1.    Понятие административного надзора

Проблемы института государственной службы и государственных служащих широко освещаются в юридической литературе, однако вместе с тем в действующем законодательстве имеется немало нерешенных вопросов, связанных с установлением, правовым оформлением и регулированием государственно-служебных отношений, что оказывает отрицательное воздействие на осуществление надзора за законностью действий административной власти. Исследования особенностей правового статуса должностных лиц этой системы органов имеет теоретическую и практическую значимость для совершенствования действующего законодательства и практики его применения.

Следует заметить, что в зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц и оперативный состав, хотя в законе «Об основах государственной службы» подобная классификация отсутствует.

Среди же должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.). Понятие должностного лица является одним из ключевых, поскольку они признаются специальными субъектами различных отраслей права, в том числе многих правонарушений, а именно это нам и следует рассмотреть.

Представители административной власти совершают юридические действия властного характера, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и характеру полномочиями. Руководители принимают решение по различным вопросам из деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам. Определяет же рамки деятельности административной власти область административного права.

Административное право - отрасль правовой системы Российской Федерации, регулирующая общественные отношения, которые возникают в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. В целом эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности всех субъектов, не имеющих отношения к властным структурам, в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, принципы, методы, формы ее деятельности. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права - общественные отношения, возникающие, как правило, на основе власти и подчинения. Административное право – важнейшая отрасль правовой системы любой страны.

Норма административного права, как и норма любой другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами.

Субъектом административно-правового отношения называется тот, кто наделен административными правами и обязанностями. Объект же административно-правового отношения - это то, по поводу чего возникает правоотношение - действие, поведение субъекта права.

Также законодательством дан ряд определений, относящихся к надзору за законностью административной власти:

Административный процесс - разновидность юридического процесса, совокупность последовательных действий для достижения юридических результатов, решения управленческих дел, урегулированных нормами административного права процессуального характера.

Административная юрисдикция - правоохранительная, административно-процедурная деятельность субъектов исполнительной власти по решению административных споров, рассмотрению жалоб граждан.

Можно выделить следующие виды административного производства: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам.

Также важно определить сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

К гарантиям обеспечения законности относятся: экономические, политические, правовые (юридические), организационно-правовые.

Экономические гарантии вытекают из многообразия форм собственности; политические определяются фундаментальными положениями о том, что власть в Российской федерации принадлежит народу; правовые (юридические) гарантии законности заключаются в создании не только эффективного механизма восстановления нарушенных правовых норм, но и такого порядка применения норм, который максимально предупреждал бы возможность нарушений.

Контроль в государственном управлении подразделяется на четыре вида: общий и специальный, внешний и внутренний, контроль представительной и исполнительной власти, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный).

Административный надзор - наблюдение уполномоченными на то субъектами исполнительной власти за исполнением действующих в сфере управления специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законе и подзаконных актах.

Также помимо административного надзора среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю. Судебный контроль в сфере исполнительной власти - правовая оценка судами действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, выявление нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, принятие мер по их восстановлению и устранению причин, и привлечение виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются: Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Не менее важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит прокурорскому надзору. Общий прокурорский надзор - надзор органов прокуратуры за исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов органами и учреждениями, исполняющими наказание. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения законности относятся: протест, представление, постановление.

Главой 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» предусмотрены наказуемые деяния должностных лиц, а Пленум Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. дает уточняющее определение должностного лица, представителя власти и их обязанностей:

·                   к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, председатели, их заместители и члены исполнительных комитетов, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.);

·                                      под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государственных, кооперативных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений и т. п.;

·                                      под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным, кооперативным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д.

Наряду с лицами, выполняющими постоянно или временно властные функции либо организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в силу занимаемой должности, субъектом должностного преступления в соответствии с законом могут быть также лица, которые выполняют указанные обязанности в порядке осуществления возложенных на них правомочными на то органами или должностными лицами специальных полномочий.

Не являются субъектом должностного преступления те работники государственных, кооперативных и общественных организаций, предприятий, учреждений, которые выполняют сугубо профессиональные или технические обязанности.

Если наряду с осуществлением этих обязанностей на данного работника в установленном порядке возложено и исполнение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения он может нести ответственность за должностное преступление.

Судам следует иметь в виду, что в случаях, когда действия должностного лица, связанные с нарушением своих служебных полномочий, были совершены в целях предупреждения вредных последствий, более значительных, чем фактически причиненный вред, когда этого нельзя было сделать другими средствами, такие действия в соответствии с законодательством о крайней необходимости не могут быть признаны преступными.

Также следует учитывать, что лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если указанные обязанности или полномочия возложены на данное лицо в установленном законом порядке.

Административный   надзор   может  применяться  только  по основаниям,  предусмотренным  Законом,  а  поэтому  суд  обязан  при рассмотрении   дел  о  нарушении  правил  административного  надзора проверять законность и обоснованность его установления и продления.

При  невозможности  устранения  возникших сомнений в законности установления   или   продления  административного  надзора  дело  об административном   правонарушении   направляется  на  дополнительную проверку, а уголовное дело - на дополнительное расследование.

Если   суд   придет   к  выводу,  что  административный  надзор установлен  или  продлен  необоснованно,  дело  об  административном правонарушении  прекращается  производством,  а  по  уголовному делу постановляется оправдательный приговор.

Проверяя   обоснованность   установления   административного надзора       на       основании       материалов      администрации исправительно-трудового  учреждения,  суд  должен  выяснить  данные, свидетельствующие   об   упорном   нежелании  лица  встать  на  путь исправления. К ним, в частности, могут быть отнесены систематические нарушения  требований  режима  отбывания наказания,  за которые лицо подвергалось мерам взыскания, если они не сняты  и  не погашены ко дню освобождения из исправительно-трудового учреждения[1].