Наконец, среди характерных проявлений русского заселения Дальнего Востока следует назвать его малолюдность. Социально-политичес­кое влияние этого заключалось в том, что, во-первых, в населенных пунктах не находилось достаточного количества жителей для об­разования каких-либо сословных, представительных, земских ор­ганов. Поэтому вместо выборов чаще практиковались назначения на должности (особенно в XVII — первой половине XIX в.).

Во-вторых, Дальний Восток как часть единого государства управлялся в общем теми же органами власти на местах, что и все государст­во. Однако малая населенность и нехватка квалифицированных кадров приводили к тому, что эти органы принимали зачастую упрощенный облик по сравнению с Европейской Россией[2], имели более компактное организационное устройство.

Наконец, важным социально-политическим фактором стали ка­торга и ссылка, требовавшие от местного начальства особого внимания, основные зоны каторжных работ выделялись в горно­заводские округа, формально подчиненные губернской админист­рации, но имевшие собственные порядок управления и связь с правительственным аппаратом.

Все это повлияло на формирование нескольких устойчивых традиций в Сибири (до начала XX века территории Западной и Восточной Сибири, а также Дальнего Востока имели общее название - Сибирь). Заложенные в XVII в., они продолжали дей­ствовать вплоть до падения империи в 1917 г. Одна из таких традиций — административное деление Сибири на крупные округа. В XVIII в. это были разряды, во второй половине XVIII в. — на­местничества, в XIX — начале XX в. — генерал-губернаторства. Каждое из этих подразделений могло делиться на губернии и уез­ды по общероссийскому образцу, но именно особенности Сибири породили необходимость в организации дополнительной террито­риальной единицы, промежуточного звена между центральным правительством и непосредственно властями на местах (в уездах, губерниях, городах).

Другая сложившаяся традиция — сильная административная прерогатива сибирских властей. Как разрядные воеводы времен царя Алексея Михайловича, так и генерал-губернаторы начала XX в. сочетали обязанности и по гражданскому, и по военному управ­лению Сибирью. Прерогативы и разрядных, и генерал-губернатор­ских канцелярий были во многом аналогичны тем, которыми обладали центральные ведомства (приказы, коллегии, министерст­ва) на территории к западу от Урала.

В качестве местной традиции управления можно рассматривать и внешнеполитические полномочия высших сибирских сановников, которые проистекали из географического положения края и его Удаленности от Москвы и Петербурга. С расширением границ России на восток многие территории в конце концов оказались в ее составе и соответственно под управлением сибирского наместника. Внешнеполитические отношения тем самым превращались во вну­тригосударственные — вся история объясачивания являла собой именно такую картину. После того как Россия вышла к Тихому океану и завершила присоединение сибирских и дальневосточных земель, этот фактор не утратил своего значения. В качестве приме­ров можно указать на то, что Русская Америка в административ­ном отношении номинально подчинялась главному правлению Восточной Сибири.

Сочетание многих факторов породило явление "особенного управления" Сибирью[3]. Сам этот термин имел хождение в первой половине XIX в., но фактически управление этой восточной частью Российской державы было "особенным" с конца XVI в. вплоть до революции.

Итак, основными факторами, повлиявшими на специфику управления Дальним Востоком, были следующие: политико-географические — обширность территории, отсутствие старого административного деления, соседство с азиатскими странами; социально-политические — отсутствие корпоративных сословных организаций дворянства и посада, дефицит управленческих кадров, отсутствие частновладельческих земель, военно-административный характер организации населенных пунктов, стихийное переселение крестьянства и малочисленность населения; этносоциальные — необходимость привлечения к управлению туземной знати.

Существовало еще одно обстоятельство, вынуждавшее правитель­ство периодически перекраивать систему управления: "каждая власть, какая только ни являлась в Сибири, немедленно же... преображалась, усваивала самовластие и предавалась наживе... Причины этого крылись не в отдельных личностях, но в том положении, какое предоставлялось правителям в этой отдаленной стране. Они немедленно приобретали привычки самовластия, вдали от контроля, при неограниченных уполномочиях...".

4. государственные учреждения на Дальнем Востоке в XVIII - начале XIX века

Финансовые соображения побудили правительство в 1730 г. восстановить Сибирский приказ. Непосредственными побудитель­ными причинами были падение доходов от торговли с Китаем и ясачные недоимки. Сначала во главе Сибирского приказа стал генерал-прокурор Сената П. Ягужинский. В 1734 г. был введен пост прокурора Сибирского приказа, подчиненного генерал-прокурору Сената.

Правительство стремилось передоверить специализированному ведомству важнейшие на тот момент сибирские дела, в том числе назначение администраторов на места и их отчетность, контроль над казенными сборами и пушным промыслом, караванной тор­говлей. Вместе с тем многие вопросы оставались вне ведения Сибирского приказа: во-первых, о всех финансовых поступлениях и товарах он должен был информировать Штатс-контору, а счета посылать в Ревизион-коллегию; во-вторых, ему были абсолютно неподконтрольны военные вопросы, ими занималась Военная кол­легия. То же относилось и к полицейскому надзору, ямской гоньбе, горным заводам, дипломатическим сношениям. Таким образом, деятельность рассматриваемого учреждения ограничивалась кад­ровыми и контрольно-финансовыми правами; при этом в отличие от Сибирского приказа XVII в. оно выступало как посредническая инстанция между центральными правительственными органами и местными властями.

Более трех десятилетий функционирования показали, что де­ятельность Сибирского приказа не внесла принципиальных улуч­шений в связи правительства с краем. В 1763 г. он был лик­видирован, а все находившиеся в его ведении вопросы, в том числе ясак, перепоручены соответствующим ведомствам и особому Ка­бинету, ставшим верховными органами власти для сибирской администрации.

До екатерининских реформ административное деление края менялось неоднократно[4] и к 1775 г. представляло собой такую картину: Тобольская губерния, включавшая провинции Тоболь­скую (уезды Верхотурский, Ирбитский, Кузнецкий, Тарский, То­больский, Томский, Тюменский) и Енисейскую (уезды Енисейский и Красноярский); Иркутская губерния с провинциями Иркутской (уезды Балаганский, Иркутский, Киренский), Удинской (уезды Баргузинский, Нерчинский, Селенгинский, Удинский) и Якутской (уез­ды Алданский, Илимский, Олекминский, Якутский). Основанием для разграничения территории было по-прежнему приближение уездных центров к провинциальным, появление новых городов. Определение границ между губерниями и распределение городов по уездам возлагалось на губернаторов.

Принятие в ноябре 1775 г. "Учреждения для управления губер­ний Всероссийской империи" имело значение и для Сибири. Осо­бую важность имело положение о том, что в отдельных случаях две-три губернии могут объединяться под управлением наместника или генерал-губернатора. При необходимости губерния или наместничество могли делиться на области либо провинции, а те, в свою очередь, на округа — по 20—30 тыс. душ населения.

Фактически объявленная реформа начала проводиться в Сиби­ри только в 1782—1783 гг. Учреждалось три наместничества — То­больское, Колыванское, Иркутское, которые делились на области, а области — на уезды. Тобольское наместничество состояло из Тобольской и Томской областей; Иркутское — из Иркутской, Якутской, Охотской, Нерчинской; Колыванское наместничество (иногда называвшееся губернией) делилось только на уезды. Все это вместе составляло Сибирскую губернию.

Павел I, как известно, стремился изменить внутреннюю и внеш­нюю политику, проводившуюся при Екатерине II. Это относилось и к территориальному размежеванию. Уже одно из первых рас­поряжений нового царя в 1796 г. предписывало отмену института генерал-губернаторов якобы из-за медленного делопроизводства и злоупотреблений на местах. В Сибири вновь вводились две губернии — Тобольская и Иркутская, наместничества упразд­нялись. А вся империя опять расчленялась по единому губернско-уездному принципу.

При следующем императоре, Александре I, в начале XIX в. обеими сибирскими губерниями управлял один генерал-губерна­тор, количество уездов в них было уменьшено, а оставшиеся разделены на комиссарства. Причина, вызвавшая эту акцию, была простой: огромная площадь и малонаселенность административ­ных единиц Сибири. Так, колоссальный Якутский уезд Иркутской губернии включал в себя семь комиссарств[5] во главе с земскими частными комиссарами. В 1804 г. из Тобольской губернии была выделена Томская; по мере административных преобразований формировались Якутская и Камчатская области.

Бесконечные административные перестройки, преследовавшие цель облегчить управление огромной Сибирью и увеличить до­ходы от нее, были в общем безуспешны. Четкой и однозначной структуры административного деления во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в. образовать так и не удалось. Многие правительственные распоряжения к тому же не могли быстро воплощаться в жизнь в специфических сибирских условиях и неред­ко отменялись последующими приказами.

В центре управления Сибирью в XVIII в. стояла фигура губер­натора, наместника, генерал-губернатора. До 1736 г. из Тобольской губернской канцелярии рассылались наказы-инструкции всем местным администрациям — в Енисейск, Якутск, Иркутск, Нерчинск, на Камчатку; затем образовалась Иркутская провинция с независимым от Тобольска вице-губернатором, подчинявшимся Сибирскому приказу и Сенату.

При Петре III впервые вводится пост генерал-губернатора Си­бири, на который был назначен генерал-фельдмаршал Миних. Однако при этом не было дано никаких разъяснений насчет полно­мочий и оставлении в должности с прежней полнотой власти сибирского губернатора и иркутского вице-губернатора. При гу­бернской реформе екатерининской поры в Тобольск и Иркутск были назначены генерал-губернаторами Кашкин и Якоби, теперь уже с оговоренными обязанностями; Тобольское и Иркутское гене­рал-губернаторства просуществовали до 1797 г. Все сибирские генерал-губернаторы до М.М. Сперанского жили в Петербурге, а в места назначения наведывались наездами.

В руках губернатора в 30—60-х гг. XVIII в. сосредоточивались административные, полицейские, финансовые, хозяйственные и во­енные функции. Губернатор и вице-губернатор назначались по представлению Сената Верховным Тайным советом, затем — Ка­бинетом, а с 1741 г. подбор и утверждение их кандидатур произ­водился Сенатом. Губернатор действовал через губернскую кан­целярию во главе с ее секретарем; канцелярские отделы занима­лись казначейскими, судебно-полицейскими и хозяйственными делами, перешедшими к ней после ликвидации петровских местных учреждений (в 1726—1727 гг.); канцелярия присматривала также за провинциальными и уездными властями. Персонально на губер­натора возлагалась ответственность за полноту сбора подушной подати, за денежные расходы местных властей; он выступал в каче­стве высшей судебной инстанции по отношению к провинциаль­ным и городовым судам (выше губернатора в этом смысле была Юстиц-коллегия). С 1727 г. губернатору подчинялись военные силы, расквартированные на подведомственной территории. Его полномочия регулировались "Наказом губернаторам и воеводам" 1728 г. В дополнение к этому в 1764 г. появилось "Наставление губернаторам", еще более усилившее статус губернаторов, в том числе правителя Сибири; отныне он был подсуден только императ­рице и Сенату.

Распространение при Екатерине II концепции "просвещенного абсолютизма" причудливым образом отразилось на системе уп­равления Сибирью: Тобольская и Иркутская губернии (бывшие провинции) были романтически объявлены Сибирским царством. Такая автономия, конечно, еще больше увеличила полновластие сибирского правителя.

Сибирский приказ практически не вмешивался в деятельность губернских властей. Более того, ему было запрещено напрямую обращаться с указаниями к военным, даже ямщикам и другим сибирским жителям; общение допускалось только через столичные коллегии и канцелярии. Совершенно самостоятельно действовало Сибирское соляное комиссарство, ведавшее добычей и перевозкой соли.

В соответствии с актом "Учреждения для управления губер­ний..." сибирские губернаторы возглавили губернские правления; в каждой губернии были заведены казначейство, казен­ная и судебная палаты, приказ общественного призрения. Казенные палаты отчитывались не перед губернатором, а перед центральны­ми органами — Камер-коллегией и Ревизией-коллегией, являясь их представителями на местах. Но поскольку по должности председа­тельствовал в этих палатах вице-губернатор, то и финансовые вопросы оказывались в поле зрения губернской администрации.

Павел I, как говорилось выше, ликвидировал наместничество и звание генерал-губернатора. Трон "Сибирского царства" увезли в столицу, а Тобольская и Иркутская губернии со всей организаци­ей управления обрели тот вид, который они имели в начале 70-х гг.

Основанием для преобразований начала XIX в. можно считать необходимость учета географических и социальных особенностей Сибири. Из-за удаленности края, боль­ших расстояний между административными центрами, этнической разнородности и прочих факторов правительству Александра I бы­ло затруднительно контролировать губернии по общегосударст­венной модели. Поэтому возобладала идея введения в Сибири "особенного правления". В ходе нововведений 1803—1806 гг. вновь учреждается должность генерала-губернатора с подчинением ему всей Сибири, с правом независимо от центральных властей ре­шать вопросы охраны порядка и снабжения в крае. Губернское правление ("губернское правительст­во"), состоявшее теперь из исполнительной и казенной экспедиций, превратилось фактически в орган по претворению в жизнь решений генерал-губернатора. К тому же, несмотря на намерения прави­тельства, специального наставления по работе "правительства" губернии так и не было написано.

Местное управление в Сибири в послепетровскую эпоху осу­ществлялось на провинциальном, уездном, городском и волостном уровнях. Провинциальные и городовые (уездные) воеводы, опирав­шиеся на свои канцелярии и ратуши, обладали примерно теми же полномочиями, что и генерал-губернатор, но в пределах подведом­ственных местностей. На низшем уровне административные функ­ции исполнялись приказчиками и волостными приказными избами. В деревнях выбирались сотские и старосты для распоряжения хозяйственными делами, раскладки податей и суда по малозначи­тельным поводам. Органы самоуправления (магистраты) появи­лись также в городах и порой довольно успешно занимались полицейским надзором, сбором налогов, организацией торгово-промышленных заведений, градостроительством и т. д. Однако серьезным тормозом в их деятельности было постоянное вмеша­тельство губернской и провинциальной администрации, а также нечеткая разграниченность функций между городским, провинци­альным и губернским звеньями управления[6].

Губернская реформа 70—80-х гг. XVIII в. на уездном, город­ском и сельском уровнях придала административным органам стереотипное устройство. На организации некоторых учреждений сказалась специфика Дальнего Востока. Поскольку дво­рянства на Дальнем Востоке не было, невозможно было и внедрение выбор­ных дворянских органов — предводителей дворянства, сословных судов. Для контроля за исполнением чиновниками своих обязан­ностей в крайних восточных областях (Нерчинской, Якутской, Охотской) устанавливались комендантские должности. В помощь правителям уездов повсеместно назначались заседатели. Все эти модификации в российском законодательстве объяснялись невоз­можностью стандартного управления огромными территориаль­ными подразделениями Дальнего Востока.

Административные преобразования Павла I на местах затро­нули более всего государственных крестьян. "Учреждения" 1775 г. лишь констатировали существование крестьянского самоуправле­ния, не задевая его сущности.

Наиболее заметным нововведением начала XIX в. оказалось очередное учреждение комиссарств и территориальных подразде­лений уездов. В Европейской России правительство решало воп­росы земского управления, опираясь на помещиков, а на Дальнем Востоке за отсутствием таковых пришлось вводить институт земских частных комиссаров, обязанных вершить суд в малонаселенных местностях и периодически осматривать, объезжать подведомственный округ.

Заключая обзор управления Дальним Востоком во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в., можно сделать вывод о том, что администрация, с одной стороны, шла в русле общерос­сийского управления. Бюрократизация управления Дальним Востоком имела для прави­тельства особое значение из-за отдаленности, широких возмож­ностей для злоупотреблений, укрывательства незаконных доходов тамошним чиновничеством. Однако разрастание чиновного персо­нала и подчинение ему все новых сфер жизни и деятельности сибиряков, напротив, увеличивали базу коррупции.

Особенности управления в крае, с другой стороны, вызывали необходимость автономности. Пройдя через период ведомствен­ной децентрализации, Сибирь вновь обрела единоличных прави­телей в лице генерал-губернаторов, а в первые годы царствования Александра I власть главы сибирской администрации расширилась настолько, что сравнялась по полномочиям со статусом допетров­ского разрядного воеводы.

5. Государственная служба на Дальнем Востоке в XIХ веке

5.1. Административные реформы М. М. Сперанского

Цели реформ М.М. Сперанского виделись в ограничении особым "установле­нием" единоличной власти высшего сибирского начальства, в при­ближении его к реальным потребностям хозяйственного управле­ния, сведении воедино надзорных органов, четком разграничении функций многочисленных инстанций управления, приспособлении их к местным условиям. Принципиальная концепция реформы при этом базировалась на учете региональной географии, истории, бытовых и нравственных традиций населения.

В ре­зультате напряженной работы был составлен и в феврале 1822 г. "высочайше одобрен" пакет нормативных документов по управле­нию Сибирью: "Общее учреждение для местного управления Сиби­ри" и частные правила об управлении некоторых областей; "Об­щий устав об управлении сибирских инородцев"; "Особенный устав об управлении сибирских киргизов"; "Устав о ссыльных"; "Устав о городовых казаках" и некоторые другие. Осуществление норм, заложенных в этих документах, регулировал Сибирский комитет — теперь уже во главе с самим М.М. Сперанским.

Сибирь разделили на две части (генерал-губернаторства) — За­падносибирское с центром в Тобольске (с 1839 г. в Омске) и Восточ­носибирское с центром в Иркутске. Граница между ними проходила по Енисею, В результате административное устройство Сибири приоб­рело следующий вид: Западносибирское генерал-губернаторство включало Тобольскую и Томскую губернии и Омскую область, Восточносибирское — Иркутскую и вновь созданную Енисейскую губернию, Якутскую область и три особых управления — Троицкосавское пограничное, Охотское и Камчатское приморское.

Однако многие либеральные намерения М.М. Сперанского так и остались на бумаге, его реформа не во всем достигла своих целей. Идея бюрократического контроля над "номенклатурной машиной" не оправдала себя. Несмотря на де­тальное перечисление в законе их прав и обязанностей, местные органы не получили реальной самостоятельности и оказывались, как и прежде, жестко встроенными в традиционный механизм управления империей.

На судьбе реформы и ее отдельных положений неизбежно сказались и краткость пребывания М.М. Сперанского в Сибири, недостаточное знакомство с ее жизнью, и неспособность провинци­ального чиновничества воспринять его идеи. Тем не менее замыс­лы Сперанского в целом соответствовали вызову времени, так как установленная по его проектам структура территориально-адми­нистративного деления продержалась несколько десятилетий. Это подчеркивает разумность предложенных им мер, поскольку в пре­дыдущую эпоху, в XVIII в., нескончаемые преобразования в Сиби­ри лишь усугубляли накопившиеся проблемы и не приводили к стабильному управлению.

5.2. Управление Сибирью со второй четверти XIX  до начала XX века

Разделение Сибири на два генерал-губернаторства сохранялось более полувека. Изменения в административном районировании в дальнейшем касались главным образом Восточной Сибири, что было связано с освоением Дальнего Востока. В 1851 г. образова­лась Забайкальская область с центром в Чите, составленная из двух округов Иркутской губернии. Тогда же Якутскую область выделили из Иркутской губернии, поставили там гражданского губернатора (в Забайкалье, как в других пограничных владениях, был назначен военный губернатор) и подчинили его напрямую генерал-губернатору.

Освоение Россией Приамурья вызвало необходимость проведе­ния внутреннего разграничения. Тем более что после заключения Айгунского договора с Китаем в 1858 г. у империи в этом направ­лении оказались развязаны руки. Еще в 1856 г. была создана Приморская область, включавшая бывший Охотский округ, быв­шую Камчатскую область, Чукотку и острова. Центр области располагался в г. Николаевске, резиденции военного губернатора. В 1858 г. область разделили на две части: за одной осталось название Приморской области, другая получила наименование Амурской (с центром в Благовещенске).

Военная активность России на Тихом океане, соседство с Кита­ем и Японией требовали усиления местной административной власти. Снова с подачи комиссии Министерства внутренних дел был принят план передела азиатской части России. Он касался в основном Дальнего Востока и сводился к идее об учреждении там нового генерал-губернаторства, что и было осу­ществлено в 1884 г. Приамурское генерал-губернаторство с цент­ром в Хабаровске состояло из Амурской, Забайкальской и При­морской областей во главе с военными губернаторами.

На территориальной структуре Дальнего Востока отражались и поли­тические события. Так, в преддверии войны с Японией на Дальний Восток был назначен наместник с чрезвычайными полномочиями, но после подписания мира наместничество было отменено.

В организации управления Дальним Востоком в середине XIX — начале XX в. просматривалась тенденция к увеличению объема полномо­чий исполнительной власти, что сопровождалось ростом количес­тва уездов и соответственно администрации. Передача высшему звену управленцев большей власти компенсировалась личной ответственностью их перед монархом. В организации же управле­ния на уровне генерал-губернаторства предпринятые М.М. Сперан­ским меры в основном привели к сохранению статуса админист­рации.

Будучи гражданскими и воинскими начальниками, сибирские генерал-губернаторы, как это ни странно, не имели детальной нормативной базы для своей деятельности. Основополагающие принципы их должностного ранга, заложенные еще в екатеринин­ских "Учреждениях для управления губерний", сохранились и в XIX в. Уставы М.М. Сперанского и позднейшие инструкции не внесли радикальной новизны. Незначительные уточнения 1870-х гг. касались контроля над горнодобывающей промышленностью и учебными заведениями. Все большее внимание уделялось наблюдению за "состоянием умов" населения, что было связано с посте­пенным распространением либеральных и леворадикальных идей во второй половине XIX в. Пожалуй, единственным крупным нововведением оказалось то, что генерал-губернаторам поруча­лось командовать казачьими войсками на востоке страны. Генерал-губернаторы назначались императором, но входили в админи­стративную номенклатуру Министерства внутренних дел. Соответ­ственно  все  обязанности  по  обеспечению  правопорядка возлагались на главные управления Западной и Восточной Сибири. Кроме того, вся Сибирь составляла единый жандармский округ (один из пяти, по закону 1827 г., или из семи — по закону 1836 г.) с центром в Тобольске[7].

Подчиненные генерал-губернаторам полиция и жандармские силы III Отделения образовывали мощный механизм сохранения внутригосударственной стабильности. За генерал-губернаторами сохранялись также прежние, идущие от допетровских воевод функ­ции дипломатических сношений с южными соседями.

К 1870—1880-м гг. окрепло общественное мнение об архаичности института генерал-губернаторства и главных управле­ний. Как писало "Восточное обозрение" в апреле 1882 г., "они не выполнили ни одной из своих задач... Бюрократические советы оказались слабыми, вялыми, заражались канцелярской рутиной и явились вполне бессильными". Генерал-губернаторство Восточной Сибири решили все-таки сохранить, изъяв из его юрисдикции несколько областей для фор­мирования еще одного генерал-губернаторства в Приморье. В 1887 г. главное управление Восточной Сибири было заменено Канцелярией иркутского генерал-губернатора, разделенной на от­раслевые делопроизводства: финансовое, медицинское, тюремное, полицейское и прочие.

Губернские и областные управления сохранялись и выполняли приблизительно те же функции на своих территориях. На Дальнем Востоке, в созданных вновь областях, основывались также кан­целярии военных губернаторов.

В сибирских округах во второй половине XIX в. по-прежнему сохранялись исправники. Участки в округах управлялись земскими заседателями, которые являлись судебной и полицейской инстан­цией и наблюдали за волостными и сельскими органами власти. В северо-восточных районах края, где преобладало коренное насе­ление, округа делились на улусы, а улусы — на наслеги.

Городская власть на Дальнем Востоке была реформирована так называ­емым городовым положением 1870 г.: городские думы избирались на четыре года по имущественному цензу, а не по сословному принципу. Обладая правом издания постановлений по вопросам городского благоустройства и торговли, они не располагали меха­низмом реализации своих решений и были в сущности хозяйствен­ными филиалами губернских органов.

Общероссийская земская реформа не распространялась на дальневосточные земли, поскольку здесь отсутствовало сословие дворянства. Будь земские органы введены в крае, большинство их членов ("гласных") оказались бы крестьянами, а это противоречило социальной политике правительства. Среди дополнительных трудностей вне­дрения земства следует отметить довольно большой процент населения с особым статусом (коренных народов и казаче­ства) и обширные, редко населенные пространства, почти недо­ступные для организации.

Специфика проявилась также и в предоставлении экстраорди­нарных полномочий крестьянским начальникам. Эта должность пришла на смену должностей бывших окружных начальников — земского заседателя (1822—1890 гг.) и пристава (1890—1897 гг.). По "Временному положению о крестьянских начальниках и губер­ниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской" (1897 г.) пост крестьянского начальника вводился в русских волостях; ему предоставлялось право отмены решений сходов, наложения арес­тов и штрафов, рассмотрения дел о земельной аренде, в общем, вмешательства во все дела волости. Следует заметить, что судеб­ные функции совпадали в данном случае с прерогативами мирово­го судьи, и именно для Сибири и Дальнего Востока правительство пошло на такое дублирование, ведь из иного места до ближайшего мирового судьи требовался месяц пути по болотам и лесам!

5.3. Пограничные и приморские управления

Установление особого режима пограничных управлений дик­товалось спецификой раннего этапа освоения дальних восточных пределов континента, когда небольшие военные отряды оказыва­лись подчас единственными представителями русского населения и российской государственности в присоединенных районах. От­даленность и малонаселенность этих мест заставляла правитель­ство передоверять управление ими местным воинским началь­никам.

В 1731 г. из Якутского уезда Иркутской провинции было выде­лено Охотское приморское управление, которое распространялось на Охотское и Берингоморское побережья, Анадырский край, Кам­чатку и российские острова в Тихом океане. Оно подчинялось иркутской провинциальной канцелярии, и начальником его стал не уездный воевода, а администратор с придуманным в Сенате звани­ем главного командира и с собственной канцелярией.

В результате нововведений в начале XIX в. статус охотского правителя был уточнен: он стал называться морским начальником, числился по морскому департаменту и управлял портом и округом по инструкциям от иркутского губернатора. Таким образом, были слиты гражданское и военное (в данном случае портовое, военно-морское) административные начала. Явное отличие от общерос­сийских порядков объяснялось временным характером этих мер, что официально обозначалось как "предварительное правление". Основательные же нормативные документы были выработаны только в 1812 г. "Положение" для Камчатки и Охотского порта, подчиненных Якутскому областному правлению, рассматривало местного администратора в качестве заведующего "морской частию" как морского чиновника, "земскою" — как исправника, "суд­ною" — как уездного судью".

По предложению М.М. Сперанского в 1822 г. Охотское управ­ление было переименовано в Приморское и получило руководящий штат из начальника, заместителя и канцеляристов. Кроме обычных административных функций начальник командовал портом, под­чиняясь при этом Иркутскому губернскому правлению.

С основанием Петропавловска-Камчатского значение Охотско­го порта резко уменьшается, основные заботы, связанные с тихо­океанским флотом, оказываются сконцентрированными на Кам­чатке, и в 1849 г. Приморское управление закрывается. Его тер­ритория вливается в Якутскую область на правах округа и попадает под обычный надзор исправника.

Камчатка до 1731 г. подчинялась Якутску, откуда приезжал приказчик (комиссар). По приезде он рассылал по острогам каза­ков во главе с управителями — местной властью. С 1731 г. то Сенатом, то иркутским провинциальным воеводой, а иногда и главным командиром Охотского порта стали назначаться коман­диры Камчатки, резиденцией которых был поселок Большерецк, а затем — Нижнекамчатск. Удаленность камчатской админист­рации порождала бесконтрольность и злоупотребления, поэтому в 1783 г. начальство подчинило Камчатку сравнительно близкой Охотской области.

В ходе реализации реформы Камчатка была преобразована в отдельную область с центром в Верхнекамчатске, во главе с ко­мендантом ("правителем области Камчатской") и областным правлением. Оказалось, однако, что ресурсов края недостаточно для поддержания областного статуса, и в 1812 г. областное прав­ление было ликвидировано. За управляющих остались начальник Камчатки, его помощник, секретарь и объездной комиссар, нахо­дившиеся в подчинении сибирского генерал-губернатора. В 1822 г. начальник Камчатки получил права, аналогичные пор­товому начальнику Охотска.

По мере освоения Дальнего Востока возрастала стратегическая роль полуострова. Петропавловск, по предложению генерал-губер­натора Восточной Сибири Н. Муравьева, сделали главным портом России на Тихом океане. Поэтому в 1849 г., одновременно с упразднением Охотского приморского управления, Камчатка вновь стала самостоятельной областью, фактически губернией[8], во главе с военным губернатором из морского ведомства. Областные штаты определялись специальным "Положением" 1852 г. Об­ласть делилась на Петропавловский и Гижигинский округа, воз­главлявшиеся исправниками. В сферу компетенции камчатского военного губернатора в то время было передано и Нижнее При­амурье. Позднее Нижнее Приамурье подверглось территориаль­ному районированию и получило собственную администрацию. В 1889 г. Камчатская область была включена в Приамурское генерал-губернаторство, в составе которого пребывала до 1917 г.

В 1803 г. в Забайкалье, на границе с нынешней Монголией, в г. Троицкосавске, была учреждена пограничная канцелярия, которая в 1822 г. преобразовалась в пограничное управление (по "Учрежде­ниям" М.М. Сперанского). Пограничный начальник и погранич­ное правление контролировали три территориальных участка, каж­дый из которых находился в ведении дистанционного начальника (пристава), назначаемого из казаков иркутским гражданским гу­бернатором. Функции пограничной службы были обычными для местной администрации, но к ним добавлялась забота о вооружен­ной охране границы и обеспечении безопасности торговли. В 1851 г. Троицкосавск с близлежащими слободами объединились в особое градоначальство, подчиненное напрямую генерал-губер­натору, а в 1863 г. вошли в состав области Забайкальского казачье­го войска.

5.4. Казачество

В 1701 г. указом Петра I казаки малолюдной еще Восточной Сибири объединяются в Якутский полк, но в 1760-х гг. его расформировывают — теперь по уездным командам. Особо были выделены казаки пограничной службы, они распределялись по восьми дистанциям под командованием приставов и троицко-савского коменданта. Необходимость обороны государственных рубежей вынуждала принимать в казачье сословие и нерусское население.

Упорядочение статуса казачества, расселенного по разрознен­ным таежным острогам Восточной Сибири, произошло по иници­ативе М.М. Сперанского. "Устав о городовых казаках" объявлял о создании Тобольского городового и Сибирского Татарского казачьего полков в Тобольской губернии, Иркутского и Забайкаль­ского казачьих полков в Иркутской губернии, Енисейского, Том­ского и Якутского в соответствующих губерниях и Якутской об­ласти. Полки состояли из сотен. Военно-административными от­делениями   полков   являлись   команды,   дислоцированные в отдельных населенных пунктах (Томская, Кузнецкая и Нарымская команды Томского полка, Охотская, Якутская и Гижигинская команды Якутского полка и т. д.). Было также учреждено Троицкосавское пограничное управление.

"Устав о городовых казаках" действовал почти без изменений до 1870-х гг., но количество управлявшихся по уставу казаков постоянно уменьшалось. С 1851 г. начался перевод их из граждан­ского (полицейского) ведомства в военное. Иркутский и Енисей­ский полки в 1867 г. были расформированы, Тобольский, Сибир­ский Татарский и Томский полки включались в состав Сибирского линейного войска, командование которого находилось в Омске. Забайкальский полк (уже как конный казачий, а не городовой) вместе с полками бурят и эвенков составил Забайкальское казачье войско, куда также вошли Верхнеудинские станичные округа (они появились в начале XIX в.) и все пограничные казаки окрестных земель. Все вместе они выставляли шесть конных шестисотенных полков (четыре русских и два "инородческих"), объединенных в две конные бригады, которые рассредоточивались по всей мон­гольской границе. Войско не занимало сплошной территории: селе­ния казаков перемежались с обычными крестьянскими деревнями. Сначала оно делилось на три отдела (округа), в 1895 г. прибавился четвертый. Отделы включали станицы и поселки, жители которых также служили в войске.

Военное управление в иерархическом отношении делилось на главную и местную ступени. К первой относился генерал-губер­натор Восточной Сибири, ко второй — войсковой наказной ата­ман, бригадные и сотенные управления. Атаман распоряжался в военных делах через особый орган, называемый дежурством, в гражданских вопросах — через войсковое правление (на правах гражданского губернатора). Бригадные и сотенные управления во главе со своими командирами тоже соединяли военную и граждан­скую власть. В ходе общероссийской военной реформы в устройст­ве войска произошли значительные изменения: контроль над фи­нансами возлагался на Читинское областное казначейство; дела о правонарушениях, не связанных со службой, передавались обще­гражданским судам; школы переводились в компетенцию Министерства просвещения. Урезание автономии сопровождалось также изменениями в порядке призыва и комплектования частей. Звание наказного атамана соединялось с должностью военного губер­натора Забайкальской области. Атаманская канцелярия и все преж­ние войсковые административные учреждения упразднялись, их место занимали соответствующие областные организации (област­ное правление и войсковое хозяйственное правление). Командова­ние войском состояло теперь из штаба и управлений отделов.

В конце 1880-х гг. во главе всех казачьих войск империи был поставлен наследник престола цесаревич Николай. Непосредствен­но же забайкальские казаки подчинялись наказному атаману При­морских казачьих (Амурского и Забайкальского) войск, который являлся одновременно приамурским генерал-губернатором и командующим войсками Приамурского военного округа. Перед ним отчитывались областное и хозяйственное правления и штаб. Об­ластное правление действовало посредством окружных исправни­ков, а те — через земских заседателей. Штаб имел своими пред­ставителями на местах атаманов отделов и начальников частей. На низовом уровне управляли станичные и поселковые атаманы и правления вместе со станичными судами и поселковыми схода­ми. В бурятских полках были сотенные правления во главе с пред­седателями.

В 1856 г. переселенный на Амур казачий полк взял под охрану береговую линию. По проекту генерал-губернатора Н. Муравьева в 1860 г. эти казаки составили отдельное Амурское войско[9]. В начале XX в. здесь насчитывалось 11 станичных округов, которые были разбиты на участки во главе с участковыми из войсковых офицеров, подчиненными войсковому правлению. Административ­ная структура в основном соответствовала принятой в Забайкаль­ском войске.

Обострение политической ситуации на Дальнем Востоке в 1880-х гг. потребовало усиления военного присутствия России в Приморье. Уссурийский полубатальон Амурского войска в 1889 г. был преобразован в Уссурийское казачье войско. Его область делилась на 3 участка и 6 станичных округов, а управление осу­ществлялось по изложенной выше схеме. Административным цент­ром войска считался Владивосток, резиденция уссурийского наказ­ного атамана — военного губернатора Приморской области[10].

Все казачьи войска Сибири подчинялись высшей гражданской власти в губерниях. Следовательно, несмотря на автономию, они представляли собой один из элементов административной струк­туры империи.

5.5. Русская Америка

В течение XVIII в. в результате морских экспедиций российские торговцы и промышленники начали закрепляться на островах северной части Тихого океана и северо-западном побережье Аме­риканского континента. После походов и открытий А. Чирикова в 1728—1741 гг. Россия объявила территорию Северной Америки севернее 55° с. ш., включая Алеутские и более северные острова, своей собственностью.

Впервые Русская Америка оказалась выделенной в самосто­ятельную единицу при изменении в 1796 г. системы сибирских наместничеств. Побережье Аляски с островами объявлялось осо­бой частью Иркутской губернии. Однако восточносибирские власти не обрели реальной возможности осуществить свои пол­номочия, так как все вопросы, связанные с освоением амери­канских владений, их управлением, находились в компетенции торгово-промышленной Российско-Американской компании.

Основатель ее Г. Шелихов составил план утверждения ком­пании на новоприобретенных территориях — в "Славороссии" После одобрения в иркутской и столичной канцеляриях проектов началось административное обустройство. Частная по форме ком­пания всегда контролировалась правительством и приравнивалась к государственному ведомству. Для контроля над ней в 1799 г. учреждается пост корреспондента (или протектора), а в следующем году создается правление компании в Петербурге. Для более жесткого пра­вительственного контроля в 1804 г. был создан временный комитет (с 1813 г. — постоянный совет) из трех акционеров, один из которых назначался царем. В компетенции данного органа на­ходились политические вопросы; коммерческими же делами все­цело распоряжалось главное правление. Главным правителем с 1818 г. всегда становился морской офицер, что позволило, как об этом уже говорилось, военному ведомству прибрать к ру­кам управление в российских колониях. Таким образом, в конце XVIII и в первые десятилетия XIX в. Российско-Американская компания превратилась по существу из торгово-промышленной организации в государственное учреждение по освоению амери­канских владений России.

Заключение

Становление и эволюция государственной службы российского Дальнего Востока определялись це­лым рядом объективных и субъективных причин. Доминирующее и приоритетное значение среди них имели природно-географические, общеисторические и этносоциальные факторы. Географичес­кая среда оказывала главным образом влияние на пространствен­ную конфигурацию и территориальные параметры административ­ных единиц. Историческая ситуация, включая внутриполитический и геостратегичсский компоненты, воздействовала на особенности и статус местных форм временного и стационарного управления. Большую роль при этом нередко играли международные соглаше­ния, причем вне зависимости от насильственного или мирного пути вхождения регионов в состав империи. Социально-этнический фак­тор в значительной мере определял характер взаимодействия общественно-экономических процессов с гражданским и военным устройством и территориальное размещение коренного и пришло­го населения.

Формирование и развитие Дальнего Востока невозможно рассматривать как вне исторического времени, так и вне географи­ческого пространства. Присоединение к Российскому государству территорий Дальнего Востока и их колонизация проходили по великим речным и морским путям. Вдоль побережья и в бассейнах рек возводилась цепь военных линий с крепостями, острогами, зимовьями, дистанционными поселениями и городами, становившимися административ­ными центрами того или иного края. Крупные реки становились границами новых политико-административных образований, а горные хребты и моря пограничными рубежами с сопредель­ными державами.

Природно-географическая среда влияла и на особенности мест­ного территориально-административного устройства. При обширности и удаленности от центра органы местной власти оказывались либо рассредоточенными и слабыми, либо без эффективного государственного контроля, в результате чего осо­бый размах обретали взяточничество, коррупция и разгул бюро­кратии.

Географическая среда в определенной степени влияла и на функции административных, в особенности провинциальных, уч­реждений. При этом, чем больше по территории была та или иная административная единица, тем более широкими полномочиями наделялись местные властные инстанции. Необходимость рас­ширения их функций диктовалась многими причинами, из которых наиболее важными являлись громадные расстояния и отсутствие мобильных средств коммуникации, главным образом транспорта и связи.

Влияние естественных географических условий на админист­ративное устройство регионов проявлялось не только в опосредо­ванной, но и в самой прямой форме. Наличие природных, в особен­ности рудных и минеральных, богатств обусловливало необходи­мость учреждения специальных отраслевых ведомств.

Природно-географические факторы проявлялись и в других сферах политико-административной системы окраин. Важное зна­чение при этом имело их пограничное положение, что обычно вело к созданию государственных таможен с соответствующим штатом военных и гражданских чинов.

Административная система зависела также от экономического фактора, но его воздействие не было однозначным в многовековом процессе: прагматические расчеты и интересы не играли приоритет­ной роли на первоначальных этапах образования громадной Рос­сийской империи. Даже выгоды от сибирской пушнины и золота имели "незаметное значение", уступая внешнеполитическим и геополитическим целям государства.

Географическое, точнее, геостратегическое положение влияло в определенной степени и на крут полномочий высших админист­ративных органов власти в регионах. Особое значение при этом имело пограничное положение крупных провинций и областей на восточных рубежах империи. Известно, что сибирские воеводы и генерал-губернаторы обладали правом поддерживать с царского разрешения внеш­неполитические связи с сопредельными государствами.

Формирование новых государственных и административных границ затрагивало многие стороны жизни народов, оказавшихся в составе Российского государства. В огромной Российской державе административные границы за редким исключением неполностью или совсем не совпадали с эт­ническими территориями и поэтому не были четко обозначены. Особенностью некоторых окраин вместе с тем являлось тождество между административными и родоплеменными образованиями. В этом отношении наглядным примером служат охотничьи и коче­вые народы Дальнего Востока, среди которых практиковалась так называемая "улус­ная система", опиравшаяся на вековые производственные тради­ции и выборное начало в практике общественно-политической жизни.

Этносоциальный фактор, несомненно, сказался на становлении и развитии политико-административного устройства Дальнего Востока, хотя его реальное воздействие проявлялось больше в завуалированной форме, поскольку российская админи­стративная система опиралась не на этнический, а территориаль­ный принцип. Концептуальной базой такого подхода служила идея единого и неделимого централизованного государства.

Список литературы

1. "Открытие" Иркутской губернии. Л.Дамешек, И.Дамешек. - «Восточно-Сибирская ПРАВДА», 30 сентября 2000 года №193-194 (23821--23822)

2. Алексеев А.И. Освоение русскими людьми Дальнего Востока и Русской Америки. До конца XIX века. М., 1982.

3. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

4. Ерошкин Н.П. Местные учреждения дореформенной России (1800—1860 гг.). М., 1985.

5. История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (XVII в.   1917 г.). М., 1990.

6. История Российского Приморья. – Владивосток: Дальнаука, 1998.

7. Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления // Отв. Редакторы С.Г. Агаджанов, В.В. Трепавлов. – М.: «Славянский диалог», 1998.

8. Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984.

9. Сафронов Ф.Г. Русские на северо-востоке Азии в XVII   середине XIX в. Управление, служилые люди, крестьяне, городское население. М., 1978.

10. Сергеев О.И. Казачество на русском Дальнем Востоке в XVII-XIX вв. – М.: Наука, 1983.

[1] "Открытие" Иркутской губернии. Л.Дамешек, И.Дамешек. - «Восточно-Сибирская ПРАВДА», 30 сентября 2000 года №193-194 (23821--23822)

[2] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 136.

[3] Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления // Отв. Редакторы С.Г. Агаджанов, В.В. Трепавлов. – М.: «Славянский диалог», 1998. – с.65

[4] Алексеев А.И. Освоение русскими людьми Дальнего Востока и Русской Америки. До конца XIX века. М., 1982. С. 148, 149; История Сибири. Т. 2. С. 308, 309.

[5] Сафронов Ф.Г. Русские на северо-востоке Азии в XVII   середине XIX в. Управление, служилые люди, крестьяне, городское население. М., 1978. С. 36.

[6] Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984. С. 40, 47, 59, 62, 63

[7] Ерошкин Н.П. Местные учреждения дореформенной России (1800—1860 гг.). М., 1985. С. 59.

[8] Сафроное Ф.Г. Русские на северо-востоке Азии в XVII — середине XIX в. М, 1978. С. 47.

[9] История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (XVII в.   1917 г.). М., 1990. С. 229.

[10] Сергеев О.И. Казачество на русском Дальнем Востоке в XVII XIX вв. С. 50—56, 60.