Содержание

 

Введение. 3

1. Критерии качества законов: понятие, классификация. 4

2. Механизм реализации законов. 9

3. Реализация закона и структура правовой нормы.. 15

Заключение. 25

Список литературы.. 27

Введение

Конституцией Российской Федерации провозглашается, что Россия – это правовое государство[1]. В соответствии с  современной политико-правовой доктриной основным отличительным признаком правового государства является верховенство закона, превалирование принципов права, а не мотивов политической целесообразности в деятельности государства[2]. Президент Российской Федерации В.В. Путин подтвердил, что в России может существовать только единственная  диктатура - диктатура Закона[3].

Процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он должен базироваться  на принятых и закрепленных конституционно правилах, которые государство обязано соблюдать. Отступая от принципа законности либо создавая нежизнеспособные законы,  противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Тема законотворчества, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы.

Конституция Российской Федерации наделила субъекты Российской Федерации правом осуществлять собственное законодательное  регулирование. В связи с тем, что региональное законодательство существует лишь несколько лет, актуальной является проблема обеспечения его надлежащего качества.

Цель работы – рассмотреть механизм обеспечения реализации законов в РФ. Задачи представленной курсовой работы заключаются в выявлении проблемы механизма обеспечения реализации законов в РФ (формирование субъективных прав и корреспондирующих юридических обязанностей, льгот и поощрений как средств реализации законов); рассмотреть пути решения проблемы исполнения законов.

1. Критерии качества законов: понятие, классификация

В теории права до настоящего времени не ставился вопрос о пределах и право­мерности превышения субъектами государ­ственного управления так называемых «нормативных рамок права», в связи, с чем достоинством монографии является по­становка и попытка решения названной проблемы. Ю.А, Тихомиров высказывает точку зрения о допустимости превышения (например, в договорах) минимального нормативного уровня, приводя в качестве примеров по­чины трудовых коллективов и предприя­тий (в том числе и самофинансирования), «обогатившие» правовые нормы[4].

Ю. А. Тихомиров раскрывает еще одну спорную проблему структурного построе­ния нормы права. «Нарушая» традицию обязательного трехчленного структурирования нормы - гипотеза, диспозиция и санкция, автор полагает, что в пра­вовой системе происходит необратимый процесс возрастания удельного веса не­классических, стимулирующих, поощри­тельных норм, а также стимулов в структуре самой правовой нормы, следст­вием чего является развитие нормативной само регуляции поведения.

Значительное место в работе уделено соотношению так называемых «норматив­ных пластов» (т. е. закона и подзаконного акта) в системе права, обоснованию роли закона как первичного регулятора отно­шений в обществе и основного ориентира экономических и социальных преобразова­ний. Автор предлагает трехчленную клас­сификацию источников права - закона (первичный регулятор), подзаконного акта (вторичный регулятор), а также локально­го акта, договора и акта самоуправления. Последнее звено в системе источников прав (т. е. локальный акт, договор и акт само­управления) исследуется Ю. А, Тихомиро­вым с особым вниманием, поскольку они приобретают все более заметную роль в правовой системе и как бы «удлиняют» ра­диус стимулирующего действия закона. Ав­тор убедительно показывает, что с помощью издания локальных правовых актов, заключения договоров и принятия актов самоуправления осуществляется превыше­ние нормативного минимума, содержащего­ся в законе, приводя в качестве примера заключение хозяйственных договоров, принятие решений органами терри­ториального местного самоуправления и др. Подготовка и принятие локаль­ных актов - это естественное отражение процесса децентрализации управления государственными предприятиями. Присоеди­няясь к положительной оценке, которую автор дает локальным правовым актам предприятий, учреждений, организаций, тру­довых коллективов и др., нельзя не упрек­нуть его за то, что он не называет слож­ностей, нередко возникающих в связи с их принятием, не предлагает способов предот­вращения возможных нарушений закона этими актами, ущемления прав работников данного предприятия, организации, потребителей продукции и услуг вне предприя­тия, организации.

Будучи весьма схожими между собой по способу формирования, юридической силе, месту и роли в правовой системе, законы, тем не менее, сильно отличаются друг от друга. Они подразделяются на определенные виды. Существуют различные критерии классификации законов.

Так, в зависимости от значимости содержащихся в них норм, законы объективно подразделяются на конституционные и обыкновенные или текущие, как их иногда называют.

К конституционным законам относятся прежде всего сами конституции; затем - законы, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в тексты конституций и, наконец, законы, необходимость издания которых предусматривается самой конституцией.

Конституционные законы отличаются от текущих законов и всех других нормативно-правовых актов не только по содержанию, но и по форме, характеру, порядку их принятия, внесения в них изменений и дополнений. Любая конституция в силу широты охвата ею самых разнообразных сфер жизнедеятельности общества и государства, а также в силу многих причин выступает не только как сугубо юридический, но и как политический и идеологический по своему характеру документ. Она обладает самой высокой юридической силой по отношению ко всем без исключения формам (источникам) права и служит правовой основой для всей правотворческой и правоприменительной деятельности в государстве.

Основной Закон - это фундамент законодательства, регулирующего взаимоотношения граждан между собой и с государством. Конституция нужна для того, чтобы законы не противоречили друг другу и не нарушали права и свободы граждан.

Конституция необходима для современного государства прежде всего потому, что в ней закрепляются его исходные принципы и назначение, функции и основы организации, формы и методы деятельности. Конституция устанавливает пределы и характер государственного регулирования во всех основных сферах общественного развития, взаимоотношения государства с человеком и гражданином.

На базе конституции происходит становление различных отраслей права, как традиционных, существовавших еще в прошлом, так и новых, создаваемых с учетом перемен в экономике, социальном развитии, политике и культуре.

Конституция придает высшую юридическую силу фундаментальным правам и свободам человека, защищает его честь и достоинство. Если представить себе многочисленные правовые акты, действующие в стране, в виде определенного организованного и взаимосвязанного целого, некоей системы, то конституция - это основание и одновременно источник развития всего права.

Порядок принятия, внесения изменений и дополнений в конституцию предусматривается, по общему правилу, самой конституцией. Конституции многих государств содержат целые главы, разделы или обширные статьи, посвященные порядку внесения конституционных поправок и пересмотра конституций. Особое внимание в них уделяется, помимо всего прочего, вопросам инициативы пересмотра конституции, процедуре пересмотра и условий принятия решений.

В отличие от конституционных законов для принятия или изменения обыкновенных законов не требуется порядка или квалифицированного большинства депутатских голосов. В данном случае считается достаточным абсолютное большинство голосов.

Классификация законов основывается на различных критериях, зависящих от правовой системы. Так, Ю. А. Тихомиров предлагает дифференциацию:

1) по содержанию, то есть по регулируемым законами отношениям в обществе;

2) по способу воздействия на них, то есть по сферам социальной и государственной жизни. Также вышеуказанный автор классифицирует законы в зависимости от юридической силы, от структурной формы законодательных актов. Последний критерий служит для выделения обычных тематических и укрупненных законов (кодексы и т. п.).

Законы также можно классифицировать по порядку их подготовки, рассмотрения и принятия.

В особую группу Ю. А. Тихомиров объединяет законы государства, имеющего федеративное устройство, так как для этих государств присущи системы законов, характеризующиеся двумя или даже тремя уровнями.

Законы по их юридической силе могут быть разделены на обычные и конституционные. Понятие последних носит полемический характер, так как их формулировка у различных авторов неодинакова. Так, некоторые правоведы относят к ним Конституцию и законы, которыми вносятся изменения и дополнения в Основной Закон. Другие ученые предлагают под конституционными законами понимать законы, принятие которых предусмотрено в Конституции. Г. Ф. Шершеневич подразумевает под конституционными законами те законы, «которые определяет государственное устройство, то есть устройство верховной власти и устройство тех органов, которым поручаются различные функции верховной власти, законодательство, суд и администрация», а также «те нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и желает сообщить характер твердости и постоянства». Обыкновенными законами Г. Ф. Шершеневич считал все остальные законы, которые не относятся к конституционным[5].

В некоторых государствах в особую группу выделяют программные законы, содержащие изложение общих принципов, а не конкретных предложений.

Многие авторы различают законы по пространству их действия общие и местные. Под первыми понимаются законы, в сферу действия которых входит вся территория определенного государства, местные же законы действуют только на определенной его части. Однако следует отметить, что такая дифференциация присуща в основном государствам федеративного устройства.

По содержанию законы делятся на общие, которые распространяются на всех граждан определенного государства, и специальные, действующие только в отношении определенного круга лиц, имеющих специфический признак, отличающий их от других людей. Также в юридической литературе существуют деления, классифицирующие законы по субъектам законотворчества, по отраслевой принадлежности, по форме выраженности и другие.

2. Механизм реализации законов

Механизм реализации законов представляет собой комплекс взаимосвязанных мер материально-технического, организационно-управленческого и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением, обеспечить реальное действие закона, а также беспрепятственно и эффективно создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона.

Определяющим в понимании указанного механизма являются меры или используемые государственными органами или их должностными лицами средства, способные придать доброкачественному закону реально действующий характер.

Как видно из приведенного определения, существуют группы мер не правового и специально-юридического характера. Соотношения между ними зависит от целей, преследуемых законов и содержания регулируемых отношений. 

Хотелось бы подробнее остановиться на мерах по обеспечению реализации законов, как на составной части всего механизма. К мерам неправового характера принято относить материально-техническое, организационное и идеологическое обеспечение.

1. Материально-техническое обеспечение - это многообразная практическая деятельность государственных органов и должностных лиц по созданию материальной базы для действия закона. Как, показывает практика, материальные предпосылки действия закона отсутствуют в 2-х случаях:

А) Когда закон не содержит указания на источник материальной оснащенности действия адресата закона.

Это говорит о том, что в обществе нет необходимых ресурсов для утверждения законодательных новаций.

Б) Когда государственные структуры явно или скрыто сопротивляются реализации данного закона.

2. Организационное обеспечение - это исполнение закона, представляющего собой многообразную организационно-исполнительную и распорядительную деятельность государственных структур, включающую информационное обеспечение адресата законом и специальное обучение кадров.

Качество закона равно как и его эффективность зависят от уровня профессиональной подготовки законодателя.

Чувство уважения к закону прямо зависит от авторитета издавшего его органа. Существующая законотворческая практика привела к появлению законов, активность действия которых близка к нулевой отметке, а это, в свою очередь, вызывает чувство необязательности исполнения законов. Кроме того, законы нередко подправляются нормативными актами органов управления, что не прибавляет авторитета ни самому закону, ни законодательным органам.

3. Существенное значение среди мер не правового характера имеет идеологическое обеспечение реализации закона.

Это научное обоснование необходимости правового регулирования данных отношений, своевременности такого регулирования, прогнозирование социальных последствий действия принятого закона, исследование среды его действия и др.

Говоря о назначении мер неправового характера, нельзя пренебрегать юридическими механизмами обеспечения реализации закона.

Не способствует повышению эффективности действующего законодательства пренебрежительное отношение правотворческих органов к элементарным правилам юридической техники. Так, в декабре 1991 года был принят пакет законодательных актов, регулирующих налоговые правоотношения.

Законодатель счел необходимым ввести их в действие с 1 января 1992 года, однако, они были опубликованы лишь в марте 1992 года. Это привело к многочисленным коллизиям между налогоплатильщиками и налоговыми службами.

Среди юридических инструментов особое место отводится постзаконодательной нормотворческой деятельности. Она характерна тем, что обеспечивает реализации законов непрямого действия, конкретизируя законодательные предписания. Для более эффективной постзаконодательной деятельности целесообразнее было бы, чтобы субъекта правотворчества устанавливал законодатель и, при том, по конкретному кругу вопросов, перечисленных в акте о введении законов в действие. В отдельных случаях конкретизация закона может производиться и не по прямому указанию закона, однако, данное исключение не должно превращаться в правило.

Главным недостатком существующей правовой практики является, то, что зачастую конкретизирующие нормативные акты «запаздывают», позволяя тем самим бездействовать закону, либо давая почву для его неверного толкования.

Есть способы решения этой проблемы.

Во-первых, необходимо отказаться от практики введения законов в действие сразу же после его принятия, что, на мой взгляд, абсолютно неприемлимо для законов не прямого действия. Они должны вступать в силу в одном пакете с конкретизирующими их авторами.

Во-вторых, решение этой проблемы способствует внедрению в правовую систему требования непосредственного действия предписаний закона. Недопустимость отказа в осуществлении предписаний ссылкой на отсутствие конкретизирующих положений.

Хотелось бы остановиться еще на одном юридическом средстве обеспечения исполнения законов. Это средства индивидуальной правовой регуляции, которые включают акты распорядительного и правоприменительного характера.

К актам распорядительного характера можно отнести ненормативные предписания высших органов государственной власти и управления. Это, так называемая, директива госорганам и их должностным лицам о том, как организовать осуществление закона гражданами и организациями.

Особое внимание среди распределительных актов занимают президентские указы, юридическая весомость которых определяется правовым положением Президента страны. Но следует сказать, что указы отличаются чрезмерной общностью и требуют дальнейшей конкретизации.

Анализ законодательной и юридической практики показывает, что наиболее четко разработан механизм реализации уголовного закона. Здесь имеются элементы:

·        институционального характера (нормы процессуального и исправительно-трудового права).

·        объектно-субъектного характера (органы предварительного

·        расследования, судебного разбирательства, статус участников уголовного процесса).

·        виды процессуальных действий, допускаемых законом.

·        действия по соблюдению и исполнению юридических обязанностей

·        и использование субъективных прав.

·        условия, при которых допускается реализация правовых норм

·        (всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств

·        уголовного дела, обязательное участие защитника в предусмотренных законом случаях и др.).

·        средства исправления неправильных решений, восстановление нарушенных прав и принуждения на случай уклонения от выполнения обязанностей (жалобы, протесты, пересмотр судебных решений в кассационном и надзорном порядке).

Проектирование субъективного права представляет собой набор определенных приемов и правил, т.е. это совокупность средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов для обеспечения их совершенства.

Проектирование обязанностей и запретов – правовая норма представляет собой идеальную модель поведения, рассчитанную на многократное применение. Эффективность и действенность правовой нормы напрямую связана с техническими средствами ее выражения.

Что касается проектирования юридических фактов, то можно отметить, что признание значи­мости экономических методов регулирова­ния общественных отношений создает пред­посылки для признания правомерности по­добного подхода к структуре норм, тем более что в теории права находит призна­ние точка зрения, обосновывающая нали­чие в системе права норм-принципов, норм-деклараций и т. п.

Хотелось бы затронуть еще одно из средств правообеспечения - это проектирование санкций; задача в том, чтобы снабдить правовую систему надежными инструментами блокирования деструктивного влияния на действие закона. В действующем законодательстве практически нет никаких мер защиты.

Проектирование стимулов льгот и поощрений способствуют разрешению экономических, политических, экологических, социальных, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции РФ. Эта цель реализуется путем выявления существенных потребностей в законодательном регулировании, разработки и современного издания законов, регламентирующих определенные области общественных отношений в интересах населения всей страны и входящих в Федерацию субъектов РФ, а также при условии органического (непротиворечивого) вхождения данного закона в систему законодательства.

Закрепляя принцип свободной реализации, принадлежащих гражданам субъективных прав, действующее законодательство одновременно предъявляет определенные требования, которые должны соблюдаться при их осуществлении.

Содержание этих требований сводится прежде всего к тому, что осуществление гражданских прав не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц.

Граждане должны действовать добросовестно и разумно; соблюдать основы нравственности и другие принятые в обществе нормы.

Смысл такого требования направлен на то, чтобы в своей деятельности каждый субъект учитывал правила общепринятой морали

Проектирование механизма охраны прав и юридических обязанностей представляет собой механизм, необходимый для реализации законных прав и осуществления юридических обязанностей граждан.

3. Реализация закона и структура правовой нормы

Эффективность законодательства обусловливается многими обстоятельствами, связанными как с самой законодательной деятельностью, так и с деятельностью по реализации принятых законов. Зависит она и от социально-правовой активности субъектов законотворчества и правоприменения, от уровня их правосознания и правовой культуры[6].

Какую же помощь может оказать в этих условиях юридическая наука делу оптимизации законотворчества и повышения качества и эффективности его результата – законов, издаваемых Федерацией и законодательными органами субъектов РФ?

Очевидно, что прежде всего речь должна идти о выявлении факторов, снижающих, а иногда даже сводящих на нет общую позитивную направленность работы законодательных органов в современных условиях. Выявление таких негативных факторов, снижение их действительности, подключение к взаимодействию с ними позитивных факторов должно происходить не стихийно, а на основе научных рекомендаций, в свою очередь базирующихся на соответствующих эмпирических изысканиях.

И позитивно, и негативно действующие факторы могут затрагивать как существо нуждающихся в законодательной регламентации проблем, так и организационно-процедурную сторону принятия и претворения в жизнь соответствующих законодательных решений.

Разумеется, в поле зрения юридической науки должен находиться анализ характера и путей разрешения проблемных ситуаций, нуждающихся в законодательном регулировании. Такой анализ неизбежно будет базироваться на выявлении связанных с развитием той или иной области общественных отношений потребностей и интересов различных социальных слоев и групп населения.

В этой дефиниции, как мы видим, присутствует момент использования правил и приемов, а не только констатация их существования. Такой подход считается более обоснованным и правильным.

Социальный фактор законодательной деятельности – это явление общественной жизни, воздействие в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и в конечном счете на его содержание. Такое определение может использоваться, как показывает практика, при составлении программ и разработке гипотез для проведения эмпирических исследований эффективности законодательной деятельности[7].

Изучение социальной обусловленности  законодательства сквозь призму механизма действия социальных факторов выдвигает на первый план задачу классификации этих факторов и выявление имеющихся между ними зависимостей.

В принципе применительно к каждой проблемной ситуации модно выявить множество связанных с ней социальных факторов. Это создает трудности в классификации факторов по их содержательным признакам, так как она в значительной мере носит условный характер. В целях удобства оперирования всю совокупность социальных факторов законодательной деятельности целесообразно условно подразделять на две большие группы – основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные).

Основные (внешние) факторы обусловливают возникновение проблемной ситуации, требующей законодательного регулирования, и влияют на характер ее разрешения. В отличие от них процессуальные (внутренние) факторы обеспечивают надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникшей под влиянием основных (внешних) факторов, путем издания законодательного акта.

Такое наименование определяющих структурных частей системы социальных факторов законодательной деятельности позволяет отразить не только их предметные, но и функциональные свойства, т.е. раскрыть существующие между ними связи. Если основные (правообразующие) факторы опосредуют специфику закономерности развития общественных отношений, регламентируемых в законе, то обеспечивающие (внутренние) выступают как факторы процессуальные, обусловливающие характер и четкость процедуры законодательной деятельности в качестве особой разновидности юридического процесса в широком смысле слова[8].

На развитие законодательства и характер нормативного решения немалое влияние оказывают и такие общественные явления, как национальная и местная бытовая специфика, обычаи и традиции населения, языковые особенности и религиозные верования граждан, проживающие в отдельных субъектах РФ. Эти проявления жизнедеятельности нации также могут быть названы национальным фактором законодательной деятельности, также могут быть названы национальным фактором законодательной деятельности, однако относятся они к числу основных не базисных, а надстроечных факторов, поскольку их влияние на законодательную деятельность и содержание закона проявляется в ходе тех или иных действий участников процесса законотворчества.

По этому же основанию в данную подсистему основных факторов должен быть включен и межнациональный социальный фактор, взаимодействие которого с национальным должно обеспечивать надлежащее сочетание и отражение в федеральных законах и законах субъектов РФ интересов всего населения России и ее отдельных субъектов, включая национальные интересы групп населения, так и вне их. История нашей страны знает, к сожалению, немало примеров нарушения диалектического единства национальных и межнациональных интересов, что приводило и приводит к дестабилизации политической обстановки[9].

Межнациональный фактор отражает способы обогащения и развития феодального законодательства и законодательства субъектов РФ путем встречного заимствования и «генерализации» нормативных решений, а также степень и формы прямых связей субъектов РФ между собой и с федеральными органами при подготовке законопроектов. В своем единстве и противоположности национальный и межнациональный социальные факторы, воздействуя на законодательную деятельность Российской Федерации в целом и ее субъектов, отражают противоречия в процессе обновления российского законодательства, создания полнокровного и динамичного единства в национальном многообразии.

Рассмотренная модель системы социальных факторов законодательной деятельности имеет не только теоретическое значение. Она может быть использована при решении практических вопросов правотворчества, поскольку полный и точный учет факторов, опосредующих разнообразные общественные интересы, имеет принципиальное значение для разработки законов, демократизации процесса их подготовки.

В социальных системах действует общая закономерность, заключающаяся в том, что одни и те же факторы в одних отношениях, с точки зрения формы и содержания своей сути и основания возникновения, рассматриваются как вторичные, определяемые, а в других играют главную, управляющую, руководящую, движущую роль. «Задача всякий раз состоит в том, чтобы выяснить, в каких отношениях и в каком смысле выполняют они эту главную роль, не смешивая при этом данный вопрос с вопросом о первичности и вторичности, определяющей и определяемой сторонах взаимодействия»[10].

Сказанное представляется существенным и для социальной обусловленности законодательства, и прежде всего для формирования отдельных отраслей и институтов. Рассмотренная выше модель системы социальных факторов законодательной деятельности отражает, на наш взгляд, общие, наиболее существенные моменты взаимодействия факторов, их структурных групп и звеньев, проявляющиеся применительно к праву в целом. В конечном счете такие соображения оказываются верными и для отдельных отраслей институтов законодательства. Однако особенности конкретных объектов правового регулирования обусловливают специфику, подчас весьма существенную, в ранжировке и взаимодействии факторов.

Взаимосвязь социальных факторов и механизм их действия носят сложный характер, поскольку они охватывают как общее для правовой системы в целом, так и особенное и отдельное, присущее конкретным отраслям и институтам. Здесь следует ограничиться лишь упоминанием о том, что взаимодействие факторов может носить интегративный либо замещающий характер. Замещающее взаимодействие факторов законодательной деятельности возникает тогда, когда отсутствие либо слабое действие одного основного или обеспечивающего фактора компенсируется либо вытесняется действием другого, схожего по своей природе фактора[11].

Как отмечает Орехова Н.Л. деление законотворчества на этапы и стадии и, соответственно, место законодательной инициативы в данном процессе являются чрезвычайно актуальными для юридической науки, так и для практической деятельности правотворческих органов[12].

В частности, на научно-практической конференции «Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы» было отмечено следующее: «Несмотря на то, что такое словосочетание как законодательная инициатива, употребляется в парламентской практике давно, оно не имеет строго юридического толкования. Нигде не оформлено достаточно четко, что это такое, при каких условиях подобная инициатива возникает, как может реализовываться, какие здесь существуют сложности, каким образом они должны преодолеваться»[13].

Несмотря на то, что данная научно-практическая конференция проводилась в середине 90-х годов, актуальность вышеприведенного высказывания, и, следовательно, проблемы совершенствования технологии законодательного процесса сохраняется в настоящее время.

Для уяснения сущности, смысла законодательной инициативы особое значение имеет определение не только ее понятия, но и содержания, ее начало и окончание, а также принципы реализации данного правомочия.

Некоторые правоведы начала ХХ века большое внимание уделяли изучению парламентских процедур. Интересным представляется деление законодательного процесса  на стадии в интерпретации М.А. Рейснера:

1)    инициатива или законодательный почин;

2)    обсуждение текста закона в комиссиях и общем собрании палат;

3)    многократное голосование;

4)    санкция закона;

5)    его промульгация[14].

Анализ перечисленных стадий показывает, что, с точки зрения М.А. Рейнера, инициатива (законодательный почин) реализуются путем внесения в законодательный орган проекта закона, который далее следует по перечисленным причинам.

По мнению Н.И. Лазаревского, категория законодательная инициатива означает исключительное право вносить в парламент проекты новых законов[15].

От высказанной позиции существенно отличается мнение А.Д. Градовского. Он говорит именно о том моменте почина, то есть, о законодательном предложении, которое может быть затем облечено в форму проекта, а может быть отклонено законодателем по мотиву нецелесообразности.

Следует отметить, что  указанные определения законодательной инициативы отмечают лишь права инициатора (в первую очередь его право внесения проекта), а в соответствующие данному правомочию обязанности законодательного органа не указывают. Это упущение восполнено в определении, предложенным М.Б. Горенбергом, согласно которому законодательная инициатива представляет собой «… внесение законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению со стороны законодательных органов»[16].

Таким образом, в соответствии с позиции М.Б. Горенберга, в результате представления проекта закона на рассмотрение законодательного органа, возникает правовое отношение, которое состоит из права инициатора требовать рассмотрения представленного им законопроекта и обязанности законодательного органа принять его к рассмотрению.

Известно понятие законодательной инициативы как права вносить на рассмотрение законотворческого органа «… проекты новых законов, проекты законов об изменении действующих, а также предложении о принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы (законодательные предложения)»[17].

Недостатком приведенного определения является односторонний подход к процессу инициирования, так как в нем отражено лишь право одной из сторон правоотношения – субъекта законодательной инициативы, тогда как обязанности законодательного органа отсутствуют. Предоставление субъективных прав без корреспондирующих юридических обязанностей каждой из сторон правоотношения, имеет своим следствием декларативность правовых норм, неэффективность правового регулирования.

Взаимосвязь прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законотворческого органа отражена в определении предложенном Т.В. Конюховой и А.И. Абрамовой: «Право законодательной инициативы – это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, то есть предварительные тексты законов. Ему корреспондируют обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению»[18].

Наибольший интерес вызывает предложение в исследовании Д.Л. Златопольского классификация прав и обязанностей сторон данного сложного правоотношения. На субъект права законодательной инициативы законодательством возложено выполнение следующей обязанности – предоставление законопроекта или законодательного предложения в строгом соответствии с формальными требованиями Регламента представительного органа власти. Исходя из анализа возникающих в ходе законотворчества правоотношений можно сделать вывод о том, что субъекту законодательной инициативы подлежат следующие правомочия:

1)    право требовать рассмотрения своей инициативы;

2)    право отстаивать положения проекта в законотворческом органе;

3)    право отозвать свою инициативу.

Правам и обязанностям субъекта законодательной инициативы соответствует комплекс права и обязанностей законодательного органа:

1)                             обязанность по рассмотрению законопроекта или законодательного предложения;

2)                             обязанность требовать соблюдения положений Регламента;

3)                             возможность возвражения проекта инициатору при несоблюдении последним Регламента (возврат проекта является своего рода санкцией за невыполнение своей обязанности);

4)                             право отклонять в ходе обсуждения представленный проект[19].

В юридической литературе существует мнение, авторы которого не признают наличия обязанности у парламента принимать представленные законопроекты к рассмотрению. Он основывается на убеждении, что парламент, ввиду его особого положения, как высшего представительного органа, вообще не может выступать в качестве обязанного субъекта, поскольку никто не вправе обязать его выполнять какие-либо действия[20]. Такое мнение подвергалось справедливой критике[21].

Нельзя не согласиться с мнением А.В. Лобашева, в соответствии с которым в перспективе требуется выработка детального урегулирования целого комплекса вопросов, связанных с реализацией права народной (законодательной) инициативы, поскольку участие граждан в законодательном процессе, в отличие от других субъектов права законодательной инициативы, имеет ряд особенностей. К вопросам, требующим специального урегулирования А.В. Лобашев предлагает отнести:

·        порядок образования и регистрации инициативной группы народной (гражданской) законодательной инициативы;

·        порядок внесения законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти;

·        процедуру обнародования законопроекта с обоснованием законодательной инициативы;

·        порядок сбора подписей в поддержку народной (гражданской) законодательной инициативы и определение требования к оформлению подписных листов;

·        порядок заверки списка подписей и составления итогового протокола;

·        осуществление проверки поступивших документов;

·        основания, по которым инициатива может быть отклонена;

·        обеспечение участия представителей граждан, внесших инициативу в законодательный орган, в обсуждении законопроекта на определенных стадиях законодательного процесса;

·        особенности порядка внесения изменений и дополнений в законы, принятые по инициативе граждан, а также особенности порядка признания их утратившими силу[22].

Автор полагает целесообразным остановиться и на общих принципах реализации права законодательной инициативы. Такими принципами по мнению известного ученого и политика А. Шохина являются:

·        самостоятельность;

·        свобода;

·        неотчуждаемость[23].

Принцип самостоятельности означает, что каждый субъект действует независимо от других участников законодательного процесса, а также государственных органов, должностных лиц. Гарантией свободного осуществления права законодательной инициативы является предусмотренная законом возможность субъекта отозвать или изменить свое решение о внесении законопроекта в законодательный орган. Право законодательной инициативы является неотчуждаемым и не может быть передано (делегировано) его субъектом другому органу или лицу.

Под истинностью юридических фактов обычно понимается такое их свойство, как степень способности их содержания и формы служить отражением действительности[24].

Таким образом, стремление к истинности юридических фактов является важной задачей законодателя, решаемой при помощи средств законодательной техники. Форма юридических фактов при этом должна быть адекватна содержанию, как содержание – объективной действительности.

Заключение

Подводя итоги осуществленным в работе исследованиям общих вопросов законотворчества, можно выделить некоторые обобщающие положения, имеющие, как представляется, достаточно важное теоретическое и практическое назначение.

1.                В зависимости от субъекта принятия закона различают следующие формы законотворческой деятельности:

А) законотворчество народа в процессе референдума;

Б) законотворчество законодательного (представительного) органа государственной власти;

В) законотворчество монарха в государствах с абсолютной монархической формой правления.

2.                Необходимо изменить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона. Здесь представляется возможным разработка проекта группой ученых-специалистов, которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов. Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение, предварительно разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в законопроекте.

3.                Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам.

4.                В настоящее время требуется качественно новый подход к вопросу о совокупности этапов и стадий законотворческого процесса. Анализ имеющихся в юридической литературе мнений по данному вопросу позволяет нам прийти к выводу от отсутствии единого подхода к этой проблеме. Более того, в последнее время не уделяется должного внимания научному обоснованию количества и содержания стадий подготовительного этапа законотворчества. В связи с этим нами предпринята попытка членения процесса подготовки проектов законов на два этапа:

А)  формирование идеи законопроекта, разработка его концептуальных положений и планирование законопроектных работ;

Б)           работа над текстом принятия закона.

5. Другой блок проблем связан с вопросами качества самого закона, представляющего адекватное отражение законодателем нормативно-правовых потребностей, что возможно лишь при строго научной основе законотворческого процесса. Основная задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным актам.

Список литературы

1.     Конституции Российской Федерации // «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

2.     Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

3.     Абрамова А.И., Конюхова Т.В. Ст. 104 Конституции Российской Федерации (комментарий) // Право и экономика. 1995. № 11-12.

4.     Баймаханов М.Т. Нормотворческая деятельность обществен­ных организаций в процессе выполнения переданных им государственных функций // Советское государство и право, 1963, № 9.

5.     Выступление Президента РФ от 8.07.2000 г.  «Российская газета», № 133, 11.07.2000.

6.     Гусев Д.В. Законодательство Российской Федерации: понятие и система в условиях постсоветского развития российской государственности. Диссертация. Омск: ОГУ, 2003.

7.     Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

8.     Законотворчество: теоретико-правовые аспекты / Под ред. Н.Л. Ореховой. М.: Новый юрист, 1999.

9.     Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова М.: Издательство БЕК, 1996;

10.                       Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М.: Юридическая литература, 1994.

11.                       Кравченко В.В. О характере норм, создаваемых доброволь­ными обществами // Советское государство и право, 1960, № 8.

12.                       Курский Д.И. Избранные статьи и речи. М.: Госюриздат, 1958.

13.                       Манойло А. В. Государственная информационная политика в особых условиях: Монография. М.: Изд. МИФИ, 2003.

14.                       Недбайло П.Е. Советские социа­листические правовые нормы. Львов, 1959.

15.                       Поленина  С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: Институт государства и права РАН, 1996.

16.                       Поленина С.В., Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Куманин Е.А., Леванский В.А. Исследование социальных факторов законодательной власти союзных республик // Правоведение. 1981. № 3.

17.                       Свидерский В.И. О диалектике элементов и структуры в объективном мире и в познании. М.: Соцэкгиз, 1962.

18.                       Федосеев А.А. Нормативный акт и структура правовой нормы // Правоведение, № 1, 1964.

19.                       Хрущев Н.С. Высокая идейность и художественное мастерство - великая сила советской литературы и искусства. М.: Госполитиздат, 1963.  

20.                       Шейндлин Б.В. Сущность советского права. Л.: Изд. ЛГУ, 1959.

21.                       Шершеневич Г.Ф. Классификация законов. М.: Юристъ, 2003.

[1] Конституции Российской Федерации, ст.1 // «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[2]Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова М.: Издательство БЕК, 1996; Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М.: Юридическая литература, 1994. С.61.

[3] Выступление Президента РФ от 8.07.2000 г.  «Российская газета», № 133, 11.07.2000.

[4] См.: Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 119.

[5] См. Шершеневич Г.Ф. Классификация законов. М.: Юристъ, 2003. С. 65.

[6] Поленина  С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: Институт государства и права РАН, 1996. С. 76.

[7] См.: Поленина С.В., Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Куманин Е.А., Леванский В.А. Исследование социальных факторов законодательной власти союзных республик // Правоведение. 1981. № 3. С. 51-58; Поленина С.В. Социальные аспекты законодательной деятельности // Советское государство и право. 1981. № 11. С. 3-10; Леванский В.А. Моделирование  в социально-правовых исследованиях. М.: Юридическая литература, 1986. С. 55-74.

[8] Теория юридического процесса /  Под ред. В.М. Горшенева. Харьков: Юридический мир, 1985. С. 122.

[9] Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 3-18.

[10] Марахов В.Г. Социальный детерменизм и современный этап научно-технического прогресса. Л.: Лениздат, 1982. С. 16.

[11] Поленина  С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: Институт государства и права РАН, 1996. С. 86.

[12] Законотворчество: теоретико-правовые аспекты / Под ред. Н.Л. Ореховой. М.: Новый юрист, 1999. С. 87.

[13] Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы научно-практической конференции. 26 октября 1995 года. М.: Редакционно-издательский отдел аппарата Государственной Думы, 1995. С. 5.

[14] Рейнер М.А. Государство и общество. Часть 2. Государственные формы. М.: Юридическая литература, 1912. С. 197-198.

[15] Лазаревкий Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений. Конституционное государство. Сборник статей З. Анилова, В.Н. Водолазова и др. Издание В.И. Гессена и прив. Доцента А.И. Калинина. Второе издание. Сиб., Типография Т-ва «Общественная польза», 1905. С. 193.

[16] Горенберг М.Б. Глава государства. Конституционное государство Сборник статей З. Анилова, В.Н. Водолазова и др. Издание В.И. Гессена и прив. Доцента А.И. Калинина. Второе издание. Сиб., Типография Т-ва «Общественная польза», 1905. С. 100.

[17] Седугин П. Рождение закона. М.: Библиотечка правовой культуры. Профиздат., 1991. С. 26.

[18] Абрамова А.И., Конюхова Т.В. Ст. 104 Конституции Российской Федерации (комментарий) // Право и экономика. 1995. № 11-12. С. 6-7.

[19] Законодательная процедура: проблемы и пути совершенствования (внесение проектов законов и их предварительное рассмотрение) / парламентский центр РФ. 1993. С. 3.

[20] Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 71-72; Советское государство и право / Под ред. Кравчука С.С. М., 1980. С. 471.

[21] Пригопкин А.С. Правотворчество СССР. М., 1984. С. 197-198; Адилкариев Х.Т. О праве законодательной инициативы союзной республики // Советское государство и право, 1988. № 3. С. 128.

[22] Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 2001. С. 93.

[23] Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1997. С. 16.

[24] Баранов В.М. Истинность норм советского права. Саратов, 1989. С. 227.