Содержание

Содержание

Введение. 3

1. Государственная служба в России в XVIII-XIX веках. 5

1.1. Формирование государственной службы.. 5

1.2. Табель о рангах Петра I. Его эволюция в XVIII-XIX веках. 7

1.3. Система государственной службы в XVIII-XIX веках. 13

2. Система повышения квалификации чиновников в XVIII-XIX веках. 16

2.1. Реформы Сперанского в области законодательства и закон об экзамене на чин 16

2.2. Система подготовки и сдачи экзамена 19

Заключение. 29

Список литературы.. 33

Введение

В настоящее время реформа государственной службы – один из важнейших приоритетов развития России. В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации" перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. К ним относятся: потеря кадрового потенциала госслужбы (в течение 10 лет со своих постов уйдут более 50% госслужащих, занимающих ключевые должности, а из-за острого дефицита высококвалифицированных специалистов среднего возраста их адекватная замена сейчас невозможна); резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации. При этом прослеживается явная тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или "переделывающей под себя" противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью "административного ресурса".

Но основным негативным фактором представляется ярко проявившаяся в последние годы неэффективность российской бюрократии, ее полная неспособность решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни. По критерию эффективности управления, рассчитанной по одной из методик, Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования – 158 место из 168 проанализированных стран[1].

Таким образом, административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов исполнительной власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует и существенного изменения роли, функций и образа государственного служащего.

В процессе реформы существенную пользу может принести обращение к прошлому опыту становления и развития государственной службы. Рассмотрим особенности государственной службы и повышение квалификации государственных служащих в XVIII-XIX вв., так этот период представляет интерес в связи с тем, что первая половина XIX в. характеризовалась кризисом феодально-крепостнической формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Это отражалось и на самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое переживало все углубляющийся кризис. Характерной особенностью абсолютизма этого времени явилась его способность к лавированию, гибкой смене курса политики, к второстепенным уступкам.

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Петр 1 проводил политику дальнейшего закрепощения крестьян, принявшую наиболее жесткие формы на исходе XVIII в. Наконец, усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

Таким образом, целью данной работы является рассмотрение научных основ государственной службы в Российской империи.

Задачи работы:

- Рассмотреть формирование государственной службы

- Рассмотреть Табель о рангах Петра и его эволюцию в XVIII-XIX веках

- Рассмотреть систему государственной службы в XVIII-XIX веках

- Определить систему повышения квалификации чиновников в XVIII-XIX веках.

1. Государственная служба в России в XVIII-XIX веках

1.1. Формирование государственной службы

В первой четверти XVIII в. переход к абсолютизму был ускорен Северной войной и получил свое завершение. Именно в петровское правление создаются регулярная армия и бюрократический аппарат государственного управления, происходит как фактическое, так и юридическое оформление абсолютизма.

Для абсолютной монархии характерны наивысшая степень централизации, развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат, сильная регулярная армия. Эти признаки были присущи и российскому абсолютизму.

Армия помимо своей основной внутренней функции по подавлению народных волнений и восстаний, выполняла и другие функции. С петровского времени она широко использовалась в государственном управлении как принудительная сила. Большое распространение получила практика посылки воинских команд на места для понуждения администрации к лучшему выполнению правительственных распоряжений и указаний. Но иногда и центральные учреждения ставились в такое же положение, например даже деятельность Сената в первые годы его создания находилась под контролем гвардейских офицеров. Офицеры и солдаты занимались также переписью населения, сбором налогов и недоимок и т.д. Наряду с армией для подавления своих политических противников абсолютизм использовал и специально созданные для этой цели карательные органы - Преображенский приказ, Тайную канцелярию и др.

В первой четверти XVIII в. возникает и вторая опора абсолютной монархии - бюрократический аппарат государственного управления.

Органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений.

Особенность российского абсолютизма состояла в том, что он совпал с развитием крепостничества, тогда как в большинстве стран Европы абсолютная монархия складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены крепостного права.

Старая форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям Петра.

Государство, сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

Административным преобразованиям способствовал и перенос столицы в Петербург. Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Как мы увидим, петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная

В первой четверти XVII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления, областей культуры и быта, а также происходит коренная реорганизация вооруженных сил. Почти все эти изменения происходили во время правления Петра I и имели огромное прогрессивное значение.

1.2. Табель о рангах Петра I. Его эволюция в XVIII-XIX веках

Государство, сформировавшееся в начале XVIII - XIX вв., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

Установившаяся в последнюю четверть XVIII в и доведенная до крайности в конце века военно-полицейская диктатура не вызвала "успокоения" страны. Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла I дворянские верхи устранили его путем дворцового переворота. Этот переворот был последним в истории российского абсолютизма, что свидетельство-зало об известной внутренней консолидации класса-сословия помещиков-дворян, вызванной опасностью массовых крестьянских волнений. С начала XIX в правительство было вынуждено проводить более соответствующий историческому развитию путь лавирования, обещаний и реформ.

У наиболее дальновидных чиновников России возникали более последовательные и широкие планы преобразования государственного строя. Характерными в этом отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля М. М. Сперанского, занимавшего ряд важнейших государственных постов (директор департамента Министерства внутренних дел, статс-секретарь царя, государственный секретарь). В октябре 1809 г. по поручению Александра I Сперанский составил план государственных преобразований - "Введение к уложению государственных законов". В этом проекте Сперанский указывал на нарастание недовольства народных масс крепостнической системой и в целях предотвращения революции рекомендовал царю дать стране конституцию, которая должна будет только "облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия". Этими формами, прикрывавшими самодержавие, должны были явиться: элементарная законность, выборность и ответственность чиновников, новые буржуазные начала организации суда и государственного контроля, разделение властей и т п.

Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприятия: 1 января 1810 г. был учрежден законосовещательный Государственный совет; 25 июня 1811 г. - "Общее учреждение министерств", которое вводило бюрократическое единообразие в организацию и деятельность министерств; в 1810-1812 гг. проведен ряд финансовых мероприятий. Объективно планы Сперанского были направлены на ограничение самодержавия.

С предложениями реорганизовать отдельные звенья государственного аппарат выступали и другие крупные сановники (В. П. Кочубей, Д. А. Гурьев, Б. Б. Кампенгаузен и др.). К 1819 г. Н. Н. Новосильцев представил Александру I "Государственную грамоту Российской империи" - умеренный конституционный проект, расширявший политические права дворян, но не содержавший уже никаких элементов буржуазной государственности.

После подавления восстания декабристов царизм вступил на путь военно-полицейской диктатуры.

Монархия первой половины XIX в., помимо склонности к лавированию, имела еще целый ряд специфических особенностей. Одной из них было стремление самодержавия к более тщательному юридическому обоснованию не только власти, но и всей политики абсолютизма.

В первой половине XIX в. абсолютная монархия в России стремилась приспособить государственный аппарат к изменениям в экономическом строе (кризис феодального строя, складывание в недрах феодальной формации капиталистического уклада). Специфическими чертами монархии была ее политическая гибкость (лавирование между реформами и военно-полицейскими методами управления), укрепление внешней "законности" императорской власти и деятельности учреждений, проекты реформ, исходящие от представителей высшей бюрократии, усиление карательного аппарата и идеологического воздействия крепостнического государства.

Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших государственных учреждений с более четким функциональным назначением: Государственного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в. канцелярии, превращения Сената в высший орган суда и надзора.

Другая опора самодержавия - его идеология, государственная доктрина - переживала кризис. Попытки заимствовать содержание и методы западноевропейской реакционной религиозной идеологии в 10-х годах XIX в. потерпели крах. К 30-м годам окончательно сложилась "национальная" государственная доктрина самодержавной России - теория "официальной народности", основными идеями которой были: самодержавие, православие и народность (последнее понималось как покорность широких народных масс всем порядкам феодально-крепостнического государства).

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя к середине XIX в привело вначале к тормозящим явлениям в деятельности государственного аппарата, а затем и к подлинному параличу наиболее важных его звеньев (суда, военного аппарата, администрации и т.д.).

24 января 1722 года Петр I утвердил Закон о порядке государственной службы в Российской империи (чины по старшинству и последовательность чинопроизводства). Подготовка этого закона - "Табели о рангах" была начата еще в 1719 году и была естественным продолжением реформаторской деятельности Петра I, в результате которой возросло количество должностей в армии и государственном аппарате. В основу "Табели о рангах" были положены аналогичные акты, уже существовавшие в западноевропейских странах, особенно в Дании и Пруссии. При разработке закона были также приняты во внимание чины, уже существовавшие в России. "Табель о рангах" помимо самой таблицы имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста и устанавливающих штрафы за ее нарушение. Все чины "Табели о рангах" подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. Интересно, что закон никак не разъяснял само понятие "чин", в силу чего одни историки последний рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, "Табель о рангах" включала и те и другие понятия. Постепенно должности из "Табели" исключаются и в конце XVIII века исчезают вовсе (Петровская "Табель о рангах" насчитывала 262 должности). Петровская "Табель", определяя место в иерархии государственной службы, в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. "Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать"- гласила одна из описательных статей закона[2].

Военные чины объявлялись выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущества военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже 14-й класс "Табели" (фендрик, с 1730 г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином 8-го класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - 14-й класс, давал право лишь на личное дворянство). По Манифесту 11 июня 1845 г. потомственное дворянство приобреталось с производством в штаб-офицерский чин (8-й класс). Дети, рожденные до получения отцом потомственного дворянства, составляли особую категорию обер-офицерских детей, причем одному из них по ходатайству отца могло быть дано потомственное дворянство. Александр II указом от 9 декабря 1856 года право получения потомственного дворянства ограничил получением чина полковника (6-й класс), а по гражданскому ведомству - получением чина 4-го класса (действительный статский советник). Приведенные таблицы чинов показывают, что Петровская "Табель о рангах" менялась в течение почти двух веков в результате основных реформ.

"Табель о рангах" состояла из расписания чинов по XIV классам и из 19 пояснительных пунктов, содержание которых сводилось к следующему[3]:

"-принцы императорской крови имеют во всех случаях превосходство над князьями, а также военными и гражданскими чиновниками высших классов;

- общественное положение остальных лиц определяется не происхождением. а чином;

- гражданские чины, как и военные, даются по выслуге лет или за особо "знатные" служебные подвиги".

"Табель о рангах" формально не упраздняла древние русские чины - бояр, окольничих и т.п., но пожалование этими чинами прекратилось.

Введение "Табели о рангах" явилось прогрессивной мерой, изменившей порядок замещения постов. Военная служба была отделена от гражданской и придворной. Узаконено было приобретение дворянства выслугой. В XVIII в. уже самый низший ранг (XIV) давал военным право потомственного дворянства, передававшегося по наследству. В гражданской службе он давал право личного дворянства, а VIII - потомственного[4].

На протяжении XVIII - XIX вв. "Табель о рангах" претерпела ряд изменений, которые были направлены на усложнение доступа в дворянское сословие. Так закон от 9 декабря 1856 г. установил более высокий класс для достижения потомственного дворянства: IV - для гражданских и VI - для военных; а личное дворянство - всем видам служб с IX класса; чины с XIV по X класс получили звание "почетных граждан".

В связи с изменением названий чинов или их упразднением в "Табель о рангах" вносились соответствующие изменения, так, например: классы XI и XIII перестали присваивать, но нумерация не изменилась, а V класс остался только для придворных чинов. Дополнительно было включено особое наименование чинов горной службы, отмененное в середине XIX в., корабельных инженеров-механиков флота, отмененное в 1908 г., и священнослужителей. Было также установлено определенное титулование при обращении в соответствии с чином.

Собственно чины непосредственно почти не давали материальных выгод их обладателям, за исключением того, что в XIX в. по чинам назначались прогонные, суточные и квартирные деньги и лишь в весьма редких случаях - жалование. Однако, согласно чинам, делались подарки по службе, причем обладатели чинов первых пяти классов получали такие подарки с изображением вензеля императора.

От чинов следует отличать звания (флигель-адъютант, генерал-адъютант, статс-секретарь и др.), так как они являлись только почетными наименованиями, обычно связанными с предоставлением лицу, их имеющему, определенных прав и преимуществ (в частности, прав на соответствующий мундир, участие в придворных церемониях). Как правило, звания согласовывались с рангами чинов и должностей, но непосредственно с ними не были связаны[5].

1.3. Система государственной службы в XVIII-XIX веках

До татаро-монгольского нашествия развитие феодальной службы в России не отличалось от европейского континентального варианта, а по некоторым параметрам даже опережало Европу. В частности, тенденции к централизации земель вокруг Владимиро-Суздальской Руси проявились уже в конце XII – начале XIII века, в то время как в Европе аналогичные процессы датируются лишь XIV–XV веками. Однако после татаро-монгольского нашествия вектор цивилизационного развития России переместился в сторону Азии. Не стала исключением и государственная служба. В процессе централизации российского государства в XV–XVI вв. "государева служба" строилась на основе синтеза византийского и татаро-монгольского вариантов службы (основа последнего, особенно в сфере налогообложения и военной службы, была заимствована монголами в средневековом Китае).

Приближение российской "государевой службы" к государственной, публичной службе обычно связывают с реформами Петра I и Табелем о рангах 1722 года. Не останавливаясь на содержании Табеля и критике сложившейся на его основе системы чиновничества, отметим, что по формальным аспектам модель российской государственной службы XVIII века соответствовала службе в иных абсолютных монархиях континентальной Европы – Франции, Пруссии, Австрии. Однако реформы Петра I, создав полицейское государство и резко сузив сферу частной предпринимательской активности в России, прервали процесс формирования буржуазии, задержали процесс первоначального накопления капитала на столетие, сделав государство основным предпринимателем и объектом патерналистских ожиданий. В связи с этим основным каналом социального роста стала государственная служба. Социальная активность, направляемая во Франции и Германии на накопление капитала, в России была направлена на приобретение чина. Чин в России определял социальный статус человека.

Кроме того, на специфику российской модели государственной службы значительное воздействие оказало специфическое соотношение столицы и провинций. С самого возникновения российского централизованного государства роль столицы в делах государства была определяющей. В столице концентрировались новые либеральные идеи, столичные служащие пытались контролировать деятельность своих провинциальных коллег. В целом это соответствует французской модели организации государственной службы. Однако огромная территория России не позволяла эффективно контролировать провинции, в связи с чем в них процветали коррупция, непотизм и произвол.

Но важнейшим фактором неэффективности российской модели государственной службы была тотальная отчужденность императорской власти (освященной, по византийским традициям, церковью) от общества и даже от подавляющей части государственных служащих, а также абсолютная неспособность этой власти к изменениям.

С усложнением общественных отношений в первой трети XIX века количество чиновников стало неуклонно расти, а эффективность государственного управления – снижаться. После Крымской войны необходимость реформ была осознана, и при Александре II начался процесс выдвижения либеральной бюрократии – как в столице, так и в провинциях. Эти люди стали идейными вдохновителями и проводниками реформ 1861–1870 годов. Однако события 1881 года прервали любые масштабные эволюционные процессы на российской государственной службе.

Основными чертами государственной гражданской службы в XIX являются[6]:

- иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

- очень высокий уровень централизации государственной службы, незначительное внимание к местным условиям, проблемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрократией из центра;

- осуществление значительной части внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

- конкурсная система отбора кадров для государственной службы;

- очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

2. Система повышения квалификации чиновников в XVIII-XIX веках

2.1. Реформы Сперанского в области законодательства и закон об экзамене на чин

В своих проектах государственных преобразований Сперанский мечтал о конституционной монархии, которая бы позволила “ правление доселе самодержавное учредить на непременном законе”. Законность форм осуществления власти Сперанский связывал с необходимостью разделения властей. Законодательная власть должна быть вручена двухпалатной Думе, которая обсуждает и принимает законы, для чего собирается сессионно. Глава исполнительной власти - монарх - участвует в деятельности Думы, но “никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей уважается в Думе”. Мнение Думы свободно, и поэтому монарх не может “ни уничтожить законов, ни обезобразить их”.

Судебная власть реализуется судебной системой, включающей суд присяжных и завершающейся высшим судебным органом - Сенатом. Три власти управляют государством подобно тому, как человек - своим организмом: обращаясь к закону, воле и исполнению.

Сперанский предусмотрел и возможность объединения усилий различных властей для согласного их действия в Государственном совете, состоящем частично из лиц, назначаемых монархом, а частично избранных по избирательным законам. Государственный совет заседает под председательством царя, он обладает правом законодательной инициативы, но законы, “конам вводится какая-либо перемена в отношении сил государственных или в отношении частных лиц между собой”, утверждаются непременно и исключительно Государственной думой. Таким образом. Государственная дума имеет законодательный статус.

Организация местной власти предполагает введение коллегиального управления сверху донизу через систему представительных органов - дум: губернских, уездных и волостных, избираемых на многоступенчатой основе.

Конституционная монархия, основанная на законе, должна опираться на квалифицированный чиновничий аппарат, обеспечивающий ее функциональную деятельность. Для осуществления такого проекта Сперанский предложил и провел два закона о чиновниках: “О придворных званиях” (3 апреля 1809 г.) и “Об экзаменах на чин” (6 августа 1809 г.). Этими узаконениями вводились необходимые условия для занятия должностей и получения служебных чинов: наличие диплома о высшем образовании или сдача экзаменов на чин по весьма обширному списку предметов. Придворные звания не являлись более основанием для получения чинов и продвижения по службе, а сделать карьеру, не служа, стало для дворян невозможно[7].

Проекты Сперанского вызывали резкую критику в адрес реформатора со стороны дворян, которые были весьма недовольны указами о чиновниках, ущемлявших их привилегии, а в социальных проектах Сперанского усматривали ущемление своих земельных прав (не без основания). На него посыпались обвинения в “возжигании бунтов” и даже в “способствовании истребления дворянства”. В конечном итоге судьба “великого чиновника” была решена и он был отстранен от службы и отправлен в ссылку.

2.2. Система подготовки г и сдачи экзамена

Подготовка государственных чиновников на юридическом факультете первоначально опиралась на приглашенных в качестве преподавателей иностранцев. Первые десять лет существования юридического факультета Московского университета единственным его профессором был Ф.-Г. Дильтей, преподававший на французском языке "право натуральное" и "естественное право". Не зная в достаточной степени русский язык и российское законодательство, Дильтей преподавал первые годы на основе европейской юридической литературы. В последующие годы он при помощи первых русских профессоров С.Е. Десницкого и И.А. Третьякова значительно улучшил преподавание, разработал и читал до 1781 г. курсы военного, морского, вексельного и уголовного права, а также историю русского права.

Правовые дисциплины в конце XVIII - начале XIX вв. также преподавали юристы-иностранцы И. Пургольд (1787-1791 гг.), который читал "ученую историю прав: естественного, римского и российского", Ф. Баузе (1781-1811 гг.) - профессор юриспруденции, Х. Штельцер (1806-1812 гг.), преподавший все юридические науки. Первыми русскими профессорами права Московского университета стали С.Е. Десницкий и И.А. Третьяков. Десницкий, получивший первоначальное образование в Московском университете, а затем в Англии, получил степень доктора прав. В 1790 г. профессором "российского практического законоискусства" в Московский университет был принят З.А. Горюшкин. Он прошел большую школу самообразования и юридической практики, был признанным знатоком российских законов и принес в университет практическую направленность образования, столь необходимую для государственной службы[8].

Тем не менее, к началу XIX столетия системы подготовки государственных служащих в России не было. И если столичное чиновничество в его высшем эшелоне имело неплохое, правда, часто лишь "домашнее образование", то низшие ступени государственных учреждений, особенно на губернском уровне, не располагали чиновниками даже с достаточным общим образованием. Низкий уровень профессионализма в сочетании с вопиющим произволом и коррумпированностью бюрократии являлся одним из катализаторов нараставших кризисных явлений в государственном управлении, которые особо зримо проявились в царствование Павла I[9].

Начало царствования Александра I с характерным для него усилением внимания к закону и законности как средствам современного управления страной повлекло обращение власти к проблемам подготовки государственных служащих. Проведенная в начале XIX столетия реформа коснулась, прежде всего, развития университетской системы образования.

К Московскому университету прибавились вновь воссозданный в 1802 г. Дерптский (затем Юрьевский, а ныне Тартуский), в 1803 г. - Виленский, в 1804 г. - Казанский и Харьковский. Вместе с тем, проведенная реформа образования и создание системы университетов отнюдь не вызвали интереса к получению профессионального образования среди чиновников. А между тем активная реорганизация государственного аппарата требовала профессионально подготовленных государственных служащих.

Инициатором первых шагов по реорганизации системы государственной службы в направлении повышения ее профессионализма был М.М. Сперанский, вполне испытавший на своей карьере все прелести российского чинопочитания и увидевший изнутри всю необразованность и некомпетентность даже столичного чиновничества. 11 декабря 1808 г. Сперанский на одной из рабочих встреч с императором зачитал ему свою записку "Об усовершении народного воспитания", которая ставила еще одну из важнейших проблем предполагавшихся больших реформ - коренное изменение гражданского чинопроизводства, пришедшего и успешно кормившего чиновничество еще с петровских времен - известной Табели о рангах.

Человеческий фактор реформ Сперанский видел в необходимости повышения профессиональной подготовки чиновников. Ссылаясь на европейский опыт, Сперанский пишет, что "учение никогда еще не было у нас поставлено условием необходимым и обязанностью непременною для вступления в службу и занятия гражданских мест. Между тем известно, что условие сие в других государствах существует. Не говоря уже о Франции, ни в Австрии, ни в Англии, ни в немецких землях никто не может быть ни адвокатом, ни прокурором без аттестата и испытания известных учебных мест". Он указывает на несправедливость положения вещей, когда университетский выпускник получает чины позже своего коллеги-неуча.

Сперанский ставит вопрос радикально, предлагая отменить систему чинов по петровской "Табели о рангах". Он пишет, что "чины не могут быть признаны установлением для государства ни нужным, ни полезным… Они делят народ на два несоразмерные класса, на дворянство и чернь; не оставляют почти места среднему столь полезному состоянию; ввергают в презрение все, что ими не украшено, дают ложную цену местам и достоинствам, смешивают и ставят наравне людей просвещенных с невеждами, наполняют должности чиновниками неспособными и даже из писцов науками не приуготовленных; одним порядком службы приводят людей к высшим званиям государственным; искательствами и множеством мелких злоупотреблений они развращают дух народный и что всего горше заражают самые источники народного воспитания…"

Красноречиво, конечно. Но иллюзорно. Даже сейчас, по прошествии двухсот лет, значительная часть российского чиновничества мало отличается от времен двухсотлетней давности. Сперанский между тем продолжал и подчеркивал, что нужно сделать так, чтобы "чин коллежского асессора, яко первый чин, дающий право на потомственное дворянство, открыть для тех только, кои будут обучаться или будут испытаны в университетах", и предлагал ввести, по крайней мере, зависимость получения чина VI класса от наличия университетского диплома или сдачи "экзамена на чин" после прохождения курсов экстерном[10].

Проводит Сперанский и мысль о необходимости введения ограничений для получения через чины потомственного дворянства и ополчается (это при своем-то происхождении "поповича") на "дворян по выслуге". Позднее, во "Введении к Уложению государственных законов", он разовьет эту мысль. Здесь же Сперанский, отдавая должное задумке, что "посредством чинов отворяется всем свободным состояниям переход в дворянство: отсюда соревнование, поощрение дарованиям и проч.", указывает несоответствие этого российской действительности. Он справедливо подчеркивает: "Но все сии выгоды были бы тогда только уважительны, когда бы дворянство наше не было бы основано на крепостном владении людей; в настоящем же положении, приобщая новых чиновников к сему сословию, правительство не умножает ли массу, народ тяготящую…" По своему знанию столичной бюрократии он констатирует, что "новые дворяне, чинами происшедшие, бывают горше и алчнее старых". Недаром же народная поговорка гласит "Из грязи, да в князи". Должность для неуча и невежды всегда была (да и остается) "вожделенным генеральским счастьем и несчастьем солдат", независимо служба то военная, военизированная или цивильная… Но именно это и понимал "дерзкий попович", стремившихся хоть что-то сделать для ограждения государственной службы от неучей и проходимцев. Немалых трудов стоило Сперанскому убедить Александра I решиться подписать два указа в 1809 г., покусившихся на устои российской чиновной камарильи.

Первым из них стал императорский указ от 3 апреля 1809 г. "О неприсвоении званиям камердинеров и камер-юнкеров никакого чина ни военного, ни гражданского и об обязанности лиц, в сих званиях состоящих, вступить в действительную службу и продолжать оную по установленному порядку с первоначального чина". Он явился попыткой сломать старую практику назначения с детства на придворные должности детей родовитых дворян, которые затем при поступлении на гражданскую службу сразу же, без выслуги и опыта служебной деятельности получали высокие чины и должности.

Указ предписал, что все находящиеся в указанных званиях при дворе и "в военной или гражданской службе не состоящие, в течении двух месяцев … должны избрать действительный род службы и представить … о том их желание. Те из них, кои не изберут службы, будут считаться в отставке". Получившие чины до издания указа сохраняли их, но "на будущее же время звание камер-юнкеров и камергеров, кои по уважению в заслугах предков … будут пожалованы, имеют представлять придворное отличие, знак особенного внимания … к роду, или заслугам предков, но не будут они присвоить никакого чина, ни военного, ни гражданского, и носящий сие звание, поступив в тот или иной род службы, должен проходить ее с первоначальных чинов по установленному порядку…"

6 августа 1809 г. последовал указ Александра I "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники". Он стал попыткой сломать сложившуюся практику получения гражданских чинов исключительно за счет выслуги в должности без учета наличия необходимой, даже самой минимальной общей и профессиональной подготовки государственных служащих. Сперанский, подготовивший проект указа, вложил в документ, а "монаршая воля" подтвердила намерение власти приступить к решению одной из важнейших проблем страны и государственной политики - повышению уровня компетентности государственных служащих через наличие необходимого общего и профессионально образования.

Указ конкретно указал на то, что "все части гражданского управления требуют сведущих исполнителей, и чем далее будет отвергаться твердое и отечественное образование юношества, тем недостаток в последнем будет ощутительнее". Главную причину недостатка квалифицированных чиновников император видел в том, что в стране "есть удобность достигать чинов не заслугами в отличном познании, но одним пребыванием и счислением лет службы". Александр I особо подчеркнул государственную важность вводимых мер и указал на то, что вводимые новые правила направлены "в отвращение" сложившегося порядка вещей и чтобы "положить наконец преграду исканием чинов без заслуг, а истинным заслугам дать новое свидетельство".

Первый же пункт указа четко и однозначно обозначил позицию императора по поводу получения 14 чина по гражданской службе и определил, что "никто не будет произведен в чин коллежского асессора, хотя бы и выслужит положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоящих в империи университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, гражданской службе свойственным, или представ на испытания, заслужил на оном одобрение в своем знании". При этом данное положение не распространялось на производство в низшие чины до коллежского асессора и не имело обратной силы для уже получивших указанный чин. Коллежские асессоры, получившие чин до указа, могли производиться в статские советники на прежних основаниях, но с существенной оговоркой - "не иначе, как когда будут самые достоверные свидетельства об отличном усердии в делах, особенное одобрение заслуживающих". Специально подчеркивалось, что "простое исполнение должности ни в коем случае, хотя бы оно и далее положенных лет простиралось, не дает право на производство".

Говоря о гражданских служащих, император указывает, что "напротив, те из 8-классых чиновников, кои находятся в службе, при отличном одобрении начальства, предъявят свидетельства об успешном их учении или испытании в российском университете, имеют быть произведены в следующие чины до статского советника не взирая на лета службы, и хотя бы короткое время в настоящее время находятся".

Указ особо оговаривал связь срока государственной службы, нахождение на ответственных должностях и наличие образования с получением чина статского советника. Для этого были необходимы: свидетельство о десятилетней службе "с ревностью и усердием"; нахождение не менее двух лет "действительно в каком либо месте советником, прокурором, правителем канцелярии или начальником … экспедиции"; "аттестат университета об успешном учении или испытании в науках, гражданской службе свойственной" и "одобрение начальства, в коем он служит, изображающее именно какие о оказал отличные заслуги".

Указ вводил новые правила производства в гражданские чины для всех служащих, независимо от ведомственной принадлежности, распространяясь на медиков, чиновников военного ведомства и военных, переходящих в гражданскую службу "за ранами и болезнями", для которых производство в восьмой классный чин должно было быть "всегда основано на самых достоверных свидетельствах об отличном усердии в делах, особенное одобрение заслуживающих". Одновременно указ не распространялся на ряд территорий империи, где "по местным уважениям губерний малонаселенных, как то трех сибирских, кавказской и Грузии, производство чиновников, туда определенных, остается на прежнем положении".

В качестве приложения к указу были изданы правила о профессиональных экзаменах для чиновников - "Порядок, коим полагается производить испытания в университетах желающим поступить в дальнейшее производство по гражданской службе". Прежде всего оговаривались "предметы испытаний", включавшие четыре группы необходимых для государственной службы познаний:

I. Науки словесные. Грамматическое познание российского языка и правильное в оном сочинение. Познание, по крайней мере, одного языка иностранного в удобность перелагать с оного на российский.

II. Правоведение. Основательное познание права естественного, права римского и права частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству. Сведения о некоторых нужных частях права общего, как то: экономии государственной и законов уголовных.

III. Науки исторические. Основательное познание отечественной истории. История всеобщая древняя и новая с частями к ней принадлежащими, как-то с географией и хронологией. Сюда же принадлежат первоначальные основания статистики, особенно российского государства.

IV. Науки математические и физические. Знание, по крайней мере, начальных оснований математики и геометрии, и общие сведения в главных частях физики". Указом предусматривалось, что "в каждом университете должен быть установлен особенный комитет из ректора и трех профессоров для испытания".

Характерной чертой указа было и стремление организовать обучение молодых чиновников без отрыва от выполнения служебных обязанностей. Он в приложении определял "Способы учения для молодых людей, службою обязанных". Предусматривалось, что "дабы доставить молодым людям, ныне в гражданской службе состоящим, способы усовершать себя по возможности в науках, не оставляя должностей… в обеих столицах и в тех городах, где находятся университеты, ежегодно в летние месяцы будут открыты в летние месяцы, начиная с мая по октябрь, курсы наук: 1. Словесных. 2. Юридических, 3. Математических и 4. Физических. Состав и порядок сих курсов возвещены будут особенными проспектами в ведомостях обеих столиц". Подчеркивалось, что "предполагается, что начальники по собственному убеждению их в пользе учения, не воспрепятствуют молодым людям усовершать себя в науках и пользоваться всеми представляющимися к тому случаями, тем более, что целое утро они могут употребить по делам службы".

Окончившим обучение "выдаются свидетельства, что они следовали сему курсу и, хотя свидетельства сии не заменяют испытания в университете положенного, но при этом приемлются в надлежащее внимание".

Введенная "сдача экзамена на чин" имела определенное значение для обеспечения правительственного контроля за профессиональной готовностью лиц, имеющих домашнее образование и претендующих на занятие государственных должностей. Его сдавали в свое время будущие известные государственные деятели - обер-прокурор Святейшего Синода С.Д. Нечаев (1810), министр почт и телеграфов И.М. Толстой (1822), министр внутренних дел и председатель Комитета министров П.А. Валуев (1832 г.), министр юстиции и главноуправляющий Вторым отделением императорской канцелярии В.Н. Панин и др[11].

Но этот шаг не означал решения проблемы. Требовалось создание системы подготовки государственных служащих, сочетающей общее и профессиональное обучение, наличие слоя образованных и культурных людей в чиновном мире, столь необходимых для проведения реформ. И вновь в эпицентре борьбы за создание нового типа учебно-воспитательного заведения оказался "главный реформатор" Александровской эпохи М.М. Сперанский.

Заключение

Подводя итог работы, отметим, что поставленные задачи были решены:

- Рассмотрено формирование государственной службы

- Рассмотрен Табель о рангах Петра и его эволюция в XVIII-XIX веках

- Рассмотрена система государственной службы в XVIII-XIX веках

- Определена система повышения квалификации чиновников в XVIII-XIX веках.

Приближение российской "государевой службы" к государственной, публичной службе обычно связывают с реформами Петра I и Табелем о рангах 1722 года.

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Введенная "сдача экзамена на чин" имела определенное значение для обеспечения правительственного контроля за профессиональной готовностью лиц, имеющих домашнее образование и претендующих на занятие государственных должностей.

Список литературы

1. Алексеев В.П. История России. - М.: Наука, 2002.

2. Алексеева Т. И. История государства российского. - М.: Наука, 2001.

3. Васюков В.С. История России. - М.: Мысль, 2002.

4. Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России. - М: Норма - Инфра, 2002.

5. История государственного управления в России./Под ред. А.Н. Марковой.– М.: ЮНИТИ, 2003.

6. Козлов В.А. История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства. – М.: Логос, 2004.

7. Новосельцев А.П. история государственного управления в России – М.: Наука, 2001.

8. Орлов А.С. История России. Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2004.

9. Павленко Н.И. Петр Великий.– М.: Мысль, 2002.

10. Соловьев С.М. Об истории новой России.– М.: Просвещение, 2003.

[1] Соловьев С.М. Об истории новой России.– М.: Просвещение, 2003 – С 37

[2] Алексеева Т. И. История государства российского. - М.: Наука, 2001. - С. 78.

[3] Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России. - М: Норма - Инфра, 2002. – С. 121

[4] Павленко Н.И. Петр Великий.– М.: Мысль, 2002. – С 58.

[5] История государственного управления в России./Под ред. А.Н. Марковой.– М.: ЮНИТИ, 2003. – С. 147.

[6] Алексеева Т. И. История государства российского– М.: Наука, 2001. – С. 89.

[7] Васюков В.С. История России. - М.: Мысль,2002. – С. 111

[8] Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России. - М: Норма – Инфра, 2002. – С. 126

[9] Орлов А.С. История России. Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2004. – С. 179

[10] История государственного управления в России: Учебник для вузов./Под ред. А.Н. Марковой.– М.: ЮНИТИ, 2003. – С. 154.

[11] Новосельцев А.П. история государственного управления в России – М.: Наука, 2001. – С. 167