Содержание
Введение_________________________________________________________ 3
Глава 1. Правовое регулирование должностных преступлений__________ 4
1.1. Понятие, общая характеристика и виды должностных
преступлений 4
1.2. Понятие должностного лица__________________________________ 9
Глава 2. Ответственность органов и должностных лиц органов местного
самоуправления_________________________________________________ 17
Заключение_____________________________________________________ 24
Список источников и литературы_________________________________ 26
Введение
В настоящее время вопросы, связанные с понятием и правовым статусом
должностных лиц местного самоуправления, являются в правовой науке
дискуссионными. В качестве причин такого положения учеными отмечается целый ряд
факторов. Так, К.П. Засов, анализируя общие подходы к понятию должностного
лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной
юриспруденции к понятию "должностное лицо", компромисс относительно
этой дефиниции так и не достигнут[1].
Проблемы правового статуса
должностных лиц местного самоуправления - не только сугубо теоретические.
Актуальность им придает тот факт, что в последнее десятилетие все большее
распространение получила коррупция в среде должностных лиц местного
самоуправления. Многие местные жители и представители коммерческих структур
сталкиваются с искусственными препятствиями, создаваемыми должностными лицами
местного самоуправления при решении как бытовых вопросов, так и вопросов,
связанных с предпринимательской и производственной деятельностью.
В качестве наиболее частых
злоупотреблений выделяются: подкуп при получении кредитов, субсидий, помещений
в аренду, лицензировании, регистрационных мероприятиях. Следует указать и на
серьезную опасность, которую представляет взаимопроникновение муниципально-властных и предпринимательских структур, факты
злоупотреблений должностными лицами органов местного самоуправления.
Достаточно часто в муниципальных образованиях встречаются случаи вхождения руководящих
работников органов местного самоуправления в число учредителей и участников
органов управления коммерческими структурами.
Решение многих практических проблем лежит в области теории муниципального
права. Вот почему данная тема интересна и актуальна.
Целью данной работы является рассмотрение ответственности органов и
должностных лиц органов местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью задачами работы будут являться
рассмотрение следующих вопросов:
Глава 1. Правовое
регулирование должностных преступлений
1.1.
Понятие, общая характеристика и виды должностных преступлений
Одной из гарантий успешного функционирования
государства и гражданского общества является надлежащее создание условий
эффективной деятельности государственного аппарата власти и органов управления,
а также органов местного самоуправления. Это особенно важно в период коренной
перестройки всех важнейших сфер жизни общества, построения демократического
правового государства, развития стабильной и сильной экономики, обеспечения
социальной защищенности граждан и вообще в целом укрепления Российского
государства. Результативность этой деятельности напрямую зависит от безупречной
и четкой работы органов государственной власти, органов местного
самоуправления, ее должностных лиц. В связи с этим особенно опасны и нетерпимы
преступления, совершаемые самими работниками органов власти и управления. Их
действия не только дезорганизуют функционирование того или иного
управленческого звена, но и подрывают авторитет государственной власти в глазах
общества, порождают у населения недоверие к ней. Преступность, особенно
организованная и профессиональная, проникла во властные структуры, в
государственную службу и органы местного самоуправления, отмечается сращивание
исполнительной и законодательной властей с криминальными структурами.[2]
Некоторые звенья органов государственной власти и
местного самоуправления поражены коррупцией, взяточничеством, протекционизмом и
другими негативными явлениями, подрывающими нормальную деятельность органов
власти и управления, зачастую срывают и тормозят решение важных мероприятий как
на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, регионов, властных и
управленческих структур. В 1999 г. Президент РФ указал на то, что
"Обеспечение правопорядка, борьба с преступностью и коррупцией являются важнейшей
политической задачей".[3]
В структуре экономической преступности в стране
за 1999 г. преступления против государственной власти, интересов
государственной службы и службы в органах местного самоуправления составляют
10,7%,[4] а число
совершенных преступлений за последние годы по России свидетельствует о
стабильном их увеличении по сравнению с общим ростом преступности. В 1999 г.
выявлено 20 тыс. преступлений, направленных против государственной власти,
интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления,
что на 12,7% больше, чем в 1998 г.; из числа выявленных почти 7 тыс. фактов
взяточничества, что на 18,3% больше, чем было в 1998 г. Поэтому преступные
действия представителей государственной власти и иных должностных лиц (взяточничество,
злоупотребление служебными полномочиями, превышение должностных полномочий,
служебный подлог) и влекут уголовную ответственность.
Противодействовать этим злоупотреблениям в
определенной мере призваны уголовно-правовые нормы, предусмотренные гл. 30 УК,
которые предусматривают ответственность за преступления против государственной
власти, интересов государственной службы и службы в органах местного
самоуправления (ст. 285-293 УК).
В законе не содержится определения данной группы
преступлений. Однако с учетом их особенностей, содержания и признаков составов
можно в обобщенном виде определить эту группу преступлений.
Прежде всего, преступления, предусмотренные гл.
30 УК, отличаются от иных преступных посягательств специальными признаками:
а) они совершаются специальными субъектами
(должностными лицами) государственных органов или органов местного
самоуправления; исключение составляет лишь ст. 291 УК (дача взятки), где
субъект - общий. В большинстве составов преступлений, включенных в данную
главу, таким специальным субъектом является только должностное лицо (ст. 285,
286, 287, 289, 290, 293). В то же время в примечании 4 к ст. 285 УК сказано,
что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями,
ответственность за преступления против государственной власти, интересов
государственной службы и службы в органах местного самоуправления несут
государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не
относящиеся к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий
должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292). За служебный подлог
несут ответственность и должностные лица;
б) совершение общественно опасных деяний возможно
лишь благодаря занимаемому служебному положению или с использованием своих
служебных полномочий;
в) общественно опасные деяния посягают на
нормальную деятельность органов государственной власти и управления, а также
органов местного самоуправления, либо содержат реальную угрозу такого
нарушения.
Таким образом, рассматриваемую группу
преступлений можно определить как общественно опасные деяния (действия или
бездействие), которые совершаются представителями власти, должностными лицами и
иными государственными служащими, не являющимися должностными лицами, благодаря
занимаемому ими служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют
существенный вред нормальной деятельности органов государственной власти,
интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления
либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.
Глава 30 УК РФ включает девять статей,
предусматривающих ответственность за преступления против государственной
власти, интересов государственной службы и службы в органах местного
самоуправления:
злоупотребление должностными полномочиями (ст.
285);
превышение должностных полномочий (ст. 286);
отказ в предоставлении информации Федеральному
Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287);
присвоение полномочий должностного лица (ст.
288);
незаконное участие в предпринимательской
деятельности (ст. 289);
получение взятки (ст. 290);
дача взятки (ст. 291);
служебный подлог (ст. 292);
халатность (ст. 293).
Вместе с тем Уголовный кодекс содержит и другие
преступления, субъектами которых могут выступать должностные лица. Например,
многие преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина
(ст. 149 - воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации,
шествия, пикетирования или участию в них; ст. 144 - воспрепятствование законной
профессиональной деятельности журналистов; ст. 140 - отказ в предоставлении
гражданину информации); преступления в сфере экономической деятельности (ст.
169 - воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; ст. 170 -
регистрация незаконных сделок с землей); преступления против правосудия (ст.
299 - привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности; ст. 300 -
незаконное освобождение от уголовной ответственности и др.). Однако эти
преступления прежде всего посягают на иные охраняемые уголовным законом
общественные отношения, как-то: конституционные права и свободы граждан,
интересы в сфере экономики либо интересы правосудия.
Преступления, о которых идет речь в гл. 30 УК,
посягают на иные общественные отношения, содержание которых составляют
нормальная деятельность органов государственной власти, интересы
государственной службы и службы в органах местного самоуправления; такие
преступления могут совершаться в различных сферах функционирования
государственного аппарата. В связи с этим видовой объект названных преступлений
можно определить как совокупность общественных отношений, обеспечивающих
нормальную и законную деятельность органов власти, иных государственных органов
и органов местного самоуправления.[5]
Рассматриваемые преступления посягают на
функционирование и престиж органов государственной власти, на интересы и
авторитет государственной службы и на интересы органов местного самоуправления.
К органам государственной власти, которая
согласно ст. 10 Конституции РФ делится на законодательную, исполнительную и
судебную, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и
Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В субъектах Российской
Федерации (республиках, краях, областях, городах федерального значения,
автономных областях и автономных округах) государственную власть осуществляют
образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления, согласно ст. 1
Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями
и дополнениями[6] - это
выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного
значения (в городах, районах, сельских населенных пунктах) и которые не входят
в систему органов государственной власти.
Служба в системе органов местного самоуправления
предполагает выполнение соответствующих должностных или служебных функций в
качестве главы муниципального образования или местной организации, их
заместителей, руководителей отделов, секторов, инспекционного состава и т.п.[7]
Суммируя указанные выше положения, можно
определить, что видовым объектом рассматриваемой группы преступлений выступает
совокупность общественных отношений в сфере нормального, соответствующего
положениям Конституции РФ, требованиям других федеральных законов и подзаконных
нормативных актов функционирования органов государственной власти, под которыми
понимаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ,
субъектов РФ и местного самоуправления, а также в Вооруженных силах, других
войсках и воинских формированиях РФ. Содержание названных общественных
отношений, как видового объекта, раскрывается в деятельности по руководству,
управлению, организации и контролю, т.е. в профессиональной деятельности по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
1.2.
Понятие должностного лица
Понятие должностного лица, как
субъекта большинства предусмотренных в главе 30 УК РФ преступление дано в
примечании 1 к статье 285: должностными признаются лица, постоянно, или по
специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо
выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные
функции в государственных органах, органах местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других
войсках и воинских формированиях РФ.
Данная формулировка позволяет
выделить три блока признаков, которые лежат в основе признания лица
должностным:
- характер выполняемых лицом функций
(полномочий и обязанностей);
- правовое основание наделения
его этими функциями;
- принадлежность (характеристика)
тех органов, учреждений, в которых трудится лицо.
При этом определяющим является
характер выполняемых должностным лицом функций. Указание в законе на характер
выполняемых функций позволяет четко очертить круг лиц, признаваемых
должностными, и исключает возможность расширительного толкования субъекта этой
группы преступлений. Этот признак позволяет отличить его от иных лиц, хотя и
занятых на работе в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных
и муниципальных учреждениях и т.д., но выполняющих иные, технические функции.[8]
Содержание функции власти, а
следовательно и характер действий представителя власти, определяется задачами,
стоящими перед органом, который он представляет. Например, представитель власти
– работник милиции осуществляет свои функции власти в сфере охраны
общественного порядка, собственности, прав и законных интересов граждан,
предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств и иных
антиобщественных действий, а также предупреждение и пресечение преступлений и
других антиобщественных действий, быстрого и полного раскрытия преступлений,
всемерного содействия устранению причин, порождающих преступление и иные
правонарушения. Вся его деятельность строится на взаимоотношениях с лицами, не
находящимися в его административном подчинении. Это – неопределенно широкий
круг лиц, в отношения с которыми представитель власти вступает в силу
предоставленных ему и строго регламентированных полномочий для осуществления
конкретных задач.
Полномочия некоторых
представителей власти, хотя и распространяются на неопределенный круг лиц, но
имеют силу в определенных ведомственных границах.
Деятельность представителя власти
выражается в основанных на законе распоряжениях или действиях, имеющих
юридическое значение, в отношении отдельных граждан, должностных лиц
учреждений, организаций и предприятий независимо от их ведомственной
принадлежности и подчиненности. Например, представитель власти – работник
милиции имеет право в определенных случаях проверять у граждан и должностных
лиц документы, удостоверяющие личность, входить беспрепятственно в жилые и иные
помещения граждан.
Законные распоряжения
представителя власти, обусловленные предоставленными ему полномочиями,
обязательны для исполнения. Обязательность исполнения законных распоряжений
представителя власти обеспечивается авторитетом государственного органа власти,
от имени которого он действует. В предусмотренных законом случаях деятельность
представителя власти может быть подкреплена принудительным воздействием.
Например, в целях защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или
здоровью, работники милиции имеют право в исключительных случаях в качестве
крайней меры применить физическую силу, специальные средства и огнестрельное
оружие. Такое же право предоставлено, например, и сотрудникам таможенных
органов, судебным приставам.
Представитель власти как лицо,
осуществляющее функции власти, в соответствии с законом является должностным
лицом. В примечании к статье 318 УК РФ сказано: «Представителем власти в
настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное
лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное
лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями
в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости».[9]
К признанию некоторых лиц
представителями власти следует подходить дифференцировано. Так, рядовой
милиционер, осуществляя функции власти по отношению к отдельным гражданам, обладает
правом отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое
значение. В этом случае он – возможный субъект должностных преступлений. Во
взаимоотношениях с другими сотрудниками различных подразделений милиции рядовые
милиционеры не могут выступать как должностные лица ибо в подобных случаях они
не имеют право отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие
юридическое значение.
Требования о том, что только
законные распоряжения или действия представителя власти подлежат исполнению,
обязывает в каждом случае разрешения вопроса о наличии в его действиях
признаков преступления или иного правонарушения, уяснить его компетенцию,
обусловленные ею права и обязанности. Обычно эти вопросы регламентированы в
законах и иных нормативных актах.
Организационно-распорядительные
функции связаны с управлением. Лицо, выполняющее их, руководит деятельностью
учреждения, организацией, предприятия, отдела, участка и т.д.( подбирает кадры,
руководит действиями находящихся в его подчинении работников и т.п.).Выполнение
организационно-распорядительных обязанностей неизменно связано с руководством
деятельностью других людей.
Для административно-хозяйственных
функций признак руководства деятельностью других людей не обязателен. На первое
место здесь выступают контроль и распоряжение материальными ценностями,
организация их отпуска, получение, ответственного хранения, реализация и т.п. В
большинстве случаев должностные лица выполняют одновременно
организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.
Отнесение к должностным лиц, выполняющих иные функции , лишает смысла
установленную законом уголовную ответственность специально для должностных лиц
и ведет к утрате специфики, присущей рассматриваемой группе.
Критерием, который позволяет
выделить из всех лиц, работающих в органах государственной власти и управления,
в органах местного самоуправления тех, кто может стать субъектами
рассматриваемой группы преступлений, является совершение ими при выполнении
должностных обязанностей действий, имеющих юридическое значение, то есть
связанных с установлением, изменением, или прекращением прав и обязанностей
физических и юридических лиц. Чтобы такие действия явились основанием для
признания лица должностным, они должны быть обусловлены служебной необходимостью
и вытекать из функций представителя власти или организационно-распорядительных
либо административно-хозяйственных функций. Данное условие, наряду с
выполнением указанных функций и совершением в связи с этим действий, имеющих
юридическое значение, является обязательным для признания лица должностным В то
же время лица, хотя и имеющие отношение, например, к материальным ценностям. Но
выполняющие чисто технические или производственные функции не признаются
должностными. Именно поэтому заключение договора между работником и
администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных
ценностей само по себе не может служить основанием для признания такого лица
субъектом должностного преступления, если при этом оно не осуществляет функций
по управлению или распоряжению этими ценностями (например, организует их
доставку, распределяет по другим снабженческим точкам).
Другие признаки должностного
лица, указанные в законе, не являются определяющими. Для признания лица
должностным не имеет значения, постоянно, временно или по специальному
полномочию оно выполняет возложенные на него обязанности назначено на должность
или избрано, работает за плату или бесплатно.
Правовым основанием наделения
лица соответствующими функциями является закон, устав, инструкция или иные
нормативные правовые акты, приказ о назначении на должность в которых
сформулированы права и обязанности лица, занимающего конкретную должность.
Установление такого правового основания в каждом конкретном случае обязательно.
Игнорирование этого требования приводит к судебным ошибкам.
Установление прав и обязанностей
представителей власти – должностных лиц в нормативном правовом акте
обеспечивает их четкость и полноту. но даже при четкой регламентации прав и
обязанностей допускаются различные толкования предоставленных лицу полномочий.
Эти ситуации возможны, например, когда, назначая на должность или давая
специальное полномочие на осуществление функций власти, лицу не разъясняют его
права и обязанности. Если в подобных случаях представитель власти, например,
превысил свои полномочия, привлекать его к ответственности надо весьма
осторожно.
Для решения вопроса об
ответственности важно знать, с какого момента лицо считается должностным. Лицо
приобретает комплекс должностных прав и обязанностей со дня, указанного в
приказе о зачислении на работу или в акте выборов, даже в тех случаях, когда
необходимо последующее утверждение назначения. Если же вышестоящий орган
государства выразил несогласие с назначением, то лицо всё-таки признается
должностным, но лишь на период с момента издания приказа о зачислении на работу
до момента выражения несогласия.
Лицо, выполняющее должностные
обязанности во время болезни, отпуска, командировки должностного лица,
признается таковым, лишь в силу акта назначения. К нему приравнивается акт
перемещения с одной должности на другую, в соответствии с которым лицо, ранее
не являвшееся должностным, может приобрести комплекс прав и обязанностей
должностного лица.
Лица, принятые на работу,
связанную с выполнением организационно-распорядительных или
административно-хозяйственных функций с испытательным сроком, признаются
субъектами должностных преступлений, если преступление совершенно в этот
период. Также решается вопрос о признании должностными лиц, проходящих
обязательную стажировку (например, в должности народных судей, следователей,
адвокатов, членов областных судов).[10]
Должностным лицо считается до
момента прекращения трудовых отношений. Они прекращаются вследствие наступления
определенных юридических фактов: а) истечения срока должностных полномочий; б)
досрочного отзыва с выборной должности; в) увольнения (в случае увольнения
вопреки желанию и даже при наличии согласия профсоюзного комитета лицо
считается должностным до издания приказа об увольнении); г) наступления смерти.
На практике вызывает затруднение
вопрос о признании возможными субъектами должностных преступлений лиц, которые
хотя и не назначены на соответствующие должности, но фактически выполняют
функции должностного лица. В соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ они
могут признаваться должностными, если выполняют организационно-распорядительные
или административно-хозяйственные обязанности, а также функции представителей
власти по специальному полномочию.
При определенных условиях это
могут быть лица, которые получают специальные полномочия на выполнение
должностных обязанностей в связи с основной занимаемой ими должностью, которая
сама по себе не позволяет признать лицо должностным (рабочие,
инженерно-технический персонал). Кроме того к ним следует отнести лиц, получающих
специальные полномочия на выполнение должностных обязанностей не в связи с
основной занимаемой должностью (общественные контролеры, инспекторы, ревизоры,
народные дружинники, народные присяжные заседатели). Ими могут быть и
пенсионеры.
Специальные полномочия
предоставляют управомоченные на это органы или
должностные лица (обычно руководители), трудовые коллективы (общее собрание).
Специальное полномочие оформляется приказом, трудовым соглашением,
доверенностью, решением трудового коллектива и т. п. Действие специального
полномочия заканчивается, если: а) истек его срок; б) задание, для выполнения
которого оно предоставлялось, выполнено; в) его отменило лицо или организация,
давшее такое полномочие.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации" под муниципальной должностью
понимается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными
полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за
осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного
самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования,
с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий
данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих
обязанностей.
Исходя из указанного определения, муниципальные должности можно
подразделить на:
1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных
выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные
должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании
решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в
отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных
выборов;
2) муниципальные
должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Тем не менее лица, занимающие выборные муниципальные должности, в
соответствии со ст. 2 того же федерального закона не отнесены к категории
муниципальных служащих на том основании, что их профессиональная деятельность
осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, являющейся
выборной, а муниципальная служба, по мнению законодателя, предполагает невыборный
характер осуществления профессиональной деятельности. В связи с этим возникает
достаточно странная ситуация, когда одни лица, занимающие муниципальные
должности, относятся к категории муниципальных служащих, а другие, также
занимающие муниципальные должности, к указанной категории не относятся.
Глава 2. Ответственность
органов и должностных лиц органов местного самоуправления
Юридическая ответственность предполагает применение к органам или лицам,
совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в
установленном порядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за
его совершение ответственность подразделяется на виды: уголовная,
административная, гражданская и дисциплинарная (иногда в качестве особых видов
выделяют также конституционную и материальную ответственность). Уголовная
ответственность наступает в результате совершения преступления,
административная и дисциплинарная - за совершение соответственно
административного или дисциплинарного проступка, гражданско-правовая -
применяется для восстановления незаконно нарушенных прав или принуждения к
исполнению невыполненной обязанности.
Применение уголовной, административной и дисциплинарной ответственности
возможно только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды
ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности
могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления.
Необходимо отметить, что
в соответствии с п."к" ч.1 ст.72
Конституции Российской Федерации административное и трудовое законодательство
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Следовательно, условия применения административной или
дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут
быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации (и будут распространяться на все муниципальные образования на
территории данного субъекта Российской Федерации).
Ответственность главы
муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного
самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия
населения. Выражение недоверия главе муниципального образования и иным выборным
должностным лицам местного самоуправления, избранным непосредственно
населением, может быть реализовано в соответствии с законом области путем
голосования за их отзыв либо в ином порядке, установленном уставом
муниципального образования.
Выражение недоверия главе
муниципального образования и иным выборным должностным лицам местного самоуправления,
избранным представительным органом местного самоуправления из своего состава,
может быть реализовано путем принятия решения соответствующим представительным
органом местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального
образования.
Порядок и условия наступления ответственности главы муниципального
образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления
устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с
законодательством Российской Федерации и Челябинской области.
Ответственность главы муниципального образования и иных выборных
должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае
нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава
(Основного Закона) Челябинской области, законов области, устава муниципального
образования в порядке, установленном федеральными законами, законами области.
Ответственность главы муниципального образования и иных выборных
должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами Челябинской
области, уставами муниципальных образований.
Ущерб, причиненный главой
муниципального образования и иными выборными должностными лицами местного
самоуправления в результате принятия неправомерных решений или совершения
неправомерных действий, возмещается предприятиям, учреждениям, организациям и
гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими
Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской
Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава
муниципального образования.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в
той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами
государственной власти материальными и финансовыми средствами.
В случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и
выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской
Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных
законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального
образования законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный
Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения)
суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании
несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации,
конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам
субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.
Заключение суда о
признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации,
конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам
субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием
для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий
соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица
местного самоуправления. Прекращение полномочий органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение
новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации.
Неправомерные действия органа местного самоуправления или должностного
лица местного самоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон,
издание правового акта, противоречащего действующему законодательству, и т.п.)
влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления
нарушенного правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от
имени государства, данный вид ответственности Закон именует ответственностью
перед государством. При этом реальный ущерб причиняется необязательно
непосредственно государству или его органам - потерпевшими могут быть граждане,
предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие
субъекты.
В этой статье предусматривается возможность привлечения органов местного
самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Необходимость установления
подобного рода ответственности, с одной стороны, связана с тем, что органы
местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в
гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками
гражданского оборота - юридическими и физическими лицами (ст.124 ГК РФ), а
потому к отношениям между ними должны применяться гражданско-правовые нормы, в
том числе об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения
вреда.
С другой стороны, основанием гражданско-правовой ответственности органов
местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц
в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений.
Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливается
судом либо арбитражным судом. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому
или юридическому лицу в результате действий (решений), признанных судом
незаконными, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом
Российской Федерации.
Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления
привлекается к ответственности за бездействие, то есть за несовершение
определенных действий, в результате которого гражданам может быть причинен
материальный ущерб. Возмещения этого ущерба граждане также вправе требовать в
судебном порядке. Типичным примером такого рода является дело по иску Ч. к
Администрации пос.Фирсановка о возмещении убытков. Ч.
принадлежал на праве собственности дом в поселке. В результате пожара дом и все
имущество, находящееся в нем, были уничтожены. Решением Химкинского городского
суда требование Ч. было удовлетворено на основании того, что Администрация
поселка не построила специальные пожарные резервуары и не выполнила ряд других
требований СНиП, что позволило бы предотвратить либо
уменьшить последствия пожара.
Таким образом, органы
местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований закона
не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами,
если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение этим
лицам убытков.
Норма не вполне корректно сформулирована в части установления
ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физическими и
юридическими лицами. За свои неправомерные действия должностное лицо может быть
привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Не
являясь субъектом гражданского права, оно не может быть привлечено к
гражданско-правовой ответственности. За незаконные действия (бездействие) должностного
лица местного самоуправления, причинившие убытки юридическому или физическому
лицу, несет ответственность орган местного самоуправления (ст.16 Гражданского
кодекса Российской Федерации).
Согласно ст.21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" исполнение
законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также
соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью
предмета прокурорского надзора.
В случае выявления несоответствия положений правового акта органа
местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона
в деятельности указанных субъектов, а также несоблюдения ими прав и свобод
человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты
реагирования на допущенные нарушения.
На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина
правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган
местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления
в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон
"О прокуратуре Российской Федерации" не уточняет вопрос о характере
правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя таким образом
прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального
характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующие закону.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом местного
самоуправления на ближайшем заседании, а должностным лицом органа местного
самоуправления - в течение десяти дней с момента поступления протеста. При этом
прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста, если
обстоятельства требуют безотлагательного устранения нарушения закона. Прокурор
незамедлительно информируется о результатах рассмотрения протеста в письменной
форме.
Протест в орган местного
самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления может быть
принесен, в зависимости от уровня муниципального образования, прокурором
(заместителем прокурора) района, города и приравненных к ним специализированных
прокуратур. Поскольку организационной основой
деятельности прокуратуры является строгая централизация, которая обеспечивается
подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской
Федерации, то в принципе протест может быть принесен и вышестоящим прокурором.
Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного
самоуправления, о дне которого ему сообщается, при рассмотрении принесенного им
протеста. До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором.
При установлении нарушений закона, а также прав и свобод человека и
гражданина в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному
лицу с целью устранения допущенных нарушений. Представление прокурора должно
быть немедленно рассмотрено должностным лицом местного самоуправления или
органом местного самоуправления на своем заседании, о дне проведения которого
прокурор информируется.
Орган или должностное лицо местного самоуправления должны в течение
месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению
нарушений закона, указанных в представлении, причин этих нарушений и
способствующих им условий, а также сообщить прокурору в письменной форме о
результатах принятых мер.
Заключение
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность перед населением муниципального образования,
государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными
законами.
Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов
местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед
населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами
муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов
выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед государством наступает на основании решения
соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава),
законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а
также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами
переданных им отдельных государственных полномочий.
В случае если
соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального
образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам,
конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу
муниципального образования, а представительный орган муниципального образования
в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение
иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих
полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил
соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца
после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного
решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской
Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
Список источников и
литературы
1. Конституция
Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года
2.
Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"
3.
Федеральный
закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и
муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст.251.
4. Выдрин
И.В., Кокотов А.Н. "Муниципальное право
России": Учебник для вузов. М., 2003.
5. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия.
Социально-экономическая ситуация, право, статистика. Т.1. М., 2001.
6. Федоткин В.Н. Власть или служанка? // Советская Россия.
2003. 6 февраля.
7. Крупина Т.Л. Бюджеты муниципальных образований и
бюджетное регулирование в Тюменской области // Муниципальный мир. 2000. N 3.
8.
Салов О.А. Местное
самоуправление сегодня. М., 2001.
9. Анисимов С. На регионы России надвигается
опричнина // Независимая газета. 2002. 19 августа.
10. Засов К.П. Понятие должностного лица в
законодательстве и юридической практике // Современное право. 2003. N 8.
11.
Петров Ю.А.
К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. N 6.
12.
Петухов
Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и
правовой науке // Правоведение. 1980. N 3.
13.
Ноздрачев А.Ф.
Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.,
1999.
14. Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления:
вопросы теории и практики // Журнал российского права. N 8. 2004.
[1] Засов
К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике //
Современное право. 2003. N 8. С.33.
[2] Концепция
национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента
РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2000. N 2. Ст. 176.
[3] Россия на рубеже
эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской
Федерации): Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1999.
[4] Состояние
преступности в России за 1999 год. Министерство внутренних дел России. Главный
информационный центр. М., 1999. С. 41.
1Кириченко В.Ф. Ответственность за должностные преступления по советскому
уголовному праву. М., 1956. С. 24-25; Здравомыслов
Б.В. Должностные преступления. М., 1975. С. 12-13; Лысов М.Д. Ответственность
должностных лиц по советскому уголовному праву. Казань, 1972. С. 58-60; Светлов
А.Я. Борьба с должностными злоупотреблениями. Киев, 1970. С. 32-34.
[6] Собрание
законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.
[7] Здравомыслов Б.В.
Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть. М., 1996. С. 385.
[8] Здравомыслов Б. В.
Должностные преступления: понятие и квалификация. М., 1975. С. 49—54.
[9] Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации
/ Отв. ред. В.И. Радченко. М., 1996. С. 456.
[10] Здравомыслов Б. В.
Должностные преступления: понятие и квалификация. М., 1975. С. 55.