрешения прекращается в связи с определенными юридическими фактами - отказ заявителя, совершение им противоправных действий и т.д. Государственный орган осуществляет административный надзор за деятельностью лиц в данной сфере.

Рассмотрим подробнее некоторые аспекты разрешительного режима в отношении граждан, когда он сочетается с режимом регистрации и уведомления. Естественно, начальным моментом являются процедуры решения вопросов о гражданстве. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации»¹ подробно регулирует содержание права на гражданство, основания и порядок его приобретения, прекращения. С административно-правовой точки зрения в нем, во-первых, можно выделить государственные органы, ведающие делами о гражданстве, и их полномочия. Это - Президент, Комиссия по вопросам гражданства, МВД РФ, МИД РФ. Во-вторых, урегулировано производство по делам о гражданстве - порядок подачи заявлений и ходатайств, их формы, сроки, органы, управомоченные рассматривать дела, исполнение решений по делам о гражданстве, включая выдачу документов, удостоверяющих приобретение или прекращение гражданства, контроль за исполнением решений, обжалование (в порядке подчиненности или в суд).

Детально урегулирован режим въезда и выезда из РФ. В ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»², в соответствующих подзаконных актах регламентируется порядок оформления и выдачи документов для выезда из России и въезда в Россию граждан РФ, порядок выезда граждан РФ из страны, порядок оформления и выдачи документов для въезда и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства, порядок их транзитного проезда, ответственность участников правоотношений. В любом случае элементами режима и его подвидов являются категории лиц, требуемые документы, виды управомоченных органов, виды принимаемых ими решений. Рассмотрим их подробнее.

Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию граждане РФ осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина РФ за пределами территории России. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется указанным федеральным законом.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны при въезде в Россию предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской федерации в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором РФ. Порядок выдачи российской визы определяется указанным федеральным законом и постановлениями Правительства РФ.

Должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина РФ, иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из РФ и (или) въезд в РФ, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в порядке, установленном законодательством РФ.

Паспортная система, долгие годы существовавшая в СССР, но не для всех слоев населения, предусматривала строгий порядок выдачи и использования паспортов. Особенно это касалось режима прописки. По этому поводу в 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР в своем решении принял к сведению Постановление Совета Министров СССР от 8 сентября 1990 г. о признании утратившими силу ряда нормативных актов и отдельных положений актов о прописке и снял запреты на опубликование решений Правительства СССР по вопросам прописки. Комитет конституционного надзора позднее принял заключение по данному вопросу, отметив несоответствие ряда актов о прописке Конституции и законам СССР, а также международным штам о правах человека.

Тем не менее учетно-регистрационный режим граждан РФ сохранен. Подпункт 15 п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации устанавливает, что МВД РФ организует деятельность органов внутренних дел, связанную с вопросами свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах России. Действуют Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Более подробные правила принимаются и действуют в субъектах РФ.

Органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства являются: органы внутренних дел в городах, поселках, сельских населенных пунктах, исполнителъны.е органы местного самоуправления в населенных пунктах, в которых отсутствуют органы внутренних дел.

Гражданин для регистрации по месту пребывания или по месту жительства обязан предъявить должностному лицу, ответственному за регистрацию, документы.

Отказ органов регистрационного учета в регистрации гражданам по месту пребывания или жительства может быть обжалован ими вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган регистрационного учета или суд.

Нарушения гражданами, прибывшими для временного пребывания или постоянного жительства на территорию Воронежской области, порядка регистрации влечет ответственность, установленную федеральным и областным законодательством.

К сожалению, в ряде случаев региональные органы допускали ограничения прав граждан или вводили неправильный особый порядок для отдельных категорий граждан. Была признана неконституционность таких актов и положений.

Некоторые особенности статуса отдельных групп граждан установлены Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г¹. «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца».

Регистрация общественных объединений граждан проводится в установленном порядке Минюстом и его органами. Выдала свидетельств служит легализующим признаком общественных объединений. Минюстом зарегистрировано более 3 тыс. федеральных общественных объединений, Управлением юстиции Москвы - свыше 7 тыс. Всего в стране действуют более 40 тыс. общественных объединений.

Но и в этом деле допускается немало нарушений законности со стороны как заявителей-учредителей, так и госорганов. Последние слабо контролируют соблюдение уставных целей и подчас безучастны. Но ведь регистрация формирует статус социальной деятельности, и ее надо поддерживать.

2.3  Учетно-легализующие режимы

В условиях свободно складывающихся рыночных отношений и их известной хаотичности легализация субъектов права и осуществляемых ими видов деятельности является крайне необходимой. Собственно говоря, государственная регистрация юридических служит легальным официальным признанием их правоспособности и способом удостоверения законности их действий, способствует учету и полной, достоверной информации об участниках экономической и иной деятельности, их динамике. Происходит первичная легитимация предпринимателей, означающая их государственный учет как субъектов, сбор публично-достоверных данных об их положении, контроль за законностью возникновения, изменения и прекращения статуса предпринимателя.

В прошлые десятилетия государственная регистрация участников правовых отношений не была заметным явлением. Сугубо централизованное управление и явное преобладание государственной собственности нивелировали их особенности. Ныне, в условиях рыночной экономики появляется множество самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов. Государство, уменьшая объем прямого управления ими сохраняет и увеличивает объем регулирования их деятельности. Учетно-контрольные и легализующие функции призваны выполнять институт государственной регистрации. Это - институт публичной власти для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами административного и гражданского права.

Государственная регистрация как правовой институт характеризуется следующими признаками: а) установление ее требований и процедур прежде всего законами; б) государственное признание законности или незаконности действий юридического и физического лица; в) обязательность осуществления регистрации для соответствующего органа и хозяйствующих субъектов; г) обладание юридико-информационной ценностью.

Государственная регистрация как бы открывает дорогу юридическим и физическим лицам для экономической и иной деятельности. Поэтому она осуществляется в разных формах - как способ первичного учреждения статуса юридических лиц, как способ официального удостоверения видов юридических действий и правовых актов, как способ легализации изменения статусов физических лиц. Тем самым в основу многообразия жизнедеятельности субъектов права кладутся юридические критерии.

Естественно, институт государственной регистрации динамичен, поскольку меняются его способы, объем и процедуры. Вопрос о том, чтобы «регистрационная мера» была обоснованной и обеспечивала сочетание публичных, корпоративных и частных интересов.

Как свидетельствует изучение практики, мешают ее нарушения двоякого рода. Регистрация нередко бывает чрезмерно объемной, детальной и ведет к бюрократизму и ограничению самостоятельности хозяйствующих субъектов. В то же время ее подчас пытаются использовать в корыстных интересах, и тогда наблюдается много случаев обмана, коррупции и ложных документов.

ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»¹ регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении единого государственного реестра юридических лиц. Государственная регистрация юридических лиц - акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с названным ФЗ Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»². За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Ведется государственный реестр, содержащий сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц и соответствующие документы. В нем содержатся следующие сведения и документы о юридическом лице:

а) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в 1.ч. фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке. В случае, если в учредительных документах юридического лица его наименование указано на одном из языков народов РФ и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается таксе наименование юридического лица на этих языках;

б) организационно-правовая форма;

в) адрес (место нахождения) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом;

а.      способ образования юридического лица (создание или реорганизация);

б.     сведения об учредителях юридического лица;

в.      копии учредительных документов юридического лица;

г.      сведения о правопреемстве(для юридических лиц созданных в результате реорганизации иных юридических лиц, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для юридических лиц, прекративших свою деятельность в результате реорганизации;

д.     дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы юридического лица, или в случаях, установленных законом, Эата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы;

е.      способ прекращения деятельности юридического лица (путем реорганизации или путем ликвидации);

ж.    размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала, уставного фонда, паевых взносов или другого); л) фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством РФ, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии;

з.      сведения о лицензиях, полученных юридическим лицом.

Сведения, содержащиеся в государственном реестре, являются открытыми и общедоступными, за исключением паспортных данных физических лиц и их идентификационных номеров налогоплательщиков. Паспортные данные физических лиц и их идентификационные номера налогоплательщиков могут быть предоставлены исключительно по запросам органов государственной власти в соответствии с их компетенцией.

И вот новизна - государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Государственная регистрация осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.

Документы представляются в регистрирующий орган уполномоченным лицом непосредственно или направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения.

Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения соответствующей записи в государственный реестр. Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органов соответствующей записи в государственный реестр. Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр. Форма и содержание документа устанавливаются Правительством РФ.

Большое значение имеет легализация сделок с недвижимостью. Принят ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹, устанавливающий, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является обязательной. Регистрации подлежат не только вещные права на недвижимость, но и сервитут, залог, доверительное управление, аренда, арест имущества, а также заявления третьих лиц о праве требования на указанное имущество. Государственная регистрация проводится специально создаваемыми учреждениями юстиции. Зарегистрированное имущество вносится в специальный государственный реестр. Правительством РФ 18 февраля 1998 г. были утверждены Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним².

Основанием для регистрации, в частности, являются: акты, изданные государственными органами или органами местного самоуправления; договоры и свидетельства о сделках; акты о приватизации жилых помещений; свидетельства о праве на наследство; решения суда.

Действует ФЗ «Об оценочной деятельности»³, в котором дается нормативная характеристика оценщиков - физических лиц или предпринимателей, признанных таковыми по результатам их лицензирования (аттестации).

В последние годы вошло в оборот понятие «лицензирование хозяйственной и иной деятельности». С одной стороны, это связано со стимулированием инициативы в развитии полезных видов деятельности, освоении новых услуг и т.п., а с другой, - с заинтересованностью общества и государства в официальном признании этих видов работ, услуг. Налицо обеспечение публичного, общезначимого интереса и контроль за его реализацией.

Лицензия дает право на осуществление определенной деятельности только по зафиксированным в ней направлениям и показателям. Соответствующий орган управления обязан осуществлять контроль за деятельностью предприятий, организаций, которым им выданы лицензии, в части соблюдения контрольных нормативов. В случае их нарушения лицензия может быть изъята. Но, к сожалению, контроль в этой сфере осуществляется плохо, и это не дает возможности пресекать недобросовестную деятельность целого ряда предпринимателей.

Впервые лицензирование хозяйственной деятельности было введено Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (п. 4 ст. 21)¹. Предполагалось, что в дальнейшем Правительством будет установлен перечень таких видов деятельности. Но этого не произошло, и в последующем отдельные виды лицензирования вводились по мере необходимости различными актами. Множественность субъектов их принятия на разных уровнях создает немало сложностей в определении критериев, порядка лицензирования, прав предпринимателей, их ответственности.

Перелом в лучшую сторону обеспечивает ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»², принятый летом 2001 г.

Названный ФЗ регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ Правительство РФ в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства: утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия: предоставление лицензий; переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановление, возобновление действия лицензий; аннулирование лицензий; ведение реестра лицензий; контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности. Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливает положениями о лицензировании конкретных видов деятельности. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление своих полномочий.

Разновидностью административно-правового режима является стандартизация. Стандартизация - это деятельность по установлению норм, правил и характеристик (далее - требования) в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг; единства измерений, экономии ресурсов; безопасности хозяйственных объектов.

В стране действует Закон РФ «О техническом регулировании»¹, в котором установлены правовые основы стандартизации в РФ, обязательные для всех государственных органов управления, а также предприятий и предпринимателей, общественных объединений, определены меры государственной защиты интересов потребителей и государства посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации.

Госстандарт России формирует и реализует государственную политику в области стандартизации, осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, участвует в работе по международной (региональной) стандартизации, организует профессиональную подготовку и переподготовку кадров в этой области, а, также устанавливает правила применения международных (региональных) стандартов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации на территории РФ, если иное не установлено международными договорами РФ.

Другие государственные органы участвуют в работе по стандартизации в пределах их компетенции.

Субъекты хозяйственной деятельности, включая общественные объединения, организуют и проводят работы по стандартизации в соответствии с указанным законом.

Госстандарт России устанавливает в государственных стандартах государственной системы стандартизации общие организационно-технические правила проведения работ по стандартизации, формы и методы взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности друг с другом, с государственными органами управления.

Режим стандартизации обеспечивается с помощью нормативных документов по стандартизации. К ним относятся: государственные стандарты РФ; применяемые в установленном порядке международные (региональные) стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации; общероссийские классификаторы технико-экономической информации; стандарты отраслей; стандарты предприятий; стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений.

Государственные стандарты разрабатываются на продукцию, работы и услуги, имеющие межотраслевое значение, и не должны противоречить законодательству РФ. Государственные стандарты должны содержать:

·                  требования к продукции, работам и услугам по их безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, требования техники безопасности и производственной санитарии;

·                  требования по технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;

·                  основные потребительские (эксплуатационные) характеристики продукции, методы их контроля, требования к упаковке, маркировке, транспортированию, хранению, применению и утилизации продукции;

·                  правила и нормы, обеспечивающие техническое и информационное единство при разработке, производстве, использовании (эксплуатации) продукции, выполнении работ и оказании услуг, в т.ч. правила оформления технической документации, допуски и посадки, общие правила обеспечения качества продукции, работ и услуг, сохранения и Рационального использования всех видов ресурсов, термины и их определения, условные обозначения, метрологические и другие общетехнические и организационно-технические правила и нормы.

Государственные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической информации принимает Госстандарт России, а в области строительства и промышленности строительных материалов - Госстрой России. Государственные стандарты, вводятся в действие после их государственной регистрации в Госстандарте России. Порядок разработки, принятия, введения в действие, применения и ведения общероссийских классификаторов техника-экономической информации устанавливается Госстандартом России.

Порядок разработки, принятия учетной регистрации, применения, контроля за соблюдением обязательных требований, изменения и отмены стандартов отраслей устанавливается государственными стандартами.

Стандарты предприятий могут разрабатываться и утверждаться предприятиями самостоятельно. Стандарты субъектов хозяйственной деятельности не должны нарушать обязательные требования государственных стандартов. Ответственность за соответствие требований стандартов субъектов хозяйственной деятельности обязательным требованиям государственных стандартов несут утвердившие их субъекты хозяйственной деятельности.

Информация о принятых стандартах отраслей, стандартах научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений направляется в органы Госстандарта России.

Элементами административно-правового режима в области стандартизации являются государственный контроль и надзор. Его осуществляют Госстандарт, иные специально уполномоченные органы, которые контролируют деятельность всех предприятий, организаций.

Важным административно-правовым регулятором является офици­ально установленное единство измерений в стране. Назовем в связи с этим Закон РФ «Об обеспечении единства измерений»¹. Им установлены единицы величин, средства и методики выполнения измерений. Функционируют Государственная метрологическая служба и иные службы для обеспечения единства измерений. Государственный метрологический контроль включает: утверждение типа средств измерений; поверку средств измерений; в т.ч. эталонов; лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений.

Государственный метрологический надзор осуществляется за: выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм; количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций; количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.

При выявлении нарушений метрологических правил и норм государственный инспектор имеет право: запрещать применение и выпуск средств измерений неутвержденных типов или не соответствующих утвержденному типу, а также непроверенных; гасить поверительные клейма или аннулировать свидетельство о поверке в случаях, когда средство измерений дает неправильные показания или просрочен межпроверочный интервал; изымать средство измерений из эксплуатации; представлять предложения по аннулированию лицензий на изготовление, ремонт, продажу и прокат средств измерений в случаях нарушения требований к этим видам деятельности; давать обязательные предписания и устанавливать сроки устранения нарушений, составлять протоколы о нарушениях.

2.4  Административно-функциональные режимы

Выделение указанной разновидности режимов объясняется их предметной специализацией. С помощью норм административного права создаются режимы, ориентированные на обеспечение выполнения определенных функций и действий государственных органов, предприятий и учреждений, а также граждан. Выражение в них публичного интереса способствует строго целевой направленности деятельности субъектов права, оберегающей и их собственные интересы. Такие режимы могут быть либо нормальными, постоянно применяемыми в рамках того или иного круга правового регулирования, либо специальными, вводимыми для достижения специализированного порядка действий и поддержания состояния отрасли, территории и т.п. на нормальном уровне.

К первой группе относятся режимы, устанавливаемые правилами деятельности как своего рода стандартами обслуживания и функционирования.

Это правила оказания услуг телефонной, телеграфной связи, ветеринарных, коммунальных, гостиничных услуг и т.п. Их обычно утверждают подзаконными актами.

Другая группа функциональных режимов вводится либо периодически, либо при возникновении определенных юридических фактов. Обычно это режимы более узкие по объему регулирования и своеобразные по более жестким методам регулирования. С их помощью обеспечивается своего рода цикличность и операциональность юридических действий всех субъектов права. Поясним подробнее.

Существуют виды административно-функциональных режимов, «включенных» в рамки общего правового регулирования. В системе налогового законодательства можно без труда обнаружить порядок льготного налогообложения. В ряде областей, например в Тверской, этому посвящены специальные законы. Упрощенный и стимулирующий режим установлен для субъектов малого предпринимательства. Все же пока не удается точно определить условия введения и параметры таких режимов, вследствие чего они то не дают эффекта, то игнорируются, то являются явно излишними. В новых налоговых законах эти проблемы необходимо разрешить.

Существующий порядок защиты прав потребителей включает в себя несколько «мини-режимов». Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей»¹ установлен обязательный информационный режим, включающий в себя право потребителя на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах), информацию об изготовителе (исполнителе, продавце), информацию о товарах (работах, услугах), ответственность изготовителя за ненадлежащую информацию о товаре, об изготовителе. Этот режим включает такие элементы, как права и обязанности участников, последовательность их действий, нормативные требования. Так, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора. По отдельным видам товаров (работ, услуг) перечень и способы доведения информации до потребителя устанавливаются Правительством РФ.

Императивные нормы призваны защищать личные и публичные интересы, и жаль, что они применяются не всегда последовательно и в полном объеме.

Нормативно-регулирующую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти. Важен объем деятельности у Банка России, сочетающего в себе признаки финансово-самостоятельной и государственной регулирующей организации. Иллюстрацией могут послужить разные виды принимаемых им актов, через призму которых отражается то или иное нормативно-регулирующее воздействие, обеспеченное императивными нормами.

Экологические требования к любой деятельности выступают ныне как один из основных социальных критериев ее эффективности. Нормы собственно экологического законодательства - Закона РФ «Об охране окружающей среды»¹, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, водах и охране животного мира - достаточно строги. Их объединяют общие положения: а) экономические меры рационального природопользования и охраны природы. К ним относятся взимание платы за пользование природными ресурсами, за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, материальное поощрение коллективов и работников за положительные результаты в охране природы, налоговые и кредитные льготы при внедрении малоотходных и безотходных технологий, надбавки к ценам на экологически чистую продукцию, меры ответственности за вред, ущерб; б) закрепление права граждан на благоприятную окружающую природную среду и его гарантии; в) проведение экологической экспертизы; г) приостановление, закрытие экологически вредного производства; д) установление ответственности граждан, должностных лиц, хозяйствующих субъектов за экологические правонарушения, преступления; е) эффективная система управления и контроля; ж) объявление зон экологического бедствия.

Юридическим и физическим лицам нужно хорошо усвоить прежде всего положения Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», воспринимая их не как второстепенные, «напоминающие» о себе штрафами и т.п., а в качестве ориентирующих и стимулирующих норм. Для удобства пользования их можно свести в несколько групп.

Первая группа касается нормирования качества окружающей природной среды. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов и сбросов вредных веществ, уровней шума, вибрации и других вредных физических воздействий, уровня радиационного воздействия и др. (ст. 25-34) должны использоваться как элементы всех проектов и производственных программ, для создания «экологически чистых» технологий и «экологически чистых» продуктов. Вторая группа норм посвящена государственной экологической экспертизе как предварительному условию любой хозяйственной деятельности (ст. 35-39), третья - экономическим требованиям при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 40-44), четвертая - экономическому стимулированию в данной сфере путем установления налоговых и иных льгот при внедрении малоотходных и безотходных технологий и т.п., повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов, введения специального налогообложения экологически вредной продукции (ст. 24).

Особого внимания заслуживает раздел XIII «Ответственность за экологические правонарушения», в котором регулируется дисциплинарная, материальная, административная, уголовная ответственность. Интересна ст. 91 - организации и граждане вправе предъявлять исковые требования в суд о прекращении экологически вредной деятельности. Решение суда о ее прекращении является основанием для прекращения финансирования этой деятельности банками. И надо смелее применять эту статью.

Особо выделяется режим государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций создается специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Указанный федеральный орган создает подведомственные ему территориальные органы.

Федеральные органы исполнительной власти:

а) по отношению к подведомственным организациям: разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают и издают в соответствии с федеральными требованиями отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила защиты, работников организаций от чрезвычайных ситуаций; обеспечивают разработку и реализацию мероприятий по укреплению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в чрезвычайных ситуациях;

б) по отношению к иным организациям, входящим в состав отрасли: осуществляют методическое руководство при решении вопросов защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций; разрабатывают и доводят до сведения организаций отраслевые требования, нормативные документы по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Установлены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов; проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников; создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях; обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других работ; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, административно-функциональные режимы позволяют с помощью специальных норм вводить более предметный порядок деятельности, как постоянный, так и временный.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В соответствии с вышепоставленными целями мы пришли к следующим выводам.

Административно-правовой режим - это особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности.

Комплекс вынужденных правовых, организационных и иных мер, используемых при этом государством, существенно отличается от тех, которые применяются в обычных (нормальных) условиях. А изменения в правовом статусе участников реализации административно-правового режима выражаются, как правило, в усилении полномочий органов исполнительной власти и, наоборот, ограничении прав либо даже в возложении новых или дополнительных обязанностей на других участников управленческих отношений. Однако во всех случаях следует иметь в виду, что, согласно ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Цель административно-правовых режимов - особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств, для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными.

Назначение административно-правовых режимов - регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная, регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Разнообразие административно-правовых режимов побуждает дать их классификацию. По критерию цели режимов их можно разделить на четыре большие группы.

1. Административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства:

а) режим чрезвычайного положения - временная мера, вводимая в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя, скорейшей нормализации обстановки;

б) обеспечение мобилизационной системы страны - комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики Российской Федерации, экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, подготовке Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время;

в) оборона и безопасность страны - закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности;

г) пограничный режим - служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы;

д) таможенный режим - совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.;

е) режим протекционизма - ограничение импорта путем квот и пошлин, более жесткие фискальные меры к импортным производителям, защита отечественного рынка от ввоза некачественной продукции.

2. Административно-правовые режимы для граждан.

3. Учетно-легализующие режимы (государственная регистрация участников правовых отношений - государственная регистрация юридических и физических лиц, лицензирование и т.п.).

4, Административно-функциональные режимы - режимы, ориентированные на обеспечение выполнения определенных функций и действий государственных органов, предприятий и учреждений, а также граждан. Такие режимы могут быть либо нормальными, постоянно применяемыми в рамках того или иного круга правового регулирования, либо специальными, вводимыми для достижения специализированного порядка действий и поддержания состояния отрасли, территории и т.п. на нормальном уровне.

В заключении можно сказать, что административно-правовые режимы призваны регулировать разные «государственные состояния» и способы функционирования государства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Законодательство

1.     "Конституция Российской Федерации" // Российская газета, N 237, 25.12.1993

2.     "Трудовой Кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ" 02.06.2003, N 22, ст. 2066

3.     "Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301

4.     Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1"О защите прав потребителей" // Ведомости СНД и ВС РФ", 09.04.1992, N 15, ст. 766

5.     Федеральный Конституционный Закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета, 23.12.1997, N 245

6.     Федеральный Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ  09.04.1992, N 15, ст. 769

7.     Закон РФ от 27.04.1993 N 4871-1 "Об обеспечении единства измерений" // Российская газета, 09.06.1993, N 109

8.     "Основы законодательства российской федерации об охране здоровья граждан" // Ведомости СНД и ВС РФ, 19.08.1993, N 33

9.     Закон РФ “О государственной тайне”// Собрание законодательства РФ 15.08.1994, N 16, ст. 1861

10.           Федеральный Закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ «Об обороне» // Российская газета 06.06.1996, N 106

11.           Федеральный Закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // Российская газета, 22.08.1996, N 159

12.           Федеральный Закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в российской федерации» // Собрание законодательства РФ  03.03.1997, N 9, ст. 1014

13.           Федеральный Закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, N 30, ст. 3594

14.           Федеральный Закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799

15.           Федеральный Закон  от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в российской федерации" // Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31

16.           Федеральный Закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства РФ, 14.01.2002  №2, ст. 133

17.           Федеральный Закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // Российская газета, 23.12.1997, N 245

18.           Федеральный Закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // "Российская газета", 10.08.2001, N 153-154

19.           Федеральный Закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве российской федерации" // Парламентская газета, 05.06.2002, N 104

20.           Федеральный Закон от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // Российская газета, 18.12.2003, N 254

21.           Федеральный Закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // Собрание законодательства РФ" 30.12.2002, N 52 (ч. 1), ст. 5140

22.           Федеральный Закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе российской федерации" // Парламентская газета, 31.07.2004, N 140-141

23.           Указ Президента РФ от 24 января 1998 г. “О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне”//Российская газета. 1998. 3 февраля.

24.           Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. “О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны”//СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1540; 1996. № 18. Ст. 2142; 1997. № 20. Ст. 2283; 1998. № 32. Ст. 3899

25.           Постановление Правительства РФ от 22.02.1997 N 199 "Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца" // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, N9

26.           Постановление Правительства РФ от 18.02.1998 N 219 "Об утверждении правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Собрание законодательства РФ, 23.02.1998, N 8

Постановления судов

1.     Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 N 10-П "По делу о проверке конституционности указа президента российской федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории чеченской республики", указа президента российской федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории чеченской республики и в зоне осетино - ингушского конфликта", Постановления правительства российской федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности российской федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории чеченской республики и прилегающих к ней регионов северного кавказа", Указа президента российской федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины российской федерации" //  Собрание законодательства РФ , 14.08.1995, N 33, ст. 3424

Научная литература

1.     Д.Н. Бахрах, Административное право России. - Норма-Инфра-М, 2000, с. 410-418

2.     Д.Н. Бахрах, С.В. Кивалов. Таможенное право России. - Екатеринбург, 1995, с. 47-50

3.     Н.И. Матузов, А.В. Малъко. Правовые режимы: вопросы теории и практики. - Правоведение, 1996, № 1

4.     П. Крючкова, Д. Янин. Задача защиты отечественных производителей и реальное содержание политики протекционизма в России. - Законодательство и экономика, 1997, № 1-2

5.     Петров С.М. Административно-правовые режимы //Административное право. М., 1999

6.     Ведомости СНД и ВС РСФСР, 27.12.1990, N 30

7.     Ведомости СНД и ВС РФ", 09.04.1992, N 15

8.     Российская газета, N 109, 09.06.1993

9.     Российская газета, N 237, 25.12.1993

10.     Собрание законодательства РФ", 15.08.1994, N 16

11.     Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32

12.     Российская газета, N 106, 06.06.1996

13.     Российская газета, N 159, 22.08.1996

14.     Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, N 9

15.     Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, N 30

16.     Российская газета, N 245, 23.12.1997

17.     СЗ РФ. 1998. № 7.

18.     Парламентская газета, N 152-153, 14.08.2001

19.     Собрание законодательства РФ, 14.01.2002 

20.     Парламентская газета, N 104, 05.06.2002

21.     Собрание законодательства РФ" 30.12.2002, N 52 (ч. 1)

22.     Собрание законодательства РФ", 02.06.2003, N 22

23.     Российская газета, N 254, 18.12.2003

---

¹ См.: Н.И. Матузов, А.В. Малъко. Правовые режимы: вопросы теории и практики. - Правоведение, 1996, № 1

² Д.Н. Бахрах, Административное право России. - Норма-Инфра-М, 2000, с. 410-418

¹ Федеральный Закон от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // Российская газета, 18.12.2003, N 254

¹ См.: Петров С.М. Административно-правовые режимы //Административное право. М., 1999

¹ Федеральный Закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе российской федерации" // Парламентская газета, 31.07.2004, N 140-141

¹ Напомним, что основу этого режима составляет Закон РФ “О государственной тайне”//Российская газета. 1993. 21 сентября

² См.: Указ Президента РФ от 24 января 1998 г. “О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне”//Российская газета. 1998. 3 февраля.

¹ Указ Президента РФ от 24.01.1998 N 61 "Оперечне сведений, отнесенных к государственной тайне" //  Российская газета, N 20, 03.02.1998

¹ Федеральный Закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // "Российская газета", 10.08.2001, N 153-154

² См.: постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. “О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны”//СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1540; 1996. № 18. Ст. 2142; 1997. № 20. Ст. 2283; 1998. № 32. Ст. 3899

³ Основы данного режима заложены в Законе РСФСР “О чрезвычайном положении” //Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773

¹ Федеральный Закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799

¹ "Конституция Российской Федерации" // Российская газета, N 237, 25.12.1993

¹ ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 N 10-П "По делу о проверке конституционности указа президента российской федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории чеченской республики", указа президента российской федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории чеченской республики и в зоне осетино - ингушского конфликта", Постановления правительства российской федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности российской федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории чеченской республики и прилегающих к ней регионов северного кавказа", Указа президента российской федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины российской федерации" //  Собрание законодательства РФ , 14.08.1995, N 33, ст. 3424

¹ Федеральный Закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в российской федерации» // Собрание законодательства РФ  03.03.1997, N 9, ст. 1014

¹ Федеральный Закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ «Об обороне» // Российская газета 06.06.1996, N 106

² Федеральный Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ  09.04.1992, N 15, ст. 769

¹ Закон РФ “О государственной тайне”// Собрание законодательства РФ 15.08.1994, N 16, ст. 1861

¹ "Трудовой Кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ" 02.06.2003, N 22, ст. 2066

¹ См. подробно: Д.Н. Бахрах, С.В. Кивалов. Таможенное право России. - Екатеринбург, 1995, с. 47-50

¹ См.: П. Крючкова, Д. Янин. Задача защиты отечественных производителей и реальное содержание политики протекционизма в России. - Законодательство и экономика, 1997, № 1-2

¹ "Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301

² "Основы законодательства российской федерации об охране здоровья граждан" // Ведомости СНД и ВС РФ, 19.08.1993, N 33

¹ Федеральный Закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве российской федерации" // Парламентская газета, 05.06.2002, N 104

² Федеральный Закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // Российская газета, 22.08.1996, N 159

¹ Постановление Правительства РФ от 22.02.1997 N 199 "Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца" // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, N9

¹ Федеральный Закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // Парламентская газета, N 152-153, 14.08.2001

² Федеральный Конституционный Закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета, 23.12.1997, N 245

¹ Федеральный Закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, N 30, ст. 3594

² Постановление Правительства РФ от 18.02.1998 N 219 "Об утверждении правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Собрание законодательства РФ, 23.02.1998, N 8

³ ФЗ от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в российской федерации" // Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31

¹ Закон РСФСР от 25.12.1990 N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 27.12.1990, N 30, ст. 418

² Федеральный Закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Парламентская газета, N 152-153, 14.08.2001

¹ Федеральный Закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // Собрание законодательства РФ" 30.12.2002, N 52 (ч. 1), ст. 5140

¹ Закон РФ от 27.04.1993 N 4871-1 "Об обеспечении единства измерений" // Российская газета, 09.06.1993, N 109

¹ Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1"О защите прав потребителей" // Ведомости СНД и ВС РФ", 09.04.1992, N 15, ст. 766

¹ Федеральный Закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства РФ, 14.01.2002  №2, ст. 133