1.2. Понятие, общая характеристика и виды должностных преступлений

Одной из гарантий успешного функционирования государства и гражданского общества является надлежащее создание условий эффективной деятельности государственного аппарата власти и органов управления, а также органов местного самоуправления. Это особенно важно в период коренной перестройки всех важнейших сфер жизни общества, построения демократического правового государства, развития стабильной и сильной экономики, обеспечения социальной защищенности граждан и вообще в целом укрепления Российского государства. Результативность этой деятельности напрямую зависит от безупречной и четкой работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, ее должностных лиц. В связи с этим особенно опасны и нетерпимы преступления, совершаемые самими работниками органов власти и управления. Их действия не только дезорганизуют функционирование того или иного управленческого звена, но и подрывают авторитет государственной власти в глазах общества, порождают у населения недоверие к ней. Преступность, особенно организованная и профессиональная, проникла во властные структуры, в государственную службу и органы местного самоуправления, отмечается сращивание исполнительной и законодательной властей с криминальными структурами.[9]

Некоторые звенья органов государственной власти и местного самоуправления поражены коррупцией, взяточничеством, протекционизмом и другими негативными явлениями, подрывающими нормальную деятельность органов власти и управления, зачастую срывают и тормозят решение важных мероприятий как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, регионов, властных и управленческих структур. В 1999 г. Президент РФ указал на то, что "Обеспечение правопорядка, борьба с преступностью и коррупцией являются важнейшей политической задачей".[10]

В структуре экономической преступности в стране за 1999 г. преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления составляют 10,7%,[11] а число совершенных преступлений за последние годы по России свидетельствует о стабильном их увеличении по сравнению с общим ростом преступности. В 1999 г. выявлено 20 тыс. преступлений, направленных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, что на 12,7% больше, чем в 1998 г.; из числа выявленных почти 7 тыс. фактов взяточничества, что на 18,3% больше, чем было в 1998 г. Поэтому преступные действия представителей государственной власти и иных должностных лиц (взяточничество, злоупотребление служебными полномочиями, превышение должностных полномочий, служебный подлог) и влекут уголовную ответственность.

Противодействовать этим злоупотреблениям в определенной мере призваны уголовно-правовые нормы, предусмотренные гл. 30 УК, которые предусматривают ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 285-293 УК).

В законе не содержится определения данной группы преступлений. Однако с учетом их особенностей, содержания и признаков составов можно в обобщенном виде определить эту группу преступлений.

Прежде всего, преступления, предусмотренные гл. 30 УК, отличаются от иных преступных посягательств специальными признаками:

а) они совершаются специальными субъектами (должностными лицами) государственных органов или органов местного самоуправления; исключение составляет лишь ст. 291 УК (дача взятки), где субъект - общий. В большинстве составов преступлений, включенных в данную главу, таким специальным субъектом является только должностное лицо (ст. 285, 286, 287, 289, 290, 293). В то же время в примечании 4 к ст. 285 УК сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292). За служебный подлог несут ответственность и должностные лица;

б) совершение общественно опасных деяний возможно лишь благодаря занимаемому служебному положению или с использованием своих служебных полномочий;

в) общественно опасные деяния посягают на нормальную деятельность органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления, либо содержат реальную угрозу такого нарушения.

Таким образом, рассматриваемую группу преступлений можно определить как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые совершаются представителями власти, должностными лицами и иными государственными служащими, не являющимися должностными лицами, благодаря занимаемому ими служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной власти, интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.

Глава 30 УК РФ включает девять статей, предусматривающих ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления:

злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285);

превышение должностных полномочий (ст. 286);

отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287);

присвоение полномочий должностного лица (ст. 288);

незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289);

получение взятки (ст. 290);

дача взятки (ст. 291);

служебный подлог (ст. 292);

халатность (ст. 293).

Вместе с тем Уголовный кодекс содержит и другие преступления, субъектами которых могут выступать должностные лица. Например, многие преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 149 - воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них; ст. 144 - воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов; ст. 140 - отказ в предоставлении гражданину информации); преступления в сфере экономической деятельности (ст. 169 - воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; ст. 170 - регистрация незаконных сделок с землей); преступления против правосудия (ст. 299 - привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности; ст. 300 - незаконное освобождение от уголовной ответственности и др.). Однако эти преступления прежде всего посягают на иные охраняемые уголовным законом общественные отношения, как-то: конституционные права и свободы граждан, интересы в сфере экономики либо интересы правосудия.

Преступления, о которых идет речь в гл. 30 УК, посягают на иные общественные отношения, содержание которых составляют нормальная деятельность органов государственной власти, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления; такие преступления могут совершаться в различных сферах функционирования государственного аппарата. В связи с этим видовой объект названных преступлений можно определить как совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную и законную деятельность органов власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления.[12]

Рассматриваемые преступления посягают на функционирование и престиж органов государственной власти, на интересы и авторитет государственной службы и на интересы органов местного самоуправления.

К органам государственной власти, которая согласно ст. 10 Конституции РФ делится на законодательную, исполнительную и судебную, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В субъектах Российской Федерации (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и автономных округах) государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ).

Государственную власть, ее цели, задачи и функции осуществляют, в пределах соответствующих полномочий, Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования государства и их должностные лица. Согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. "Об обороне"[13] к российским Вооруженным Силам относятся центральные органы военного управления, объединения, соединения, военные части и организации, которые входят в виды и рода войск и тыла Вооруженных сил России. К другим войскам и воинским формированиям можно отнести военизированные горноспасательные части, внутренние войска МВД, войска правительственной связи, железнодорожные войска, войска Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Пограничные войска России.

Под государственной службой в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" понимается "профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов".[14] К ней относится исполнение должностных обязанностей соответствующими лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В" в соответствии с "Реестром государственных должностей в РФ".[15] При этом государственная служба включает в себя: а) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации и б) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

Органы местного самоуправления, согласно ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями[16] - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения (в городах, районах, сельских населенных пунктах) и которые не входят в систему органов государственной власти.

Служба в системе органов местного самоуправления предполагает выполнение соответствующих должностных или служебных функций в

качестве главы муниципального образования или местной организации, их заместителей, руководителей отделов, секторов, инспекционного состава и т.п.[17]

Суммируя указанные выше положения, можно определить, что видовым объектом рассматриваемой группы преступлений выступает совокупность общественных отношений в сфере нормального, соответствующего положениям Конституции РФ, требованиям других федеральных законов и подзаконных нормативных актов функционирования органов государственной власти, под которыми понимаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, а также в Вооруженных силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Содержание названных общественных отношений, как видового объекта, раскрывается в деятельности по руководству, управлению, организации и контролю, т.е. в профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Несколько по-иному определяет объект данной группы преступлений Б.В.Волженкин, указывая, что "видовым объектом являются государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления".[18]

Непосредственным объектом данной группы преступлений являются общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование и авторитет отдельных звеньев государственного аппарата, органов местного самоуправления. В некоторых случаях эти преступления могут посягать и на другие дополнительные объекты. Например, дополнительным объектом могут выступать законные интересы граждан или организаций (ст. 285, 286 УК); здоровье (ч. 3 ст. 286 УК); жизнь (ч. 2 ст. 293 УК); собственность (ст. 285, 286, 293 УК).

В ряде преступлений этой группы в качестве обязательного признака выступает предмет преступления: например, информация (документы, материалы, аудио- и видеозаписи), предоставляемая Федеральному Собранию (ст. 287 УК); деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера (ст. 290, 291 УК); официальные документы (ст. 292 УК).

Объективная сторона рассматриваемых преступлений выражается в различных формах преступного нарушения нормальной деятельности органов власти, управления или органов местного самоуправления. Большинство этих преступлений совершаются путем действия, например, злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК); получение и дача взятки (ст. 290, 291 УК); служебный подлог (ст. 292 УК); а некоторые - путем бездействия, например, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию (ст. 287 УК); халатность (ст. 293 УК). Объективная сторона абсолютного большинства их выражается в двух специфических признаках. Они совершаются, во-первых, либо с использованием служебных полномочий, либо благодаря занимаемому виновным служебному положению, во-вторых, они совершаются вопреки интересам службы.

Суть первого признака состоит в том, что лицо, в силу занимаемой должности и особых полномочий, использует их во вред интересам своей службы. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге" (ныне действующий) отмечалось, что судам необходимо установить круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, нормативные акты, их регламентирующие, а также учитывать, что в соответствии с законом должностным злоупотреблением могут быть признаны такие действия должностного лица, которые вытекали из его служебных полномочий и были связаны с осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности (п. 10).[19] При определении, были ли преступные действия совершены с использованием служебного положения, в литературе четко определились две позиции. Первая из них сводится к узкому пониманию использования служебного положения как совершению (несовершению) действий, которые входят в круг служебных обязанностей должностного лица, составляют его служебную компетенцию;[20] вторая - к широкому пониманию, когда субъект, занимая соответствующую должность и исполняя определенные обязанности в пределах своей служебной компетенции, в силу этого обладает определенным авторитетом, имеет служебные связи с другими должностными лицами, способен оказывать на них влияние, благодаря чему располагает фактическими возможностями, отсутствующими у других лиц, не занимающих такую должность. Поэтому использование субъектом своего служебного положения - это использование им тех прав или фактических возможностей, которыми он обладает в связи с занимаемой должностью. Если бы субъект не занимал эту должность, то подобных возможностей он не имел бы вообще или имел в меньшей степени.[21]

Совершение деяния вопреки интересам службы состоит в том, что должностное лицо совершает действия, которые противоречат как в целом интересам и нормальной деятельности органов власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, так и нормальной деятельности отдельных структурных звеньев этих органов и управлений, поскольку нарушают их деятельность, причиняют им существенный вред, ущемляют законные права и интересы граждан.

Составы преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления сконструированы по типу как материальных (ст. 285, 286, 288, 293 УК), так и формальных (ст. 287, 289, 290, 291, 292 УК). В связи с этим преступления первой группы признаются оконченными деяниями с момента наступления общественно опасных последствий, непосредственно указанных в диспозициях этих статей. Другая группа преступлений - преступления с формальным составом - считаются оконченными с момента совершения самого деяния, указанного в законе.

Общественно опасные последствия, характерные для материальных составов преступлений, могут иметь материальный и нематериальный характер и различаться по тяжести. При совершении предусмотренных ст. 285, 286, 288 УК преступлений всегда наступает нематериальный вред, который заключается в причинении существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций, подрыве авторитета органов власти; в причинении тяжких последствий (ч. 3 ст. 285, ч. 3 ст. 286, ч. 3 ст. 287), а при совершении преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 293 УК, причиняется физический вред (вред здоровью различной тяжести, смерти человеку). Обязательным признаком объективной стороны преступлений с материальным составом является причинная связь между действиями (бездействием) и наступлением указанных общественно опасных последствий.

Содержание физического вреда как последствия затруднений в судебной практике не вызывает, он состоит в имущественном вреде и вреде здоровью, жизни. Сложнее определить "существенные нарушения прав и законных интересов граждан или организаций". Понятие это оценочное. Ответственность за злоупотребление должностными полномочиями может наступить лишь в случае совершения виновным действия, противоречащего служебным интересам и причинения при этом существенного вреда.[22] При оценке существенности нарушения прав и законных интересов следует учитывать совокупность обстоятельств дела: к таковым можно относить число потерпевших, чьи права нарушены; значительный по размеру и характеру вред; значительную упущенную выгоду; создание обстановки, затрудняющей деятельность организации; срыв рабочего процесса и т.д.

Субъективная сторона преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, в абсолютном большинстве характеризуется умышленной формой вины. Умышленно совершаются преступления, предусмотренные ст. 285-292 УК, при этом умысел может быть как прямым, так и косвенным. С неосторожной формой вины совершается только халатность (ст. 293 УК).

При злоупотреблении должностными полномочиями и служебном подлоге в качестве обязательного признака субъективной стороны законом предусмотрены "корыстная или иная личная заинтересованность". Несомненно, что корыстные мотив и цель присущи и составу получения взятки. Такое утверждение вытекает из характера и содержания этого преступления, где ярко выражена корыстная направленность получателя взятки. Однако непосредственно в ст. 290 УК об этом не говорится.

Под корыстной заинтересованностью понимается стремление получить имущественную выгоду без противоправного безвозмездного изъятия и обращения чужих средств в свою пользу или пользу других лиц, т.е. без признаков хищения чужого имущества. Иная личная заинтересованность может выразиться в стремлении извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленную такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение дел в организации, учреждении, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой вышестоящего начальника в решении личного или служебного вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.д. Суды обязаны всесторонне исследовать обстоятельства каждого конкретного дела, от которых зависит вывод о наличии или отсутствии в действиях виновного корыстных мотивов и целей или иной личной заинтересованности, и обосновывать свой вывод в приговоре с приведением конкретных доказательств. Уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями невозможна, если действия виновного не связаны с корыстной или иной личной заинтересованностью.[23]

При отсутствии корыстной или иной личной заинтересованности действия виновного в злоупотреблении должностными полномочиями и служебном подлоге, в зависимости от конкретных обстоятельств, относятся к дисциплинарным проступкам. Злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, присвоение полномочий должностного лица и халатность, если при совершении этих действий не наступили последствия, указанные в законе, также следует рассматривать как дисциплинарный проступок.

Большинство преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (кроме дачи взятки и присвоения полномочий должностного лица) совершается должностными лицами. Понятие "должностное лицо" раскрывается в примечании к ст. 285 УК. В соответствии с этим примечанием субъектами преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, могут быть:

а) должностные лица, не занимающие государственных должностей Российской Федерации или ее субъектов (ч. 1 примечания);

б) лица, занимающие государственные должности Российской Федерации (п. 2 примечания);

в) лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации (п. 3 примечания);

г) государственные служащие и служащие местного самоуправления, неотносящиеся к числу должностных лиц (п. 4 примечания). Закон оговаривает, что они несут ответственность только в случаях, предусмотренных соответствующей статьей настоящей главы УК.

Особенностью признаков специального субъекта рассматриваемых преступлений является еще и то, что впервые в законе содержится указание на должностных лиц Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований государства (п. 1 примечания ст. 285 УК).

К первой категории, согласно п. 1 примечания, относятся должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. В руководящем разъяснении постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" подробно раскрывается содержание функций должностных лиц.[24]

Согласно п. 2 указанного постановления Пленума к представителям власти относятся лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, члены Правительства РФ и органов

исполнительной власти ее субъектов, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД России, ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями). Законные распоряжения представителя власти, обусловленные предоставленными ему полномочиями, обязательны для исполнения. Обязательность исполнения законных указаний (распоряжений) представителя власти обеспечивается авторитетом государственного органа, от имени которого он действует.[25]

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать управление и руководство коллективом, участком работы, отдела. Они могут заключаться в подборе и расстановке кадров, планировании работы, организации труда подчиненных, поддержании трудовой дисциплины, применении мер поощрения и наложении дисциплинарных взысканий. Выполнение организационно-распорядительных функций, как правило, непосредственно связано с руководством деятельностью других людей.

Для административно-хозяйственных функций признак руководства деятельностью других людей не обязателен. На первое место здесь ставятся контроль и распоряжение материальными ценностями, организация их отпуска, получения, ответственного хранения, реализация. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах государственных организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. При этом следует подчеркнуть, что административно-хозяйственная функция состоит в управлении и распоряжении таким имуществом, которое принадлежит государственным органам, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям, а также Вооруженным Силам РФ, другим войскам и воинским формированиям.

Нередки случаи, когда должностные лица выполняют одновременно организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Они носят распорядительный характер, ибо предоставленные должностному лицу полномочия позволяют самостоятельно решать вопросы, отнесенные к его компетенции.

Указанные функции могут выполняться постоянно, временно или по специальному полномочию. При этом лицо может быть признано должностным, если указанные в законе обязанности возложены на него в установленном законом порядке. Для осуществления соответствующих обязанностей по специальному полномочию не требуется замещение должности. Кроме того, специальные полномочия могут осуществляться только на основании закона, приказа, положения. Выполнение обязанностей по специальному полномочию, как правило, носит краткосрочный или разовый характер (народные и присяжные заседатели, общественные контролеры, инспекторы и ревизоры). Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 постановления от 10 февраля 2000 г. N 6 подчеркнул, что выполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что эти функции возложены на данное лицо законом, нормативным актом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Фактическое выполнение лицом должностных функций при отсутствии надлежаще оформленного специального полномочия исключает ответственность за преступления, предусмотренные гл. 30 УК.

Названные признаки должностного лица (представитель власти, выполнение организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций, по специальному полномочию) присущи всем четырем категориям лиц, указанных в примечании ст. 285 УК, и характеризуют субъект преступлений, предусмотренных рассматриваемой главой Кодекса.

Вторая категория субъектов, указанных в п. 2 примечания ст. 285 УК, - это лица, занимающие государственные должности Российской Федерации. Под таковыми, в соответствии с примечанием, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К ним в первую очередь относятся должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, федеральных министров, Председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Счетной палаты РФ и др.[26] Перечень государственных должностей федеральных государственных служащих содержится в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих, о чем указывалось ранее.[27]

Третья категория субъектов - это лица, занимающие государственные должности субъектов Федерации. К ним в соответствии с п. 3 примечания к ст. 285 УК относятся лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Это - президенты республик, губернаторы, главы администраций краев, областей, городов федерального

значения, автономных областей, автономных округов, председатели законодательных собраний, другие руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты представительных органов субъектов Федерации и др.

Государственная должность, как сказано в ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.[28]

Четвертую категорию субъектов составляют государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц. Для наличия такого исключения (поскольку первые три категории субъектов вне зависимости от рангов и служебного положения обладают полномочиями должностных лиц) в самом законе указаны два условия: а) лицо должно находиться на государственной службе либо на службе в органах местного самоуправления и б) не обладать полномочиями должностного лица. К данной категории лиц могут быть отнесены глава органа местного самоуправления - перфект, глава района, глава районной управы, глава администрации. Это выборные лица на территории муниципального образования, возглавляющие деятельность по осуществлению местного самоуправления на этой территории, которые наделяются компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Эта категория лиц может нести ответственность по статьям рассматриваемой главы только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Кодекса, к числу которых следует отнести ст. 288 и 292 УК.

Все рассмотренные категории должностных лиц, кроме специальных признаков, безусловно, должны обладать и общими признаками субъекта: быть вменяемыми и достичь возраста уголовной ответственности для этих преступлений - 16 лет. В отношении ряда должностей, согласно законодательству, установлен возрастной ценз. Например, на государственную должность назначаются лица не моложе 18 лет; судьей, прокурором, судебным приставом могут стать лица моложе 25 лет.

Субъектом дачи взятки (ст. 291 УК) может быть любое лицо, как должностное, так и недолжностное.

Не являются субъектами анализируемых преступлений работники государственных или муниципальных учреждений, выполняющие сугубо профессиональные или технические обязанности. Если же наряду с этими обязанностями на них в установленном порядке возложено выполнение организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения они несут ответственность как должностные лица. Например, врач за злоупотребление полномочиями, связанными с незаконными направлением на госпитализацию, установлением группы инвалидности, выдачей листов нетрудоспособности, участием в работе ВТЭК, призывных комиссий и т.д., привлекается к ответственности по ст. 285-293 УК, так как здесь совершаются юридически значимые действия, порождающие права и обязанности других лиц. В этих случаях необходимо отличать должностную деятельность отдельных категорий служащих государственных и муниципальных учреждений, связанную с выполнением имеющихся у них организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, от сугубо профессиональной, производственной деятельности этих же служащих, когда последние не осуществляют указанные обязанности и, следовательно, не выступают в качестве должностных лиц. На это особо обращает внимание Пленум Верховного Суда РФ в п. 5 постановления от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", где указано: "не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям".[29]

1.3. Понятие должностного лица

Понятие должностного лица, как субъекта большинства предусмотренных в главе 30 УК РФ преступление дано в примечании 1 к статье 285: должностными признаются лица, постоянно, или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Данная формулировка позволяет выделить три блока признаков, которые лежат в основе признания лица должностным:

характер выполняемых лицом функций (полномочий и обязанностей);

- правовое основание наделения его этими функциями;

- принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудится лицо.

При этом определяющим является характер выполняемых должностным лицом функций. Указание в законе на характер выполняемых функций позволяет четко очертить круг лиц, признаваемых должностными, и исключает возможность расширительного толкования субъекта этой группы преступлений. Этот признак позволяет отличить его от иных лиц, хотя и занятых на работе в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях и т.д., но выполняющих иные, технические функции.[30]

Содержание функции власти, а следовательно и характер действий представителя власти, определяется задачами, стоящими перед органом, который он представляет. Например, представитель власти – работник милиции осуществляет свои функции власти в сфере охраны общественного порядка, собственности, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий, а также предупреждение и пресечение преступлений и других антиобщественных действий, быстрого и полного раскрытия преступлений, всемерного содействия устранению причин, порождающих преступление и иные правонарушения. Вся его деятельность строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его административном подчинении. Это – неопределенно широкий круг лиц, в отношения с которыми представитель власти вступает в силу предоставленных ему и строго регламентированных полномочий для осуществления конкретных задач.

Полномочия некоторых представителей власти, хотя и распространяются на неопределенный круг лиц, но имеют силу в определенных ведомственных границах.

Деятельность представителя власти выражается в основанных на законе распоряжениях или действиях, имеющих юридическое значение, в отношении отдельных граждан, должностных лиц учреждений, организаций и предприятий независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Например, представитель власти – работник милиции имеет право в определенных случаях проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан.

Законные распоряжения представителя власти, обусловленные предоставленными ему полномочиями, обязательны для исполнения. Обязательность исполнения законных распоряжений представителя власти обеспечивается авторитетом государственного органа власти, от имени которого он действует. В предусмотренных законом случаях деятельность представителя власти может быть подкреплена принудительным воздействием. Например, в целях защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, работники милиции имеют право в исключительных случаях в качестве крайней меры применить физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Такое же право предоставлено, например, и сотрудникам таможенных органов, судебным приставам.

Представитель власти как лицо, осуществляющее функции власти, в соответствии с законом является должностным лицом. В примечании к статье 318 УК РФ сказано: «Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости».[31]

К признанию некоторых лиц представителями власти следует подходить дифференцировано. Так, рядовой милиционер, осуществляя функции власти по отношению к отдельным гражданам, обладает правом отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое значение. В этом случае он – возможный субъект должностных преступлений. Во взаимоотношениях с другими сотрудниками различных подразделений милиции рядовые милиционеры не могут выступать как должностные лица ибо в подобных случаях они не имеют право отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое значение.

Требования о том, что только законные распоряжения или действия представителя власти подлежат исполнению, обязывает в каждом случае разрешения вопроса о наличии в его действиях признаков преступления или иного правонарушения, уяснить его компетенцию, обусловленные ею права и обязанности. Обычно эти вопросы регламентированы в законах и иных нормативных актах.

Организационно-распорядительные функции связаны с управлением. Лицо, выполняющее их, руководит деятельностью учреждения, организацией, предприятия, отдела, участка и т.д.( подбирает кадры, руководит действиями находящихся в его подчинении работников и т.п.).Выполнение организационно-распорядительных обязанностей неизменно связано с руководством деятельностью других людей.

Для административно-хозяйственных функций признак руководства деятельностью других людей не обязателен. На первое место здесь выступают контроль и распоряжение материальными ценностями, организация их отпуска, получение, ответственного хранения, реализация и т.п. В большинстве случаев должностные лица выполняют одновременно организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Отнесение к должностным лиц, выполняющих иные функции , лишает смысла установленную законом уголовную ответственность специально для должностных лиц и ведет к утрате специфики, присущей рассматриваемой группе.

Критерием, который позволяет выделить из всех лиц, работающих в органах государственной власти и управления, в органах местного самоуправления тех, кто может стать субъектами рассматриваемой группы преступлений, является совершение ими при выполнении должностных обязанностей действий, имеющих юридическое значение, то есть связанных с установлением, изменением, или прекращением прав и обязанностей физических и юридических лиц. Чтобы такие действия явились основанием для признания лица должностным, они должны быть обусловлены служебной необходимостью и вытекать из функций представителя власти или организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций. Данное условие, наряду с выполнением указанных функций и совершением в связи с этим действий, имеющих юридическое значение, является обязательным для признания лица должностным В то же время лица, хотя и имеющие отношение, например, к материальным ценностям. Но выполняющие чисто технические или производственные функции не признаются должностными. Именно поэтому заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания такого лица субъектом должностного преступления, если при этом оно не осуществляет функций по управлению или распоряжению этими ценностями (например, организует их доставку, распределяет по другим снабженческим точкам).

Другие признаки должностного лица, указанные в законе, не являются определяющими. Для признания лица должностным не имеет значения, постоянно, временно или по специальному полномочию оно выполняет возложенные на него обязанности назначено на должность или избрано, работает за плату или бесплатно.

Правовым основанием наделения лица соответствующими функциями является закон, устав, инструкция или иные нормативные правовые акты, приказ о назначении на должность в которых сформулированы права и обязанности лица, занимающего конкретную должность. Установление такого правового основания в каждом конкретном случае обязательно. Игнорирование этого требования приводит к судебным ошибкам.

Озерским Городским судом Челябинской области 2 апреля 1999 года Панова осуждена по ч. 3 ст. 204 УК Рф, а Машковская по ч.1 ст. 204 УК РФ.

Машковская – директор ТОО «Фортуна» предложила представителю производственно объединения «Маяк» Пановой заключить договор на поставку объединению в 1998 году спецодежды, зная о том, что она является должностным лицом-руководителем группы материально – технического снабжения упомянутого объединения. По обоюдному согласию между собой, в случае заключения Договора, Машковская согласилась передавать Пановой денежные суммы в размере 5% от суммы оплаты за поставленную продукцию.

В октябре 1997г. Панова, получив калькуляцию расценок на предлагаемую продукцию от ТОО «Фортуна» и проект договора, будучи корыстно заинтересованной в заключении данного договора представили его начальнику отдела материально-технического снабжения и убедила в целесообразности его подписания. После заключения договора Панова, используя свое должностное положение прилагала усилия к ускорению оплаты, убеждала начальника отдела визировать в первую очередь платежные документы на оплату ТОО «Фортуна» поставленной продукции. Кроме того, вопреки договору Панова обеспечивала предоплату в адрес этого поставщика. За указанные действия Машковская передала Пановой 10 января 1998г. денежную сумму в размере 6 000 р., первого февраля 1998г. 3250 р. и 5 апреля 1998г. –9250 р., а всего 18500р.

Судебная коллегия по уголовным делам Челябинского областного суда 3 июня 1999г. приговор в отношении Машковской оставила без изменений. Панова в кассационном порядке приговор не обжаловала.

Президиум Челябинского областного суда судебные решения отменил, а дело направил на новое судебное рассмотрение, считая квалификацию действий Пановой и Машковской неправильной.

 Зам. генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене постановление Президиума областного суда и оставление без изменения приговора и кассационного определения

Судебная коллегия по уголовным делам ВС РФ 30.11.1999 г. протест удовлетворила, указав следующее.

Отменяя судебные решения, Президиум областного суда исходил из того, что Панова – руководитель группы материально-технического снабжения государственного унитарного предприятия – производственного объединения «Маяк», т.е. должностное лицо государственного предприятия. Согласно примечанию к главе 30 УК РФ, которая предусматривает ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах МСУ, должностными лицами в статьях главы, в частности, признаются лица, осуществляющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных учреждениях. Между тем президиум областного суда не учел разницы между государственным учреждением и государственным предприятием, что привело к неправильному выводу о должностном положении Машковской и Пановой.

Как установлено материалами дела, производственное объединение «Маяк» является государственным унитарным предприятием, находящимся в федеральной собственности.

В соответствии с п. 1 ст. 113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

Действия ст. гл. 30 УК РФ согласно примечанию к ст. 285 УК РФ распространяются только на государственные учреждения. Государственное учреждение относится к некоммерческим организациям, порядок создания и деятельности которых регламентирован ст. 120 ГК РФ. Производственное объединение «Маяк» – это государственное предприятие, а не учреждение и действует как коммерческая организация в форме государственного унитарного предприятия. Поэтому действия Пановой и Машковской не могут быть квалифицированы по ст. гл. 30 УК РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции дал правильную квалификацию действиям Пановой и Машковской по ст. 204 УК РФ,

предусматривающей ответственность лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации, независимо от формы собственности. Следовательно, постановление президиума Челябинского областного Суда не может быть признано законным и подлежит отмене.[32]

Установление прав и обязанностей представителей власти – должностных лиц в нормативном правовом акте обеспечивает их четкость и полноту. но даже при четкой регламентации прав и обязанностей допускаются различные толкования предоставленных лицу полномочий. Эти ситуации возможны, например, когда, назначая на должность или давая специальное полномочие на осуществление функций власти, лицу не разъясняют его права и обязанности. Если в подобных случаях представитель власти, например, превысил свои полномочия, привлекать его к ответственности надо весьма осторожно.

Для решения вопроса об ответственности важно знать, с какого момента лицо считается должностным. Лицо приобретает комплекс должностных прав и обязанностей со дня, указанного в приказе о зачислении на работу или в акте выборов, даже в тех случаях, когда необходимо последующее утверждение назначения. Если же вышестоящий орган государства выразил несогласие с назначением, то лицо всё-таки признается должностным, но лишь на период с момента издания приказа о зачислении на работу до момента выражения несогласия.

Лицо, выполняющее должностные обязанности во время болезни, отпуска, командировки должностного лица, признается таковым, лишь в силу акта назначения. К нему приравнивается акт перемещения с одной должности на другую, в соответствии с которым лицо, ранее не являвшееся должностным, может приобрести комплекс прав и обязанностей должностного лица.

Лица, принятые на работу, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций с испытательным сроком, признаются субъектами должностных преступлений, если преступление совершенно в этот период. Также решается вопрос о признании должностными лиц, проходящих обязательную стажировку (например, в должности народных судей, следователей, адвокатов, членов областных судов).[33]

Должностным лицо считается до момента прекращения трудовых отношений. Они прекращаются вследствие наступления определенных юридических фактов: а) истечения срока должностных полномочий; б) досрочного отзыва с выборной должности; в) увольнения (в случае увольнения вопреки желанию и даже при наличии согласия профсоюзного комитета лицо считается должностным до издания приказа об увольнении); г) наступления смерти.

На практике вызывает затруднение вопрос о признании возможными субъектами должностных преступлений лиц, которые хотя и не назначены на соответствующие должности, но фактически выполняют функции должностного лица. В соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ они могут признаваться должностными, если выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности, а также функции представителей власти по специальному полномочию.

При определенных условиях это могут быть лица, которые получают специальные полномочия на выполнение должностных обязанностей в связи с основной занимаемой ими должностью, которая сама по себе не позволяет признать лицо должностным (рабочие, инженерно-технический персонал). Кроме того к ним следует отнести лиц, получающих специальные полномочия на выполнение должностных обязанностей не в связи с основной занимаемой должностью (общественные контролеры, инспекторы, ревизоры, народные дружинники, народные присяжные заседатели). Ими могут быть и пенсионеры.

Специальные полномочия предоставляют управомоченные на это органы или должностные лица (обычно руководители), трудовые коллективы (общее собрание). Специальное полномочие оформляется приказом, трудовым соглашением, доверенностью, решением трудового коллектива и т. п. Действие специального полномочия заканчивается, если: а) истек его срок; б) задание, для выполнения которого оно предоставлялось, выполнено; в) его отменило лицо или организация, давшее такое полномочие.

Самостоятельным признаком должностного лица является принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудиться лицо. По закону это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения. К ним относятся также Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования РФ.

В соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ не могут быть отнесены к должностным лица, занимающие должности не в перечисленных структурах, а в общественных объединениях различной ориентации, коммерческих организациях. Их ответственность наступает по ст. 201-204 УК РФ.

Недостаточное внимание к уяснению названного признака должностного лица приводит к затруднениям в квалификации.

Ставропольским краевым судом 27 .07.99г. Шильков осужден по п. «б» ч. 4, ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь врачом –терапевтом городской поликлиники и по совместительству – заместителем заведующего горздравотдела администрации г. Невинномыска, назначенным на должность председателя медицинской водительской комиссии при поликлинике и злоупотребляя своим служебным положением, из корыстных побуждений в течение 1997-98гг., при приеме граждан, проходящих медицинскую комиссию, получал взятки за выдачу медицинских справок о профессиональной пригодности.

 Судебная коллегия по уголовным делам ВС РФ, рассмотрев дело по кассационным жалобам осужденного и его адвоката, приговор оставила без изменения, а кассационные жалобы, с доводами о том, что Шильков не является должностным лицом и следовательно субъектом преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ, – без удовлетворения, на основании приказа Министерства здравоохранения СССР № 555 от 29.09.1989 г. «О совершенствовании системы медицинских осмотров трудящихся и водителей индивидуальных транспортных средств», а также постановления главы администрации Ставропольского края, приказом главного врача поликлиники г. Невинномыска, на основе принципа добровольности, были укомплектованы хозрасчетные бригады из числа медицинских работников поликлиники.[34]

Названные признаки должностного лица присущи всем четырем категориям работников, которые могут быть субъектами преступлений, предусмотренных в главе 30 УК РФ.

Первая категория субъектов – должностные лица, которые отвечают признакам, названным в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Эти должностные лица являются субъектами преступлений, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 285; ч. 1 и 3 ст. 286; ст. 289; ч. 1, 2 и 4 ст. 290; ч. 1 и 2 ст. 293 УК РФ.

Вторая категория субъектов – лица, занимающие государственные должности РФ. Под таковым в соответствии с примечанием 2 к ст. 285 УК РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К ним в первую очередь относятся должности президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, федеральных министров, Председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный Прокурор РФ, Председатель Счетной палаты и т. д.

Третья категория субъектов – лица, занимающие государственные должности субъектов РФ. К ним в соответствии с примечанием 3 к ст. 285 УК РФ относятся лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Это – президенты республик, губернаторы краев, областей, депутаты органов законодательной власти и т. д.

Четвертая категория субъектов – лица, занимающие должность главы органа местного самоуправления. Глава органа местного самоуправления избирается на территории муниципального образования и наделяется полномочиями для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.*

Исполнителями преступлений со специальным субъектом являются только лица, обладающие их признаками. В качестве организаторов, подстрекателей и пособников могут выступать и иные лица. Их действия следует квалифицировать по соответствующим статьям гл. 30 УК РФ со ссылкой на ст. 33 УК РФ при условии, если для совершения преступления они использовали должностное положение и это охватывалось его и их умыслом.[35]

В частности, ярким представителем власти является работник милиции.

Необходимо отметить, что под исполнением должностных обязанностей работниками милиции следует понимать несение ими постовой или патрульной службы на улицах и в общественных местах; поддержание порядка во время проведения демонстраций, митингов, зрелищ, спортивных соревнований и других массовых мероприятий, при ликвидации последствий аварий, общественных и стихийных бедствий; предотвращение или пресечение противоправных посягательств.