Содержание

Содержание

Введение. 3

1. Государственная служба в России в XVIII-XIX веках. 8

1.1. Табель о рангах Петра I. Его эволюция в XVIII-XIX веках. 8

1.2. Система государственной службы в XVIII-XIX веках. 11

2. Система повышения квалификации чиновников в XVIII-XIX веках. 20

2.1. Реформы Сперанского в области законодательства и закон об экзамене на чин 20

2.2. Система подготовки и сдачи экзамена чин. 23

Заключение. 33

Список литературы.. 37

Введение

В настоящее время реформа государственной службы – один из важнейших приоритетов развития России. В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации" перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. К ним относятся: потеря кадрового потенциала госслужбы (в течение 10 лет со своих постов уйдут более 50% госслужащих, занимающих ключевые должности, а из-за острого дефицита высококвалифицированных специалистов среднего возраста их адекватная замена сейчас невозможна); резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации. При этом прослеживается явная тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или "переделывающей под себя" противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью "административного ресурса".

Но основным негативным фактором представляется ярко проявившаяся в последние годы неэффективность российской бюрократии, ее полная неспособность решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни. По критерию эффективности управления, рассчитанной по одной из методик, Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования – 158 место из 168 проанализированных стран[1].

Таким образом, административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов исполнительной власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует и существенного изменения роли, функций и образа государственного служащего.

В процессе реформы существенную пользу может принести обращение к прошлому опыту становления и развития государственной службы. Рассмотрим особенности государственной службы и повышение квалификации государственных служащих в XVIII-XIX вв., так этот период представляет интерес в связи с тем, что первая половина XIX в. характеризовалась кризисом феодально-крепостнической формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Это отражалось и на самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое переживало все углубляющийся кризис. Характерной особенностью абсолютизма этого времени явилась его способность к лавированию, гибкой смене курса политики, к второстепенным уступкам.

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Петр 1 проводил политику дальнейшего закрепощения крестьян, принявшую наиболее жесткие формы на исходе XVIII в. Наконец, усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

Государство, сформировавшееся в начале XVIII - XIX вв., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

Установившаяся в последнюю четверть XVIII в и доведенная до крайности в конце века военно-полицейская диктатура не вызвала "успокоения" страны. Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла I дворянские верхи устранили его путем дворцового переворота. Этот переворот был последним в истории российского абсолютизма, что свидетельство-зало об известной внутренней консолидации класса-сословия помещиков-дворян, вызванной опасностью массовых крестьянских волнений. С начала XIX в правительство было вынуждено проводить более соответствующий историческому развитию путь лавирования, обещаний и реформ.

У наиболее дальновидных чиновников России возникали более последовательные и широкие планы преобразования государственного строя. Характерными в этом отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля М. М. Сперанского, занимавшего ряд важнейших государственных постов (директор департамента Министерства внутренних дел, статс-секретарь царя, государственный секретарь). В октябре 1809 г. по поручению Александра I Сперанский составил план государственных преобразований - "Введение к уложению государственных законов". В этом проекте Сперанский указывал на нарастание недовольства народных масс крепостнической системой и в целях предотвращения революции рекомендовал царю дать стране конституцию, которая должна будет только "облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия". Этими формами, прикрывавшими самодержавие, должны были явиться: элементарная законность, выборность и ответственность чиновников, новые буржуазные начала организации суда и государственного контроля, разделение властей и т п.

Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприятия: 1 января 1810 г. был учрежден законосовещательный Государственный совет; 25 июня 1811 г. - "Общее учреждение министерств", которое вводило бюрократическое единообразие в организацию и деятельность министерств; в 1810-1812 гг. проведен ряд финансовых мероприятий. Объективно планы Сперанского были направлены на ограничение самодержавия.

С предложениями реорганизовать отдельные звенья государственного аппарат выступали и другие крупные сановники (В. П. Кочубей, Д. А. Гурьев, Б. Б. Кампенгаузен и др.). К 1819 г. Н. Н. Новосильцев представил Александру I "Государственную грамоту Российской империи" - умеренный конституционный проект, расширявший политические права дворян, но не содержавший уже никаких элементов буржуазной государственности.

После подавления восстания декабристов царизм вступил на путь военно-полицейской диктатуры.

Монархия первой половины XIX в., помимо склонности к лавированию, имела еще целый ряд специфических особенностей. Одной из них было стремление самодержавия к более тщательному юридическому обоснованию не только власти, но и всей политики абсолютизма.

В первой половине XIX в. абсолютная монархия в России стремилась приспособить государственный аппарат к изменениям в экономическом строе (кризис феодального строя, складывание в недрах феодальной формации капиталистического уклада). Специфическими чертами монархии была ее политическая гибкость (лавирование между реформами и военно-полицейскими методами управления), укрепление внешней "законности" императорской власти и деятельности учреждений, проекты реформ, исходящие от представителей высшей бюрократии, усиление карательного аппарата и идеологического воздействия крепостнического государства.

Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших государственных учреждений с более четким функциональным назначением: Государственного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в. канцелярии, превращения Сената в высший орган суда и надзора.

Другая опора самодержавия - его идеология, государственная доктрина - переживала кризис. Попытки заимствовать содержание и методы западноевропейской реакционной религиозной идеологии в 10-х годах XIX в. потерпели крах. К 30-м годам окончательно сложилась "национальная" государственная доктрина самодержавной России - теория "официальной народности", основными идеями которой были: самодержавие, православие и народность (последнее понималось как покорность широких народных масс всем порядкам феодально-крепостнического государства).

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя к середине XIX в привело вначале к тормозящим явлениям в деятельности государственного аппарата, а затем и к подлинному параличу наиболее важных его звеньев (суда, военного аппарата, администрации и т.д.).

Таким образом, целью данной работы является рассмотрение особенностей системы государственной службы в XVIII-XIX вв. и повышение квалификации ее чиновников.

1. Государственная служба в России в XVIII-XIX веках

1.1. Табель о рангах Петра I. Его эволюция в XVIII-XIX веках

24 января 1722 года Петр I утвердил Закон о порядке государственной службы в Российской империи (чины по старшинству и последовательность чинопроизводства). Подготовка этого закона - "Табели о рангах" была начата еще в 1719 году и была естественным продолжением реформаторской деятельности Петра I, в результате которой возросло количество должностей в армии и государственном аппарате. В основу "Табели о рангах" были положены аналогичные акты, уже существовавшие в западноевропейских странах, особенно в Дании и Пруссии. При разработке закона были также приняты во внимание чины, уже существовавшие в России. "Табель о рангах" помимо самой таблицы имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста и устанавливающих штрафы за ее нарушение. Все чины "Табели о рангах" подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. Интересно, что закон никак не разъяснял само понятие "чин", в силу чего одни историки последний рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, "Табель о рангах" включала и те и другие понятия. Постепенно должности из "Табели" исключаются и в конце XVIII века исчезают вовсе (Петровская "Табель о рангах" насчитывала 262 должности). Петровская "Табель", определяя место в иерархии государственной службы, в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. "Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать"- гласила одна из описательных статей закона[2].

Военные чины объявлялись выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущества военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже 14-й класс "Табели" (фендрик, с 1730 г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином 8-го класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - 14-й класс, давал право лишь на личное дворянство). По Манифесту 11 июня 1845 г. потомственное дворянство приобреталось с производством в штаб-офицерский чин (8-й класс). Дети, рожденные до получения отцом потомственного дворянства, составляли особую категорию обер-офицерских детей, причем одному из них по ходатайству отца могло быть дано потомственное дворянство. Александр II указом от 9 декабря 1856 года право получения потомственного дворянства ограничил получением чина полковника (6-й класс), а по гражданскому ведомству - получением чина 4-го класса (действительный статский советник). Приведенные таблицы чинов показывают, что Петровская "Табель о рангах" менялась в течение почти двух веков в результате основных реформ.

"Табель о рангах" состояла из расписания чинов по XIV классам и из 19 пояснительных пунктов, содержание которых сводилось к следующему[3]:

"-принцы императорской крови имеют во всех случаях превосходство над князьями, а также военными и гражданскими чиновниками высших классов;

- общественное положение остальных лиц определяется не происхождением. а чином;

- гражданские чины, как и военные, даются по выслуге лет или за особо "знатные" служебные подвиги".

"Табель о рангах" формально не упраздняла древние русские чины - бояр, окольничих и т.п., но пожалование этими чинами прекратилось.

Введение "Табели о рангах" явилось прогрессивной мерой, изменившей порядок замещения постов. Военная служба была отделена от гражданской и придворной. Узаконено было приобретение дворянства выслугой. В XVIII в. уже самый низший ранг (XIV) давал военным право потомственного дворянства, передававшегося по наследству. В гражданской службе он давал право личного дворянства, а VIII - потомственного[4].

На протяжении XVIII - XIX вв. "Табель о рангах" претерпела ряд изменений, которые были направлены на усложнение доступа в дворянское сословие. Так закон от 9 декабря 1856 г. установил более высокий класс для достижения потомственного дворянства: IV - для гражданских и VI - для военных; а личное дворянство - всем видам служб с IX класса; чины с XIV по X класс получили звание "почетных граждан".

В связи с изменением названий чинов или их упразднением в "Табель о рангах" вносились соответствующие изменения, так, например: классы XI и XIII перестали присваивать, но нумерация не изменилась, а V класс остался только для придворных чинов. Дополнительно было включено особое наименование чинов горной службы, отмененное в середине XIX в., корабельных инженеров-механиков флота, отмененное в 1908 г., и священнослужителей. Было также установлено определенное титулование при обращении в соответствии с чином.

Собственно чины непосредственно почти не давали материальных выгод их обладателям, за исключением того, что в XIX в. по чинам назначались прогонные, суточные и квартирные деньги и лишь в весьма редких случаях - жалование. Однако, согласно чинам, делались подарки по службе, причем обладатели чинов первых пяти классов получали такие подарки с изображением вензеля императора.

От чинов следует отличать звания (флигель-адъютант, генерал-адъютант, статс-секретарь и др.), так как они являлись только почетными наименованиями, обычно связанными с предоставлением лицу, их имеющему, определенных прав и преимуществ (в частности, прав на соответствующий мундир, участие в придворных церемониях). Как правило, звания согласовывались с рангами чинов и должностей, но непосредственно с ними не были связаны[5].

1.2. Система государственной службы в XVIII-XIX веках

Для преодоления сложившейся в России кризисной ситуации необходимо проанализировать эволюцию российской модели государственной службы с тем, чтобы установить реальные границы ее реформирования. За этими границами начнется объективное отторжение или искажение элементов государственной службы, не соответствующих существующим общественным отношениям.

До татаро-монгольского нашествия развитие феодальной службы в России не отличалось от европейского континентального варианта, а по некоторым параметрам даже опережало Европу. В частности, тенденции к централизации земель вокруг Владимиро-Суздальской Руси проявились уже в конце XII – начале XIII века, в то время как в Европе аналогичные процессы датируются лишь XIV–XV веками. Однако после татаро-монгольского нашествия вектор цивилизационного развития России переместился в сторону Азии. Не стала исключением и государственная служба. В процессе централизации российского государства в XV–XVI вв. "государева служба" строилась на основе синтеза византийского и татаро-монгольского вариантов службы (основа последнего, особенно в сфере налогообложения и военной службы, была заимствована монголами в средневековом Китае).

Приближение российской "государевой службы" к государственной, публичной службе обычно связывают с реформами Петра I и Табелем о рангах 1722 года. Не останавливаясь на содержании Табеля и критике сложившейся на его основе системы чиновничества, отметим, что по формальным аспектам модель российской государственной службы XVIII века соответствовала службе в иных абсолютных монархиях континентальной Европы – Франции, Пруссии, Австрии. Однако реформы Петра I, создав полицейское государство и резко сузив сферу частной предпринимательской активности в России, прервали процесс формирования буржуазии, задержали процесс первоначального накопления капитала на столетие, сделав государство основным предпринимателем и объектом патерналистских ожиданий. В связи с этим основным каналом социального роста стала государственная служба. Социальная активность, направляемая во Франции и Германии на накопление капитала, в России была направлена на приобретение чина. Чин в России определял социальный статус человека.

Кроме того, на специфику российской модели государственной службы значительное воздействие оказало специфическое соотношение столицы и провинций. С самого возникновения российского централизованного государства роль столицы в делах государства была определяющей. В столице концентрировались новые либеральные идеи, столичные служащие пытались контролировать деятельность своих провинциальных коллег. В целом это соответствует французской модели организации государственной службы. Однако огромная территория России не позволяла эффективно контролировать провинции, в связи с чем в них процветали коррупция, непотизм и произвол.

Но важнейшим фактором неэффективности российской модели государственной службы была тотальная отчужденность императорской власти (освященной, по византийским традициям, церковью) от общества и даже от подавляющей части государственных служащих, а также абсолютная неспособность этой власти к изменениям.

С усложнением общественных отношений в первой трети XIX века количество чиновников стало неуклонно расти, а эффективность государственного управления – снижаться. После Крымской войны необходимость реформ была осознана, и при Александре II начался процесс выдвижения либеральной бюрократии – как в столице, так и в провинциях. Эти люди стали идейными вдохновителями и проводниками реформ 1861–1870 годов. Однако события 1881 года прервали любые масштабные эволюционные процессы на российской государственной службе.

Основными чертами государственной гражданской службы в XIX являются[6]:

1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) очень высокий уровень централизации государственной службы, незначительное внимание к местным условиям, проблемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрократией из центра;

3) осуществление значительной части внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;

5) очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

Результаты исследования состава бюрократии, полученные историками путем обработки формулярных списков, свидетельствуют о большой его неоднородности в социальном, имущественном и образовательном отношении. В зависимости от "высоты" ступени в табельной лестнице принято деление гражданских служащих на группы.

К высшей относят чиновников 1-5-го класса (канцлер или действительный тайный советник 1-го класса, действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и статский советник), к средней группе - чиновников 6-8-го класса (коллежский советник, надворный советник и коллежский асессор), к низшей - 9-14-го класса (титулярный советник, коллежский секретарь, корабельный секретарь, губернский секретарь, провинциальный секретарь и коллежский регистратор) и к четвертой группе - канцелярских служителей, имевших свою "табель о рангах": канцелярист, подканцелярист и копиист.

Первую группу чиновников составляла высшая бюрократия: в столицах это члены Государственного совета, министры, сенаторы, директора министерских департаментов; в губерниях - генерал-губернаторы, губернаторы, вицегубернаторы, председатели казенных палат, председатели палат уголовного и гражданского суда.

Среднее звено правительственного аппарата представляли чиновники 6-8-го класса, занимавшие должности советников центральных и губернских учреждений, начальников отделений департаментов министерств, полицмейстеров, градоначальников, губернских прокуроров, судей. Именно они составляли ядро губернской администрации.

Самой многочисленной была третья группа - чиновники 9-14-го класса. В высших и центральных учреждениях (Сенат, министерства, ведомства и др.) они занимали низшие исполнительные места, но в масштабе уездной власти, пирамиду которой венчала должность городничего (9-й класс), - играли решающую роль, будучи уездными судьями, казначеями, землемерами, заседателями и всесильными секретарями.

Канцелярские служители, составлявшие четвертую группу, не имели классных чинов и использовались для технической работы, прежде всего для переписки бумаг. Именно к двум последним группам и принадлежало подавляющее большинство гражданских служащих. Так, в 1755 году из 4075 чиновников и канцеляристов, служивших в местном управлении, 393 (9,6%) имели чины 9-14-го класса, а 3328 (81,7%) были канцелярскими служителями. В общей сложности 3721 человек (91,3% служащих местных учреждений) принадлежали к третьей и четвертой группам. В имущественном отношении они значительно отличались от высшей и средней бюрократии. Если крепостных крестьян не имели 10% высших и 13% средних чинов, то среди служащих 9-14-го класса их число достигало 40%, а среди канцеляристов - превышало 81 %. В сословном отношении 84% гражданских служащих (3440 из 4075) дворянами не были. Таким образом, в середине XVIII века преобладающее большинство чиновников находилось на низших ступенях служебной лестницы и принадлежало к непривилегированным сословиям; . основным источником их существования было жалованье.

Представление о чиновничестве первой трети XIX века в какой-то мере дают сведения о составе петербургских учреждений. В 1832 году в столице было 13528 чиновников и канцеляристов. Из них низшие чины (9-14-го класса) составляли 54%, а канцелярские служители - 25%. Известны общие данные о численности российских чиновников в середине XIX века. Так, в 1857 году на гражданской службе состояло 122212 человек, в том числе 70446 чиновников 9-14-гокласса (57,6%) и 32073 канцелярских служителей (26,2%), что составляло около 84% всех служащих (102519 человек). Очевидно, что в местном управлении, которое по числу низших штатных должностей превосходило центральное, этот процент был еще выше. Таким образом, по сравнению с 1755 годом соотношение высшие и низших категорий служащих практически не менялось. Что касается социального их состава, есть основания предполагать, что в правительственном аппарате по-прежнему преобладали недворяне.

В 1762-1802 годах даже наметилась тенденция к снижению доли дворян в местном управлении. Этому в немалой степени способствовали принятие Манифеста о вольности дворянства (1762), освободившего это сословие от обязательной службы, и проведение губернской реформы (1775). Создание тогда же значительного числа новых мест, и прежде всего исполнительных, вызвало большие трудности при их заполнении. В ряде губерний штаты были укомплектованы только к концу 1790-х годов и нередко людьми случайными и элементарно неграмотными.

Нелюбовь дворян к гражданской службе и, как следствие, преобладание среди служащих представителей непривилегированных сословий, отмечали и современники. Историк генерал-лейтенант Н. Ф. Дубровин, характеризуя состав служащих местных учреждений в начале XIX века, писал: "...присутственные места заполнялись часто людьми недостойными, безнравственными и совершенно необразованными. Молодые дворяне до 20 лет больше сидели дома в недорослях, пока не наступало время женить их. Тогда родители записывают их в нижний земский суд и вместе с празднованием коллежского регистратора играется свадьба... Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от нее". По свидетельству известного мемуариста и тайного советника Ф. Ф. Вигеля, дворянство "не жаловало" гражданскую службу, "молодые дворяне, как известно, при Екатерине и до нее, вступали единственно в военную службу, более блестящую, веселую и тогда менее трудную, чем гражданская... собственно званием канцелярского гнушались, и оно оставлено было детям священнои церковнослужителей и разночинцев". Гражданская служба не была престижной. Дворянство "...в силу традиций неохотно шло на гражданскую службу и в особенности избегало должностей, требующих усидчивых канцелярских занятий".

Для многих дворян, особенно в конце XVIII - начале XIX века, карьера чиновника начиналась после выхода в отставку с военной службы. С принятием Манифеста о вольности дворянства приток военных на гражданскую службу усилился. "Военный человек признавался на все способным, - писал Э.Н. Берендтс в 1903 году, - фронтовая служба была школой для наших администраторов и административные должности стали средством вознаграждения за военные доблести". В губернских городах отставные военные чаще всего служили советниками, асессорами и дворянскими заседателями (чины 6 - 10-го класса). В уездных городах они занимали должности городничего, уездного судьи, земского исправника, казначея, заседателей, получая чины с 8-го по 11-й класс "за уряд" (на время пребывания в должности). Верхней ступенью уездной чиновной лестницы считались должности городничего и судьи с жалованьем 300 рублей в год. Желающих получить их было больше, чем вакансий, поэтому не последнюю роль в этом случае играла протекция. В письмах к влиятельным лицам нередки просьбы поддержать того или иного кандидата: "Он бедный человек, очень бедный, помогите ему! Важная рана у него в голове, а с нею куда деваться, как не в городничие, производить шемякин суд".

Благодаря почти всегда находившейся поддержке, дворянство занимало хотя бы незначительные, но все-таки "командующие высоты", не смешиваясь в бытовом отношении с остальной массой. Но не дворянство, для которого гражданская служба была "только отхожим и подсобным промыслом", являлось основным двигателем бюрократической машины, не оно составляло особое чиновничье "сословие" со своими навыками и бытом. Главным и наиболее работоспособным элементом этого своеобразного "сословия" были дети канцеляристов и лиц духовного звания. В воспроизводстве гражданских служащих эти группы населения играли особую роль. Стремясь обеспечить учреждения грамотными и квалифицированными работниками, правительство запрещало детям приказных поступать в другую службу, кроме гражданской. Только неграмотность освобождала их от такой обязанности и давала возможность выбора: среди детей приказных появились "читать и писать неумеющие, за чем в приказный чин негодные". Это обстоятельство. в свою очередь, обусловило принятие специального указа (1774), обязывавшего канцеляристов обучать своих детей грамоте, "а если и после этого у кого окажутся дети грамоте неумеющие, таковых не только в военную, но и никакую службу отнюдь не отсылать...". Указ способствовал превращению приказной службы в наследственную.

Детям священно- и церковнослужителей для поступления на гражданскую службу необходимо было получить увольнение из духовного звания. Сделать это было довольно просто. Исключали "за излишеством числа", "по болезни", "по прошению" и очень часто в связи с исключением из семинарии или духовного училища. Ряды гражданских служащих пополняли уволенные из учебной заведения "за малозначительность успехов", "за долговременную неявку" или "безнадежность к продолжению учения, происходящую от упорной лености", что не способствовало повышению образовательного и нравственного уровня чиновничьего "сословия". Впрочем, в общественном мнении этот род деятельности больших познаний и не требовал, но неграмотных на службу не брали, их прием был запрещен еще в 1731 году.

По воспоминаниям служившего в Пензе статского советника Г. И. Мешкова, в начале 1820-х годов для его обучения наняли семинариста за 5 рублей ассигнациями в месяц, так как его отец, титулярный советник, не имел возможности дать сыну другое образование. "Может быть, - замечает Мешков, - ему казалось, что для той карьеры, которая мне предназначалась, то есть для гражданской службы, в других познаниях и нужды не было". Фактом, достойным удивления, было нахождение на службе в 1831 году титулярного советника Федорова, "неумеющего грамоте". Дело рассматривалось в Сенате и закончилось принятием нового закона, подтвердившего указ 1731 года, "дабы на будущее время не могло вкрасться подобного беспорядка в определении к статским делам людей безграмотных и в представлении их к производству в классные чины...". С 1827 года поступавших на гражданскую службу делили на разряды "по происхождению" и "по воспитанию" (образованию). Однако и в середине XIX века образовательный уровень будущих чиновников был низким. Так, в 1856 году свыше 90% определявшихся на службу "по воспитанию", были отнесены к третьему (низшему) разряду. На испытании они оказывались "знающими правильно читать, писать и основание грамматики и арифметики".

Число лиц, поступавших на службу из приказных и духовенства, не удовлетворяло потребности быстро растущего аппарата, поэтому правительство было вынуждено допускать в канцелярские служители представителей податных сословий, хотя и с различными ограничениями. Выходцы из купечества, мещанства, крестьянства и отпущенные на волю крепостные служили во всех учреждениях, включая центральные. Многие из них получали классные чины и довольно быстро продвигались по служебной лестнице. Серьезным препятствием на их пути, как, впрочем, на пути и всех остальных чиновников, стал указ 6 августа 1809 года, разработанный М.М. Сперанским (1772-1839). По указу для получения чина коллежского асессора (8-й класс), дававшего права потомственного дворянства, и статского советника (5-й класс) необходимо было предъявить свидетельство об окончании университета или сдать соответствующие экзамены.

В 1809-1834 годах, когда действовал этот закон, карьера многих чиновников заканчивалась 9-м классом - чином титулярного советника. Николай I специальным указом (1827) окончательно запретил прием на службу лиц из податных сословий, сделав исключение лишь для выпускников учебных заведений, дававших при окончании курса классные чины (университеты, духовные академии и семинарии, лицеи и училища высших наук). Тем не менее, в 1836-1843 годах около 65% служащих, получивших чин коллежского асессора, а с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства. Эти чиновники, и прежде всего выходцы из податных сословий, представляют особый интерес. Несмотря на все преграды, установленные на их пути, им удалось избежать участи "вечного титулярного советника", уготованной М. М. Сперанским, и "тяжелым трудом, потом, услужливостью или раболепием и связанными с ним борьбой, интригами и даже пороками"достигнуть заветного 8-го класса. Путь наверх был труден, и трудности возрастали с каждой новой ступенью (вершиной для большинства была 9-я - титулярный советник). Его продолжали сыновья, происходившие уже "из обер-офицерских детей" и получавшие со временем потомственное дворянство, но иногда эту задачу решали только внуки,

Приведенные сведения о социальном составе гражданских служащих в конце XVIII - первой половине XIX века позволяют с полным основанием утверждать, что большинство бюрократии принадлежало к непривилегированным сословиям. Именно с этой категорией служащих, находившихся на низших исполнительных должностях, постоянно соприкасалось население, по ее действиям судило о власти и силе закона в стране, от нее зачастую зависели честь, достоинство, а порой и жизнь граждан России.

2. Система повышения квалификации чиновников в XVIII-XIX веках

2.1. Реформы Сперанского в области законодательства и закон об экзамене на чин

Россия, по мнению Сперанского, в своем историческом развитии прошла три ступени: в Средние века - удельщина; в Новое время - абсолютная монархия, а в настоящий период - промышленное состояние, которое требует конституционного ограничения верховной власти и предоставления политических и гражданских прав всем подданным (безопасность личности, сохранность собственности и обеспечение личных политических прав). Россия, полагал он, ждет перемен, но не революционным путем, как в странах Запада, а исключительно эволюционным, “через правильные законы”, жалованные императором народу. “Реформация государства производится десятилетиями и веками, а не в два-три года” (“О постепенности усовершенствования Российского”).

В своих проектах государственных преобразований Сперанский мечтал о конституционной монархии, которая бы позволила “ правление доселе самодержавное учредить на непременном законе”. Законность форм осуществления власти Сперанский связывал с необходимостью разделения властей. Законодательная власть должна быть вручена двухпалатной Думе, которая обсуждает и принимает законы, для чего собирается сессионно. Глава исполнительной власти - монарх - участвует в деятельности Думы, но “никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей уважается в Думе”. Мнение Думы свободно, и поэтому монарх не может “ни уничтожить законов, ни обезобразить их”.

Судебная власть реализуется судебной системой, включающей суд присяжных и завершающейся высшим судебным органом - Сенатом. Три власти управляют государством подобно тому, как человек - своим организмом: обращаясь к закону, воле и исполнению.

Сперанский предусмотрел и возможность объединения усилий различных властей для согласного их действия в Государственном совете, состоящем частично из лиц, назначаемых монархом, а частично избранных по избирательным законам. Государственный совет заседает под председательством царя, он обладает правом законодательной инициативы, но законы, “конам вводится какая-либо перемена в отношении сил государственных или в отношении частных лиц между собой”, утверждаются непременно и исключительно Государственной думой. Таким образом. Государственная дума имеет законодательный статус.

Организация местной власти предполагает введение коллегиального управления сверху донизу через систему представительных органов - дум: губернских, уездных и волостных, избираемых на многоступенчатой основе.

Он полагал, что в преобразованном по его проектам государстве возможно наилучшим способом обеспечить права подданных. В духе положений Ш. Монтескье о правах гражданских и политических Сперанский анализирует понятия: рабство политическое и свобода политическая, рабство гражданское и свобода гражданская.

Под политическим рабством он понимал такое состояние, “когда воля одного - закон для всех”, а политическую свободу определял как подчинение всех и каждого законам, а также предоставление избирательного права.

Под гражданским рабством он понимал подчинение одного класса (“в повинностях личных или вещественных”) другому, а гражданская свобода, по его мнению, выражается в основанной на законе независимости друг от друга всех сословий и групп в обществе.

Анализируя связи между этими понятиями, Сперанский отметил, что политическая свобода имеет больший объем по своему содержанию и поэтому является фундаментом для свободы гражданской. “Никакая сила в обществе не может родить в государстве свободы гражданской, не установив свободы политической”, и напротив, если в государстве учреждается политическая свобода, то гражданское рабство умирает само собой. “Права гражданские должны быть основаны на правах политических, закон гражданский не может быть без закона политического”. Но законодательство не самоцель и само по себе не является гарантом против произвола. “К чему гражданские законы,-- восклицает Сперанский,- когда скрижали их могут быть разбиты о камень самовластья!” Гарантом всех свобод в государстве является конституция и основанное на ней разделение властей. Для России настало время переменить существующее положение вещей и установить новый порядок; имея в виду движение России к свободе, он отмечал, что “темпы развития ее идут несравненно быстрее, чем в других государствах”.

Закон, по мнению М.М.Сперанского, считается не только ограничением власти самодержавия, но и сосредоточением силы государства. Приходит к убеждению, что «самовластие» – признак слабости правительства.

Конституционная монархия, основанная на законе, должна опираться на квалифицированный чиновничий аппарат, обеспечивающий ее функциональную деятельность. Для осуществления такого проекта Сперанский предложил и провел два закона о чиновниках: “О придворных званиях” (3 апреля 1809 г.) и “Об экзаменах на чин” (6 августа 1809 г.). Этими узаконениями вводились необходимые условия для занятия должностей и получения служебных чинов: наличие диплома о высшем образовании или сдача экзаменов на чин по весьма обширному списку предметов. Придворные звания не являлись более основанием для получения чинов и продвижения по службе, а сделать карьеру, не служа, стало для дворян невозможно[7].

На сословный строй общества Сперанский в целом не покушался, но предлагал произвести его правовое оформление с закреплением прав и обязанностей сословий.

Однако немедленной отмены крепостного права Сперанский опасался, полагая, что россияне, получив свободу, обратятся “к кочевому образу жизни”. Он предложил двухэтапную схему: вначале ограничиваются крестьянские повинности, производится личное освобождение крестьян от помещиков, а затем к крестьянам возвращается “древнее право перехода” (Юрьев день). Землю предполагалось оставить за помещиками, но с предоставлением крестьянам права ее приобретения.

Проекты Сперанского вызывали резкую критику в адрес реформатора со стороны дворян, которые были весьма недовольны указами о чиновниках, ущемлявших их привилегии, а в социальных проектах Сперанского усматривали ущемление своих земельных прав (не без основания). На него посыпались обвинения в “возжигании бунтов” и даже в “способствовании истребления дворянства”. В конечном итоге судьба “великого чиновника” была решена и он был отстранен от службы и отправлен в ссылку.

2.2. Система подготовки и сдачи экзамена чин

Подготовка государственных чиновников на юридическом факультете первоначально опиралась на приглашенных в качестве преподавателей иностранцев. Первые десять лет существования юридического факультета Московского университета единственным его профессором был Ф.-Г. Дильтей, преподававший на французском языке "право натуральное" и "естественное право". Не зная в достаточной степени русский язык и российское законодательство, Дильтей преподавал первые годы на основе европейской юридической литературы. В последующие годы он при помощи первых русских профессоров С.Е. Десницкого и И.А. Третьякова значительно улучшил преподавание, разработал и читал до 1781 г. курсы военного, морского, вексельного и уголовного права, а также историю русского права.

Правовые дисциплины в конце XVIII - начале XIX вв. также преподавали юристы-иностранцы И. Пургольд (1787-1791 гг.), который читал "ученую историю прав: естественного, римского и российского", Ф. Баузе (1781-1811 гг.) - профессор юриспруденции, Х. Штельцер (1806-1812 гг.), преподавший все юридические науки. Первыми русскими профессорами права Московского университета стали С.Е. Десницкий и И.А. Третьяков. Десницкий, получивший первоначальное образование в Московском университете, а затем в Англии, получил степень доктора прав. В 1790 г. профессором "российского практического законоискусства" в Московский университет был принят З.А. Горюшкин. Он прошел большую школу самообразования и юридической практики, был признанным знатоком российских законов и принес в университет практическую направленность образования, столь необходимую для государственной службы[8].

Тем не менее, к началу XIX столетия системы подготовки государственных служащих в России не было. И если столичное чиновничество в его высшем эшелоне имело неплохое, правда, часто лишь "домашнее образование", то низшие ступени государственных учреждений, особенно на губернском уровне, не располагали чиновниками даже с достаточным общим образованием. Низкий уровень профессионализма в сочетании с вопиющим произволом и коррумпированностью бюрократии являлся одним из катализаторов нараставших кризисных явлений в государственном управлении, которые особо зримо проявились в царствование Павла I[9].

Начало царствования Александра I с характерным для него усилением внимания к закону и законности как средствам современного управления страной повлекло обращение власти к проблемам подготовки государственных служащих. Проведенная в начале XIX столетия реформа коснулась, прежде всего, развития университетской системы образования.

К Московскому университету прибавились вновь воссозданный в 1802 г. Дерптский (затем Юрьевский, а ныне Тартуский), в 1803 г. - Виленский, в 1804 г. - Казанский и Харьковский. Вместе с тем, проведенная реформа образования и создание системы университетов отнюдь не вызвали интереса к получению профессионального образования среди чиновников. А между тем активная реорганизация государственного аппарата требовала профессионально подготовленных государственных служащих.

Инициатором первых шагов по реорганизации системы государственной службы в направлении повышения ее профессионализма был М.М. Сперанский, вполне испытавший на своей карьере все прелести российского чинопочитания и увидевший изнутри всю необразованность и некомпетентность даже столичного чиновничества. 11 декабря 1808 г. Сперанский на одной из рабочих встреч с императором зачитал ему свою записку "Об усовершении народного воспитания", которая ставила еще одну из важнейших проблем предполагавшихся больших реформ - коренное изменение гражданского чинопроизводства, пришедшего и успешно кормившего чиновничество еще с петровских времен - известной Табели о рангах.

Человеческий фактор реформ Сперанский видел в необходимости повышения профессиональной подготовки чиновников. Ссылаясь на европейский опыт, Сперанский пишет, что "учение никогда еще не было у нас поставлено условием необходимым и обязанностью непременною для вступления в службу и занятия гражданских мест. Между тем известно, что условие сие в других государствах существует. Не говоря уже о Франции, ни в Австрии, ни в Англии, ни в немецких землях никто не может быть ни адвокатом, ни прокурором без аттестата и испытания известных учебных мест". Он указывает на несправедливость положения вещей, когда университетский выпускник получает чины позже своего коллеги-неуча.

Сперанский ставит вопрос радикально, предлагая отменить систему чинов по петровской "Табели о рангах". Он пишет, что "чины не могут быть признаны установлением для государства ни нужным, ни полезным… Они делят народ на два несоразмерные класса, на дворянство и чернь; не оставляют почти места среднему столь полезному состоянию; ввергают в презрение все, что ими не украшено, дают ложную цену местам и достоинствам, смешивают и ставят наравне людей просвещенных с невеждами, наполняют должности чиновниками неспособными и даже из писцов науками не приуготовленных; одним порядком службы приводят людей к высшим званиям государственным; искательствами и множеством мелких злоупотреблений они развращают дух народный и что всего горше заражают самые источники народного воспитания…"

Красноречиво, конечно. Но иллюзорно. Даже сейчас, по прошествии двухсот лет, значительная часть российского чиновничества мало отличается от времен двухсотлетней давности. Сперанский между тем продолжал и подчеркивал, что нужно сделать так, чтобы "чин коллежского асессора, яко первый чин, дающий право на потомственное дворянство, открыть для тех только, кои будут обучаться или будут испытаны в университетах", и предлагал ввести, по крайней мере, зависимость получения чина VI класса от наличия университетского диплома или сдачи "экзамена на чин" после прохождения курсов экстерном[10].

Проводит Сперанский и мысль о необходимости введения ограничений для получения через чины потомственного дворянства и ополчается (это при своем-то происхождении "поповича") на "дворян по выслуге". Позднее, во "Введении к Уложению государственных законов", он разовьет эту мысль. Здесь же Сперанский, отдавая должное задумке, что "посредством чинов отворяется всем свободным состояниям переход в дворянство: отсюда соревнование, поощрение дарованиям и проч.", указывает несоответствие этого российской действительности. Он справедливо подчеркивает: "Но все сии выгоды были бы тогда только уважительны, когда бы дворянство наше не было бы основано на крепостном владении людей; в настоящем же положении, приобщая новых чиновников к сему сословию, правительство не умножает ли массу, народ тяготящую…" По своему знанию столичной бюрократии он констатирует, что "новые дворяне, чинами происшедшие, бывают горше и алчнее старых". Недаром же народная поговорка гласит "Из грязи, да в князи". Должность для неуча и невежды всегда была (да и остается) "вожделенным генеральским счастьем и несчастьем солдат", независимо служба то военная, военизированная или цивильная… Но именно это и понимал "дерзкий попович", стремившихся хоть что-то сделать для ограждения государственной службы от неучей и проходимцев. Немалых трудов стоило Сперанскому убедить Александра I решиться подписать два указа в 1809 г., покусившихся на устои российской чиновной камарильи.

Первым из них стал императорский указ от 3 апреля 1809 г. "О неприсвоении званиям камердинеров и камер-юнкеров никакого чина ни военного, ни гражданского и об обязанности лиц, в сих званиях состоящих, вступить в действительную службу и продолжать оную по установленному порядку с первоначального чина". Он явился попыткой сломать старую практику назначения с детства на придворные должности детей родовитых дворян, которые затем при поступлении на гражданскую службу сразу же, без выслуги и опыта служебной деятельности получали высокие чины и должности.

Указ предписал, что все находящиеся в указанных званиях при дворе и "в военной или гражданской службе не состоящие, в течении двух месяцев … должны избрать действительный род службы и представить … о том их желание. Те из них, кои не изберут службы, будут считаться в отставке". Получившие чины до издания указа сохраняли их, но "на будущее же время звание камер-юнкеров и камергеров, кои по уважению в заслугах предков … будут пожалованы, имеют представлять придворное отличие, знак особенного внимания … к роду, или заслугам предков, но не будут они присвоить никакого чина, ни военного, ни гражданского, и носящий сие звание, поступив в тот или иной род службы, должен проходить ее с первоначальных чинов по установленному порядку…"

Как вспоминают современники, сразу же поднялся невообразимый гвалт и шум в столичных кругах. Сердобольные бабушки-дворянки проклинали "дерзкого поповича", преградившего путь недорослям к вершинам бюрократических постов без фактической государственной службы. Их матери и отцы негодовали, считая это покушением на дворянские привилегии.

Не успели еще отшуметь страсти по поводу первого узаконения, как 6 августа 1809 г. последовал указ Александра I "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники". Он стал попыткой сломать сложившуюся практику получения гражданских чинов исключительно за счет выслуги в должности без учета наличия необходимой, даже самой минимальной общей и профессиональной подготовки государственных служащих. Сперанский, подготовивший проект указа, вложил в документ, а "монаршая воля" подтвердила намерение власти приступить к решению одной из важнейших проблем страны и государственной политики - повышению уровня компетентности государственных служащих через наличие необходимого общего и профессионально образования.

Указ конкретно указал на то, что "все части гражданского управления требуют сведущих исполнителей, и чем далее будет отвергаться твердое и отечественное образование юношества, тем недостаток в последнем будет ощутительнее". Главную причину недостатка квалифицированных чиновников император видел в том, что в стране "есть удобность достигать чинов не заслугами в отличном познании, но одним пребыванием и счислением лет службы". Александр I особо подчеркнул государственную важность вводимых мер и указал на то, что вводимые новые правила направлены "в отвращение" сложившегося порядка вещей и чтобы "положить наконец преграду исканием чинов без заслуг, а истинным заслугам дать новое свидетельство".

Первый же пункт указа четко и однозначно обозначил позицию императора по поводу получения 14 чина по гражданской службе и определил, что "никто не будет произведен в чин коллежского асессора, хотя бы и выслужит положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоящих в империи университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, гражданской службе свойственным, или представ на испытания, заслужил на оном одобрение в своем знании". При этом данное положение не распространялось на производство в низшие чины до коллежского асессора и не имело обратной силы для уже получивших указанный чин. Коллежские асессоры, получившие чин до указа, могли производиться в статские советники на прежних основаниях, но с существенной оговоркой - "не иначе, как когда будут самые достоверные свидетельства об отличном усердии в делах, особенное одобрение заслуживающих". Специально подчеркивалось, что "простое исполнение должности ни в коем случае, хотя бы оно и далее положенных лет простиралось, не дает право на производство".

Весьма примечательно положение указа, направленного на служебное продвижение чиновников, имеющих необходимое образование или прошедших испытание. Говоря о гражданских служащих, император указывает, что "напротив, те из 8-классых чиновников, кои находятся в службе, при отличном одобрении начальства, предъявят свидетельства об успешном их учении или испытании в российском университете, имеют быть произведены в следующие чины до статского советника не взирая на лета службы, и хотя бы короткое время в настоящее время находятся".

Указ особо оговаривал связь срока государственной службы, нахождение на ответственных должностях и наличие образования с получением чина статского советника. Для этого были необходимы: свидетельство о десятилетней службе "с ревностью и усердием"; нахождение не менее двух лет "действительно в каком либо месте советником, прокурором, правителем канцелярии или начальником … экспедиции"; "аттестат университета об успешном учении или испытании в науках, гражданской службе свойственной" и "одобрение начальства, в коем он служит, изображающее именно какие о оказал отличные заслуги".

Указ вводил новые правила производства в гражданские чины для всех служащих, независимо от ведомственной принадлежности, распространяясь на медиков, чиновников военного ведомства и военных, переходящих в гражданскую службу "за ранами и болезнями", для которых производство в восьмой классный чин должно было быть "всегда основано на самых достоверных свидетельствах об отличном усердии в делах, особенное одобрение заслуживающих". Одновременно указ не распространялся на ряд территорий империи, где "по местным уважениям губерний малонаселенных, как то трех сибирских, кавказской и Грузии, производство чиновников, туда определенных, остается на прежнем положении".

В качестве приложения к указу были изданы правила о профессиональных экзаменах для чиновников - "Порядок, коим полагается производить испытания в университетах желающим поступить в дальнейшее производство по гражданской службе". Прежде всего оговаривались "предметы испытаний", включавшие четыре группы необходимых для государственной службы познаний: "I. Науки словесные. Грамматическое познание российского языка и правильное в оном сочинение. Познание, по крайней мере, одного языка иностранного в удобность перелагать с оного на российский.

II. Правоведение. Основательное познание права естественного, права римского и права частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству. Сведения о некоторых нужных частях права общего, как то: экономии государственной и законов уголовных. III. Науки исторические. Основательное познание отечественной истории. История всеобщая древняя и новая с частями к ней принадлежащими, как-то с географией и хронологией. Сюда же принадлежат первоначальные основания статистики, особенно российского государства. IV. Науки математические и физические. Знание, по крайней мере, начальных оснований математики и геометрии, и общие сведения в главных частях физики". Указом предусматривалось, что "в каждом университете должен быть установлен особенный комитет из ректора и трех профессоров для испытания".

Характерной чертой указа было и стремление организовать обучение молодых чиновников без отрыва от выполнения служебных обязанностей. Он в приложении определял "Способы учения для молодых людей, службою обязанных". Предусматривалось, что "дабы доставить молодым людям, ныне в гражданской службе состоящим, способы усовершать себя по возможности в науках, не оставляя должностей… в обеих столицах и в тех городах, где находятся университеты, ежегодно в летние месяцы будут открыты в летние месяцы, начиная с мая по октябрь, курсы наук: 1. Словесных. 2. Юридических, 3. Математических и 4. Физических. Состав и порядок сих курсов возвещены будут особенными проспектами в ведомостях обеих столиц". Подчеркивалось, что "предполагается, что начальники по собственному убеждению их в пользе учения, не воспрепятствуют молодым людям усовершать себя в науках и пользоваться всеми представляющимися к тому случаями, тем более, что целое утро они могут употребить по делам службы".

Окончившим обучение "выдаются свидетельства, что они следовали сему курсу и, хотя свидетельства сии не заменяют испытания в университете положенного, но при этом приемлются в надлежащее внимание".

Указы буквально привели в ярость чиновный мир. Посыпались обвинения - "Сперанский науками вдруг дворян задавил", "дерзкий попович" хочет "заменить дворянство поповичами, сыновьями дьячков и пономарей, изучившими латынь в семинариях". И, как всегда, вскоре научились обходить положения указа об "экзамене на чин" - оказывалось давление на экзаменаторов, их подкуп и просто шла торговля университетскими свидетельствами. Но "ропот был такой, особенно между необразованными подьячими, родственниками и приятелями их, как будто бы грозила гибель отечеству вроде нового нашествия Батыя. Сатиры, карикатуры, эпиграммы сыпались на Сперанского, как из мешка или мифологического рога изобилия", - пишет сын П.Г. Масальского - друга Сперанского.

Против нововведения выступил и Н.М. Карамзин, который позднее открыто обрушится на реформы и реформатора. "Доселе в самых просвещенных государствах, - пишет он, - требовалось от чиновников только необходимого для их службы знания: науки инженерной от инженера, законоведения от судьи и проч. У нас председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский - свойство … всех газов, вице-губернатор - пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших - римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни 40-летняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга знать вещи совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам не производила действия, столь несогласного с их целию!"

Вместе с тем, введенная "сдача экзамена на чин" имела определенное значение для обеспечения правительственного контроля за профессиональной готовностью лиц, имеющих домашнее образование и претендующих на занятие государственных должностей. Его сдавали в свое время будущие известные государственные деятели - обер-прокурор Святейшего Синода С.Д. Нечаев (1810), министр почт и телеграфов И.М. Толстой (1822), министр внутренних дел и председатель Комитета министров П.А. Валуев (1832 г.), министр юстиции и главноуправляющий Вторым отделением императорской канцелярии В.Н. Панин и др[11].

Но этот шаг не означал решения проблемы. Требовалось создание системы подготовки государственных служащих, сочетающей общее и профессиональное обучение, наличие слоя образованных и культурных людей в чиновном мире, столь необходимых для проведения реформ. И вновь в эпицентре борьбы за создание нового типа учебно-воспитательного заведения оказался "главный реформатор" Александровской эпохи М.М. Сперанский.

Заключение

Приближение российской "государевой службы" к государственной, публичной службе обычно связывают с реформами Петра I и Табелем о рангах 1722 года.

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

Конституционная монархия, основанная на законе, должна опираться на квалифицированный чиновничий аппарат, обеспечивающий ее функциональную деятельность. Для осуществления такого проекта Сперанский предложил и провел два закона о чиновниках: “О придворных званиях” (3 апреля 1809 г.) и “Об экзаменах на чин” (6 августа 1809 г.). Этими узаконениями вводились необходимые условия для занятия должностей и получения служебных чинов: наличие диплома о высшем образовании или сдача экзаменов на чин по весьма обширному списку предметов. Придворные звания не являлись более основанием для получения чинов и продвижения по службе, а сделать карьеру, не служа, стало для дворян невозможно.

Подготовка государственных чиновников на юридическом факультете первоначально опиралась на приглашенных в качестве преподавателей иностранцев.

Инициатором первых шагов по реорганизации системы государственной службы в направлении повышения ее профессионализма, как уже отмечалось выше, был М.М. Сперанский, вполне испытавший на своей карьере все прелести российского чинопочитания и увидевший изнутри всю необразованность и некомпетентность даже столичного чиновничества. 11 декабря 1808 г. Сперанский на одной из рабочих встреч с императором зачитал ему свою записку "Об усовершении народного воспитания", которая ставила еще одну из важнейших проблем предполагавшихся больших реформ - коренное изменение гражданского чинопроизводства, пришедшего и успешно кормившего чиновничество еще с петровских времен - известной Табели о рангах.

Таким образом, введенная "сдача экзамена на чин" имела определенное значение для обеспечения правительственного контроля за профессиональной готовностью лиц, имеющих домашнее образование и претендующих на занятие государственных должностей. Его сдавали в свое время будущие известные государственные деятели - обер-прокурор Святейшего Синода С.Д. Нечаев (1810), министр почт и телеграфов И.М. Толстой (1822), министр внутренних дел и председатель Комитета министров П.А. Валуев (1832 г.), министр юстиции и главноуправляющий Вторым отделением императорской канцелярии В.Н. Панин и др.

Список литературы

1. Алексеев В.П. История России. - М.: Наука, 2002.

2. Алексеева Т. И. История государства российского. - М.: Наука, 2001. - С. 78.

3. Васюков В.С. История России. - М.: Мысль,2002. – С. 111

4. Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России. - М: Норма - Инфра, 2002. – С. 121

5. История государственного управления в России./Под ред. А.Н. Марковой.– М.: ЮНИТИ, 2003. – С. 147.

6. Козлов В.А. История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства. – М.: Логос, 2004.

7. Новосельцев А.П. история государственного управления в России – М.: Наука, 2001. – С. 167

8. Орлов А.С. История России. Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2004. – С. 179

9. Павленко Н.И. Петр Великий.– М.: Мысль, 2002. – С 58.

10. Соловьев С.М. Об истории новой России.– М.: Просвещение, 2003 – С 37

[1] Соловьев С.М. Об истории новой России.– М.: Просвещение, 2003 – С 37

[2] Алексеева Т. И. История государства российского. - М.: Наука, 2001. - С. 78.

[3] Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России. - М: Норма - Инфра, 2002. – С. 121

[4] Павленко Н.И. Петр Великий.– М.: Мысль, 2002. – С 58.

[5] История государственного управления в России./Под ред. А.Н. Марковой.– М.: ЮНИТИ, 2003. – С. 147.

[6] Алексеева Т. И. История государства российского– М.: Наука, 2001. – С. 89.

[7] Васюков В.С. История России. - М.: Мысль,2002. – С. 111

[8] Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России. - М: Норма – Инфра, 2002. – С. 126

[9] Орлов А.С. История России. Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2004. – С. 179

[10] История государственного управления в России: Учебник для вузов./Под ред. А.Н. Марковой.– М.: ЮНИТИ, 2003. – С. 154.

[11] Новосельцев А.П. история государственного управления в России – М.: Наука, 2001. – С. 167