Содержание
Введение_______________________________________________________ 3
Глава 1. Реализация прав и свобод гражданина органами местного
самоуправления_________________________________________________ 4
1.1. Природа местного самоуправления__________________________ 4
1.2. Конституционное закрепление реализация прав и свобод гражданина
органами местного самоуправления_____________________________ 5
Глава 2. Обеспечение законности охраны прав и свобод
граждан_______ 8
2.1. Принципы деятельности милиции по
обеспечению законности охраны прав и свобод граждан_________________________________________ 8
2.2. Правовой статус главы муниципального образования,
его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления по обеспечению
законности охраны прав и свобод граждан___________ 12
Заключение____________________________________________________ 26
Список источников и литературы_______________________________ 27
Введение
В соответствии со ст.131
Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в
городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и
иных местных традиций.
Местное самоуправление в
Российской Федерации является территориальным, то есть осуществляется на
определенных территориях, отграниченных друг от друга.
Местное самоуправление
осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть все субъекты
Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц
реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного
самоуправления не могут быть исключены городские и сельские поселения (города,
поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных территорий (районов,
уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится
в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и должен решаться с
учетом местных условий, прежде всего исторически сложившейся практики
самоуправления, органичности хозяйственных, культурных связей, объединяющих
население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве
территорий местного самоуправления могут устанавливаться законодательством субъектов
Российской Федерации.
Полномочия местного самоуправления составляют функции по
управлению муниципальным хозяйством, распоряжению имуществом и объектами
муниципальной собственности, решению кадровых вопросов, разработке местного
бюджета и его исполнению, программ в области экономики, строительства,
культуры, социального развития, обеспечению законности, прав и свобод граждан,
охране собственности и общественного порядка, осуществлению иных
исполнительно-распорядительных функций и полномочий, возложенных на него
законодательством.
Глава 1. Реализация прав и свобод гражданина органами местного
самоуправления
1.1. Природа местного самоуправления
Местное самоуправление в России
имеет мощные исторические корни. Российская государственность, насчитывающая
более одиннадцати веков, состоялась во многом благодаря местному
самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории
современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское
государство и др.), местное самоуправление было мощным системообразующим
фактором.
Развитию местного самоуправления
на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного
управления. Централизация государственного управления, необходимая в условиях
внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет государственный организм,
делает его неконкурентоспособным, так как прямым следствием централизации
является подавление социальной активности, что равнозначно невостребованности
интеллектуального потенциала нации - основного фактора развития.
По своей природе местное
самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный
конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное
самоуправление признается как политический институт в системе народовластия.
Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы
местного самоуправления.
Местное самоуправление занимает
«центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой позиции
этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и
укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования
интересов Общества и Государства.
Поэтому при проектировании
государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать
только как властный институт или как институт гражданского общества. Он
гармонично сочетает в себе и государственную, и общественную составляющую, а в
качестве механизма согласования интересов Общества и Государства он также
является фактором повышения экономической эффективности и конкурентоспособности
государства.
В отношениях с государством
институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В
отношениях государства с локальными сообществами он, по существу, является проводником
интересов государства, так как отстаивает целостность
социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из
названных составляющих местного самоуправления (общественной или
государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, что, как
правило, завершается кризисом государственности.
Таким образом, сильное государство
- это не централизованное государство. Одним из условий, необходимым для
формирования сильного, конкурентоспособного государства, является наличие
политических, социальных и экономических механизмов, обеспечивающих реальное
согласование и реализацию интересов государства и местных сообществ.
1.2. Конституционное закрепление реализация прав и свобод
гражданина органами местного самоуправления
Непосредственность
действия конституционных прав и свобод человека и гражданина проявляется в том,
что для их признания нет необходимости, принимать специальные законы и
подзаконные акты. Вместе с тем, для надлежащей реализации прав и свобод
требуется дополнительная нормативно-правовая регламентация в целях установления
более полной и конкретной системы их гарантий. Непосредственное действие прав и
свобод человека и гражданина проявляется также в уведомительном принципе их
реализации; дополнительного разрешения государственных органов для этого не
требуется.
Из
положений, содержащихся в ст. 17 Конституции, логично вытекает положение о том,
что права и свободы человека и гражданина, неотчуждаемые от человека,
общепризнанные мировым сообществом, являются непосредственно действующими, т.е.
их осуществление не зависит напрямую от того, признает их государство или нет.
Права и свободы человека - явление объективной социальной реальности.
Государство не дарует человеку права и свободы, оно лишь познает и закрепляет их
в своем законодательстве. Именно права и свободы человека и гражданина
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной
и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
При этом следует иметь в виду, что в деятельности всех ветвей государственной
власти - законодательной, исполнительной и судебной, органов и должностных лиц
местного самоуправления признание, обеспечение и защита прав и свобод человека
и гражданина имеют приоритетное значение. Из этого вытекает требование,
согласно которому все органы государственной власти и местного самоуправления
должны сверять свою деятельность с непосредственно действующими правами и
свободами граждан.
Сформулированные в ст. 18 принципы находят свое
обеспечение в ряде конституционных положений, например, о прямом действии
Конституции, о судебной защите прав и свобод, о проверке конституционности
законов в случаях нарушения конституционных прав и свобод граждан. Прямое
действие конституционных норм относительно прав и свобод человека и гражданина
защищают Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ,
суды общей юрисдикции и арбитражные суды. На это, в частности, ориентирует
постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995
г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской
Федерации при осуществлении правосудия" при рассмотрении дел, связанных с
обжалованием решений и действий (или бездействия) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных
лиц и государственных служащих, посягающих на права и свободы человека и
гражданина.
Социальное предназначение местного самоуправления,
его основная функция в обществе и государстве - обеспечить эффективное решение
населением (за которым признается право на местное самоуправление) вопросов
местного значения. Это возможно при условии признания самостоятельности
местного самоуправления в решении этих вопросов, наличия муниципальной
собственности, являющейся важнейшей гарантией этой самостоятельности и
обеспечивающей реальную способность населения управлять местными делами. В
Российской Федерации признается и защищается муниципальная собственность,
самостоятельное управление и распоряжение которой согласно ч. 1 ст. 130
обеспечивает местное самоуправление.
В
соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации права собственника
муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит
городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям,
в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется
от имени муниципального образования органами местного самоуправления, а в
случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно
населением.
Глава 2. Обеспечение
законности охраны прав и свобод граждан
2.1. Принципы деятельности
милиции по обеспечению законности охраны прав и свобод граждан
Принципы
деятельности милиции, как и других органов исполнительной власти, во многом
обусловлены нормами Конституции Российской Федерации. Они могут быть выведены
путем анализа содержания нормативного материала, относящегося к сфере
милицейской деятельности. Тот же факт, что законодатель счел необходимым
закрепить в нормативном порядке непосредственно сформулированные им принципы
деятельности милиции, не должен, на наш взгляд, расцениваться просто как дань
модной традиции включать в тексты законов нормоположения
декларативного, пропагандистского характера. Обретя форму нормативных
предписаний, принципы деятельности милиции, так сказать, ввели ее в
"систему координат", определенные рамки, наложили на нее известные
ограничения. В этой связи регулирующее значение комментируемой статьи
проявляется прежде всего в тех ситуациях, когда милиция применяет управомочивающие нормы, альтернативные нормы, нормы,
содержащие оценочные понятия, когда имеют место правовые пробелы или
противоречия, т.е. тогда, когда милиция, ее сотрудники в той или иной мере
располагают дискреционными полномочиями (усмотрением).
С другой
стороны, провозглашение в законе принципов деятельности милиции обязывает
самого законодателя к такому правовому регулированию ее деятельности, которое в
содержательном плане полностью соответствовало бы указанным принципам.
Нынешнее
приоритетное место "уважения прав и свобод человека и гражданина" в
системе принципов деятельности милиции обусловлено тем, что в Российской
Федерации "человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность
государства" (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Поскольку
деятельность милиции, в отличие от других органов исполнительной власти, по
необходимости связана с применением принуждения, она может заключать в себе
существенную угрозу правам и свободам человека и гражданина. Отсюда та особая
значимость, которая придана законодателем общеправовому принципу уважения и
соблюдения прав и свобод человека и гражданина применительно к деятельности
милиции. Уважение прав и свобод человека и гражданина - это почтительное к ним
отношение, основанное на признании их ценности и важности для функционирования
развитого гражданского общества и цивилизованного государства. Внешним
проявлением реализации принципа уважения прав и свобод человека и гражданина в
деятельности милиции является соблюдение ею этих прав и свобод, причем не
только законопослушных лиц, но и тех, кто преступил закон или подозревается в
этом. Здесь следует упомянуть о таких закрепленных Конституцией Российской
Федерации правах и свободах человека и гражданина, как право на жизнь,
достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность
частной жизни, неприкосновенность жилища, личную и семейную тайну, защиту своей
чести и доброго имени, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,
телеграфных и иных сообщений, свободу передвижения, выбора места пребывания и
жительства, выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного
возвращения в Российскую Федерацию, частной собственности, свободы совести,
вероисповедания, мысли и слова, поиска, получения, передачи, производства и
распространения информации, право на объединение, право собираться мирно, без
оружия, право проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и
пикетирования и т.д.
Неуважение,
несоблюдение прав и свобод человека и гражданина, если оно допускается со
стороны сотрудников милиции, как правило, содержит в себе признаки состава
должностного проступка либо преступления и должно влечь за собой дисциплинарную
или уголовную ответственность.
Под
законностью как принципом деятельности милиции следует понимать безусловное и
точное соблюдение законов и иных нормативных актов всеми без исключения
сотрудниками милиции.
С одной
стороны, функционирование милиции выступает средством обеспечения законности в
деятельности органов государства, местного самоуправления, их должностных лиц,
юридических и физических лиц. С другой стороны, каждый отдельно взятый акт
служебной активности милиции и их совокупность в целом, в свою очередь, сами
должны быть законными. В противном случае милиция окажется не в состоянии
выполнить свою социальную роль. Отступления от закона, чем бы они ни
мотивировались, особенно нетерпимы в практике именно тех государственных
структур, которые по долгу службы заняты правоохраной.
Необходимо подчеркнуть, что исполнению сотрудниками
милиции подлежит не только Конституция Российской Федерации, имеющая высшую
юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст.
15), законы (федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы
субъектов Российской Федерации), но и иные, подзаконные правовые акты.
Последние не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Часть 2 ст.
3 Закона о милиции в новой редакции упоминает в числе субъектов, во
взаимодействии с которыми милиция должна строить свою деятельность,
муниципальные органы охраны общественного порядка. Данное положение развивает
действующие правовые нормы, согласно которым органы местного самоуправления
"самостоятельно... осуществляют охрану общественного порядка" (ст.
132 Конституции Российской Федерации), организуют, содержат муниципальные
органы охраны общественного порядка, осуществляют контроль за их деятельностью.
Закон о милиции теперь ясно дает понять, что, во-первых, муниципальные органы
охраны общественного порядка организационно находятся за пределами органов
внутренних дел (милиции). Ранее это следовало лишь из подзаконных актов (Указ
Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном
формировании муниципальных органов охраны общественного порядка"//Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2755). Во-вторых, четко
устанавливается, что деятельность муниципальных органов охраны общественного
порядка регулируется не Законом о милиции, а "федеральным законом, законами
и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления".
К основным полномочиям
органов местного самоуправления относятся:
а) решение вопросов о
создании народных дружин;
б) осуществление
руководства деятельностью народных дружин;
в) утверждение решений о
приеме в народную дружину и отчислении из нее;
г) определение
мероприятий по обеспечению общественного порядка с участием народных дружин;
д) предоставление права народным дружинникам на
бесплатный проезд в общественном транспорте;
е) установление гарантий социальной защиты
гражданам, участвующим в обеспечении общественного порядка;
ж) применение мер
поощрения за участие в обеспечении общественного порядка;
з) определение источников финансирования народных
дружин;
и) предоставление
помещений и технических средств, необходимых для осуществления деятельности
народных дружин;
к) осуществление
контроля за деятельностью граждан, участвующих в обеспечении общественного
порядка.
2.2.
Правовой статус главы муниципального образования, его взаимоотношения с другими
органами местного самоуправления по обеспечению
законности охраны прав и свобод граждан
И сложность эта
обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п.1 ст.16 о том,
что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению
местного самоуправления. Что значит "возглавляет деятельность по
осуществлению самоуправления"? Не заложена ли в этой формуле возможность
трактовать ее так, как это сделано в Уставе Астраханского городского Совета,
где говорится, что мэр города, являющийся "высшим должностным лицом
городского самоуправления, возглавляет систему органов местного
самоуправления"?
Исходя из формулы
закона, теоретически можно вполне допустить самостоятельную, наряду с другими
органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат,
свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как вовне, так
и внутри. Разумеется, ему должны быть подчинены все другие органы, выполняющие
его указания. Но тогда ставится под вопрос сама сущность местного
самоуправления, нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию.
Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением (а
они должны быть образованы по закону в обязательном порядке), возникают вопросы
о том, кто и как организует исполнение решений представительных органов и т.д.
Возможно предположить и
другое: глава муниципального образования - это символ единства действий всех
органов местного самоуправления. Он "властвует, но не правит",
представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального образования.
Но тогда теряется смысл создания этой должности как "возглавляющей
деятельность по осуществлению местного самоуправления".
Практика пошла по пути,
определенному п.3 ст.16 Закона. Глава муниципального образования и другие
выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования,
причем глава муниципального образования, избранный населением, нередко
наделяется правом входить в состав представительного органа местного
самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
В Федеральном законе
положение главы муниципального образования в составе представительного органа
изложено очень кратко. Уставы же определяют роль главы в этом смысле достаточно
подробно, причем в разных муниципальных образованиях
она неодинакова. Главное, что отличает в ряде случаев статус главы
муниципального образования, - избран он населением или представительным
органом.
В Уставе города-района Борисоглебска Воронежской области глава муниципального
образования избирается муниципальным Советом из числа депутатов и является
председателем Совета. Он председательствует на заседаниях Совета и организует
деятельность депутатов. Этим его функции и ограничиваются. По сути, вряд ли
можно считать, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории муниципального образования, ибо муниципальный
Совет избирает еще главу администрации, который по своему
функционально-правовому значению больше подходит к роли главы муниципального
образования. Хотя он и не председательствует в Совете, только по его
представлению могут быть приняты решения Совета по ряду существенных вопросов,
связанных с правотворческой деятельностью. Кроме того, глава администрации
может обратиться в муниципальный Совет с предложением о приостановлении,
отмене, дополнении и изменении документов, принятых муниципальным Советом.
Устав не определяет правовых последствий таких обращений, но сама по себе их
возможность вряд ли может быть оценена как формальная.
Совсем иное положение в
Ногинском районе Московской области. Глава района (именно так именуется здесь
глава муниципального образования) избирается населением на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он входит
согласно Уставу района в состав Собрания представителей, организует его работу
и председательствует на его заседаниях. Глава района вправе созывать и вести
очередные и внеочередные, открытые и закрытые заседания Собрания
представителей, вносить вопросы в повестку дня заседаний Собрания, вносить на
рассмотрение Собрания представителей проекты решений, выступать с докладами или
содокладами, выступать вне очереди на заседании Собрания, давать заключение по
проектам решений Собрания и предлагать поправки к проектам, использовать право
вето в отношении принятых Собранием решений. При внесении главой района
поправок к проектам нормативного акта района каждая из этих поправок включается
в проект, если не будет отклонена большинством голосов депутатов,
присутствующих на заседании.[1]
Как видим, возможности
главы района влиять на деятельность Собрания представителей весьма значительны.
Это не просто вхождение в состав Собрания и выполнение роли председателя на его
заседаниях. Это по сути руководство его деятельностью, что вряд ли
закладывалось в содержание формул Федерального закона. Тем не менее, как
устанавливает п.3 ст.16 данного Закона, глава муниципального образования
наделяется уставом собственной компетенцией без каких-либо ограничений.
О том, что формулу о
"собственной компетенции" в совокупности с формулой о возможности
вхождения в состав представительного органа и председательствовании
в нем уставы разных муниципальных образований используют каждый по-своему,
исходя, очевидно, из местных условий, традиций, соотношения политических сил и
прочих обстоятельств, можно судить по многим документам, принимаемым в городах,
районах, сельских округах, поселках и т.д. Причем весьма распространены случаи,
когда глава муниципального образования является должностным лицом, играющим
видную роль в организации исполнения решений представительных органов. Если
Федеральный закон избегает термина "исполнительный орган"
(по-видимому, из опасения, что его сочетание с любой из самоуправленческих
структур может вызвать нежелательные ассоциации с организацией советской власти
на местах), то многие уставы (например, г.Хабаровска)
напрямую записывают за главой местного самоуправления, избранного населением и
входящего в состав представительного органа, обязанность организовывать и
контролировать выполнение решений муниципалитета. Действуют уставы (скажем, в г.Омске), согласно которым избираемый населением глава
городского самоуправления хотя и является высшим должностным лицом, но наделен
полномочиями реализовывать распорядительные, исполнительные и контрольные
функции городского самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что
спектр полномочий главы муниципального образования, определяемый уставами,
выглядит очень пестрым.
Во многих уставах верно
схвачен организационно-правовой смысл вхождения главы муниципального
образования в состав представительного органа. Там, где такое вхождение
признано, в уставах подчеркивается, что глава муниципального образования не
становится депутатом (если, конечно, не избирается самим представительным
органом в свой состав). "Городской Совет состоит из 24 депутатов и мэра
города" (он же глава муниципального образования - г.Астрахань).
"Городская Дума состоит из 16 депутатов. В состав Думы входит выборный
Глава народа" (г.Тюмень). "В состав
Городской Думы входит мэр и шестнадцать депутатов" (г.Хабаровск)
и т.д. В одном случае глава входит в состав представительного органа с правом
решающего голоса (г.г. Ярославль, Астрахань), в другом - с правом
совещательного голоса, которым он обладает во время обсуждения, и решающего,
которым пользуется в случае, если при голосовании голоса депутатов разделились
поровну и иным способом принять решение не представляется возможным (г.Воронеж). Вывод главы муниципального образования из
состава депутатов отвечает закрепленному в ряде уставов принципу несовместимости
мандата депутата с выполнением обязанностей должностного лица администрации
местного самоуправления, тем более руководителя администрации.[2]
Довольно типична
ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с
функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу
администрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность.
Причем если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в
представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в
представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения
путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа,
на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе
(что весьма напоминает практику местных Советов).
Например, в г.Астрахани заместитель председателя Совета является
официальным представителем Совета в отношениях с жителями г.Астрахани,
органами территориального общественного самоуправления, предприятиями,
учреждениями и организациями, органами и представителями государственной власти
и управления, представителями зарубежных стран. Он организует подготовку и
проведение заседаний Совета; по поручению мэра (он же глава муниципального
образования и глава администрации) осуществляет руководство деятельностью
Совета и его органов; совместно с мэром города ведет заседания Совета,
контролирует выполнение регламента.
Секретарь Городской Думы
г.Тюмени согласно Уставу города организует работу
Городской Думы, осуществляет иные внутриорганизационные полномочия. Он
координирует работу по подготовке заседаний Думы, формирует проект повестки дня
ее заседания, доводит до сведения населения и депутатов время и место
проведения заседания Думы, а также проект повестки дня, при отсутствии Главы
города (мэра) ведет по его поручению заседания Думы и т.д.
Большое внимание законы
субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований уделяют еще
одному выборному лицу, возглавляющему исполнительно-распорядительную деятельность.
В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя согласно
Федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица должна
определяться уставами муниципальных образований, законы о местном
самоуправлении субъектов Российской Федерации тоже не обходят этот вопрос.
Как уже отмечалось,
часто глава муниципального образования и глава администрации соединяются в
одном лице. Как указывается в ряде законов и уставов, глава муниципального
образования по должности является главой администрации. Однако это не
единственный способ возглавить административную деятельность. Согласно Закону
"О местном самоуправлении в Воронежской области" Глава администрации:
а) избирается непосредственно населением; б) избирается соответствующим
представительным органом местного самоуправления; в) назначается на должность
соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту.
Закон "О местном самоуправлении в Омской области" добавляет к
перечисленным еще один способ: "Глава местной администрации может занимать
эту должность в силу избрания его председателем соответствующего
представительного органа". Закон "О местном самоуправлении в
Вологодской области", перечисляя все эти способы, устанавливает
возможность для Главы администрации, ставшего таковым в силу избрания
председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы
муниципального образования.
Определяя эти варианты,
законы не всегда ссылаются на возможность выбора любого из них данным
муниципальным образованием. К сожалению, все они дают закрытый перечень
вариантов, хотя на практике их может быть гораздо больше. И все же главное, что
содержится в этих законах, - возможность населения или представительного органа
самим выбрать или назначить главу исполнительного органа. В этом отношении они
соответствуют Федеральному закону, утверждающему принцип самоорганизации
управления на местах, отвечают требованиям Европейской хартии о местном
самоуправлении о том, что Советы или собрания, избранные путем свободного,
тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, могут располагать
подотчетными им исполнительными органами.
Вместе с тем анализ
законов некоторых субъектов Федерации и уставов муниципальных образований
приводит к выводу, что стремление удержать исполнительные органы местного
самоуправления в сфере влияния администрации, стоящей выше рангом, далеко не
исчезло. В Законе об организации местного самоуправления в Нижегородской
области установлено, что глава местной администрации назначается местным
представительным органом, если уставом муниципального образования не
предусмотрена должность главы муниципального образования. Но в этом случае
земские собрания районов области, думы наиболее крупных городов назначают глав
местных администраций из числа кандидатов, предложенных губернатором области, а
думы городов, за исключением крупных городов, а также советы поселков,
сельсоветы, назначают глав местных администраций из числа кандидатов,
предложенных главой муниципального образования (главой администрации) района,
области, на территории которых находятся эти муниципальные образования.
Таким образом
ограничивается самостоятельность выбора представительным органом главы
администрации данного муниципального образования, что противоречит
основополагающему принципу самоорганизации управления в местных сообществах.
Допустимы деловые, так сказать, неформальные отношения представительных органов
указанных уровней с органами государственной власти области или соответственно
с главами администрации районов. Ничего противозаконного нет в том, что думе
"сверху" предлагают рассмотреть кандидатуру на вакантную должность.
Если эта кандидатура подходит, депутаты могут только поблагодарить за
предложение. Но когда речь идет о формализованном круге кандидатов, за границы
которого дума выйти не может, это явно нарушает установленные Законом начала
самоуправления.
Нельзя признать законной
практику, когда глава администрации не только предлагается "сверху"
для назначения представительному органу, но и прямо назначается. Это
закреплено, к примеру в Уставе Ногинского района Московской области, согласно
которому глава района вправе назначить глав территориальных администраций. По
сути, так же обстоит дело в городе-районе Борисоглебске
Воронежской области, где сначала избирается сельский Совет, который затем на
своем заседании называет кандидатов для назначения на должность главы сельского
самоуправления, а тот по уставу "руководит деятельностью сельского
Совета". Однако назначает главу сельского самоуправления (он же глава
администрации) Глава администрации Борисоглебска из
предложенных сельским Советом кандидатур и по согласованию с муниципальным
Советом Борисоглебска.
Глава администрации,
будучи выборным должностным лицом, наделяется "собственной
компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность его деятельности. И
хотя, как уже отмечалось, на уровне местного самоуправления принцип разделения
властей не действует, законы субъектов Федерации и уставы муниципальных
образований скрупулезно регламентируют не только полномочия глав администрации,
но и каждого органа, а также их взаимоотношения. Причем в стремлении
урегулировать эти вопросы отчетливо слышны отголоски той недавней поры, когда
по примеру "верхов" "внизу" шла борьба за власть между
Советами и администрацией. Это ощущается и в попытках перенести на уровень
местного самоуправления систему "сдержек и
противовесов", установленную новой Конституцией для федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и
в декларациях относительно невмешательства представительных и исполнительных
органов в дела друг друга, и в соотношении объема полномочий представительных и
исполнительных органов, когда на эти полномочия как бы проецируются
(разумеется, в уменьшенном масштабе) полномочия федеральных органов и органов
субъектов Федерации. В основе всего этого лежит идея
"сбалансированности" полномочий представительных и
исполнительно-распорядительных органов, наиболее последовательно выраженная и
закрепленная в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области".
"Система сбалансированности полномочий, - говорится здесь, -
распространяется прежде всего на следующие вопросы деятельности органов
местного самоуправления:
- право издания
нормативных актов общего характера, затрагивающих права и обязанности человека
и гражданина, относится к исключительному ведению представительных органов,
однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее,
не могут быть лишены права вернуть его на повторное рассмотрение;
- право назначения
должностных лиц исполнительного органа принадлежит исключительно Главе
администрации, однако при этом представительный орган не может быть лишен права
либо предварительного голосования назначаемых лиц, либо выражения недоверия
должностным лицам за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. В любом
случае это не исключает права представительного органа в особом порядке
отрешать от должности лиц исполнительного органа за нарушение законодательства;
- право утверждать
местный бюджет, а также утверждение социальных и иных программ развития
относится к исключительной компетенции представительного органа, однако при
этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут
быть лишены права требовать обязательного учета их мнения, выраженного в виде
заключения либо поправок при решении вопросов о всех расходах, покрываемых за
счет местного бюджета;
- право самостоятельного
от иных органов осуществления любой оперативной деятельности в пределах
установленной законом компетенции принадлежит исключительно исполнительному органу
или должностному лицу, его возглавляющему, однако при этом представительный
орган не может быть лишен права создавать необходимые органы по контролю за
указанной деятельностью, расследованию обнаруженных злоупотреблений и принимать
необходимые меры в соответствии с законодательством".
Такой, самый общий
подход к соотношению представительных и исполнительно-распорядительных органов
в уставах муниципальных образований разных областей реализуется далеко не
одинаково. По соотношению полномочий, закрепляемых уставами за
представительными и исполнительно-распорядительными органами, можно определить,
имеем ли мы дело с намерением правовыми средствами усилить или ослабить
администрацию, понизить или повысить роль представительного органа, поставить
их в равные условия для эффективного взаимодействия - или эти условия законным
образом не определяются.
Назначение должностных
лиц, подчиненных главе администрации. С представительным органом может
согласовываться назначение и освобождение от должности: первого заместителя
главы администрации (г.г.Астрахань, Омск, Ярославль);
первых заместителей и заместителей главы администрации, председателя комитета
по управлению муниципальным имуществом, руководителя отдела социальной защиты
населения, руководителя финансового отдела, главного редактора местной газеты,
главного архитектора (город-район Борисоглебск
Воронежской области); заместителей главы администрации, руководителя аппарата
городской администрации, глав администраций районов города, председателя
Комитета по финансам, начальника отдела социальной защиты, начальников
управлений культуры, народного образования, здравоохранения, главного
архитектора, председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом,
жилищным фондом (г.Воронеж); наконец, глава
администрации может сам назначать и освобождать от должности всех должностных
лиц без всякого совета с представительным органом (г.г.Хабаровск,
Тюмень, Ногинский район Московской области и др.).
Досрочное прекращение
полномочий представительного органа и роспуск его. В соответствии с Федеральным
законом полномочия представительного органа могут быть прекращены при
соблюдении определенной процедуры в установленных законом случаях и на
основании решения субъекта Федерации, вынесенного в форме закона. Однако
уставами ряда муниципальных образований предусмотрены дополнительные условия,
при которых возможно прекращение полномочий представительных органов: решение
этого органа о самороспуске, положительный результат референдума о досрочном
роспуске представительного органа, отрицательный результат референдума о
прекращении полномочий исполнительного органа (г.г.Тюмень,
Омск). Наряду с этим в уставах некоторых муниципальных образований предусмотрен
досрочный роспуск представительного органа по решению главы администрации. Он
может быть осуществлен, если на заседании представительного органа отсутствует
кворум более трех раз подряд при повторном созыве заседаний по истечении семи
дней; после первого и второго несостоявшегося заседания (г.Хабаровск),
а также если представительный орган не может принять решения из-за отсутствия
кворума в срок более трех месяцев (г.Астрахань).
С одной стороны,
полномочия главы администрации направлены на обеспечение нормальной работы
представительного органа, но при отсутствии в уставе точного определения
субъективных или объективных причин невозможности обеспечить кворум данные
прерогативы могут обернуться рычагом для давления на не очень сговорчивых
депутатов.
Право подписи решений
представительного органа и отлагательного вето на решения этого органа
принадлежит главе администрации (если это право не предоставлено уставом главе
муниципального образования). Это довольно сильное средство влияния на
деятельность представительного органа.
Досрочное прекращение
полномочий главы администрации и отрешение его от должности. Помимо случая,
предусмотренного Федеральным законом, уставами определены и другие возможные
причины досрочного прекращения деятельности главы администрации (впрочем, как и
главы местного самоуправления). Это добровольная отставка, совершение
преступления, утрата гражданства Российской Федерации, выезд на постоянное
место жительства за пределы территориального образования, смерть или признание
умершим решением суда, признание недееспособным по вступившему в законную силу
решению суда, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои
полномочия. Кроме того, представительный орган может отрешить от должности
главу администрации (главу местного самоуправления) в случае совершения им
преступления, если есть вступивший в законную силу приговор суда, и вынесения
мотивированного недоверия представительным органом главе администрации (главе
местного самоуправления) трижды в течение трехмесячного периода (г.Воронеж). Недоверие может быть выражено группой депутатов
представительного органа и должностным лицам администрации. Решение о выражении
недоверия принимается на заседании представительного органа двумя третями
голосов от числа избранных депутатов и может служить основанием для
освобождения упомянутых лиц от занимаемой должности (г.Воронеж).
Это способ влияния на главу администрации со стороны представительного органа,
одна возможность применения которого предостерегает администрацию от
неоправданных, необоснованных решений и предотвращает конфликтные ситуации.
Решение вопросов,
связанных с распоряжением муниципальной собственностью. Это одна из главных
сторон деятельности представительных и исполнительных органов местного
самоуправления, поскольку от нее зависит судьба многих местных начинаний,
удовлетворение интересов и потребностей жителей городов и сел. Кто играет
ведущую роль в решении этих вопросов? Если не иметь в виду утверждение бюджета,
местных налогов и сборов как главных прерогатив представительного органа, то в
остальном экономические полномочия распределяются по-разному.
В Уставе г.Ярославля перечень исключительных полномочий
муниципалитета города не включает закрепленные Федеральным законом право и
обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и
распоряжения муниципальной собственностью. Нет этой нормы и в полномочиях
муниципалитета, не относящихся к исключительным. Правда, в обоих перечнях есть
немало положений, так или иначе связанных с определением порядка управления и
распоряжения муниципальной собственностью: определение порядка выпуска
муниципальных займов, утверждение положения о внебюджетных и валютных фондах,
установление порядка использования нежилых помещений, определение льгот и
преимуществ, в том числе налоговых, и др. Но ведь любое из этих полномочий
может быть передано мэру города - они не относятся к исключительному ведению
муниципалитета. Не случайно согласно статьям Устава Ярославля, определяющим
полномочия мэрии в области управления муниципальной собственностью, значится:
мэрия управляет муниципальной собственностью города, решает вопросы
приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности,
определяет условия и порядок создания муниципальных предприятий и учреждений,
утверждает уставы муниципальных предприятий, учреждений и организаций,
содействует созданию на территории города предприятий различных форм
собственности и др. В некоторых случаях имеются ссылки на порядок,
установленный муниципалитетом, но ведь вместо муниципалитета это может сделать
и мэр.
Правда, здесь говорится,
что, когда встает вопрос об отчуждении объектов муниципальной собственности,
предложения вносятся в муниципалитет. Однако по предложению мэра
(председательствующего в муниципалитете) вопрос опять-таки может быть передан
на его собственное рассмотрение.
Очевидно, что в Уставе г.Ярославля именно глава администрации предстает
должностным лицом, играющим решающую роль в распоряжении муниципальной
собственностью, причем эта роль утверждается даже вопреки Федеральному закону.
Иная позиция нашла
отражение в Уставе г.Воронежа. Согласно данному
документу муниципальный Совет города, осуществляя полномочия собственника
муниципальной собственности, вправе распределять эти полномочия между органами
местного самоуправления города; устанавливать, как того и требует Федеральный
закон, порядок управления объектами муниципальной собственности. Он определяет
также перечень объектов, не подлежащих отчуждению, максимальный размер
стоимости сделок с имуществом, заключаемых городской администрацией и ее
органами без согласия муниципального Совета, и решает ряд других вопросов,
связанных с распоряжением муниципальной собственностью. Городская администрация
также управляет объектами муниципальной собственности, но в порядке и на
условиях, предусмотренных как законодательством, так и правовыми актами
муниципального Совета, изданными в пределах его компетенции. При этой правовой
ситуации позиции представительного органа выглядят значительно сильнее и
устойчивее, чем в первом случае.
Заключение
Учитывая роль и место местного самоуправления в решении
вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению
конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления
должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства.
Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной
программы.
Условием развития местного самоуправления является наличие
общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте
местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.
Роль государства в становлении и развитии местного
самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении
муниципальных образований должно осуществляться не в направлении
непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении
усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства,
оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от
эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований
к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых
условий развития местного самоуправления.
Список источников и литературы
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным
голосованием 12 декабря 1993 года
Федеральный закон от 28
августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26
ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля,
8 декабря 2003 г.)
Постановление
Законодательного собрания Челябинской области от 27 ноября 2003 г. N 1083
"О принятии областной целевой Программы по усилению борьбы с преступностью
в Челябинской области на 2004-2006 годы" // ВедомостиЗаконодательного
собрания Челябинской области, выпуск N 10, ноябрь 2003 г., с. 214 - 240
[1]
Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и
конституционные основы организации. //Государство и право. – 1994. - № 10.
[2]
Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и
конституционные основы организации. //Государство и право. – 1994. - № 10.