ДОКЛАД

Уважаемые председатель и члены комиссии. Вашему вниманию предлагается выпускная квалификационная работа на тему: "Система расходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере…)".

Анализ ситуации, сложившейся в различных субъектах Российской Федерации, показывает, что имеются значительные внутренние резервы в распределении бюджетных средств, связанные с наличием видов нерациональных расходов. Актуальность темы обусловлена тем, что сокращение таких расходов будет способствовать росту деловой активности в регионах, безболезненности проведения структурных преобразований для населения, а также обеспечения социальной стабильности, повышения уровня жизни как в стране в целом, так и в отдельных регионах.

Целью выпускной квалификационной работы является анализ системы расходов бюджета субъекта РФ (на примере краевого бюджета Хабаровского края) и определение основных направлений реформирования бюджетной системы на региональном уровне.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1)    изучение основных теоретических аспектов бюджета субъекта РФ как составной части бюджетной системы;

2)    анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета субъекта РФ на примере краевого бюджета Хабаровского края;

3)    определение основных направлений реформирования бюджетной системы РФ на региональном уровне.

Методологической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам бюджета. Нормативно-правовой базой работы являются Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, краевые законы Хабаровского края, Бюджетный кодекс Хабаровского края.

В соответствии с характером темы и объектом изучения в работе применены статистический, экономико-математический, расчетно-аналитический и другие методы исследования. Также были проанализированы отчеты об исполнении краевого бюджета Хабаровского края за 2002-2004 гг. по различным направлениям расходов.

Бюджет субъекта Российской Федерации – это форма образования и расходования средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций региона. Назначением бюджетов субъектов РФ является: создание финансовой базы функционирования региональных органов государственной власти; социально-экономическое развитие региона; выравнивание уровней экономического и социального развития территорий; направление финансовых ресурсов на решение стратегических задач; установление оптимальных пропорций финансирования капитальных и текущих затрат.

Органы государственной власти субъектов РФ наделены собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности. В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относятся: управление проектами региональных бюджетов, распределение доходов между региональным бюджетом и местными бюджетами, разграничение полномочий по осуществлению расходов между региональным и местными бюджетами и другие функции.

Система межбюджетных отношений Российской Федерации имеет много недостатков. Ее реформирование в 1999-2002 гг. разрешило некоторые проблемы, однако недостатки законодательно установленных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ неизбежно оборачиваются недостатками ответственности за результаты управления общественными финансами, которые негативно сказываются на экономической и социальной жизни регионов и страны в целом.

Анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета Хабаровского края дал следующие результаты.

Составление проекта краевого бюджета осуществляется департаментом финансов Хабаровского края и начинается не позднее чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года.

Первый этап формирования краевого бюджета – разработка администрацией края плана-прогноза функционирования экономики Хабаровского края на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. План-прогноз составляется на основе анализа социально-экономической ситуации в Хабаровском крае с учетом данных о состоянии сводного финансового баланса, отчетных данных об исполнении краевого бюджета в срок до 1 августа.

Второй этап формирования краевого бюджета  – распределение главными распорядителями кредитов предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств, а также разработка администрацией края предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

По результатам анализа системы расходов краевого бюджета Хабаровского края за 2002-2004 гг. можно сделать следующие выводы.

Расходы бюджета имеют высокие темпы роста (рис.1, 2). Проводимая администрацией края и администрациями муниципальных образований городов и районов Хабаровского края работа по исполнению бюджета края позволила выполнить установленные в 2002-2004 годах контрольные показатели необходимых расходов. Из бюджета профинансированы жизненно необходимые расходы, обеспечена своевременная выплата заработной платы работникам бюджетной сферы и стабилизирована выплата заработной платы работникам жилищно-коммунального хозяйства.

По итогам исполнения бюджета за 2004 год на поддержку приоритетных отраслей экономики края было направлено 5067 млн. рублей в виде государственных гарантий и бюджетных кредитов. Это позволило продолжить строительство газопроводов, восстанавливать производство на заводах края.

Бюджет края в 2002-2004 годах носил социальный характер. Это хорошо видно из структуры расходов краевого бюджета за 2002-2004 года (рис.3-5). Из общего объема бюджетных расходов 78 процентов направлено на финансирование социально-культурных мероприятий и обеспечение жизнедеятельности народного хозяйства края. При этом, однако, недостаточно решались вопросы оздоровления финансового состояния отраслей.

Если сравнивать структуру расходов краевого бюджета Хабаровского края со структурой расходов бюджетов других субъектов Российской Федерации (рис.6) получаем, что в Хабаровском крае расходуется больше финансовых средств, чем в других субъектах и в среднем по Российской Федерации по таким статьям бюджетной классификации, как образование, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная политика, здравоохранение и физическая культура.

Безусловным лидером здесь выступают расходы на образование. Так, в Московской области в структуре областного бюджета расходы на образование составляют 5,4 процента общих расходов, в Тамбовской области – 3,9 процентов, в среднем по России расходы на образование составляют 10,6 процентов. В Хабаровском крае расходы на образование составляют 20,8 процентов общих бюджетных расходов. Таким образом, расходы бюджета Хабаровского края по статье «Образование» превышают среднестатистические по Российской Федерации почти в 2 раза.

Далее следует жилищно-коммунальное хозяйство. Расходы бюджета Хабаровского края по этой статье превышают аналогичный показатель Московской области в 2 раза, средний показатель по России – в 1,2 раза.

Финансирование промышленности, энергетики и строительства в Хабаровском крае превышает среднее значение по Российской Федерации на 3,5 процента.

То же самое можно сказать о социальной политике. Расходы по этой статье рассматриваемого субъекта РФ в 2002 году превысили среднестатистический уровень в 2,4 раза, уровень Московской области – в 3,6 раза.

Несколько выше среднестатистического уровень бюджетных расходов Хабаровского края по статье «Государственное управление и местное самоуправление».

Бюджет Хабаровского края больше ориентирован на решение текущих, а не стратегических задач (рис.7). Тем не менее, по объему финансирования капитальных расходов Хабаровский край превосходит объем финансирования тех же затрат схожих субъектов Российской Федерации.

Ввиду отсутствия имеющейся информации о собственно расходах, которые можно считать нерациональными, неэффективными, в работе проведен анализ расходования средств краевого бюджета Хабаровского края, идущих по статьям бюджетной классификации, которые могут включать в себя такие неэффективные расходы. К таким статьям были отнесены следующие:

-         субсидии на промышленность, энергетику и строительство;

-         субсидии на сельское хозяйство и рыболовство;

-         жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе субсидии, трансферты населению;

-         государственное управление и местное самоуправление, в том числе оплата труда, приобретение оборудования и предметов длительного пользования;

-         частично – образование, здравоохранение и физическая культура, социальная политика, в том числе оплата труда;

-          а также статья «Прочие расходы».

Абсолютные значения суммарных расходов краевого бюджета Хабаровского края по перечисленным направлениям, в том числе доля субсидий по этим направлениям, представлены на рисунке 8.

Основной составляющей нерациональных видов расходов на жилищно-коммунальное хозяйство являются субсидии – более половины всех расходов по статье. Расходы на субсидии ЖКХ превышают даже такие расходы, как расходы на промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, приблизительно равны расходам на государственное управление и самоуправление. Доля субсидий велика и в расходах на сельское хозяйство и рыболовство.

Наиболее ярким примером нерационального расходования средств регионального бюджета является предоставление финансовой помощи производителям сельскохозяйственной продукции посредствам бюджетного кредитования. Нередко, будучи формальным кредитом, такая финансовая помощь фактически является субсидированием, т.к. значительное количество кредитов не возвращается.

В бюджете субъектов Российской Федерации расходы на поддержку сельскохозяйственных предприятий предусматривается не только по статье «Сельское хозяйство и рыболовство». Некоторые виды расходов не отражаются в бюджете из-за отсутствия соответствующей строки в бюджетном классификаторе, например, расходы на оказание консультационных услуг. Часть расходов проходит по другим статьям.

Не отражается в явном виде в региональном бюджете получение средств на агропромышленный комплекс из федерального бюджета. В результате регионы не имеют полной информации о средствах, которые получают сельскохозяйственные производители за счет бюджета, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена.

Очень часть бюджетные расходы на АПК определяются не стратегическими целями развития сектора в регионе, но бюджетным классификатором.

Поэтому необходимо изменение системы бюджетного классификатора расходов на сельское хозяйство и рыболовство, направляемое на наиболее полное отражение расходов на сельское хозяйство, с одной стороны, но сохраняющее для регионов возможность гибкого отражения расходов на свои программы развития агропромышленного комплекса в рамках этого классификатора.

Таким образом, первоочередная задача на пути повышения эффективности расходования бюджетных средств – увеличение прозрачности региональных бюджетов и полное отражение всех расходов на аграрный сектор в бюджете.

Представляется, что одним из нерациональных направлений расходования финансовых средств из регионального бюджета являются расходы на ЖКХ. Существующая тарифная политика, проводимая региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, дотирует за счет перекрестного субсидирования тех, кто лучше обеспечен жильем, а бюджетная и налоговая политика стимулирует коммерческое строительство нового жилья, увеличивая объем субсидий на его оплату. Поэтому существующую бюджетную политику в Хабаровском крае в области субсидирования ЖКХ необходимо менять.

Кроме описанных выше расходов по направлениям субсидирования отраслей реального сектора экономики и поддержки ЖКХ, нерациональное расходование средств из бюджета Хабаровского края имеет место по другим статьям бюджетной классификации, в том числе по таким: «Образование», «Здравоохранение и физическая культура», «Государственное управление и самоуправление», «Прочие расходы». Среднедушевые расходы по этим статьям бюджета в некоторых регионах, в том числе Хабаровском крае, значительно превышают средний по стране (табл. 1).

Видим, что среднедушевые расходы на образование в Хабаровском крае превышают средний по стране в 2 раза, государственное управление и местное самоуправление – в 3,3 раза, здравоохранение и физическую культуру – в 7,2 раза.

Безусловно, одним из наиболее очевидных свидетельств нерациональности расходования средств из региональных бюджетов может быть статья «Прочие расходы». В некоторых регионах именно в этой статье скрываются расходы, идущие на цели, которые сложно обосновать с точки зрения действующего бюджетного законодательства.

Проведенный анализ расходования средств из регионального бюджета в 2002-2004 годах демонстрирует возможности сокращения объемов отдельных статей бюджетных расходов Хабаровского края без значительного «ущерба» для самого региона, предприятий, расположенных на его территории и его жителей.

Таким образом, к нерациональным расходам региональных бюджетов можно отнести значительную часть сумм средств, идущих в качестве субсидий в промышленность и сельское хозяйство, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, а также расходы по статье «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам». Общая сумма таких расходов по Хабаровскому краю за 2004 год составила 17083 млн. руб. или 39 процентов от общей суммы бюджетных расходов (табл. 2).

В связи с этим основными направлениями реформирования бюджетной системы на региональном уровне должны быть:

-         совершенствование системы бюджетного классификатора расходов;

-         выявление и устранение нерациональных расходов регионального бюджета;

-         направление выявленных резервов бюджетных средств на развитие приоритетных отраслей экономики и повышение уровня жизни населения;

-         повышение самостоятельности и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за неэффективное управление своими бюджетами.

Переориентация нерациональных расходов региональных и местных бюджетов должна быть нацелена, прежде всего, на финансирование таких социально и экономически значимых отраслей, как наука, промышленность, энергетика, строительство. Одной из открывающихся возможностей может стать увеличение оплаты труда, пенсий и других выплат населению, предоставление льгот по приобретению жилья и другое.

Кроме того, значительные объемы «резервов» региональных бюджетов скрываются в суммах предоставляемых региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления налоговых льгот, гарантий и поручительств хозяйствующим субъектам. Единовременное сокращение объема таких льгот, гарантий и поручительств невозможно, в том числе из-за необходимости выполнения субъектами Российской Федерации ряда условий, выдвигаемых федеральным законодательством. Однако представляется целесообразным сократить практику необоснованного предоставления индивидуальных налоговых льгот. Следует упорядочить систему возникновения на территории России регионов с особым налоговым режимом («внутренних оффшоров»).

Нежелательным является изменение вследствие оптимизации расходования средств на региональном и местном уровнях пропорций в пользу федерального бюджета. В то же время, в целях дальнейшего обеспечения конституционного принципа равного доступа граждан страны к бюджетным услугам независимо от места проживания, следует внести изменения, прежде всего, в налоговое законодательство. Однако такие шаги должны быть просчитаны с учетом анализа расходов собственно федерального бюджета, сложившейся территориальной структуры налоговой базы, а также возможности повышения эффективности бюджетных расходов в образовании, здравоохранении и других направлений социальной сферы.

Реализация данных мероприятий позволить оздоровить состояние региональных и местных бюджетов, а также всей бюджетной системы страны.