СОДЕРЖАНИЕ

Введение. 3

Понятие экологической экспертизы и. 5

ее значение в правовом механизме охраны окружающей среды.. 5

Принципы экологической экспертизы и их значение. 8

Порядок проведения государственной экологической экспертизы.. 12

Заключение государственной экологической экспертизы.. 12

Общественная экологическая экспертиза и ее юридический статус. 14

Заключение. 18

Литература. 19

Введение

Все взаимосвязано во всем – главный экологический закон. Значит нельзя и шагу ступить, не задев, а порой и не нарушив чего либо из окружающей среды. Уже в 19 веке возникла тревога за судьбу планеты. В 20 веке дело дошло до кризиса мировой экологической системы из-за возрастающих нагрузок на окружающую среду.

Загрязнение окружающей среды, истощение природных ресурсов и нарушение экологических связей в экологической системе стали глобальной проблемой. Эти обстоятельства поставили перед человечеством сложные вопросы соблюдения должного баланса между производственной деятельностью и, связанной с ней негативным воздействием на окружающую среду. Возникла соответствующая отрасль права – экологическое право с присущим им предметом и методом правового регулирования.

Одним из направлений регулирования этих правовых отношений является правовой статус экологической экспертизы как способа контролирующего и ограничивающего негативное влияние экономического развития на окружающую среду.

Термин «экспертиза» происходит от латинского «expertus», означающего «опытный».

Под этим термином понимается исследование специалистом ( экспертом) каких либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные и порядковые оценки процессов или явлений не поддающимися непосредственному измерению, а потому основанные на суждениях специалистов.

Регулируются правовые отношения, связанные с экологической экспертизой Федеральным законом «Об экологической экспертизе», принятым Государственной Думой 19 июля 1995 г.[1]

В мае 1996 г. в Москве было проведено Всероссийское совещание по борьбе с экономическими правонарушениями, созванное Администрацией Президента Российской Федерации и Советом Безопасности РФ, где поднимались вопросы нарушения законодательства об экологической экспертизе. Было указано, что государственная экологическая экспертиза должна четко определить что экспертируется, какой объем доказательств, как они должны представляться. Для обеспечения результативности этой работы нужно начинать экспертную работу на фазе зарождения идеи проекта.[2]

В предлагаемой работе рассматривается экологическая экспертиза как деятельность, направленная на исследование с целью создания официального государственного документа, носящего разрешительный характер, имеющего юридическую силу как документа разрешающего или запрещающего производственно-хозяйственную деятельность на той или иной исследуемой территории.

Следует рассмотреть это обязательное юридическое мероприятие с точки зрения его правового статуса и влекущих за ним последствий в зависимости от выводов экологической экспертизы. Следует также рассмотреть и отразить место и юридическую силу общественной экологической экспертизы.

Понятие экологической экспертизы и

ее значение в правовом механизме охраны окружающей среды

Федеральным законом в статье 1 понятие экологической экспертизы определяется как: «установление соответствия намечаемой хозяйственной или иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социально-экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы».[3]

Требования, которым должен отвечать объект экологической экспертизы должны отвечать охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечения рационального использования природных ресурсов, выработанных наукой в том числе экологической и практикой. Другой разновидностью экологических требований являются требования, содержащиеся в законодательстве по охране окружающей среды и природопользованию. В экспертизе участвуют, как правило, специалисты – представители науки и практики, обладающие знаниями таких требований.

Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. То есть, экологическая экспертизы является одной из форм экологического контроля, предупредительного характера.

По некоторым данным, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений.[4]

Экологическая экспертиза является инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной управленческой и иной деятельности, обеспечивает соблюдение и охрану права каждого на благоприятную окружающую среду, служит источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров. Если оценка воздействия на окружающую среду представляет собой средство обеспечения учета экологических требований при планировании и проектировании новой хозяйственной деятельности и составляет основу подготовки экологически значимых хозяйственных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, создает правовые предпосылки для их принятия. То есть, обладает юридической силой, документом, на основании которого та или иная хозяйственная деятельность, связанная с воздействием на окружающую среду носит юридически правомерный характер. Экологическая экспертиза является логическим продолжением оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и обеспечения учета экологических требований при ее проектировании и планировании. Но одновременно правовое значение экологической экспертизы – более широкое. Задача государственной экологической экспертизы – гарантия того, что в процессе производственной деятельности связанной с воздействием на окружающую среду, предусмотрены меры по охране окружающей среды, адекватные требованиям законодательства.

Федеральный закон «Об экологической экспертизы» устанавливает два ее вида – общественную и государственную. Проведение экспертизы таких видов носит юридически значимый характер. При этом между ними возможны несовпадения в целях проведения экологической экспертизы. Если государственная экологическая экспертизы может имеет целью, преимущественно экономические интересы, то общественная направлена на выяснение степени вреда деятельности на человека.

Есть мнение, оспариваемое другими, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экспертиза.[5] По решению органа или предприятия, которое предпринимают сомнительную деятельность в отношении к окружающей среды, может быть проведена ведомственная экспертиза проектных материалов. В этом может быть заинтересовано само ведомство, которое обязано, будет предоставить материалы на государственную экологическую экспертизу, и не уверено в экологической обоснованности проекта. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутренних потребностей ведомства или предприятия. Возможно, она тем или иным способом повлияет на решение государственной экологической экспертизы, однако последняя в любом случае принимает окончательное решение, носящую большую юридическую силу.

Что касается коммерческой (платной экспертизы), которая проводилась бы на лицензионной и договорной основе, то такие виды экспертиз не предусматриваются законодательством. Такая экспертиза может быть отнесена к экспертизам общественным, если проводится в инициативном порядке общественными формированиями.

Принципы экологической экспертизы и их значение

Экологическая экспертиза является юридической гарантией обеспечения учета экологических требований при планировании экологически опасной деятельности. Эта гарантия обеспечивается принципами, которыми следует руководствоваться при ее проведении. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» такая экспертиза основывается на принципах ее проведения. Последовательное соблюдение этих принципов является важнейшим требованием в обеспечении реализации экологического права.

«Нормы-принципы экологической экспертизы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и социальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого-экспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого-экспертные органы и организации».[6]

Рассмотрим эти принципы.

Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Этот принцип означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация определенной деятельности может повлечь вредные последствия для окружающей среды. С учетом этой презумпции, перед участниками экспертизы стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны оценить и определить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий.

Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы для заказчика означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности, если она представляет собой объект государственной экологической экспертизы. До принятия решения он должен представить материалы на государственную экспертизу согласно п.1 ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду обязывает органы и комиссии государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействия на природную среду. Поскольку требовать полноту от общественной экспертизы нельзя, то применительно к государственной экологической экспертизе это наиболее необходимо, поскольку юридическая сила заключения этой экспертизы основана на такой полноте.

Принцип достоверности и полноты информации обязывает заказчика обеспечить предъявление достоверной и полной информации об объекте экспертизы. Соблюдение заказчиком этого принципа является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком этого принципа орган государственной экологической экспертизы не вправе ее проводить. Если нарушения этого принципа обнаруживаются по ходу проведения экспертизы, то с учетом характера нарушения эколого-экспертный орган вправе затребовать представление достоверной и полной информации, либо вернуть материалы экспертизы заказчику на доработку.

Принцип независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этими принципами эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и вывода по нему. Оказываемое в любых нормах давление на него является противоправным.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологических экспертиз является одним из основных. В данной работе мы заинтересованы коснуться последнего из них – законности. Понятно, что юридическая сила заключения экологической экспертизы предполагает ее научную обоснованность и объективность подкрепленную авторитетом государства. Однако принцип законности является сердцевиной экологической экспертной деятельности. Соблюдение этого принципа при ее проведении определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. Он имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения. Заключение экологической экспертизы касается, прежде всего, ее выводов, составляющих ее суть. Выводы экспертизы, согласно ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» направлены на установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. С учетом этого, содержание принципа законности заключений означает, что при планировании, проектировании деятельности, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик обязан учесть экологические требования в том числе, предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользования. Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации проекта. Если заказчиком не выполнены экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта; иными словами не дать положительное заключение. Если такое заключение все же дается, это служит основанием для вывода о нарушении принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы.

Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы должны быть выполнены не только требования Федерального закона « Об экологической экспертизе» но и иных актов законодательства об охране природы. В противном случае нарушается ч.2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности.

Как видим, принципы проведения государственной экологической экспертизы имеют непосредственное отношение к ее юридической силе, поскольку строгое их соблюдение ведет к высокому качественному уровню. Выводы экологической экспертизы приобретают статус юридического факта, влекущего за собой возникновение соответствующих правоотношений.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы

Государственная экологическая экспертиза проводится в определенном порядке, регулируемым Федеральным законом и Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы от 11.06. 1996 г.

Этот порядок предусматривает следующие стадии:

- представление материалов в Государственный комитет по охране окружающей среды или в его территориальные органы на уровне субъектов РФ;

- регистрация, проверка полноты и достаточности, представленных материалов;

- формирование комиссии государственной экологической экспертизы;

- подготовка индивидуальных групповых заключений и сводного заключения государственной экологической экспертизы;

- подписание и утверждение заключения государственной экологической экспертизы;

Заключение, соответствующее заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Заключение государственной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после его утверждения специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы.

Заключение государственной экологической экспертизы

С точки зрения эффективности государственной экологической экспертизы как средства реализации экологического права принципиально важным является вопрос об экспертном заключении и его юридической силе.

В соответствии с п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе» заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает юридический статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы является актом подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе» и иных нормативных правовых актов.

Наиболее значимой характеристикой государственной экологической экспертизы с учетом ее места в механизме принятия решения является обязательность ее заключений как фактор, определяющий высокую потенциальную эффективность государственной экологической экспертизы как главного средства обеспечения учета экологических требований на стадии принятия решения.

Юридическая сила экспертного заключения выражена в п. 5 ст. 18 Закона « О государственной экологической экспертизе» : «Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы».

Связывание финансирования работ по экспертируемым объектам с положительным заключением государственной экологической экспертизы является вполне рациональным решением.

Действенной юридической гарантией соблюдения этой нормы является наделение Государственного комитета по охране окружающей среды правом направлять в банковские организации представления о приостановлении или прекращении финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов, не получивших положительного заключения экспертной комиссии. Серьезным правонарушением является недобросовестная экспертиза, фальсификация результатов, давление на членов экспертной комиссии с целью получения положительного заключения.[7]

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы, заказчик намечаемой деятельности, с учетом выводов этой экспертизы, может пересмотреть обосновывавшую документацию.

С учетом роли экспертного заключения, в процедуре принятия решения чрезвычайно важна возможность обоснования в судебном порядке заключения государственной экологической экспертизы.

При этом, суд или арбитражный суд вправе принять решение о проведении по данному объекту дополнительной или повторной экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза и ее юридический статус

Рассматривая вопрос о юридической силе экологических экспертиз необходимо обратить внимание на роль общественной экологической экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» общественность может выразить свое отношение по поводу экологической экспертизы, как посредством проведения общественной экологической экспертизы, так и путем реализации иных прав, установленных Законом. В частности, граждане (общественные организации или объединения имеют право направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной или иной деятельности. При этом при подготовке заключения экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта такой экспертизы, должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение ( ст.19 Закона РФ « Об экологической экспертизе»).

Хотя Закон « Об экологической экспертизе» устанавливает, что общественная экологическая экспертиза организуется по инициативе граждан и общественных организаций, а также по инициативе органов местного самоуправления, инициатива граждан и органов местного самоуправления имеет значение лишь тогда, когда она совпадает с желанием самой общественной организации провести экспертизу. Ни граждане, ни органы местного самоуправления не могут диктовать свою волю общественным объединениям, и потому их инициатива не будет иметь юридического значения.

Общественная экспертиза проводится общественными организациями. Закон устанавливает к таким организациям определенные требования.

Основным направлением их деятельности, в соответствии с их уставами должна быть охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы; они должны быть зарегистрированы в установленном порядке.

Принципиально важным является положение о том, что общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, по которым проводится и государственная экологическая экспертиза. Исключения составляют объекты экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну.( ст. 21 Федерального закона « Об экологической экспертизе»).

В соответствии с Законом, общественная экологическая экспертиза может проводиться или до проведения государственной экологической экспертизы, или одновременно с ней.

Чтобы обеспечить проведение общественной экспертизы на должном уровне, для выражения и защиты своих позиций по объекту экспертизы Федеральный закон « Об экологической экспертизе» (ст. 22) наделяет общественные организации, осуществляющие экспертизу специальными правами:

- право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в Федеральном законе;

- знакомиться в нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

- участвовать в качестве наблюдателей, через своих представителей, в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Между государственной и общественной экологической экспертизами имеется два существенных различия.

Первое из них касается того, что общественная экспертиза является инициативной, добровольной, а государственная обязательной.

Второе различие связано с юридической силой экспертного заключения.

Заключение государственной экологической экспертизы имеет в правовом регулировании экологических правовых отношений большую юридическую силу, уполномоченную государственным органом в области экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Оно может быть также опубликовано в средствах массовой информации.

В случае несогласия общественных формирований или местного населения с выводами государственной экологической экспертизы, если при этом нарушены или не учтены их экологические права и законные интересы, они вправе обратиться в суд.

Таким образом, заключения общественной экологической экспертизы по юридической силе носят производный характер по отношению к государственной экологической экспертизе.

Тем не менее, обе стороны должны постоянно взаимодействовать друг с другом с целью придания вынесенных ими нормативных актов надлежащего качества, исследования всех аспектов исследования, чтобы юридическая сила указанных документов имела соответствующее наполнение.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования статей 30 - 34 настоящего Федерального закона (то есть, ответственность экспертов государственной экологической экспертизы - авт.).

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

Заключение

Таким образом, деятельность экспертов регулируется законодательством РФ. В каждой отрасли существует своя специфика требований к экспертизе, и экология не является исключением. Требования, которым должен отвечать объект экологической экспертизы должны отвечать охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечения рационального использования природных ресурсов, выработанных наукой в том числе экологической и практикой. Другой разновидностью экологических требований являются требования, содержащиеся в законодательстве по охране окружающей среды и природопользованию.

Юридическая сила экспертного заключения выражена в п. 5 ст. 18 Закона «О государственной экологической экспертизе» : «Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы»

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М. «Юридическая литература» 1993.

2. Закон Российской федерации « Об экологической экспертизе». СЗ РФ 1995 № 48. Ст. 4556

3. Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы. Государство и право № 11 1996. с. 105.

4. Бринчук М.М. Экологическое право. М. 1998. с. 323

5. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М. 1999. с. 264.

6. Об организации государственной экологической экспертизы и формировании системы экспертных органов Госкомприроды РСФСР. Экологический вестник РСФСР. Май. С. 16.

7. Петров В.В. Экологическое право России. М. 2002. с. 252-253

[1] СЗ РФ 1995 № 48. Ст. 4556

[2] Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы. Государство и право № 11 1996. с. 105

[3] Об организации государственной экологической экспертизы и формировании системы экспертных органов Госкомприроды РСФСР. Экологический вестник РСФСР. Май. С. 16

[4] Об организации государственной экологической экспертизы и формировании системы экспертных органов Госкомприроды РСФСР. Экологический вестник РСФСР. Май. С. 16

[5] Петров В.В. Экологическое право России. М. 2002. с. 252-253

[6] Бринчук М.М. Экологическое право. М. 1998. с. 323

[7] Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М. 1999. с. 264.