Содержание
Предмет
административного права________________________________ 3
Метод административно-правового регулирования___________________ 6
Система административного права_______________________________ 10
Понятие административного права как учебной дисциплины_________ 14
Список литературы_____________________________________________ 17
Предмет
административного права
Административное право —
самостоятельная отрасль российского права.
Известно, что отрасли права отличаются
друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения они
регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет
регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли права: метод
регулирования, система отрасли и др. Не случайно большинство отраслей права
получило название по особенности регулируемой совокупности общественных
отношений. Например, трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуальное.
В порядке первого приближения к
содержанию предмета административного права можно предложить такое определение:
Это совокупность общественных отношений, возникающих при формировании
государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности.
Под формированием здесь
понимается создание системы органов административной власти, государственных
предприятий и учреждений, воинских и других вооруженных формирований, а также
должностей в государственных организациях. Сюда же включаются закрепление
правовыми нормами компетенции государственных органов и учреждений, правового статуса
служащих, порядка взаимоотношений между ними.
Субъекты государственной
администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную,
организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов,
подготовку проектов документов, математические расчеты и др.). Административным
правом регламентируется основная — властная — деятельность государственной
администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению
административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о
военной службе и др.).
В законодательстве и юридической
литературе как очень близкие по смыслу используются следующие термины:
«государственная исполнительная власть», «государственное управление»,
«государственная администрация», «административная власть». Ими обозначается
явление, которое включает три главных признака: 1) государственный
управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность
служащих, органов); 2) выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную,
административную) и У) используемую им при этом управленческую
(исполнительно-распорядительную, административную) власть. Это признаки
властной государственной деятельности, которая осуществляется под руководством
высшей власти (монарха, президента, парламента и т. д.), они отражают разные ее
стороны. Так, термин «государственное управление» прежде всего раскрывает
содержание властной организационной деятельности государства. Когда говорят о
государственной администрации, прежде всего имеют в виду субъекта
организационной деятельности. А под административной (исполнительной) властью
понимается власть, метод воздействия, используемый администрацией для
организации общественных отношений (процессов).
В настоящее время в России наряду
с государственной администрацией (исполнительной властью, управлением)
существуют: муниципальная администрация (исполнительная власть, управленческая
деятельность), регулируемая муниципальным правом, и частная администрация
(исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая гражданским
правом.
Кто осуществляет государственную
административную власть? Что включается в понятие государственной
администрации?
Во-первых, исполнительные органы
государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (медицинские вытрезвители
и др.), строевые подразделения (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).
Во-вторых, это руководители иных
государственных органов, осуществляющие внутриорганизационную деятельность.
Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата,
прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами,
выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного
суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не
правосудием, а административной деятельностью.
Ярким примером сказанного
является создание в 1998 г. Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Он
подчинен Верховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то
есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и
иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого
осуществления правосудия. Кстати, закон о Судебном департаменте учредил новую
должность — администратор суда — для организационного обеспечения деятельности
республиканского, краевого, областного суда. Администратор суда подчиняется его
председателю.
В-третьих, к государственной
администрации относятся Администрация (!) и Управление делами Президента
Российской Федерации, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые
центры.
В-четвертых, это администрации
государственных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими
организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и
имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами.
Таким образом, под
государственной администрацией понимается система органов государственной
исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные
государственные органы, их руководители, структурные подразделения,
администрация государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений.
Деятельность государственной
администрации двойственна. Главное в ней — созидательное начало, организация
нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения,
связи, производства и др. Но важна и охранительная (полицейская) работа: защита
прав личности, собственности, нормальных условий существования государства,
общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе
стороны функционирования государственной администрации: созидательная
(«активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).
Двойственная природа предмета
регулирования и отрасли права также в том, что административное право не только
устанавливает систему прав и обязанностей субъектов государственной
административной деятельности, но и регулирует порядок ее осуществления, ее
процедуры. В нем сосуществуют материальное административное и
административно-процессуальное право.
Предмет административного права
условно можно поделить на две такие части:
1. Внутриаппаратные отношения.
Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной
власти, подчиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию службы в
них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы
внутриаппаратной работы в государственных органах, учреждениях, строевых
подразделениях.
2. Взаимоотношения
административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых
организационно-правовых форм, с гражданами.
Пока преобладали нормы первой
группы, государства имели систему юридических правил, регулирующих разделение
труда по администрированию, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан,
иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм
называлась полицейским правом.
Административное право как
отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе
достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры
деятельности, гарантии от административного произвола, административных
импровизаций. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых
прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией
— необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Подводя итог сказанному выше,
можно сделать такой вывод: предметом административного права Российской
Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и
функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые
регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при
применении любыми уполномоченными правом субъектами мер
административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия,
рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.
Вопрос о предмете отрасли права
важен для любой юридической науки. Но особенно в настоящее время он актуален
для административного права. Признание тех или иных отношений административными
означает распространение на них административно-правового метода регулирования
со всеми вытекающими из этого последствиями.
Иными словами, речь идет о
пределах властного воздействия государственной администрации на общественные
отношения.
Если рассматривать предмет
отрасли с точки зрения его объема, то он значительно сократился в целом, хотя
отдельные его элементы расширились. На уровне района, города, поселка, села
вопросы организации и созидательного функционирования исполнительной власти
регулируются сейчас муниципальным правом, а в соответствующих муниципальных
образованиях действует муниципальная организация.
Известно, что многие
государственные предприятия были приватизированы и стали частными. Ими
руководит частная администрация. Если раньше многие вопросы деятельности
администраций этих предприятий были предметом административного права
(планирование, фондирование и др.), то сейчас это предмет гражданского и
трудового права.
Сужение предмета
административного права происходит и за счет децентрализации, сокращения
государственного вмешательства в деятельность всех предприятий и учреждений:
государственных, муниципальных, частных и перехода соответствующих общественных
отношений в сферу, регулируемую муниципальным и гражданским правом.
Метод
административно-правового регулирования
Предмет правового регулирования —
главный, но не единственный критерий разграничения системы права Российской
Федерации на отрасли права. Они различаются также по методу правового
регулирования, по источникам правовых норм, субъектам отрасли права (субъектам
правоотношений) и другим признакам.
Приступая к характеристике
административно-правового метода регламентации общественных отношений,
необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений.
Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно
необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его
атрибутом. Любой коллектив, любая социальная организация — это управляемая
группа людей. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует
человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи появились
намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а
используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.
Администрирование (управление)
предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и
подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе
управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные
социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить.
Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя
организацию и функционирование исполнительной (административной) власти,
юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей
субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода
регулирования.
Главные признаки метода правового
регулирования следующие: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое
положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение,
изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности
субъектов правоотношений и, наконец, как они защищаются.
Можно утверждать, что совместная
деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем
использования власти, преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора.
Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование
различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой,
качественной определенностью обладают два существенно различных метода
регулирования -- административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение
позволяет лучше выяснить особенности каждого.
Совместная деятельность
предполагает сотрудничество. Разные отрасли регулятивного права призваны
обеспечить сотрудничество фактически не равных людей, организаций. При этом
гражданское право закрепляет принцип правового равенства фактически не равных
субъектов.
Административное право —
юридическая форма, модель формирования и функционирования государственной
администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов
властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое
может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным
(связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое неравенство сторон
обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных
лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права
и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления
внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного
финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов, саннадзора, рыбоохраны и
др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться.
Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор таможни).
Что же касается гражданского
права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает
юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и
т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим
гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон. В
п. 3 ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на
административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе
к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское
законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».
Конечно, административные
правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские — из недоговорных
отношений, но административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с
событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле
одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ,
предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина,
решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.
Субъекты гражданского права во
многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая
договоры, определяют взаимные права и обязанности: «Здесь государственная
власть принципиально воздерживается от непосредственного властного
регулирования отношений. Здесь она не ставит себя мысленно в положение
единственного определяющего центра, а, наоборот, предоставляет такое
регулирование множеству маленьких центров. Эти маленькие центры предполагаются
носителями собственной инициативы, и именно им предоставлено регулирование
взаимных отношений между собой»[1]. Иначе строится
административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко
определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения,
каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с
призывом на воинскую службу, получением прав на управление транспортными
средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными
органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко
закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по
определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять
статистические данные, отчеты, справки.
При административно-правовом
регулировании законодатель, руководящий орган исполнительной власти берет на
себя роль определяющего центра. Во-первых, нельзя допускать, чтобы субъект
административной власти по договору с невластной стороной определял взаимные
права и обязанности. Во-вторых, власть должна действовать единообразно в
отношении разных субъектов. В-третьих, граждане должны быть равны перед
носителями власти.
В условиях возникновения споров
между участниками равноправных, гражданско-правовых отношений они вправе
обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду. Санкции,
которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются
правовосстановительными (взыскание убытков и т. д.) и используются в интересах
пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и
интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права
участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в
административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной
административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной
власти.
Субъекты исполнительной
(административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты
исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные
меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут
потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, использовать
средства административного, дисциплинарного принуждения.
Естественным продолжением названного неравенства
сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для
защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями
субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего
только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы.
Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как
правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе
обжаловать такие решения.
Еще раз отметим, что особенности
предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право
закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной
власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но
административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в
сферу администрирования демократических начал.
Участники управленческих
отношениях выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое
опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей
определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что
левая нога захочет», выдавая свой каприз, административную импровизацию за
государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать «дать слово
молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти
и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого
труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешения споров с
исполнительной властью и многое другое, административное право придает
властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал
законности, справедливости, демократии. «Одинаковое подчинение закону и суду
ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное
лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом
они становятся принципиально равными».[2]
Благотворное влияние правового
опосредования властеотношений состоит также и в том, что право внедряет в
административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия:
договоры, рекомендации, конкурсы. Конечно, главным методом, который используется
при правовом регулировании административной деятельности, был и остается
административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии
использует при регулировании административно-правовых отношений и средства,
близкие к гражданско-правовому методу. Так, оно обязывает органы
государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы.
Система
административного права
Наряду с предметом и методом
регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее
целостность, системность, ее структура. Эта черта довольно четко прослеживается
в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового
опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь
образующих отрасль юридических норм.
Административное право —
целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы,
метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться
на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует
субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом
отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования
общественных отношений.
К числу основных принципов
отрасли можно отнести следующие: эффективность, законность, гуманизм,
федерализм, взаимная ответственность государства и личности.[3]
Административное право
принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим
административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде
всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного
субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом,
выступает государство в лице своих институтов. К сожалению, ранее именно
деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих
дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее
время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного
права. И отправным пунктом выступают положения ст. 2 Конституции Российской
Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью — признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность
государства». Главное место среди задач исполнительной власти занимает закрепление,
соблюдение и защита прав и свобод человека.
На первый взгляд существует
дуализм целевых установок административного права: с одной стороны —
эффективность деятельности исполнительной власти, и реализация, защита свободы,
прав лиц — с другой. На самом же деле состояние реализации, защиты прав и
свобод граждан — показатель эффективности функционирования власти.
Основные цели административного
права можно определить так:
• создание условий для
эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
• обеспечение демократической
организации государственной администрации;
• создание условий для реализации
гражданами, их объединениями прав и свобод;
• создание условий для развития
экономики;
• создание условий для реализации
социальных программ;
• обеспечение защиты граждан и
общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности,
некомпетентности, своеволия государственной администрации.
Для существования и развития
граждан и государства очень важно то, как административно-правовое
регулирование способствует достижению названных целей.
Система административного права
делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для
государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и поэтому в
свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные.
Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права,
которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти.
Каждая из частей включает в себя
несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят две группы
институтов.
Группа 1 состоит из следующих
институтов:
• регулирующих
административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;
• регулирующих
административно-правовые статусы элементов государственной администрации
(институт государственной службы и др.);
• регулирующих
административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений,
строевых частей;
• регулирующих
административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальных,
общественных, религиозных, коммерческих и др.);
• регулирующих формы и методы,
способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права.
Группа 2 состоит из следующих
институтов:
• обеспечивающих законность
деятельности исполнительной власти;
• регулирующих принуждение по
административному праву (институт административной ответственности и др.).
В особенной части
административного права выделяются четыре подотрасли, объединяющие нормы:
• регулирующие обеспечение
безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую
деятельность;
• регулирующие
организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
• регулирующие
социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление
ею социальных программ;
• регулирующие деятельность
государственной администрации по организации и осуществлению политических,
экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Административное право — одна из самых больших и сложных
отраслей правовой системы России.
Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных
отношений. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от
друга, точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным
составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура
приватизации государственных предприятий. А для юридического опосредования
такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.
Нет ни одной сферы жизни
общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде
сфер — обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка,
здравоохранении, образовании, связи, энергетике — ее роль является решающей. И
хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике,
договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в
системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил
— роль исполнительной власти, административного права в этих отраслях очень
велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной
администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое
количество административно-правовых норм.
Административное право — очень
важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень
велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата
исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования,
возможность реализации гражданами многих прав.
Административное право, как и
государственное, гражданское и ряд других отраслей права, является
фундаментальной, профилирующей частью правовой системы, все вместе они образуют
ее ядро. Как фундаментальная отрасль, она имеет свой специфический и единый
метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В
административном праве содержится исходная правовая материя, которая в той или
иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном,
экологическом праве. Оно как будто стоит во главе целой семьи отраслей, многие
нормы которых тоже закрепляют властеотношения, и в которых широко используется
административно-правовой метод регулирования. Кстати, поэтому в юридических
учебных заведениях вначале преподают курс административного, а потом курсы
финансового, экологического, земельного права.
Административное право —
самодостаточная отрасль правовой системы России, регулирующая полный набор
средств администрирования, властного воздействия. Она опирается на свой метод
правового регулирования, на систему административных актов, аппарат
государственной администрации, она регламентирует административный процесс и
административное принуждение, административно-правовые режимы и
административно-правовые средства воздействия (регистрацию, лицензирование,
административный договор и др.). Следует отметить, что нормы, регулирующие
административные акты, административный процесс, административно-правовое
принуждение, обслуживают многие отрасли права. Последние активно используют и
административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной
службы, административной ответственности, административного взыскания и др.
Понятие
административного права как учебной дисциплины
Слова «административное право»
могут означать и название соответствующей отрасли права, и название отрасли
юридической науки. Но это словосочетание имеет и третий смысл: так называется
специальная юридическая учебная дисциплина.
Этот учебный курс признан
обязательным предметом для всех высших и средних юридических учебных заведений.
Он содержит систематизированную, отвечающую требованиям методики преподавания
систему необходимых для получения юридического образования знаний о
государственной администрации. Очевидно, что без знания принципов и норм,
регулирующих внутриаппаратные отношения и отношения государственной
администрации с гражданами, муниципальными, частными и государственными
организациями, юридическое образование будет неполным.
К сожалению, учебный план
предусматривает явно недостаточное количество часов для преподавания этой
учебной дисциплины. Такая недооценка административного права как отрасли права
ведет к беглому изложению в курсе многих важнейших вопросов. Более того, в
результате не хватает времени, чтобы в учебном курсе рассмотреть вопросы
лицензирования, таможенного дела, призыва на военную службу, раскрыть хотя бы
самые важные составы административных проступков, систему мер борьбы с
нарушителями налогового законодательства, правил дорожного движения и многие
другие важные аспекты правовой деятельности.
Недостаточность количества часов,
отводимых для изучения курса административного права, станет более очевидной,
если учитывать роль административного права как базовой, фундаментальной
отрасли, науки, учебной дисциплины. Именно она содержит многие основные понятия
публичного права: «ведомство», «исполнительный орган государственной власти»,
«служащий», «административный акт», «административная ответственность»,
«административный надзор», «административный режим», «административная опека» и
др. Можно говорить о том, что административное право имеет своего рода
«материнскую роль» для всех курсов публичного права.
Известно, что концепция высшего
юридического образования ориентирует на подготовку высококвалифицированных,
широко образованных специалистов, способных к активному творческому участию в
государственно-правовой жизни, обладающих политической и правовой культурой. В
условиях, когда на преподавание административного права отводится в два, а в
ряде вузов — в четыре раза меньше часов, семестров, чем на изучение
гражданского и даже уголовного права, будущий юрист не получает необходимой
всесторонней юридической подготовки. А за последние годы резко возрос спрос на
специалистов, умеющих готовить проекты нормативных актов, оказывать юридическую
помощь в решении вопросов приватизации, лицензирования, в защите прав водителей
автотранспортных средств, налогоплательщиков, участников таможенного дела.
Следует отличать науку
административного права от соответствующей учебной дисциплины.
Во-первых, учебная дисциплина
базируется на соответствующей науке. Содержание курса во многом зависит от
того, каковы достижения науки, насколько полно административно-правовые нормы и
отношения исследованы учеными. Научные исследования могут быть не систематизированными,
в науке возможны пробелы, неисследованность определенных правовых явлений. А
курс должен быть полным, беспробельным. Поэтому в последние годы, когда не все
административно-правовые новеллы привлекли внимание ученых, авторам учебников (кстати,
ведущим ученым) приходится пополнять «копилку знаний» об
административно-правовых феноменах или просто комментировать новые нормы, акты.
Во-вторых, результаты научных
исследований содержатся в диссертациях, монографиях, статьях, докладах, а
содержание курса административного права раскрывается в учебниках, учебных
пособиях, программах, лекциях.
В-третьих, не все результаты
научных исследований востребуются учебной дисциплиной. В ней должны содержаться
только наиболее значимые для студентов, учащихся положения. Так, огромное
количество научных работ посвящено деятельности органов внутренних дел, а в
учебниках о них рассказывается лишь на небольшом числе страниц. Написано много
содержательных монографий, статей по вопросам государственной службы, но лишь
малая толика их содержания может быть востребована в учебной литературе.
В-четвертых, различны цели науки
и учебной дисциплины. Цель науки — систематизация, приращение знаний,
критический анализ системы правовых норм, реальных общественных отношений с использованием
разнообразных методов исследований. А учебная дисциплина призвана довести до
студентов, учащихся, слушателей при помощи методик преподавания, как правило,
уже добытые наукой, проверенные на практике сведения, выводы, рекомендации.
В-пятых, содержание учебной
дисциплины в гражданских учебных заведениях зависит от режима секретности. Так,
до 90-х гг. нормы о государственной тайне, оперативно-розыскной деятельности,
как правило, были секретными. Поэтому соответствующие вопросы в курсах
административного права на юридических факультетах университетов, в юридических
институтах, техникумах не рассматривались.
В-шестых, учебная дисциплина
более субъективна, чем наука. Содержание научных исследований детерминировано
существующими административно-правовыми актами, нормами, отношениями. А
содержание курса во многом зависит от пристрастий, опыта, системы научных
взглядов составителей учебных планов и учебных программ, преподавателей,
ведущих учебные занятия, от авторов учебников.
Кстати, начиная с 1995 г. издан
ряд учебников по административному праву. Среди них нет похожих, они различны
по содержанию, объему, научному уровню. В целом такое разнообразие сейчас
положительно. Оно — проявление одного из важнейших постулатов современных
российских реформ — плюрализма. Студенты, аспиранты, преподаватели могут
выбирать учебник, который они считают сейчас более подходящим для них,
пользоваться разными, сравнивая подходы разных авторов к одним и тем же
вопросам, круг освещаемых тем, структуру, содержание и даже качество изложения
материала курса. А сравнение всегда будит мысль, способствует развитию
творчества, самостоятельности мышления.
Список литературы
Вельский К. С. О предмете и системе науки административного
права // Государство и право. 1998. № 10. С. 21, 23.
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России.
Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002.
[1] Покровский И.А. Основные проблемы
гражданского права. Пг., 1917. С. 10
[2] Елистратов А. И. Должностное лицо и
гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.
[3] О принципах административного права
см.: Коренев А. П. Административное право России. М., 1996. С. 32—35.