Замятина М

Замятина М.Ф.

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС: ВОЗМОЖНОСТИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (на примере Санкт-Петербурга)

В современном мире коррупция имеет место в любом обществе. Практически нет стран, которые могли бы заявить об ее полном отсутствии. В условиях глобализации (экономическая прозрачность национальных границ, свободное перемещение капиталов, товаров рабочей силы и т.д.) и криминализации национальных экономик коррупция стала политической, экономической, социальной проблемой международного масштаба. Поэтому противодействие коррупции, антикоррупционная деятельность – эти процессы получают все большее развитие, как на международном, так и национальном и региональном уровнях.

Становление и развитие антикоррупционной деятельности – это не самоцель, результатом ее должно стать снижение негативного воздействия коррупции на общество, содействие становлению честной и эффективной системы власти на всех уровнях управления.

Коррупция: сущность и состояние в России

За рубежом и в России предметом исследования являются причины, масштабы коррупции; факторы, способствующие ее развитию; меры по снижению ее негативного влияния на общество; организационные формы коррупционной и антикоррупционной деятельности и т.д.

Однако до настоящего времени нет общепринятого определения коррупции, в том числе и потому что это сложное и многоаспектное явление.

Исторически с древнейших времен коррупция означала «подкуп», «порчу». Понятие «коррупция» основано на сочетании латинских слов «correi» (несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета) и «rumpere» (ломать, повреждать, нарушать, отменять). Латинское слово коррупция (corruptio) происходит от греческого «грязь», одно из значений этого слово «подкуп», остальные - характеризуют различные степени нравственного падения[1].

Анализируя современные представления о коррупции, Волженкин Б.В. приводит определения коррупции, предлагаемые различными исследователями[2]:

- использование субъектом управления своих властных полномочий вопреки интересам службы из личной заинтересованности (Комиссаров В.С.);

- социальное явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения (Кабанов П.А.);

- разложение управленческого аппарата, основанное на использование чиновниками своего служебного положения в корыстных целях (Борзенков Г.Н.);

- явление в сфере социального управления, выражающееся в злоупотреблении субъектами управления своими властными полномочиями путем их использования в личных (в широком смысле – индивидуальных и групповых материальных и иных) целях (Мишин Г.К.);

- социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных, либо в узкогрупповых корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей (Долгова А.И.);

- злоупотребление властью как результат ее использования в личных целях, которые не обязательно должны быть материальными (Д.Бейли);

- отклоняющееся поведение, соединенное с частной мотивацией, означающее, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный счет (К. Фридрих);

- поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием частных (индивидуальных, семейных, частной клики) материальных или статусных целей, либо нарушает правила, запрещающие определенные виды относительно частного влияния (Дж. Най).

Приведенный выше, далеко не полный перечень определений коррупции, свидетельствует, что общим для всех является тезис о злоупотреблении служебным положением в корыстных целях, когда лица, обладающие полномочиями, пользуются ими не ради достижения целей, для реализации которых они и наделены данными полномочиями, а используют их в целях обогащения, в личных и групповых интересах. Такая ситуация наиболее характерна для институтов власти в системе государственного управления. В документах, разработанных ООН, дается именно такое определение: коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Чем больше масштабы и чем шире спектр видов деятельность, где имеют место такие злоупотребления, тем выше уровень коррупции.

Общепризнанным является факт, что для современной России характерен высокий уровень коррупции. Тем актуальнее исследования, результатом которых является не только качественный анализ истоков, состояния и перспектив развития коррупции в России, но и даются количественные оценки этого явления. Сравнительные оценки на международном уровне по 91 стране, выполненные Транспаренси Интернешнл (ТИ)[3] на основе индекса восприятия коррупции[4], свидетельствуют, что в 2001 году Россия по данному индексу занимала только 81 место из 91 (91-е - Бангладеш – наихудший результат).

О масштабах коррупции в России свидетельствуют также данные об объемах коррупционных рынков (количество денег в млн. долларов, затрачиваемых гражданами России в год на данном рынке коррупционных услуг), полученные в ходе масштабного и, в значительной степени, уникального исследования, выполненного Фондом ИНДЕМ [5]. Так, в практике бытовой коррупции суды, например, получают от граждан России в год 274,5 млн. долларов. Общие годовые затраты на взятки граждан России на всех рынках бытовой коррупции составляют 2796 млн. долларов. Общая сумма, выплачиваемая в течение года предпринимателями чиновникам, составляет 33,5 млрд. долларов (определена как середина интервала возможных минимальных оценок)[6] и сопоставима с доходной частью российского бюджета 2000-2002 г.г. При этом взятки не являются единственным проявлением коррупции. Сюда же следует отнести протекционизм, нецивилизованное лоббирование, налоговые привилегии, незаконную коммерческую деятельность чиновников и т.д.

Российский опыт свидетельствует, что практика антикоррупционной деятельности в России в настоящее время не соответствует ни масштабам, ни глубине коррупции. Анализируя условия коррупции в России, в качестве главных можно выделить следующие:

· исторические традиции;

· несовершенство правовой базы;

· менталитет чиновников, представителей бизнеса и населения;

· неразвитость институтов гражданского общества.

Исторические корни связаны как с дореформенным периодом, откуда в перестроечный период перешла складывающаяся десятилетиями, с 1917 года, коррупционная система (традиции, нормы поведения, коррупционные связи и т.д.), так и с более отдаленными временами: мздоимство и лихоимство как проявления коррупции в России и попытки их законодательного ограничения, начиная с XIII века (Белозерская уставная грамота, Судебник Великого князя Ивана Васильевича, указы Петра I и его преемников и т.д.)[7].

Однако современные условия для развития коррупции связаны не только с наследием прошлого. Значительный “вклад” в развитие коррупции в России сделан также и в перестроечный период.

Несовершенство правовой базы проявляется в таких основных характеристиках:

большинство законов - непрямого действия, т.е. требуют для своего исполнения подзаконные акты и инструкции;

бреши в законодательстве, когда деятельность в той или иной сфере длительный период регулируется указами, постановлениями, распоряжениями;

размытость и противоречивость отдельных формулировок в законодательных актах;

отсутствие процедур, регламентирующих деятельность государственных служащих, и четко прописанных санкций за нарушение правовых норм и т.д.).

Кроме этого, нестабильность хозяйственного законодательства и слабый контроль за исполнением законов, а также высокий уровень государственного регулирования экономики, содействовали формированию новых рынков коррупционных услуг в различных сферах: приватизация, налогообложение, лицензирование, размещение государственного заказа, регистрация хозяйственных субъектов, управление государственным имуществом и другие области деятельности.

Экономический кризис, политическая нестабильность, частая смена кабинетов и аппарата чиновников, в том числе, и на региональном и муниципальном уровне, породили в условиях безответственности «эффект временщика», также способствующий развитию коррупции в России. Менталитет чиновников (условия его формирования и, наоборот, влияние менталитета на условия для развития коррупции) и представителей бизнеса таков, что коррупция большинством из них воспринимается как неотъемлимое свойство внешней среды, к которому необходимо адаптироваться. По данным Фонда ИНДЕМ в России активную антикоррупционную установку имеют лишь 13% предпринимателей и 15% граждан[8].

Ликвидация структур, осуществляющих контроль над деятельностью чиновников в дореформенный период, слабость действующих контролирующих органов, созданных в ходе реформы, и неразвитость общественного контроля, поскольку гражданское общество в России находится в стадии становления, также создают условия для развития коррупции. Недостаточная мотивация институтов гражданского общества, НКО к антикоррупционной деятельности, по мнению Горного М.Б., объясняется преобладающим среди россиян типом политической культуры: субъектная или патерналистская – при которой надежды на будущее возлагаются на власть, связываются с ее деятельностью, а с себя слагается всякая ответственность и отрицается личная инициатива в исполнении этих надежд[9].

Коррупция, сращиваясь с теневой экономикой и криминальной средой пронизывает все сферы социального организма. Прежде чем рассматривать непосредственно бюджетный процесс как поле для коррупции, необходимо кратко остановиться на ее негативном влиянии в целом на общество. В коррупции как системном явлении можно выделить следующие составляющие:

- коррупция как явление в области морали и нравственности;

- коррупция как явление патологическое;

- коррупция как явление социально-экономическое;

- коррупция как явление уголовно-правовое.

Опасность коррупции как явления в области морали и нравственности связана с тем, что она подрывает нравственные устои общества, поэтому уровень коррупции – своеобразный барометр состояния «здоровья» общества. Рассматривая отрицательное влияние коррупции на общество, Кирпичников А.И. определяет коррупцию как коррозию власти, коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества, подобно тому, как ржавчина разъедает металл, «для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивления»[10]. Особо опасной является коррупция в высшей школе в виде взяток, имеющих место при поступлении в высшие учебные заведения и в процессе обучения. Вузы как важнейший институт социализации граждан способствуют воспроизводству участников коррупционных сделок, формированию будущих специалистов и чиновников, воспринимающих взятку как нормальное явление, необходимый атрибут современной российской действительности. В таких условиях в процессе подготовки специалистов трудно сформировать восприятие коррупции как явления патологического (отклоняющегося от нормы), коррупции как «болезни грязных рук».

Как отмечают исследователи российской коррупции, «социальная группа, из которой будут рекрутироваться политические, экономические, военные, культурные и другие элиты, становится разносчиком и мультипликатором коррупции, укореняя ее и умножая негативные последствия»[11]. При современном уровне коррупции в России такая тенденция чрезвычайно опасна.

Что касается коррупции как явления социально-экономического, то здесь можно отметить следующее. Прямые экономические потери от коррупционных сделок несут субъекты экономических отношений любого уровня: индивид, компания, государство. По некоторым оценкам потери от коррупции в России достигают 25% ВВП[12], что оказывает негативное влияние на процессы экономического развития.

Затраты на коррупционные сделки увеличивают внутрифирменные издержки (повышение накладных расходов), что приводит к росту цен на продукцию. Незаконные привилегии, необоснованный доступ к ресурсам, заказам, получение «нужных» экспертиз и т.п. как результат коррупционных соглашений искажают конкурентную среду на российских рынках. Необходимость коррупционных сделок как условие доступа на российский или региональные рынки снижает инвестиционную привлекательность территории, что негативно сказывается не перспективах ее социально-экономического развития. Незаконное обогащение за счет коррупционных сделок ведет к усилению дифференциации населения по уровню доходов, к увеличению разрыва между высокообеспеченными и малообеспеченными слоями общества, что усиливает социальную напряженность в обществе. При этом коррупция в сфере социальных услуг, финансируемых, главным образом, из бюджета, снижает реальные возможности доступа к этим услугам, прежде всего, малообеспеченных, незащищенных слоев общества.

Коррупция как уголовно-правовое явление связана со специфическими нарушениями не этических, а правовых норм лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций. Такие правонарушения предусматривают юридическую ответственность, так как они закреплены нормами права.

К коррупционным преступлениям, согласно действующему Уголовному Кодексу РФ, относятся:

- мошенничество, присвоение и растрата, совершаемые с использованием служебного положения;

- воспрепятствование законной предпринимательской деятельности;

- ограничение конкуренции;

- злоупотребление должностными полномочиями;

- незаконное участие в предпринимательской деятельности;

- служебный подлог;

- другие преступления, совершаемые с использованием служебного положения в корыстных (иных личных или групповых целях).

Отличительная характеристика коррупционных преступлений – их высокая латентность, что вытекает из самой сути коррупционных соглашений и сделок, где субъекты этих соглашений, обе стороны (например, взяткодатель и взяткополучатель) нарушают правовые нормы, а непосредственно потерпевшего нет.

Это обстоятельство делает эффективным не столько борьбу с коррупцией уголовно-правовыми методами (безусловно, важное направление), сколько развитие антикоррупционной деятельности с целью предупреждения коррупции путем выявления точек «максимальной коррупционности», возможных направлений антикоррупционной деятельности и их институционализации.

Коррупция в бюджетном процессе

Существует большое число видов деятельности, в которых имеются и реализуются возможности для коррупции, имеются свои «болевые точки». Однако коррупционные сделки приносят наибольший ущерб в тех сферах, для которых характерны большие финансовые потоки. Это, прежде всего, бюджетный процесс (распределение бюджетных средств, бюджетные трансферты, налоговые льготы, права на обслуживание бюджетных счетов, государственный и муниципальный заказ и т.д.).

Коррупция в бюджетном процессе – это использование субъектами бюджетного процесса (государственные и муниципальные служащие, представители органов государственной власти и МСУ) занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ, как в личных, так и в групповых интересах.

К основным факторам, способствующим коррупции в бюджетном процессе, в том числе и в Санкт-Петербурге, можно отнести:

- пробелы и противоречия в действующем бюджетном законодательстве на федеральном, региональном уровне и нормативно-правовой базе на муниципальном уровне («правовой вакуум»);

- непрозрачность властных решений, принимаемых в бюджетной сфере;

- низкая административная и правовая ответственность чиновников и депутатов;

- неразвитость общественного участия в бюджетном процессе.

Анализ законодательных основ и практики бюджетного процесса в Санкт-Петербурге позволяет сделать вывод, что возможности для коррупции присутствуют на любом этапе бюджетного процесса, если бюджетные процедуры и операции закрыты и непрозрачны, если имеют место правовые пробелы. При этом наибольшие возможности возникают на этапе планирования и исполнения бюджета, этапы бюджетной отчетности и контроля подвержены коррупции в меньшей степени. Коррупционные возможности на этапе планирования определяются следующими обстоятельствами. На этом этапе практически все участники бюджетного процесса лоббируют свои интересы. Интересы могут быть не только материальные, но и нематериальные (например, политическое влияние). Имеет место конкуренция и за финансовые и за административные ресурсы, при этом возможно использование этих ресурсов в незаконных целях, например, в выборном процессе.

В отсутствие закона о лоббизме, определяющего цивилизованные нормы и правила лоббистской деятельности, такая деятельность может быть реализована и на основе коррупционных сделок. В этом случае лоббизм и коррупция в бюджетном процессе тесно взаимосвязаны.[13]

Еще одна возможность для коррупции возникает, когда какой-либо профильный комитет заявляет о необходимости увеличения ассигнований и имеет соответствующую поддержку (правительство города, губернатор, комитет финансов, другие профильные комитеты). Здесь главный вопрос: насколько обоснована и объективна такая заявка и как эффективно будут расходоваться дополнительные средства. Например, дорожное строительство: обоснование увеличения расходов может быть продиктовано объективной необходимостью, а может быть желанием дорожного комитета повысить свою ресурсообеспеченность, от которого затем каким-либо способом дополнительные деньги будут «утекать» определенным поставщикам. Возможности для коррупции имеются и при внесении депутатских поправок, особая опасность – т.н. «коллективные поправки», основанные на взаимной поддержке депутатов, не предусматривающей глубокого анализа сути поправок.

На этапе исполнения бюджета возможности для коррупции имеют место:

- если целевая статья носит общий характер;

- если сроки получения бюджетных средств (I – IV квартал) важны для бюджетополучателя;

- если право Администрации перераспределять ассигнования между статьями финансирования в пределах до 10% от предусмотренных расходов, затрагивает интересы главных распорядителей бюджетных средств или бюджетополучателей;

- если регулирование бюджетных отношений осуществляется актами исполнительной власти.

Так, если целевая статья носит общий характер в рамках распределения ресурсов между отдельными бюджетными единицами или какими-то видами работ (например, статья «содержание школ») и отсутствуют четкие критерии распределения ресурсов, то главный распорядитель может достаточно субъективно распределить ресурсы (возможность для коррупции).

Борьба за сроки получения выделенных средств (например, обязательно в I, а не в IV квартале) может вестись разными методами, в т.ч. путем коррупции. Она усиливается, когда бюджет несбалансирован и возникает вопрос, что же в итоге будет профинансировано из бюджета. В соответствии с законом перераспределять ассигнования между объектами финансирования в значительных пределах (для бюджета Санкт-Петербурга 10% - это большие суммы) может не только сама Администрация, но и отраслевые и территориальные органы власти. Здесь также возникают возможности для коррупционного сговора.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджетные отношения на этапе исполнения бюджета регулируются, главным образом, актами исполнительной власти. Так, в условиях казначейской системы исполняется утвержденный председателем Комитета финансов ежемесячный кассовый план, который составляется на основе утверждаемой губернатором в начале финансового года сводной, поквартально разбитой бюджетной росписи. При этом и кассовый план и бюджетная роспись – документы исполнительского свойства, которые не публикуются и доступ к ним ограничен.

Как уже выше отмечалось, чем меньше прозрачность этапов бюджетного процесса, отдельных процедур и операций, тем лучше условия для коррупции. С этой точки зрения исполнение бюджета – наиболее закрытая стадия бюджетного процесса. Косвенным свидетельствами этого являются:

- отклонения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга проектов законов об отчетах исполнительной власти по исполнению бюджета Санкт-Петербурга за тот или иной год (в связи с недостаточной, по мнению депутатов, информацией, представленной в отчете по исполнению бюджета);

- факты нарушений, выявленные в ходе проверки, проведенной Контрольно-счетной палатой СПб (оплата приобретаемых лекарственных препаратов по ценам, завышенным более, чем в два раза, в следствие чего, потери Санкт-Петербурга составили 5,8 млн. руб.; средства Территориального дорожного фонда, из которого «исчез» 1 миллиард 200 миллионов руб. и др.);

- активное противостояние Контрольно-счетной палаты, депутатов и исполнительной власти.

К косвенным свидетельствам о неблагополучном состояния дел в бюджетном процессе города можно отнести «громкие дела» – обвинения чиновников высшего эшелона исполнительной власти Санкт-Петербурга в получении взятки в особо крупных размерах, злоупотреблении служебным положением, уклонении от уплаты налогов; обвинение в халатности, повлекшей тяжкие последствия; обвинение в незаконной предпринимательской деятельности и др.

Следует отметить, что личный, корыстный интерес, если он имеет место, может быть по максимуму реализован в случаях:

- если в регулировании бюджетных отношений на какой-либо стадии законодательно установленные нормы отсутствуют, и они реализуются актами, подготовленными исполнительной властью;

- либо законодательно установленные нормы есть, но они носят общий декларативный характер, допускают различные толкования, т.е. необходима разработка различных нормативных документов, инструкций, регламентирующих технологии принятия решений (при этом среди разработчиков, как в первом, так и во втором случае, могут быть люди, преследующие свои корыстные цели);

- либо если законодательно установленные нормы четко прописывают процедуры и технологии принятия решений и корыстный интерес может быть реализован только путем нарушения установленных норм.

Из перечисленных выше вариантов, два первых, в значительной степени, характерны для принятия решений по социальным программам и городскому заказу.

Поэтому, выделяя «болевые» коррупционные точки в бюджетном процессе Санкт-Петербурга на первое место, по нашему мнению следует поставить конкурсные процедуры и механизмы, для которых характерна несовершенная нормативно-правовая база. Здесь главная задача состоит в том, чтобы, путем последовательного совершенствования законодательства ликвидировать правовой вакуум, увеличить объем бюджетных средств, выделенных на основе эффективно организованных конкурсных процедур взамен их целевого выделения и, таким образом, уменьшить возможности коррупционных сделок.

В Санкт-Петербурге были разработаны и приняты законы «О грантах Санкт-Петербурга в сфере средств массовой информации», «О грантах для общественных организаций», «О грантах на производство социальной рекламы», «О грантах Санкт-Петербурга в сфере научной и научно-технической деятельности». Их цель – упорядочение процедуры выделения бюджетных средств на социально значимые цели на основе конкурсных механизмов[14].

Однако значительная часть бюджетных средств города распределяется через систему городского заказа[15]. (В санкт-петербургском бюджете на 2002 год этот показатель составил 56% - из общей суммы расходов городской казны в 56,3 млрд.руб. на городской заказ приходится около 31,4 млрд.руб., т.е. примерно 100 млн.долл.) Поле потенциальных возможностей для коррупции в этой системе весьма велико и формируется вследствие недостатков, присущих этой системе:

- неопределенность субъективных правоотношений на стадии размещения и исполнения государственного заказа;

- отсутствие на федеральном уровне закона, регламентирующего правоотношения в сфере реализации процедуры государственного заказа;

- возможность размещения госзаказа вне открытых торгов;

- завышение цен при оплате товаров и услуг;

- отсутствие четко прописанных регламентов и процедур в технологии и организации управления государственными закупками, в контроле эффективности системы городского заказа.;

- нечеткое определение компетенции Экспертно-промышленного совета (ЭПС).

Закон «О заказе Санкт-Петербурге» (от 29.05.1999 г. №91-18) является нормативно-правовым актом общего характера. Соответственно размещение и исполнение заказа регулируется подзаконными актами исполнительных органов государственной власти. Сведенные воедино они составили сборник объемом более 300 страниц. Отрицательно влияет на качество системы городского заказа отсутствие федерального закона, регламентирующего правоотношения, складывающиеся в сфере реализации процедуры государственного заказа. Известно, что наиболее объективной и открытой процедурой распределения бюджетных средств являются открытые торги. Однако согласно Указу Президента (от 8.04.1999 №305), действующему до принятия федерального закона, допускается возможность размещения заказа другими способами (у единственного источника, методом запроса котировок). В этом случае контракт заключается без квалификационного отбора поставщиков вне конкурсных процедур, что создает почву для злоупотреблений. Контракты по результатам торгов (конкурсов) заключаются, если сумма контракта превышает 2000 установленных законом минимальных оплат труда.

По данным В. Лебедева за 2001 г. одним из территориальных управлений Санкт-Петербурга было заключено 1758 государственных контрактов, из которых 13,3% контрактов заключено на основе конкурсных процедур, 43,4% - по результатам запроса котировок, 43,3% – у единственного источника. Однако даже такое размещение городского заказа позволило сэкономить бюджетные средства в размере 18,1 млн рублей.

Возможности для коррупции имеют место и при размещении заказа на основе конкурса из-за несовершенства и недостаточной проработанности конкурсного механизма, включая такие его элементы как квалификационные требования, конкурсные условия, порядок определения победителей торгов и организация торгов, процедура исполнения государственными заказчиками обязательств по заключенным контрактам, информирование о результатах конкурсов и выполенных контрактах и т.д.

Что касается Экспертно-промышленного совета при Администрации СПб – орган, осуществляющий согласование заявок по расходованию бюджетных средств, - то его компетенция не достаточно четко определена (решения не носят обязательный характер, недостаточно четко регламентировано, в каких случаях согласование заявок является обязательным и каковы меры ответственности в случае нарушения процедуры согласования с ЭПС).

Вторая «болевая точка» – план городских закупок. Здесь основные проблемы состоят в следующем:

- трудности контроля за обоснованностью заявок главного распорядителя;

- большой объем справочных документов;

- несовершенство нормативно-правовой базы.

План городских закупок – это справочный документ (приложение к бюджету), составленный на основании заявок главных распорядителей бюджетных средств, которые могут обоснованы в большей или меньшей степени. По существу, это документ такого же объема, как и сам бюджет (более 30 тыс. позиций), что делает сложным контроль качества этого документа и его анализ со стороны депутатов и экспертов. Однако этот документ представляет болбшой интерес для поставщиков товаров, работ, услуг, поскольку в нем содержится перечень государственных нужд, реализуемых через систему городского заказа.

Отсутствие нормативно-правового закрепления понятия «государственные нужды», четких критериев отнесения к государственным нуждам тех или иных товаров, работ, услуг, четкого распределения государственных нужд и потребностей, лоббистская деятельность предпринимателей, желающих выступить в качестве поставщиков и подрядчиков, лоббирование своих интересов со стороны бюджетных организаций – все это создает возможности для коррупционных сделок и соглашений при ранжировании плана городских закупок.

Третья «болевая точка» – резервный фонд Администрации.

Согласно бюджетному законодательству Санкт-Петербурга в распоряжении Администрации находится резервный фонд в размере 1% от расходной части городского бюджета (в бюджетах последних лет - около полумиллиарда рублей). По существу распределение средств данного фонда осуществляется губернатором, поскольку он является должностным лицом, утверждающим распоряжения Администрации. По данным Контрольно-счетной палаты в 2000 г. более половины средств этого фонда было выделено на финансирование мероприятий, которые по своей сути не могут быть отнесены к непредвиденным городским расходам, хотя главная цель резервного фонда – финансирование именно таких расходов (например, широко известный факт финансирования строительства Ледового дворца путем выделения из резервного фонда бюджетной ссуды АО «Дворец спорта»). Возможности для коррупции с точки зрения использования средств резервного фонда создает, в частности, отсутствие закона, определяющего возможные направления расходования средств такого фонда и соответствующие механизмы контроля. Такой закон был принят Законодательным Собранием, но на него было возложено вето губернатора.

Четвертая «болевая точка» – «коллективная поправка», ранее «резервные фонды» депутатов, составляющие 2% городского бюджета, разделенные на 50 равных частей по числу депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. [16]

Путем изменений, внесенных в Закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге» (1998 г.) распределение и использование резервных фондов было поставлено под определенный контроль и введено в рамки закона (определены восемь направлений распределения бюджетных средств, депутаты лишены права самостоятельно выбирать подрядчиков, ограничено до двадцати число целевых статей, которые каждый депутат имеет право предложить в рамках «коллективной поправки» депутатов и т.д). Однако, учитывая объем бюджетных средств, единолично распределяемых каждым депутатом (более 11 млн. рублей в бюджете 2002 года), коррупционный сговор может нанести существенный ущерб. Возможности для коррупции здесь вызваны следующими основными причинами:

- необоснованная взаимная поддержка депутатов при внесении поправок («ты мне – я тебе»);

- использование бюджетных средств не для решения острых социальных проблем, а для повышения политического имиджа, в том числе путем финансирования общественных организаций;

- «коллективная поправка» как предмет торга при обсуждении проекта и принятии бюджета в Законодательном Собрании

В последние годы такого рода факты имели место в деятельности депутатского корпуса.

Как «болевые точки» следует также отметить нецелевое использование бюджетных средств и неналоговые доходы бюджета.

Анализ возможностей для коррупции в бюджетном процессе Санкт-Петербурга, изучение опыта противодействия коррупции в регионах России и за рубежом позволяют выделить следующие основные направления антикоррупционной деятельности:

1. Максимальная регламентация всех процессов и процедур в бюджетном процессе в форме законов, положений, инструкций и т.д. Любые действия чиновника должны быть четко регламентированы и прописаны в каком-либо документе (законодательно либо внутренней инструкцией). Если учитывать зарубежную практику, то следует отметить, что бюджет Санкт-Петербурга по объему документа сопоставим с аналогами в других странах, однако там к нему прилагается порядка 50-70 томов описания процедур - как его составляли, как его исполнить, что может тот или иной чиновник, депутат и т.д. Как показывает практика, развитие нашего законодательства постепенно движется в том же направлении.

Кроме того, в борьбе политических партий Санкт-Петербурга антикоррупционное совершенствование законодательства не занимает существенного места, в то время как в западных странах основные антикоррупционные законы появляются в результате политической борьбы: партия приходит к власти, оппозиция с помощью СМИ и общественности обнародует факты коррупции, чтобы победить противников. Одновременно в этом процессе идет изменение законодательства (ликвидация «лазеек», дающих возможности для коррупции, либо, если поле бюджетных отношений еще не урегулировано, – создание соответствующих законов).

2. Максимальная открытость и прозрачность бюджетного процесса и бюджетной информации. Общественность и политические противники должны иметь доступ к бюджетной информации и возможность ее анализировать и использовать. Проявление постоянного интереса к происходящим в бюджетной сфере процессам (как распределены бюджетные средства, кто предложил, какие поправки, в интересах общества или узкого круга лиц и т.д.) на уровне города, района, бюджетного учреждения ставит в определенные рамки всех участников бюджетного процесса: чиновников, депутатов, подрядчиков, руководителей бюджетных учреждений, т.е. всех, кто работает в области общественных финансов.

3. Усиление контроля:

- внутриведомственный;

- ведомственный;

- общественный.

4. Разработка и введение в практику Кодекса этики для госслужащих и депутатов и Кодекса корпоративной этики в среде бизнеса.

5. Введение конкурсной системы отбора госслужащих.

6. Институализация антикоррупционной деятельности.

Поскольку регламентация всех процессов и процедур в бюджетном процессе также, как его открытость и прозрачность имеют свои пределы, важны этические принципы участников бюджетного процесса, нормы поведения, регламентированные с точки зрения этики. Учитывая, что реализация интересов коммерческих структур в бюджетном процессе может быть достигнута на основе коррупционных соглашений, эта проблема актуальна и для сферы бизнеса. Кодексы корпоративной этики являются важным инструментом корпоративной культуры.

Торговый департамент Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) для оценки масштабов деятельности в области разработки и использования кодексов делового поведения, проанализировал 223 кодекса, разработанные компаниями и в отдельных случаях группами акционеров или межправительственными организациями[17]. Кодексы посвящены решению проблем в следующих областях: добровольная деловая практика, соблюдение законности, отсутствие дискриминации при найме и соблюдение прав сотрудников; соблюдение природоохранных мер; гражданская ответственность корпораций. При этом соблюдение законности предусматривает обязательства не допускать подкупа и коррупции в деловых отношениях, нарушений свободы конкуренции, уважать права собственности.

Санкт-Петербург – один из немногих регионов России, где на базе проекта «Декларация добросовестной деловой практики в Санкт-Петербурге» создан некоммерческий «Центр деловой этики и корпоративного управления», рассматривающий деловую этику как инструмент грамотного менеджмента компании[18].

Введение конкурсной системы отбора госслужащих имеет своих сторонников и противников. Здесь главное – прозрачность и эффективность конкурсных процедур.

Следует признать, что одним из самых важных элементов для антикоррупционной деятельности являются институциональные изменения.

Институционализация антикоррупционной деятельности актуальна по следующим направлениям:

- Принятие как федерального, так и регионального законов «О борьбе с коррупцией», «О лоббизме»;

- Инвентаризация бюджетного законодательства Санкт-Петербурга и нормативных актов на предмет антикоррупционности;

- Разработка и принятие Бюджетного кодекса Санкт-Петербурга, нового закона «О городском заказе Санкт-Петербурга» и закона «О социальном заказе Санкт-Петербурга» как актов антикоррупционной направленности;

- Создание специального органа по антикоррупционной деятельности (Комитет в законодательном Собрании и/или Администрации, Антикоррупционная коалиция с участием трех секторов и т.д.);

- Разработка специальной программы «Антикоррупционная деятельность в бюджетной сфере Санкт-Петербурга» либо «За открытость, прозрачность и эффективность бюджетной политики в Санкт-Петербурге»;

- Введение курса антикоррупционной деятельности в образовательные стандарты для подготовки и перепдготовки госслужащих и финансистов.

Что уже делается в Санкт-Петербурге для развития антикоррупционной направленности бюджетного процесса? Реализуется «Программа реформирования бюджетной системы Санкт-Петербурга» (распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга от 28.12.00 № 1346-р). Ее основные принципы:

- жесткий бюджетный контроль и финансовая открытость;

- эффективность управления государственным долгом и активами;

- сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на всех уровнях бюджетной системы.

Процесс реформирования – сложный и трудный. Отдельные элементы, планируемые по «максимуму», реализуются по «минимуму», как например, открытость и доступность бюджетной информации. Однако существенная часть мероприятий Программы безусловно уменьшает возможности коррупционных сделок и соглашений в бюджетном процессе.

Определенный вклад в развитие антикорупционной деятельности могут внести общественные организации, в том числе экспертно-аналитического профиля. Так, в Санкт-Петербурге гуманитарно-политологическим центром «Стратегия» проведена экспертная оценка прозрачности бюджетного процесса в 2000-2001 годах по разделам[19]:

- юридические аспекты прозрачности,

- ответственность при расходовании бюджетных средств,

- бюджетная информация и бюджетная документация,

- анализ исполнения бюджета,

- участие общественности в бюджетном процессе.

Были созданы прецеденты общественного участия в бюджетном процессе в Санкт-Петербурге. Данная работа, эффектами от которой являются повышение прозрачности бюджета и развитие общественного участия, способствует уменьшению коррупционных возможностей.

В целом в бюджетном процессе Санкт-Петербурга с точки зрения коррупционности и прозрачности положение дел лучше, чем в других субъектах РФ, но существенно отстает от европейских стандартов.

Остается ряд проблем, связанных с бюджетной коррупцией, от решения которых зависит успех антикоррупционной деятельности:

- бюджет Санкт-Петербурга – бездефицитный, большой по объему денежных средств, а потому экономические потери от коррупционных сделок и соглашений могут быть велики («громкие дела» Санкт-Петербурга);

- максимальная регламентация бюджетного процесса имеет свои пределы, поэтому необходима система мотивации антикоррупционной деятельности чиновников;

- программы политических партий, участвующих в выборах в Санкт-Петербурге, уделяют этой проблеме недостаточно внимания, в то время как в зарубежной практике антикоррупционные законы появляются в результате политической борьбы;

- дальнейшее расширение объема бюджета Санкт-Петербурга снижает эффективность административного, депутатского и общественного контроля. Уже сегодня в бюджете - 1700-1800 целевых статей. Из них примерно 1500 – статьи, внесенные по предложениям депутатов. Таким образом, бюджет превращается в «библиотеку»;

- для общественного участия в бюджетном процессе и общественного контроля в Санкт-Петербурге созданы предпосылки, но переход от отдельных прецедентов к регулярной практике сдерживается, в частности, низкой мотивацией институтов гражданского общества;

- недостаточны усилия по формированию атмосферы общественного неприятия коррупции через СМИ. Здесь следует выделить объективность представления информации, и необходимость большего числа публикаций о «позитиве».

В заключении отметим, что поскольку коррупция – явление социальное, и ее причины – прежде всего, в «головах людей», для эффективной антикоррупционной деятельности, направленной на снижение коррупции в бюджетном процессе Санкт-Петербурга, необходимо формирование новой парадигмы общественного сознания, в основе которой коррупция воспринимается как общественное зло. Это процесс длительный и сложный.

[1] Прошина Е.М. К вопросу об антикоррупционном образовании государственных служащих. В кн. Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества. Под ред. Горного М.Б. «Стратегия». Норма. СПб, 2000 – с.245.

[2] Волженкин Б.В. Коррупция. Материалы к национальному антикоррупционому семинару. «Выработка стратегического курса антикоррупционной деятельности российского общества и государства». Москва. 24-25 мая 2000г.

[3] Панфилова Е.А. Измерение коррупции (тезисы доклада). В кн. Гражданское общество против коррупции в России. Под ред. Горного М.Б. «Стратегия». Норма. СПб, 2002.

[4] Индекс восприятия коррупции (ИВК) ранжирует 91 страну в зависимости от степени представлений о распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков в той или иной стране, основан на данных 14 различных опросов и наблюдений, проведенных семи независимыми организациями среди предпринимателей, местных и иностранных резидентов, специалистов по соответствующим странам. При составлении ИВК акцент делается на вопросы, связанные со злоупотреблением властью, направленным на извлечение личной выгоды (подкуп государственных должностных лиц, «откат» при осуществлении госзакупок). ИВК отражает представления, разделяемые лицами, принимающими решения по инвестициям и торговле.

[5] Диагностика российской коррупции: социологический анализ. Фонд ИНДЕМ – М.,2002г.

[6] Там же. – с.15, 17, 21.

[7] Быстрова А.Е., Сильвестров М.В. Коррупция в современной России – социальное явление, инструмент политики, социальная проблема? // Коррупция и борьба с ней. Стратегия. Норма – СПб, 2000 г.

[8] Диагностика российской коррупции: социологический анализ. Фонд ИНДЕМ. – М.,2002 г.

[9] Горный М.Б. Вместо введения: общественное участие в процессах предупреждения коррупции. В кн. Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества. Стратегия. Норма. – СПб, 2000 г.

[10] Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб; 1997, с.17.

[11] Диагностика российской коррупции: социологический анализ. Фонд ИНДЭМ. М. 2002, с. 18.

[12] Римский В.Л. Потери от коррупции. Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества. СПб., Гумманитарно-политологический Центр «Стратегия», СПб. Норма. 2000, с. 18.

[13] См. подробнее: Т.И.Виноградова, А.Ю.Сунгуров Общественное участие в бюджетном процессе и предотвращение коррупции // Гражданское общество против коррупции (под.ред. А.Ю.Сунгурова). СПб: Норма, 2000.

[14] Подробнее см. Романков Л.П. Роль законодательных актов Санкт-Петербурга в борьбе с коррупцией // Гражданское общество против коррупции. СПб Центр «Стратегия». Норма – СПб, 2002 г.

[15] В данном сборнике эта тема подробно раскрыта в статье А.Т.Ошуркова и М.В.Шевченко.

[16] Об этой специфической практике распределения депутатами средств петербургского бюджета, см.: Покровская О.Л. Резервные фонды депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга – благо для округа или источник коррупции // Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. – СПб Центр «Стратегия», Норма – СПб, 2000 г.

[17] Хайманн Ф. Кодексы делового поведения и правительственные реформы: повышение эффективности взаимодействия. Материалы к национальному антикоррупционному семинару. «Выработка стратегического курса антикоррупционной деятельности российского общества и государства» – М., 24-25 мая 2000 г. - с.154.

[18] Осипова А.А. Деловая этика: Российский опыт. // Гражданское общество против коррупции в России. – СПб Центр «Стратегия», Норма – СПб, 2002 г.

[19] См. Замятина М.Ф., Бескровная В.А., Виноградова Т.И., Торхов Д.О. Оценка прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе. Аналитический доклад. –СПб Центр «Стратегия» - СПб., 2002 г.