Проводимый в 90-е годы курс на децентрализацию хозяйствования и управления, перераспределение полномочий между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями усилил внимание экономической науки и практики управления к региональному уровню социально-экономического развития, а также финансовому, в том числе финансово-бюджетному, состоянию регионов. В данной работе под  региональным уровнем, точнее регионом, понимается уровень субъекта Российской Федерации (область, край, республика, автономная область или округ) с входящими в его состав муниципальными образованиями (районами, городами и т. д.), в частности рассматривается Хабаровский край.

Актуальность решения проблемы региональных финансов определяется не только формирующимися новыми подходами к управлению территориями, но и невозможностью выработки для этих целей в российских условиях универсальной модели действия, что, прежде всего, связано с большой дифференциацией в уровнях социально-экономического развития, как самих регионов, так и входящих в их состав муниципальных образований (территорий).

К настоящему времени еще не сложились в достаточно законченном виде теория и практика комплексной оценки уровня развития этих регионов и территорий, анализа их социально-экономической дифференциации и типизации, в том числе с учетом финансово-бюджетного аспекта их развития. Это затрудняет формирование фактически необходимой системы достаточно гибких подходов к управлению социально-экономическим развитием регионов и территорий, в том числе с использованием инструментов региональных финансов и финансовой политики.

Целью работы является рассмотрение финансовой политики Хабаровского края в условиях перехода к рыночным отношениям. Задачи данной работы: рассмотреть финансовую политику региона как составную часть комплексной региональной политики, проанализировать и дать оценку эффективности финансовой политики Хабаровского края, а также рассмотреть проблемы формирования финансовых ресурсов края и функционирования механизмов реализации финансовой политики.

Глава 1. «Финансовая политика региона как составная часть комплексной региональной политики»

1.1. Роль финансовой политики в региональной экономики

Все финансовые потоки, циркулирующие в экономике, всегда привязаны к определенной территории, поскольку они отражают результаты взаимодействия конкретных институциональных единиц, расположенных в той или иной точке пространства. На территории региона осуществляется множество финансовых операций, производящихся между региональными институциональными единицами: домашние хозяйства получают свои доходы, из которых они уплачивают налоги, делают покупки и сбережения, предприятия производят и реализуют продукцию, финансовые посредники предоставляют финансовые услуги домашним хозяйствам и предприятиям, региональные власти формируют региональный бюджет и расходуют его на общерегиональные нужды и т.д.

С другой стороны, в регионе имеются и финансовые потоки межрегиональных и интернациональных институциональных единиц, которые получают финансовые средства из-за пределов региона и отправляют их. Таким образом, на определенной территории локализуется некоторая часть финансовых операций, производимых между всеми институциональными единицами, и концентрируется часть имеющихся в стране финансовых ресурсов.

В соответствии с общими подходами, используемыми для определения региональных финансов, ими можно назвать денежные ресурсы и потоки в наличной и безналичной формах, которые обеспечивают нормальный с точки зрения потребностей хозяйства территории уровень производства товаров и услуг, устойчивый товарообмен в соответствии с законами рыночного хозяйствования и социально приемлемый уровень жизни населения.

Финансы региона - это прямой «слепок» с его экономики, его производственно-экономической и ресурсной базы. Вместе с тем финансы региона - неотъемлемая составная часть финансовой системы страны. Их содержание и социально-экономические функции определяются теми же характеристиками, что и для финансовой системы страны в целом, а их роль отличается лишь спецификой тех задач управления, которые реализуются на данном - региональном или местном - уровне федеративной структуры государства с учетом сложившейся и нормативно закрепленной системы распределения полномочий и ответственности Федерации, ее субъектов и институтов местного самоуправления/13,с. 333/.

Финансовые ресурсы, созданные на территории, складываются из следующих важнейших частей:

-ресурсы бюджетов всех уровней (используются для текущего финансирования экономики региона, социальной сферы, финансирования наиболее важных проектов развития соответствующих территорий);

-ресурсы субъектов хозяйствования (используются для финансирования оборотных средств и капиталовложений, содержания социальных объектов, находящихся в собственности соответствующих субъектов хозяйствования);

-ресурсы внебюджетных фондов;

-кредитные ресурсы коммерческих банков и прочих финансовых структур (используются для срочного и возвратного финансирования оборотных средств и капиталовложений);

-дотации, субвенции и другие поступления из вышестоящих бюджетов для покрытия дефицита территориальных бюджетов и централизованные инвестиции (из федерального бюджета или федеральных инвестиционных фондов).

Таким образом, финансовые ресурсы региона определяются как финансовые ресурсы всех институциональных единиц, функционирующих в регионе.

Финансовой политикой является политика государства, правительства в отношении использования государственных финансовых ресурсов, регулирования доходов и расходов, формирования и исполнения государственного бюджета, налогового регулирования управления денежным обращением, воздействия на курс национальной валюты.

Финансовая политика представляет собой форму реализации идеологии и финансовой стратегии региона в разрезе наиболее важных аспектов финансовой деятельности на отдельных этапах.

Основная особенность финансов региона заключается в том, что здесь действуют как бы три самостоятельные финансовые подсистемы:

-государственная (финансовые ресурсы федеральных органов и самого субъекта Федерации);

-муниципальных образований;

-а также отдельных юридических и физических лиц, прежде всего (по значимости) хозяйствующих субъектов.

Первые две подсистемы традиционно относятся к категории централизованных финансов (бюджетная система и централизованные внебюджетные фонды); третья подсистема - к категории децентрализованных финансов. Финансы частных юридических и физических лиц, естественно, не находятся в прямой юрисдикции региональных или местных органов власти, однако в значительной степени также являются объектом управления, объектом региональной финансовой политики через инструменты налогообложения, бюджетного финансирования социальных сфер, финансирования.

Таким образом, в конечном счете, все подсистемы финансов региона находятся на одной и той же территории и исходят из интересов одних и тех же жителей региона, такое разделение, естественное для условий многоукладного рыночного хозяйства, не должно препятствовать консолидированному участию этих подсистем в решении местных социально-экономических проблем. Разница лишь в принципах действия, зоне действия и степени ответственности каждой из подсистем. Единое поле деятельности всех финансов региона диктует и единый критерий оценки управления региональными финансами - улучшение экономической и социальной ситуации в регионе.

Финансы региона представляют собой систему экономических отношений, посредством которой национальный доход распределяется и перераспределяется на цели социально-экономического развития территории.

В условиях перехода от планово-директивных методов управления (в том числе и на территориальном уровне) и перехода на преимущественно рыночные начала хозяйствования финансовые инструменты становятся основным рычагом воздействия на ход экономических и социальных процессов в регионе. Роль региональных финансов в процессе управления социально-экономическим развитием территорий резко повышается.

Являясь, прежде всего инструментом проведения региональной социально-экономической политики, финансы региона должны способствовать развитию производства, росту занятости, привлечению инвестиций, в том числе в те отрасли, которые являются приоритетными с точки зрения текущих и долговременных задач функционирования регионального хозяйственного комплекса.

Финансы региона должны обеспечить необходимыми жизненными ресурсами те группы населения, которые по возрасту или иным причинам не в состоянии участвовать в процессе материального производства, но должны иметь гарантированный минимальный доход/13, с. 337/.

Региональные финансы, являясь инструментом государственной социальной политики, также должны обеспечивать через территориальные бюджеты финансирование части расходов на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальную поддержку населения.

Региональные финансы играют важную роль в выравнивании уровней социально-экономического развития регионов. Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов, нацеленное на сглаживание существенных межрегиональных различий, также осуществляется через финансовую систему региона.

Региональные финансы являются важнейшим условием социально-экономического развития региона с точки зрения финансирования общерегиональных проектов, направленных на развитие инфраструктуры регионов, создание условия для привлечения в регион дополнительных ресурсов, разрешение социальных и экономических проблем региона.

Кроме того, аккумулируемые в ходе финансовой политики региона финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальные и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития территории, согласно условиям и факторам ее развития. При этом региональные органы государственной власти берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.

Посредством финансовой политики региона создается материальная основа, необходимая для функционирования региональных органов государственной власти и управления, правоохранительных органов и судебной власти. Осуществление эффективной финансовой политики является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночным отношениям требует устранения негативных сторон (нестабильность материального положения членов общества при значительном разрыве в уровнях дохода, безработица).

Государственное воздействие на социально-экономические процессы, происходящие на территории, осуществляется не только посредством прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные программы и планы, но и косвенно – путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании и предоставление беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной в качестве приоритетной.

Функционирование и развитие территориальных финансов основывается на концепции региональной экономической политики. Главная цель региональной финансовой политики – стабилизация производства и обеспечение экономического роста. Необходимым условием успешной реализации региональной финансовой политики является обеспечение единства экономического пространства страны, определяемого общностью денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем, скоординированным развитием основных финансово-экономических институциональных структур. Разработка региональной финансовой политики должна начинаться с прогнозирования платежеспособного спроса и его рационального распределения, изучения региональных финансово-кредитных рынков, оценки финансовых возможностей региона, стимулирования развития собственного финансового потенциала территории для решения важнейших социально-экономических проблем развития.

В финансовом механизме управления можно выделить блок элементов: налоговые ставки, налогооблагаемая база, нормативы обязательного резервирования денежных средств, уровень нормируемых расходов. Эти элементы чаще других подвергаются корректировке с учетом интересов субъектов экономических отношений и особенностей развития отдельной территории. Финансовый механизм есть система управления финансами, предназначенная для организации взаимодействия финансовых отношений и фондов денежных средств с целью их эффективного воздействия на развитие территории, устанавливаемая региональными органами государственной власти в соответствии с экономическими требованиями.

Структуру финансового механизма управления экономическим развитием территории можно определить как единство бюджетной, налоговой и кредитной политики субъекта Российской Федерации. Финансовой базой региональных структур власти являются их бюджеты.

1.2 Структура реализации финансовой политики региона

Бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики.

Как было отмечено ранее, финансовая политика – это совокупность методологических принципов, практических форм организаций и методов использования финансов /18, с. 244/, направленных на достижение эффективности в мобилизации, распределении и использовании финансовых ресурсов общества с целью выполнения государством его функций, поставленных целей и конкретных задач /9, с. 112/.

Целью финансовой политики в региональной экономики является обеспечение стабильного поступательного развитие экономики региона и хозяйствующих субъектов на основе использования финансовых отношений и финансового потенциала (для достижения финансовой устойчивости и финансовой независимости).

Цель финансовой политики проявляется в выполнении конкретных стратегических задач и решении тактических вопросов использования функционального предназначения финансов. Конкретные стратегические задачи финансовой политики зависят от внешних и внутренних условий, наличия финансовых ресурсов, организации товарно-денежных отношений, государственного устройства и т.п. /9, с. 110/.

Содержание финансовой политики региона определяется:

-соответствующей теоретической базой и разработанной на ее основе концепций, регулирующей роли органов местного самоуправления в области финансов.

-разработкой основных направлений и целей в достижении макроэкономических показателей, обеспечивающих сбалансированность доходов и расходов регионального бюджета на текущий период и перспективу.

-осуществлением практических мер по реализации этих целей всей совокупностью финансовых инструментов и государственных институтов /18, с. 230/.

В составе финансовой политики выделяют относительно самостоятельные бюджетную и кредитно-денежную политики.

В свою очередь, в составе бюджетной политики приобретают относительную самостоятельность:

-налоговая политика;

-таможенная политика;

-инвестиционная политика;

-политика управления государственным долгом;

-политика бюджетного федерализма.

В кредитно-денежной политике относительную самостоятельность приобретают:

-денежная политика;

-кредитная политика;

-финансовая политика на рынке ценных бумаг;

-ценовая политика;

-все большее значение приобретает международная финансовая политика.

Задачами финансовой политики являются: обеспечение условий для формирования максимально возможных финансовых ресурсов, установление рационального, с точки зрения органов местного самоуправления, распределения и использования финансовых ресурсов; организация, регулирование и стимулирование экономических и социальных процессов финансовыми методами; выработка финансового механизма и его развитие в соответствии с изменяющимися целями и задачами.

Краевым органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в Хабаровском крае и координирующим деятельность в этой сфере других краевых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления городов и районов края, является Министерство финансов Хабаровского края.

Основными задачами министерства финансов края являются:

-совершенствование бюджетной системы Хабаровского края и межбюджетных отношений с федеральным бюджетом и бюджетами муниципальных образований городов и районов края;

-концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях;

-разработка проекта краевого бюджета и обеспечение консолидированного бюджета Хабаровского края и в установленном порядке обеспечение исполнения краевого бюджет;

-обеспечение активного воздействия финансов на социально-экономическое развитие края, эффективность хозяйствования и осуществление мер по развитию финансового рынка в Хабаровском крае;

-разработка программ краевых заимствований и их реализация от имени Хабаровского края, управление государственным долгом Хабаровского края;

-обеспечение казначейского исполнения краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований городов и районов края через лицевые счета бюджетополучателей, открытые в министерстве финансов края и финансовых органах края;

-осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств, а также средств краевых внебюджетных и целевых бюджетных фондов, средств территориальных государственных внебюджетных фондов, доходов от имущества, в том числе от ценных бумаг, находящихся в краевой и муниципальной собственности;

-учет краевых и местных налогов согласно бюджетной классификации Российской Федерации;

-представительство и защита государственных интересов казны Хабаровского края в суде, арбитражном суде, правоохранительных органах /10/.

Глава 2. «Финансовая политика Хабаровского края»

2.1 Анализ финансовой политики Хабаровского края

Финансовые ресурсы Хабаровского края составляют средства бюджета края, внебюджетные и валютные фонды, ассигнования, выделяемые Хабаровскому краю из федерального бюджета, и иные средства, получаемые Хабаровским краем в соответствии с действующим законодательством.

Финансовые ресурсы, находящиеся в собственности Хабаровского края, не закрепленные за предприятиями и организациями и сосредоточенные в краевом бюджете, внебюджетных и валютных фондах, составляют казну Хабаровского края.

Финансовые ресурсы Хабаровского края могут на договорной основе объединяться с финансовыми ресурсами других субъектов Российской Федерации, а также финансами юридических лиц и граждан, в том числе иностранных, для финансирования совместных экономических, правоохранительных, природоохранных и социальных программ.

Органы законодательной и исполнительной власти Хабаровского края определяют общий баланс финансовых и кредитных ресурсов Хабаровского края, в пределах своих полномочий, регулируют и контролируют их распределение и использование, в интересах социально-экономического развития Хабаровского края и на основе равноправия всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. Органы государственной власти Хабаровского края вправе создавать финансово-кредитные организации и учреждения в порядке, предусмотренном федеральными и краевыми законами.[1]

Основой финансовых ресурсов края является краевой бюджет, который обеспечивает финансирование деятельности социально-культурной сферы, краевых программ социальной защиты населения, развитие социально значимых отраслей народного хозяйства, а также содержание органов государственной власти Хабаровского края в пределах ассигнований, установленных краевым законом.

Доходы бюджета Хабаровского края формируются за счет источников, предусмотренных федеральными и краевыми законами, а также иных источников, образуемых в результате деятельности органов государственной власти Хабаровского края и органов местного самоуправления /15/.

Доходная часть бюджета Хабаровского края состоит из закрепленных и регулирующих доходов. Собственные доходы включают следующие региональные налоги и сборы:

-налог на имущество предприятий;

-налог на недвижимость;

-дорожный налог;

-транспортный налог;

-налог с продаж;

-налог на игорный бизнес;

-региональные лицензионные сборы.

К собственным доходам относятся также доходы от использования имущества, находящегося в собственности Хабаровского края, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъекта Федерации.

Регулирующие доходы включают отчисления от федеральных налогов и сборов, распределяемых к зачислению в бюджет региона по нормативам, определенным Законом РФ о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а также дотаций, субвенций и трансфертов, получаемых за счет средств федерального бюджета.

Уровень закрепленных доходов бюджета (за исключением районных бюджетов районов в городах) должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего административно-территориального образования, а при отсутствии такой возможности – не менее 70% доходной части без учета в ней дотаций и субвенций. Для достижения этого уровня в процессе бюджетного регулирования краевая Дума по представлению администрации Хабаровского края закрепляет за бюджетами нижестоящего уровня полностью или в твердо фиксированной доле на долговременной основе любые регулирующие доходы. При этом в случае изменения минимального бюджета на следующий финансовый год указанная фиксированная доля подлежит соответствующей корректировке.

Немаловажное значение при формировании доходной части бюджета края принадлежит налоговым поступлениям. Налоговая система Хабаровского края формируется на основе федерального законодательства и краевых законов. В то же время часть поступлений по федеральным налогам в виде отчислений по согласованию с органами государственной власти Хабаровского края зачисляется в краевой бюджет и краевые внебюджетные фонды.

Краевая Дума и представительные органы местного самоуправления вправе образовывать внебюджетные целевые фонды, средства которых находятся на специальных банковских счетах и расходуются администрацией края по целевому назначению. Дума Хабаровского края вправе формировать валютные фонды за счет отчислений от валютной выручки юридических лиц.

Расходы бюджета Хабаровского края формируются на основе единой бюджетной классификации Российской Федерации, обеспечивающей сопоставимость бюджетных данных. Расходы бюджета подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями и иные расходы на расширенное воспроизводство. К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание жилищно-коммунального комплекса, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в бюджет развития.

Исполнительные органы власти при составлении проектов бюджета, уточнении бюджета в ходе его исполнения, представительные органы власти при рассмотрении проекта бюджета, утверждении бюджета и уточнении в ходе исполнения в пределах своей компетенции вправе:

определять объем финансирования из бюджета мероприятий по социально-экономическому развитию края в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставляемых дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;

определять направления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевые программы, внешнеэкономическую деятельность, содержание жилищного фонда и объектов социального назначения, на социальное обеспечение, здравоохранение и образование, на содержание органов государственной власти, органов местного самоуправления;

определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, нуждающимся в социальной защите;

образовывать в пределах объема доходов бюджета резервные и целевые фонды;

определять размеры дотаций, субвенций бюджетам нижестоящего уровня и их целевое назначение.

Таким образом, органы законодательной и исполнительной власти Хабаровского края определяют общий баланс финансовых и кредитных ресурсов Хабаровского края, в пределах своих полномочий регулируют и контролируют их распределение и использования в интересах социально-экономического развития края на основе равноправия всех субъектов Российской Федерации.

Разработанный краевой бюджет на 2005 г. грозит утвердить полную монополию нынешней приморской администрации над всей бюджетной системой края.

На первый взгляд в очередном этапе финансовой централизации нет ничего странного и необычного. Начатое «федералами» реформирование межбюджетных отношений и монетаризация льгот вполне естественно потребовали существенных преобразований на краевом уровне. Однако стоит подробно проанализировать проект бюджета, как тут же становится очевидным, что дело не только в необходимости мобилизовать дополнительные ресурсы для финансирования вмененных из центра полномочий.

Закон «О краевом бюджете на 2004 г.» давно устарел и сейчас корректируется в Законодательном собрании. Произошедший в нынешнем году резкий рост налоговых поступлений (особенно налога на прибыль, составившего 70 %) потребовал существенного увеличения бюджета.

Краевая администрация, ссылаясь на нестабильность налоговых поступлений и возникающий из-за этого риск, настаивает на весьма скромном увеличении доходной части (по тому же налогу на прибыль 35 %).

Ежемесячные поступления налогов действительно значительно отличаются друга от друга, что вполне естественно, учитывая особенности законодательства, количество рабочих дней и множество других факторов. Но в действительности динамику поступлений налога на прибыль, по макроэкономическим меркам, можно считать суперстабильной, а значит, и дать достаточно точный прогноз его дальнейшей собираемости.

Так, по итогам нынешнего года в краевой бюджет поступит не менее 3,73 млрд руб. налога на прибыль, что на 1,22 млрд руб. больше, чем предлагает администрация Приморья. В контексте краевого бюджета на 2005 г. все это означает только одно - прогноз поступлений налога на прибыль на следующий год в размере 3,47 млрд руб. занижен минимум на 300-350 млн руб.

Не менее интересная ситуация грозит сложиться вокруг самого «главного» приморского налога - на доходы физических лиц, который сейчас равномерно делится между краевым и местными бюджетами. В следующем году администрация края предлагает заменить действующую пропорцию распределения – 50 % на 50 % - на сложную и запутанную систему нормативов, где к каждому городу и району края предусмотрен индивидуальный подход.

К примеру, в распоряжении Владивостока, Находки, Уссурийска и Пожарского района предлагается оставить лишь 30 % налога, а остальные 70 % - передать на краевой уровень, тогда как у других муниципальных образований планируется забирать от 23 % до 48 %. Общая логика достаточно проста и органично вписывается в реформу межбюджетных отношений. Чем богаче и самодостаточнее муниципальное образование, тем меньше налога останется в его распоряжении.

Краевые власти под предлогом обеспечения равномерного развития всех городов и районов края забирают с муниципального уровня значительные суммы средств. Если посчитать среднее значение нормативов отчисления на всей территории Приморья, то окажется, что в следующем году краевому бюджету достанется не 50 %, а почти 66 % всех поступлений налога на доходы физических лиц, что по сравнению с 2004 г., только за счет изменения нормативов, в распоряжении приморской администрации окажется на 30 % средств больше, чем в нынешнем.

Вместе с тем, в проекте краевого бюджета на 2005 г. этому перераспределению средств уделено мало внимания. Увеличение прогнозных поступлений, похоже, учитывает лишь чисто экономические индикаторы: темпы инфляции (8-8,8 %), рост реальных доходов населения (10-11,2 %) и выгоду от сокращения единого социального налога (+1-2 %). В итоге вновь наблюдается занижение доходной части. Согласно проекту краевому бюджету, поступления налога на доходы физических лиц в 2005 г. составят лишь 5,58 млрд руб., тогда как реально удастся собрать никак не меньше 6,3-6,4 млрд рублей. В обычной ситуации в таком занижении доходной части, конечно, не было ничего страшного - в Приморье уже стало привычным корректировать бюджет в течение финансового года. Однако в данном случае все иначе. Если проект бюджета будет принят в нынешнем виде, то муниципальные образования так и останутся у разбитого корыта, а грядущий профицит окажется в распоряжении краевых властей /1 /.

Между тем, Депутаты Думы Хабаровского края отказываются утвердить бюджет на 2005 год до тех пор, пока не областная администрация не изыщет средств для финансирования «льготной» реформы.

Общие доходы краевого бюджета в 2005 году с учетом федеральной поддержки в сумме 4,8 млрд. рублей составят 22 млрд. 180 млн. рублей, что, по мнению депутатов, недостаточно для того, чтобы полностью выполнить программы по социальной поддержке населения. Депутатам теперь «предстоит очередное перераспределение расходных статей бюджета /21/. 

2.2. Оценка эффективности финансовой политики в Хабаровском крае

В настоящей экономической ситуации резко сократились инвестиционные возможности государства, которых становится недостаточно для устранения накопившихся диспропорций в экономике края, уменьшения отрыва уровня его экономического и социального развития от центральных районов страны. В связи с этим необходим поиск дополнительных, в том числе внешних, источников финансирования программ двухстороннего и многостороннего сотрудничества.

Поскольку Хабаровский край представляет собой один из наиболее привлекательных регионов России для иностранных инвестиций: выгодное географическое положение в центре российского Дальнего Востока и в непосредственной близости к странам Азиатско – Тихоокеанского региона, крупный сырьевой и промышленный потенциал региона, развитая транспортную сеть, администрацией края ведется активная работа по расширению иностранных инвестиционных вливаний в развитие региона.

По информации дирекции федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья», в 2004 г. доля Дальнего Востока в объеме иностранных инвестиций в РФ составила 16 %. В регион поступило более 6 млрд. долларов США (в 1,8 раза больше, чем в 2003 г.), из них 3,5 млрд. долларов США – прямые инвестиции в новые технологии и оборудование. В отраслевой структуре 64 % инвестиций приходится на долю ТЭК, 16 % - на долю металлургии, до полумиллиарда долларов увеличились капиталовложения в геологоразведку и горнодобывающую промышленность.

Основными инвесторами на Дальнем Востоке являются Нидерланды (63 % инвестиций), российские оффшорные компании на Багамских островах (8 %), США (5 %) и Великобритания (4 %). На долю других стран приходится 20 % инвестиций. В ходе заседания члены рабочей группы одобрили проект плана деятельности на 2005 г., а также обсудили участие российских финансовых структур в работе предстоящего Дальневосточного международного экономического конгресса, который впервые пройдет в Хабаровске 27-28 сентября /14/.

Правительство Японии готово предоставить Хабаровскому краю кредит в размере $100 млн. Краевое Правительство неоднократно выступало с предложением освоить часть японского кредита на строительстве газопровода Комсомольск-на-Амуре – Хабаровск. В результате недавних переговоров японская сторона дала предварительное согласие на выделение Хабаровскому краю финансовых ресурсов с целью реализации этого проекта при соответствующем обращении министерства иностранных дел Российской Федерации к правительству Японии /5/.

В Хабаровском крае продолжает осуществляться финансовая политика поддержки малого предпринимательства в соответствии с краевой программой развития и поддержки малого предпринимательства путем ее реализации за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования. Развивается сеть инфраструктурных организаций, предоставляющих малому предпринимательству финансовые и другие услуги.

Развитие системы финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства по-прежнему связано, в первую очередь, с решением задач доступности финансовых ресурсов для малого бизнеса, и особенно, для начинающих предпринимателей. Одной из форм решения этих проблем является развитие механизмов микрокредитования. Это одно из основных мероприятий краевой программы развития и поддержки малого предпринимательства, являющееся наиболее востребованной формой среди предпринимателей.

В прошедшем году из краевого бюджета на осуществление финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства края, в том числе на реализацию программы микрокредитования было выделено 6,7 млн.рублей.

В рамках краевой целевой программы «Развитие и поддержка малого предпринимательства в Хабаровском крае на 2001-2003 годы» регулярно проводились краевые конкурсы инвестиционных, инновационных проектов и на получение льготного микрозайма.

Правительством Хабаровского края постоянно проводится работа по привлечению внебюджетных ресурсов для улучшения финансирования малого бизнеса, в том числе по методике зарубежных программ и целевых грантов.

Получает развитие один из инвестиционных резервов для малого предпринимательства - внебанковский рынок капитала, в том числе нетрадиционные формы финансовой поддержки проектов посредством микрокредитования через кредитные кооперативы. Сегодня, из 17 созданных в крае кооперативов и союзов, наиболее эффективно действует «Первый Дальневосточный», который входит в состав Межрегиональной ассоциации кредитных союзов Дальнего Востока и Забайкалья. В 2003 году кредитными потребительскими кооперативами ассоциации выдано на реализацию 226 проектов малого бизнеса 11,3 млн. рублей.

Дальнейшее развитие получает целевая программа «Развитие и поддержка малого предпринимательства в Хабаровском крае на 2004-2006 годы». Основная цель данной программы направлена на формирование благоприятной экономической среды, стимулирующей создание и устойчивую деятельность субъектов малого предпринимательства Хабаровского края, на основе повышения качества и эффективности мер государственной поддержки. Политика Правительства Хабаровского края в развитии малого и среднего бизнеса состоит в том, чтобы не только непосредственно поддерживать малые предприятия путем привлечения различных видов ресурсов (в том числе финансовых), но главным образом, создавать благоприятный деловой предпринимательский климат и привлекательные условия для отечественных и иностранных инвесторов.

3. «Проблемы реализации финансовой политики в Хабаровском крае»

3.1 Проблемы формирования финансовых ресурсов Хабаровского края

Развитие рыночных отношений в Рссии, многообразие форм собственности, усиление самостоятельности регионов повлекло за собой принципиальные изменения в бюджетном устройстве. В соответствии с действующим законодательством федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты стали независимыми. Для обеспечения самостоятельности бюджетов и автономного функционирования установлены собственные источники доходов и предоставлено право определять направления их использования и расходования. Одновременно трансформируется механизм бюджетных взаимоотношений между уровнями власти.

Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах различных уровней позволяет органам власти и управления иметь собственную финансовую базу для реализации своих полномочий. При этом весьма важно, чтобы доходные и расходные части бюджетов по своему составу находились в полном соответствии с разграничением функций по уровням власти, а проблемы бюджетных взаимоотношений центра и регионов успешно разрешались.

Региональный бюджет является финансовой основой деятельности территориальных органов власти. Как финансовый механизм управления бюджет территории характеризуется, во-первых, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории. Так, через бюджет края перераспределяется около 50 % валового регионального продукта. Во-вторых, бюджет имеет широкую сферу влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса.

В условиях экономической самостоятельности региональных и административно-территориальных структур их бюджеты имеют полную автономию, независимое положение и закреплены соответствующими законодательными актами. Концентрируемые в краевом бюджете средства распределяются в отраслевом и территориальном разрезах в целях формирования объективной структуры экономики, усиления социальной защищенности граждан, обеспечения им гарантированных Конституцией прав и свобод.

Однако принцип самостоятельности на современном этапе не всегда срабатывает, так как наиболее собираемые налоги изымаются в федеральный бюджет, а региональные бюджеты перегружены финансовыми обязательствами, которые возложены на них решениями вышестоящих органов без достаточных источников финансирования этих расходов (расходы на реализацию федеральных законов о ветеранах, инвалидах, помощь семьям, имеющим детей, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы).

Для эффективного функционирования финансового механизма управления регионом в бюджетно-налоговой сфере необходимо обеспечить:

-бездефицитность бюджета субъекта Российской Федерации;

-законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;

-возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал региона;

-сбалансированность бюджетов всех уровней;

-возможность (в пределах собственных финансовых ресурсов) самостоятельного принятия решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

-контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие региона.

Нельзя не отметить значимость денежно-кредитных отношений в формировании стабильного финансового механизма региона. Финансово-кредитный механизм можно представить в форме организации отношений в области финансов, кредита, а также форм, методов и условий финансирования и кредитования. Финансово-кредитный механизм управления выступает в качестве составной части единой финансово-кредитной системы, которая охватывает сферу финансово-кредитных отношений (объект финансово-кредитной системы), совокупность финансовых и кредитных органов (субъект финансово-кредитной системы).

Субъекты Федерации имеют право на компенсацию потерь в доходах своего бюджета в том случае, если потери обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений вышестоящего органа, явившихся причиной уменьшения доходов или увеличения расходов. Однако на сегодняшний день до сих пор не создан четкий механизм компенсации, включающий и регламентацию ответственности за невыполнение этого требования. В Бюджетном кодексе в ст. 131 делается попытка решить этот вопрос. Согласно этой статье механизм компенсации состоит в том, что одновременно с принятием таких решений государственные органы вносят адекватные поправки в законы о федеральном бюджете и бюджете субъекта Федерации на соответствующий год, компенсирующие увеличение расходов и снижение доходов. Без подобной процедуры принятия законов, увеличивающих расходы и уменьшающих доходы бюджетов регионов, неизбежна консервация практики генерирования популистских решений, не обеспеченных финансовыми ресурсами и поэтому повсеместно невыполняемых.

Мировая практика показывает, что в идеале бюджетный процесс в регионах и на местах должен:

-обеспечивать соответствие между расходными функциями в регионах и наличием соответствующих ресурсов у властей;

-давать необходимые права и стимулы для мобилизации необходимых поступлений на местах;

-поддерживать мероприятия центра по макроэкономическому регулированию;

-предоставить властям необходимую свободу действий при решении вопросов о расходах, способствовать развитию инфраструктуры, повышать ответственность местных чиновников;

-быть открытым, легко управляемым, основываться на объективных и стабильных, не требующих особого согласования критериях;

-соответствовать общегосударственным целям распределения доходов и расходов консолидированного бюджета.

Основными направлениями реформирования системы общественных финансов в крае в области расширения круга доходов бюджетов являются следующие направления.

Консолидация в бюджете всех внебюджетных фондов, созданных по решению администрации края. С этой целью необходимо внести в Законодательную Думу Хабаровского края предложения о внесении изменений в Бюджетный кодекс Хабаровского края в части отказа от использования системы внебюджетных фондов в крае, как подрывающих принцип общего покрытия бюджета. Законом о бюджетной системе края на очередной год консолидировать эти фонды в бюджете с переходом к использованию доходов, ранее закрепленных за фондами, как общих доходов бюджетной системы края.

Ликвидация краевых внебюджетных фондов должна сопровождаться внесением изменений в законы о соответствующих фондах.

В области налогообложения необходимо закрепить перечень краевых налогов и ставок этих налогов на срок не менее трех лет в Законе Хабаровского края «О налогах и сборах Хабаровского края», тем самым повысить устойчивость налоговой системы, что позволит понизить определенные категории рисков для инвесторов и будет способствовать повышению хозяйственной активности в крае.

Кроме того, необходимо законодательно закрепить гарантии стабильности налоговой системы края для инвесторов, участвующих в реализации проектов, от имеющих место частых изменений налогового законодательства, том числе на краевом уровне. Также разработать и утвердить концепцию развития налоговой базы Хабаровского края, которая должна включать в себя:

-создание реестра налогоплательщиков на территории края;

-проведение полной инвентаризации всех льгот, предоставляемых краевым и муниципальным законодательством;

-на основе инвентаризации оценить результативность предоставления льгот;

-разработку и утверждение перечня льгот (налоговых скидок и изъятий), подлежащих замене налоговыми кредитами;

-законодательное закрепление процедуры предоставления налоговых кредитов;

-введение законодательного ограничения на максимально допустимую сумму (долю) сокращения налоговой базы по краевому и муниципальному законодательству с учетом всех форм предоставленных льгот;

-установление процедуры и порядка предоставления в рамках бюджетной документации оценок налоговых расходов на каждый бюджетный год (при принятии закона о бюджетной системе края) как фактических результатов за предшествующий разработке бюджета год, так и прогнозных значений.

Далее необходимо разработать и утвердить организационно-административные мероприятия, направленные на сокращение накопленной недоимки и недопущение впредь формирования недоимки в существующих размерах. Постановлением главы администрации края определить условия, при которых инициирование процедуры банкротства является обязательным условием, при этом недоимка должна составлять менее 5 % от начисленных налоговых платежей в краевой бюджет.

Упорядочить процесс формирования и использования внебюджетных средств (спецсчетов) администрации края, установив, что они должны составлять менее 5 % от всех доходов краевого бюджета.

Вместе с тем, необходимо увеличивать не только доходную часть краевых бюджетов, также необходимо разработать механизм урегулирования межбюджетных отношений (бюджетов различного уровня), как гарантию гибкого и упорядоченного совмещения интересов властных органов различного уровня по поводу распределения общегосударственных доходов и расходов.

3.2 Проблемы функционирования механизмов реализации финансовой политики Хабаровского края

Межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Проще говоря, межбюджетные отношения - это принцип, по которому делятся деньги и полномочия между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Понятно, что вопрос этот острый. Он возникает перед всеми без исключения государствами с федеративным устройством. И без преувеличения можно сказать, что межбюджетные отношения – это стержень государства.

Слабое место Бюджетного кодекса Российской Федерации - отсутствие четкого порядка взаимодействия между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами муниципальных образований. Этот недостаток мы видели еще на стадии разработки кодекса, но для закрепления определенных норм в законе не хватало практики. Сейчас уже есть наработанный опыт, в том числе и отрицательный, поэтому настало время систематизировать его в нормативный акт. Надо либо принять соответствующий закон, либо внести поправки в Бюджетный кодекс. В любом случае для нового состава Совета Федерации это будет одной из важных задач.

Рисунок 1 – Показатели доли субнациональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетах и объем финансовой помощи из федералнього бюджета в других странах.

Согласно данными графика в России доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов значительна. Она составляет 41%. По данному показателю Россию опережают такие страны как США, Канада, Швейцария, Германия, Австрия. При этом объем федеральной помощи составляет 18%.

В данном случае можно говорить, что в Росси местные самоуправление достаточно автономно в финансовой плане. Основную долю финансовых поступлений приходится в местный бюджет, что снижает финансовые рычаги воздействия федерального правительства на местные органы самоуправления.

Распределение налогов между уровнями бюджетной системы — задача бюджетного законодательства, а не налогового. Но пока у нас налоги распределяются согласно Налоговому кодексу. Тем самым налоговое законодательство взяло на себя полномочия бюджетного законодательства. Поэтому мы здесь также должны внести соответствующие поправки.

Стремление правительства закрепить отдельные виды налогов за уровнями бюджетной системы, может быть, и похвально, но в российских условиях пока не применимо. И зарубежный опыт вряд ли сможет здесь помочь. Потому что, во-первых, в мире больше нет такой гигантской федерации, как Российская, объединяющей 89 территорий. Во-вторых, нет стран, где бы отдельные территории до такой степени отличались друг от друга по уровню социально-экономического развития, как в России.

С целью устранения проблем финансовой политики региона в области межбюджетных отношений (отношений между краевым и муниципальным уровнями бюджетной системы) в части распределения доходной базы между бюджетами необходимо законодательно закрепить принципы установления нормативов отчислений от регулирующих доходов в соответствии с определенными принципами политики межбюджетного выравнивания на территории края.

В части расходов бюджетной системы необходимо законодательно запретить принятие краевых законов, увеличивающих объем передаваемых расходов на местные бюджеты без передачи источников финансирования. Параллельно должно проводиться создание реестра всех «наведенных» расходов (федеральных мандатов), с полной информацией о «федеральных мандатах», видах расходов, механизмах финансирования.

В области принципов и механизмов финансовой помощи, предоставляемой муниципальным образованиям, необходимо утвердить формулу распределения трансфертов на срок не менее трех лет, сочетающую элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала муниципальных образований. Эта формула должна быть апробирована на базе административных решений.

В рамках Бюджетного кодекса Хабаровского края четко определить перечень сфер деятельности, для развития которых администрацией могут использоваться бюджетные средства и бюджетные гарантии. Перечень должен охватывать лишь социально значимые сферы, не связанные с несением коммерческих рисков.

Также необходимо разработать и утвердить концепцию приоритетов расходования бюджетных средств. Концепция должна базироваться на принципиально значимых критериях отнесения тех или иных расходов к расходам, связанным с предоставлением общественных благ. До утверждения концепции опубликовать в средствах массовой информации ее проект и привлечь к его обсуждению все заинтересованные стороны.

Принимая во внимание крайнюю напряженность ситуации с осуществлением инвестиционного процесса в крае, установить законодательный запрет на секвестирование капитального бюджета («бюджета развития»), путем внесения изменений и дополнений в законы Хабаровского края.

Выделить заключение договоров о реструктуризации задолженности краевой администрации перед поставщиками топлива и энергии. Этому должно предшествовать соответствующее решение администрации края и переговоры с «кредиторами».

Действующее законодательство Хабаровского края (Бюджетный кодекс, а также специальные законодательные акты по некоторым вопросам) должно быть детализировано следующими положениями:

определить критерии предоставления субсидий и субвенций из краевого бюджета. Критерии должны содержать формальные требования к финансируемому проекту; законодательно закрепленное требование об элементах конкурсности при распределении субсидий и субвенций;

утвердить пакет документов и финансово-экономической информации, которые необходимо представить претенденту на получение бюджетной гарантии залога;

утвердить процедуру государственного и муниципального заказа;

утвердить процедуру проведения конкурсов на закупку товаров и услуг, предусматривающую открытые требования к потенциальным участникам конкурса. Обязательным условием должно являться распространение в СМИ информации о конкурсах не позднее чем за месяц до их проведения и публикация результатов конкурса не позднее двух месяцев со дня принятия решения;

утвердить процедуру распределения государственных и муниципальных контрактов через тендеры;

утвердить критерии общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов, принимаемых администрацией края, которые соответствуют установленным критериям.

Внести изменения в действующее законодательство края, которые должны описывать процедуру разработки, принятия и поддержки инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлечения заемных средств. Необходимы:

детальная разработка бизнес-планов проектов (включая расчет экономического и социального эффекта от реализации проектов);

наличие показателей для мониторинга процесса реализации проекта.

Основные элементы и требования к представляемым бизнес-планам должны быть закреплены законодательством края, в котором также должно быть определено соотношения нормы рентабельности проекта, его общественной значимости и структуры рисков.

Принятию этих положений в виде изменений и дополнений в законодательные акты должна предшествовать их разработка, а по отдельным элементам - апробирование на основе отдельных решений администрации края. Так, чрезвычайно важным является разработка четкого формального алгоритма определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть гарантированы. Необходимо определить, что гарантии предоставляются только на платной основе и только на часть заемных средств (бюджетная гарантия не может быть предоставлена на всю сумму заемных средств).

Утвердить мероприятия, регулирующие текущую оценку результативности и эффективности бюджетных расходов, содержащие в своей основе формализованную методику такой оценки.

Заключение

Региональные финансы являются важнейшим условием социально-экономического развития региона. Целью финансовой политики является, наиболее полная мобилизация финансовых ресурсов, необходимых для удовлетворения насущных потребностей и развития региона.

В современных условиях, когда вносятся кардинальные изменения во все сферы жизни общества, важно обеспечить своевременное решение законодательных проблем, и особенно в разграничении полномочий федерального и местного самоуправления. Неудовлетворительное состояние законодательства сдерживает хозяйственную инициативу, тормозит общественное развитие регионов. Разногласия в правовом регулировании оборачиваются издержками в экономике, негативными социальными и нравственными последствиями.

На примере Хабаровского края, анализируя состояние финансов и их взаимосвязь с финансовой политикой можно сказать, что оздоровлению бюджетов будет способствовать упорядочению бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета и их соответствия федеральному классификатору консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов.

Правительство России и Международный банк реконструкции и развития (МБРР) признали, что в Хабаровском крае, как и еще в пяти субъектах Федерации, ведется самое эффективное управление экономическим развитием территорий и грамотно строится финансовая политика.

В связи с этим, уже в 2003 году край получил более 4 млн. долларов США на свое развитие, а в 2004 г. сумма инвестиций увеличилась практически вдвое /4/.

Положительной оценкой и признанием политики экономического развития региона в том числе и финансовой политики, проводимой в крае, является тот факт, что в рамках Международной конференции губернаторов, мэров городов России и Европы «Экономическое и финансовое развитие в регионах и городах: опыт России и Европы» по результатам Второго всероссийского конкурса финансового развития экономики «Золотой рубль».был награжден и губернатор Хабаровского края В. Ишаев. Причем, это уже второй «Золотой рубль», завоеванный Хабаровским краем: край был назван одним из победителей в номинации «Лучший субъект РФ по экономическим показателям финансового оздоровления в 2001 году»/4/.

Список использованных источников

1.        Бюджетный переворот - Золотой Рог - ZRPRESS_ru.htm

2.        ВостокМедиа. www.vostokmedia.com

3.        Иванов А.М., М.Г.Боярский  Бюджеты субъектов Федерации и приоритеты социальной политики. // Финансы. -  2004. - №8. – с. 20-22.

4.        Издательство Тройка. 2003 г.webmaster: webmaster@troyka.iks.ru

5.        Информационное агентство «Дипломат» http://www.dinform.ru/

6.        Колесов А.С.  Финансовая политика: цели и задачи. // Финансы.-  2002.-№10. – с. 12-14.

7.        Кудрин А.Л.  Федеральный бюджет: итоги и задачи.// Финансы.- 2003.-№1 с. 14-15.

8.        Кудрин А.Л. Федеральный бюджет -2004: новые экономические тенденции. // Финансы. – 2004.- №1. – с. 20-23.

9.        Леонтьев В.Е., Н.П. Радковская  Финансы, деньги, кредит и банки: Учебное пособие. 3-е изд., испр. и доп.- СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2004. –298 с.

10.   Официальный  информационный портал Хабаровский край. www.khabkrai.ru

11.   Пансков В.Г.  Некоторые проблемы налоговой реформы в России. // Финансы. -2004. - №12. – с. 25-28.

12.   Саватюгин А.Л. Стабилизационный фонд: формирование и использование. // Финансы. - 2004.-№12. – с. 10-13.

13.   Сенчагов В.К. «Финансы, денежное обращение и кредит»: учебник, 2-е издание, переработанное и дополненное - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2004г., 720 с. 

14.   Тихоокеанское информационное агентство «Острова». http://www.tia-ostrova.ru/

15.   Устав Хабаровского края.htm.

16.   Финансовые исследования  №4 2001 Финансовая политика государства, ее роль в формировании и регулировании финансового механизма.htm

17.   Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / под ред. проф. Г.Б. Поляка. 2-е изд., испр. и доп.- М.: ЮНИТИ, 2003. – 512 с.

18.   Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник для вузов / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – М.: Юрайт-М, 2001. – 470 с.

19.   Финансы: Учебник для вузов / под ред. проф. Л.А. Дробозиной – М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000. – 400 с.

20.   Финансы: Учебник для вузов / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти.- М.: Юрайт-М, 2004. – 504 с.

21.   Агентство национальных новостей. http://annews.ru

[1] Устав Хабаровского края.htm. ст.61