Содержание

Введение_______________________________________________________ 3

Глава 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Челябинской области___________________________________ 4

§ 1. Конституционно-правовой статус Челябинской области_________ 4

§ 2. Законодательство об органах государственной власти Челябинской области_____________________________________________________ 15

Глава 2. Конституционно-правовой статус органов государственной власти Челябинской области___________________________________________ 20

§ 1. Порядок формирования и прекращения полномочий администрации Челябинской области_________________________________________ 20

§ 2. Система и компетенция администрации Челябинской области__ 25

§ 3. Правовые акты администрации Челябинской области_________ 30

Заключение____________________________________________________ 35

Список использованной литературы и источников_________________ 36

Введение

Конституция РФ и вслед за ней Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "развели" существующую территориальную организацию субъектов Федерации и ту, которую предстоит утвердить как условие, без которого не может быть местного самоуправления, как оно смоделировано Конституцией РФ. По сути дела, реорганизация административно-территориального устройства - старого, мало приспособленного к динамике нарождающегося нового общества, составляет если не смысл, то следствие утверждения местного самоуправления, о чем уже шла речь в предыдущих главах. Однако коренное изменение административно-территориального деления - операция долговременная, требующая многомерных расчетов, тщательного анализа немалого числа географических, экономических и других факторов, усилий разных по профилю научно-исследовательских учреждений и т. д. Попытки "взять с ходу" эту проблему ни к чему хорошему не могут привести. И мировой, и наш собственный советский опыт говорит, что существенные изменения административно-территориального устройства проводились после определенной предварительной работы.

Административно - территориальное устройство области - ее территориальная организация, представляющая собой систему административно - территориальных единиц, выступающая организационно - правовой основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающая участие граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социально - экономических, политических и духовных потребностей населения.

В данной работе мы рассмотрим более подробно административно-территориальное устройство Челябинской области.

Глава 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Челябинской области

§ 1. Конституционно-правовой статус Челябинской области

Федеративное устройство современной России принципиально отличается от советского федерализма, характеризовавшегося формально  декларированием федеративных связей центра и регионов[1], фактически - сохранением жестких унитарных методов руководства государством. Так, Е.М. Примаков, выступая на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, отметил: «И РСФСР, и Союз ССР только назывались федеративными, а по сути… являлись унитарными, жестко централизованными государствами»[2].  В то же время, если рассматривать советский федерализм де-юре, то трудно не заметить дифференциацию подходов федерального центра к разным частям государства. И.П. Ильинский, Б.С. Крылов и Н.А. Михалева отмечают, что в советский период российское государство выступало как федеративное по отношению к   автономным республикам и другим автономным образованиям, а во взаимоотношениях с краями, областями и приравненным к ним городами выступало как унитарное государство[3].  Другие же части страны, прежде всего  края и области (например, Челябинская область), представляли собой обыкновенные административно-территориальные единицы, традиционно являющиеся атрибутом унитарной формы государственного устройства.  

Начавшаяся в 1989 году конституционно-правовая реформа в РСФСР не могла не затронуть модернизацию федеративных отношений. Уже в принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете  подчеркивалась необходимость повышения статуса краев и областей[4].  Дальнейшее развитие российского законодательства шло по этому же пути.

Важным шагом в сторону выравнивания статуса российских регионов стало заключение 30 марта 1992 года Федеративного договора. Противоречивость положений Федеративного договора послужила отправной точкой развернувшейся в современной российской конституционно-правовой науке дискуссии о природе федерации в России: считать ли ее  договорной,   конституционной или  конституционно-договорной. Разделяя концепцию конституционной природы  федерации в России, приведем основные точки зрения, сложившиеся  по этому поводу.

 Д.Л. Златопольский, произведя глубокий анализ сути вышеуказанного спора, отмечает: «В реальной действительности «договорной федерации» никогда не было и не могло быть: основным правовым документом  федерации является ее конституция, а не договор. Об этом свидетельствует вся мировая история строительства федеративных государств, весь ее опыт»[5]. Подобный подход разделяют Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян. По их мнению, принятие Федеративного договора «…не означает превращения нашей федерации из конституционной в конституционно-договорную или в договорную. Правовую основу федеративного государства и его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция…»[6]. Б.Н. Топорнин указывает: «Россия была и остается в принципе конституционной федерацией»[7]. На конституционно-правовую природу федерации в нашем государстве указывает и О.Е. Кутафин, который, признавая роль договоров в регулировании федеративных отношений, подчеркивает: «Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией». И далее: «… их (договоров – С.Ч.) цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией, так и ее субъектами»[8]. В.А. Ржевский и А.В. Киселева также придерживаются характеристики России как конституционной федерации: «Договор в ней (России – С.Ч.) может использоваться лишь как дополнительное основание распределения (перераспределения) предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как главное основание ее государственного устройства…»[9].  О.Г. Румянцев, доказывая конституционную природу федерации в России, подчеркивает: «Уязвимость «учредительного характера» Федеративного договора обусловлена и тем, что не был выяснен вопрос, кто подписывает договор: субъекты РФ, с одной стороны, и Федерация в целом,  с другой, хотя федеральные органы законодательной и исполнительной власти – как раз представляют весь многонациональный народ России, в т. ч. народы всех ее субъектов»[10]. По мнению С.М. Шахрая, практика заключения договоров Федерации с субъектами не изменила ее конституционную  природу: «Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не раздают места у власти из федерального центра, а конкретизируют взаимоотношения различных уровней государственной власти»[11]. Сторонником идеи конституционно-договорной федерации является М.С. Саликов. Считая невозможным характеризовать Россию в качестве договорной федерации, М.С. Саликов отмечает: «... РФ в силу сочетания конституционных и договорных начал в ее устройстве следует отнести к конституционно-договорному типу. Причем термин «конституционная»  показывает ее конституционный генезис (именно поэтому он помещается на первом месте в данной категории), а термин «договорная» отражает применение договорных средств в государственной организации в процессе ее развития, а именно  - в части распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации»[12]. Концепции конституционно-договорной природы РФ придерживается И.А. Умнова. Отмечая в качестве идеальной ту федерацию, в которой договор сочетается с конституцией, И.А. Умнова утверждает, что договор заключается для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. «После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора…»[13]. Экстраполируя свои теоретические выводы на российский федерализм, придерживаясь конституционно-договорной точки зрения на его природу, Умнова И.А. приводит два аргумента в доказательство подобной концепции: «…во-первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре положения…  были инкорпорированы в Конституцию РФ 1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции РФ, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений»[14]. Сторонниками идеи конституционно-договорной природы федерации в нашем государстве являются также В.Е. Чиркин, В.Н. Синюков и другие исследователи[15]. 

В науке конституционного права обращено внимание на  непоследовательность ряда положений Федеративного договора.  Как  указывает Л. В. Четверикова, все участники договора получили собственное поле для законотворчества, произошло включение всех субъектов РФ в федеральный законодательный процесс, установление иерархии правовых актов, издания их в соответствии с полномочиями, закрепленными за каждым из участников договора. Однако  в части, касающейся  полномочий субъектов в области законотворчества,   по одним и тем же вопросам (предметам) разные субъекты РФ могут издавать неодинаковые по юридической силе акты (республики – законы, другие субъекты – иные нормативные правовые акты)[16]. Неоднозначность закрепления статуса краев и областей отмечает Е. Е. Никитина. По ее мнению, с одной стороны – были достигнуты важные изменения в сторону повышения статуса  краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, с соответствующим увеличением объема прав. Но с другой стороны – объем их полномочий не отвечал задачам, стоящим перед краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами по социально-экономическому развитию своих территорий[17].

Несмотря на  непоследовательность и противоречивость положений Федеративного договора, мы должны констатировать, что в связи с его вступлением в действие федеративные отношения  были распространены на всю территорию России: как на   бывшие автономные республики и автономные образования, так и на бывшие административные территориальные единицы – края, области[18], города федерального значения.  Российский федерализм, тем самым, стал не только способом решения национального вопроса, но и способом демократизации управления государством[19], приобрел, наряду с национальным,  и территориальный компонент. Так,  как отмечает Д.Л. Златопольский, «…наряду с прежним, национальным принципом строительства Российской Федерации появился еще один, совершенно новый принцип ее построения – административно-территориальный»[20].

Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1 федеративную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы российского федерализма[21].   Следует подчеркнуть, что, исходя из смысла ч. 2 ст. 16  Основного Закона, никакие его положения не должны противоречить нормам первой главы Конституции.  Отсюда вытекает требование соответствия закрепленным в Конституции принципам федерализма всех конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу государственного устройства и осуществления  государственной власти.  

Часть 1 статьи 5 определяет разновидности  субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В современной российской науке конституционного права, учитывая наличие трех договоров, составивших в совокупности Федеративный договор,  субъекты Федерации зачастую подразделяют на три группы: государства, государственно-территориальные образования и национально-государственные образования[22]. В соответствии с этой градацией Челябинская область представляет собой государственно-территориальное образование – субъект Российской Федерации.

Среди других закрепленных в ст. 5 Конституции принципов федеративного  устройства, в том числе – государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов – особо следует отметить принцип равноправия субъектов РФ.  При этом в ч. 1 ст. 5  подчеркивается то, что РФ состоит из равноправных субъектов, а ч. 4 ст. 5  определяет равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В диссертации отмечается нечеткость рассматриваемого положения ст. 5 Основного Закона. Автор согласен с позицией М.В. Баглая:  «Не совсем ясно… что означает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1  уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?»[23].   Как отмечает И.А. Умнова, характеризуя рассматриваемый принцип российского федерализма: «Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы»[24]. И.А. Умнова в другой части своего исследования отмечает: «… российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации»[25].

Разделяя точку зрения о непоследовательности проведения в современном законодательстве и практике его реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации, отметим, что в литературе встречается и иная точка зрения. В частности, Б.С. Крылов, интерпретируя положения ст. 5 Конституции, заявляет: «В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются друг от друга»[26].

По мнению диссертанта, непоследовательность закрепления и реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ делает возможным идентификацию России в качестве асимметричной федерации. Проблема асимметричности федерации в России поднимается многими исследователями. Основные точки зрения по этому поводу таковы. По мнению В.Е. Чиркина, «абсолютно симметричных федераций с точки зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет, их тем более не может быть при анализе с позиций  социально-экономических или духовного склада жизни». Он считает, что в России асимметрия выражается не столько в различном экономическом и политическом потенциале различных субъектов, а прежде всего в том, что конституции и уставы субъектов зачастую не соответствуют российской Конституции, принцип верховенства федерального законодательства не соблюдается, а в отдельных субъектах сложились иные политические режимы, чем это устанавливает Конституция РФ[27]. В другой работе В.Е. Чиркин отмечает: «В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все субъекты равноправны, но на деле «некоторые равны больше»[28]. Как указывалось выше,  И.А. Умнова асимметричность федерации видит в различном статусе субъектов, образованных по национальному и территориальному принципу, а  перспективу приближения России к симметричной федерации  связывает с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному[29]. В отличие от позиции И.А. Умновой, Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян асимметрию российского федерализма находят не в конституционном статусе субъектов, «…а в круге полномочий и предметов ведения, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на основе федеральной Конституции Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции РФ)»[30]. В несколько утрированной форме О.Г. Румянцев, характеризуя неравноправие субъектов, а следовательно, и асимметричность федерации, проводит собственную типологию субъектов РФ: «Первый тип субъектов РФ – те республики, которые считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции, создание национальной гвардии и переподчинение себе правоохранительных органов, одноканальные бюджетные отношения  с федеральной властью, национализацию объектов федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики, «старые» автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В третьей – национально-территориальные «новые» автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991-1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип – города федерального значения… Пятый тип – края и области, наиболее законопослушные и, увы, бесправные»[31]. В.Н. Лысенко дает отрицательный ответ на вопрос: «Возможна ли в России симметричная федерация?» Причину этого он видит в сохранении национального и территориального критериев федерации. «За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык и национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами, тем более льготами и привилегиями»[32]. Исследуя проблему асимметричности федерации в России, М.В. Золотарева указывает основания, приводящие в нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. В то же время автор констатирует: «Отношение к асимметрии в научных кругах в основном отрицательное»[33].  На наш взгляд, подобное утверждение не совсем четкое, поскольку отрицательное отношение к асимметрии может означать: либо неприятие данной идеи как таковой, исходя из принципа равноправия субъектов РФ, либо негативное восприятие существующей асимметрии, призывая к установлению подлинного равноправия субъектов Федерации.    Ряд авторов  асимметрию федерализма выводят из различного экономического положения регионов, что, на наш взгляд, не корректно, поскольку ее суть – в конституционно-правовом регулировании федеративных отношений. По аналогии с этим можно ставить под сомнение принцип ст. 19 Конституции, исходя из материального, интеллектуального и т. д. положения человека. Так, по мнению М. Мендрас, «…правовые особенности статуса республик не являются главным источником неравенства субъектов Федерации. На первый план выходят экономические проблемы. Местные ресурсы, экономические и социальные условия регионов в огромной степени определяют положение того или иного субъекта в российской федеративной мозаике»[34]. А. Лавров справедливо указывает на «бюджетную асимметрию» как наиболее сложную и «политизированную» проблему, которую предстоит решить при формировании бюджетного федерализма[35].

На наш взгляд,  рассматриваемая непоследовательность  принципа равноправия субъектов РФ объясняется  наличием как признаков, свидетельствующих о его реальности, так и черт, которые обусловливают асимметричность федерации.  Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех субъектов, в равном представительстве органов государственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т. д.  С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации, в их числе: провозглашение республик в составе РФ государствами, имеющими свои конституции; право устанавливать республиканское гражданство, республиканский государственный язык; само перечисление субъектов Федерации в ст. 65 Основного Закона, данное не в алфавитном порядке, согласно официальным наименованиям регионов, а исходя из их типа (республики, края и т.д.). На наш взгляд,   специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав других субъектов РФ) также свидетельствует о непоследовательности принципа равноправия. Несмотря на то, что высший судебный орган конституционного контроля, интерпретируя норму ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, подчеркивает равноправие автономного округа и субъекта, в состав которого он входит, подобное толкование проблемы их взаимоотношений не снимает: как могут быть равны целое и его часть?[36] В этой связи, автор разделяет точку зрения В.А. Лебедева о необходимости непосредственного вхождения  автономных округов в  состав РФ как способе решения данной проблемы[37]. Не способствует выравниванию статуса субъектов РФ  их  конституционное право на заключение индивидуального договора о разграничении предметов ведения и полномочий, а также практика реализации данного права. Уточним, что хотя по Федеральному закону «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и принятому ранее  Указу Президента РФ  подобный договор не может устанавливать или изменять  конституционно-правовой статус субъекта РФ и в нем не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ,  ряд договоров выходит за рамки приведенных требований, например, договор с Татарстаном. Т.Э. Шуберт справедливо считает, что наличие в правовой системе России договоров, противоречащих Конституции РФ, является угрозой конституционной безопасности государства[38]. Здесь же следует отметить и положение  ст. 66 Конституции, в соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъектов, нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России вида правовых актов определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус субъекта, если все субъекты равноправны? Как доказательство непоследовательности проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего исследования, приведем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее право субъекта Федерации самостоятельно определять свою систему органов законодательной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя и нормами специального федерального закона. По мнению И.А. Умновой, это – одна из новелл конституционной модели, призванная обеспечить равноправие субъектов РФ[39]. Однако в период «поэтапной конституционной реформы» Президентом РФ была издана серия Указов, в которых достаточно жестко определялась система органов государственной власти субъектов РФ, за исключением республик. Последним лишь рекомендовалось строить свою систему органов государственной власти в соответствии с нормативными правовыми актами главы государства.   В настоящее время, в связи с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», обозначилось нивелирование  федерального правового регулирования организации региональной государственной власти, хотя  процесс приведения в соответствие с данным Законом  законодательства субъектов РФ еще не завершен. 

Статус субъектов РФ определен в Конституции РФ и учредительных актах субъектов РФ – конституциях и уставах. В то же время в некоторых исследованиях по Конституционному праву России к числу источников, закрепляющих статус субъектов РФ, относят и Федеративный договор.

 На наш взгляд, позиция по вопросу о природе федерации в России обусловливает выбор источников определения статуса субъектов РФ. Так, идентификация России в качестве конституционно-договорной федерации ведет к признанию таких источников статуса субъектов как договоры, определению же России как конституционной федерации следует признание Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации  единственными источниками их статуса. Недопустимость договорного регулирования конституционно-правового статуса субъектов РФ установлена, как уже было отмечено, Федеральным законом и Указом Президента РФ. Таким образом, правовой статус Челябинской области определяется Конституцией РФ и Уставом (основным Законом) Челябинской  области. Факт нахождения Челябинской области в составе РФ закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Устава Челябинской области, указывающей, что Челябинская область является субъектом РФ, входящим в состав РФ.

В науке конституционного права принято выделять ряд элементов конституционно-правового  статуса субъектов РФ, поэтому конституционно-правовой статус  Челябинской области может быть охарактеризован путем исследования его элементов.

Челябинская область в соответствии с ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации находится в составе Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации. Вхождение области в состав Российской Федерации на правах ее субъекта фиксируется и в Уставе (Основном Законе) Челябинской области (ст. 1, ст. 6). Определение Челябинской области в качестве субъекта Российской Федерации на конституционном уровне является наиболее основополагающими закреплением ее государственной природы.

Как государственное образование — субъект Федерации или несуверенное внутрироссийское государство — Челябинская область обладает рядом признаков, распадающихся на две группы. Первая из них выражает собственную государственную природу области, а вторая — положение области на федеральном уровне.

Собственная государственная природа области проявляется прежде всего в ее праве на учредительную деятельность, заключающуюся в конституировании своего политико-территориального устройства, принципиальных устоев государственной, общественно-политической, экономической, культурной жизни в области, основополагающих прав граждан Российской Федерации, иных лиц, проживающих в области. Учредительно-государственная деятельность области, строящаяся в рамках общероссийской Конституции, реализуется в законодательном процессе и отливается в формулировках Устава области и иных законов области. Ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что статус области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом области.

Уже в наименовании Устава области — его полное наименование: Устав (Основной Закон) Челябинской области — отражена учредительная природа данного нормативного акта, лежащего в основании иерархии законодательства области, обладающего высшей юридической силой и содержащего нормы, которые должны развиваться в иных правовых актах, принимаемых в области, в процессе правоприменения и правореализации, и при этом не могут искажаться. Ч. 2 Ст. 76 Устава области определяет, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу, а ч. 3 ст. 126 Устава области уточняет, что все правовые акты области, действующие на ее территории до вступления в силу Устава области, применяются в части, не противоречащей Уставу. Учреждена и особая система охраны Устава области — Уставный суд Челябинской области, рассматривающий вопросы соответствия законов области, нормативных правовых актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления области Уставу области, а также дающий толкование Устава области. Роль Уставного суда по отношению к Уставу области должна быть во многом идентичной роли Конституционного Суда Российской Федерации по отношению к общероссийской Конституции.

Правомерно ли Устав области определяется в нем самом как акт высшей юридической силы, имеющий действие на территории области (ч. 2 ст. 76)? Может быть, такой статус принадлежит исключительно общероссийской Конституции? Сразу отметим, что оценка Устава области как акта высшей юридической силы правомерна и не подрывает юридической силы Конституции Российской Федерации, поскольку высшая юридическая сила Устава области обращена не к Конституции Российской Федерации, а к правовым актам области.

Устав (Основной Закон) Челябинской области служит правовым каркасом не только ее государственности и места области в Российской Федерации, но и того регионального микросоциума, который сложился в границах области. Именно в этом смысле следует понимать характеристику Устава, данную в его преамбуле, — Устав здесь определен как государственно-правовая основа социально-экономической, политической и культурной жизни области.

Еще один признак области как государственного образования — наличие у нее собственной государственной территории, являющейся одновременно составной частью территории Российской Федерации. В пределах своей государственной самостоятельности область осуществляет территориальное верховенство на всей ее территории. Область самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство, о чем подробно будет рассказано в следующей главе. Границы области могут быть изменены лишь по взаимному соглашению между областью и соответствующими субъектами Российской Федерации. Граница области с Казахстаном совпадает с государственной границей Российской Федерации, и ее правовое положение и правовой режим должны определяться федеральным законом. Вопрос об изменении границ области должен выноситься на референдум в тех административно-территориальных единицах, границы которых изменяются, с последующим рассмотрением и утверждением Законодательным собранием области. Изменение границ области подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 7 Устава области). Отстаивание своих государственно-территориальных интересов — важнейшее право Челябинской области как субъекта Федерации.   Как реализацию этого права надо рассматривать стремление области к четкому определению своих внешних границ.

Еще один признак, свидетельствующий о государственной природе области — наличие у нее государственной символики. В Челябинской области активно идет процесс выработки и утверждения собственной государственной символики: гимна, флага, герба. О государственных символах области говорит глава 20 ее Устава. Иногда ошибочно считают, что символика выступает формальным атрибутом государства, не имеющим основополагающего значения для государственной жизни, по крайней мере, по сравнению с государственным аппаратом, партийной системой и т. д. Стоит помнить, что важным, пусть и нематериальным атрибутом государства (государственного образования), является государственная идеология, нацеленная на обеспечение государственной преемственности не от выборов до выборов, а в течение жизни многих поколений людей, призванная обеспечивать духовно-нравственное соединение населения с государственной организацией. На обеспечение такой долговременной, стратегической государственно-идеологической преемственности и направлена выработка и функционирование государственной символики. В определенном смысле ту функцию, что выполняют традиционные государственные символы, выполняют или способны выполнять Устав области, политико-административный центр области, иные ценности, объединяющие разрозненное население в государственное целое, в народ.

Экономическую основу области составляют собственность области, ее природные ресурсы, федеральная и иная собственность, служащая экономическому и социальному развитию области. В собственности области находится имущество органов государственной власти области, средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютных фондов, а также закрепленные в установленном порядке государственные доли в собственности предприятий и организаций области. В собственности области в соответствии с законодательством Российской Федерации могут находиться земельные участки, природные объекты (водоемы, леса, недра), объекты инженерной инфраструктуры, предприятия и объединения, учреждения народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие учреждения, созданные или приобретенные за счет средств области, в том числе на долевых началах, или переданные области и ее органам государственной власти от других субъектов Федерации, органов местного самоуправления, ценные бумаги, финансовые активы, другие объекты и вещные права (ст.ст. 28, 29 Устава области). Порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, составляющим собственность области, устанавливается законодательством области, а распоряжение названным имуществом осуществляется исполнительными органами области в соответствии с законодательством области (ст. 30 Устава области).

Собственные государственные признаки области дополняются формами ее участия в общефедеральной государственной жизни.

§ 2. Законодательство об органах государственной власти Челябинской области

Как государственное образование область имеет собственную полноценную систему государственных органов, создаваемую ею самостоятельно. В ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации четко указывается, что государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система государственных органов области входит в систему государственных органов Российской Федерации, но это вхождение особо. Оно строится не на основе практики деконцентрации, когда государственный центр делегирует властные полномочия своим структурным подразделениям в регионах и на местах, а на основе практики децентрализации, когда властные полномочия от одного государственного субъекта — Российской Федерации — передаются другим государственным субъектам — регионам. Государственная децентрализация — необходимый атрибут федеративной организации. Поскольку государственные органы области не являются органами федерального центра на местах, то естественно их формирование самой областью, а не центром.

Конституционно закрепленная федеральная децентрализация не абсолютна, иначе федеративное государство не смогло бы нормально функционировать. Однако рамки государственной иерархии четко заданы общероссийской Конституцией — она устанавливает, что только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). С другой стороны, общероссийская Конституция предусматривает цивилизованное направление Федерацией деятельности субъектов по учреждению государственных органов последних. Субъекты Федерации создают собственные государственные органы, исходя из основ конституционного строя Федерации и задаваемых Федерацией общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 8 Устава области).

Система государственных органов Челябинской области функционирует в рамках республиканской формы правления на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную  (преамбула,  ч. 1 ст. 8 Устава области). Законодательная (представительная) власть представлена в области Законодательным собранием Челябинской области, которое вправе законодательствовать по всем вопросам, отнесенным к компетенции Челябинской области и требующим законодательного урегулирования. Исполнительная власть — Главой администрации области, высшим должностным лицом исполнительной власти; Правительством области — исполнительно-распорядительным коллегиальным органом и иными органами исполнительной власти. Глава администрации области и Правительство области в рамках исполнительной власти наделены общей компетенцией, то есть правом решать любые вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности в пределах полномочий области, даже прямо не отнесенные к их ведению, если упомянутые вопросы прямо не отнесены при этом к компетенции иных органов и должностных лиц. Иные органы исполнительной власти области являются специализированными и действуют строго в пределах определенных для них полномочий. Судебная власть в области помимо федеральных судов представлена Уставным судом Челябинской области.

На судебную систему возлагаются особые функции, отличные от функциональных обязанностей представительных и исполнительных органов государства. Такое разграничение диктуется конституционным принципом разделения государственной власти, являющегося своеобразным символом правового государства, а также стремлением к прозаическому разделению властных полномочий.

Ю. И. Скуратов выделяет следующие функции судебной власти: осуществление правосудия от имени и властью государства (часть 1 статьи 118 Конституции Российской Федерации); судебный контроль (надзор) за законностью, обоснованностью применения мер процессуального принуждения (эта функция нашла отражение в статьях 22, 23, 25 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают, что судебное решение является единственным основанием применения органами, осуществляющими следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, наиболее важных мер процессуального принуждения (арест, обыск, ограничение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений)); толкование правовых норм (статья 125 Конституции Российской Федерации); удостоверение фактов, имеющих юридическое значение: признание гражданина недееспособным, умершим, объявление безвестно отсутствующим, установление родственных отношений (статьи 29, 42, 45 и другие Гражданского кодекса Российской Федерации); ограничение конституционной и иной отраслевой право субъектности граждан России. Названные функции имеют характер внешних проявлений. Наряду с ними Ю. И. Скуратов выделяет «внутренние» функции, обращенные к системе судебных органов (судебный надзор за решением судов, судебное управление и другие).

Судебные органы, действующие на территории Челябинской области, можно классифицировать по двум основаниям: по принадлежности к уровню государственной власти и по функциональному назначению.

В зависимости от уровня государственной власти следует различать федеральные суды: областной, районные, военные, арбитражный, являющиеся частью иерархической федеральной судебной системы, территориально расположенные в границах субъекта Федерации и имеющие вышестоящие судебные инстанции; суды субъектов Федерации: уставный, мировые судьи, которые Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года (в дальнейшем Федеральный конституционный закон от 31.12.96) отнес к судьям общей юрисдикции субъектов Российской Федерации).

Функциональная градация судебных органов также предполагает их дробление на две группы:

Суды общей юрисдикции, в ведении которых находятся гражданские, административные и уголовные дела (областной, районные, мировые судьи). К категории судов этой группы относятся и военные суды, осуществляющие правосудие в Вооруженных Силах России;

Специальные суды (областной арбитражный суд, уставный суд), которым подведомственны специфические вопросы, установленные законодательством.

Систему федеральных судов общей юрисдикции в Челябинской области возглавляет областной суд. В соответствии со статьей 20 Федерального конституционного закона от 31.12.96 г. суды данного разряда рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанций, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Областной суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к районным судам, действующим на территории Челябинской области. Вышестоящим судом по отношению к областному суду выступает Верховный Суд Российской Федерации.

Судьи областного суда назначаются на должность Президентом России по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалификационной коллегии судей облсуда и согласованному с Законодательным собранием Челябинской области. Председатель областного суда и его заместители назначаются на должности в том же порядке с единственным изменением, касающимся заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации (статья 6 Федерального конституционного закона от 31.12.96 г.).

Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» от 8 июля 1981 года, действующий в части, не противоречащей Федеральному конституционному закону от 31.12.96 г., устанавливает, что областной суд функционирует в составе: президиума; судебной коллегии по гражданским делам; судебной коллегии по уголовным делам.

Федеральные районные суды в пределах своей компетенции рассматривают гражданские и уголовные 'дела в качестве суда первой и второй инстанции. В случаях, предусмотренных законодательными актами, районные суды рассматривают дела об административных правонарушениях. Кроме того, суды данного уровня изучают и обобщают судебную практику, оказывают правовую, организационно-методическую помощь мировым судьям, так как являются по отношению к ним непосредственно вышестоящей судебной инстанцией.

Судьи федеральных районных судов (в том числе председатели и из заместители) назначаются на должность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 31.12.96 г. Президентом России в порядке, аналогичном для судей областного суда.

На основании статьи 23 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» районные суды действуют в составе судей и народных заседателей.

В систему судов общей юрисдикции входят также военные суды, возглавляемые Военной коллегией Верховного Суда России. На основании статьи 22 Федерального конституционен) закона от 31.12.96 г. военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, а также в других органах и формированиях, где предусмотрена военная служба. Военные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия, порядок образования и деятельности военных судов устанавливаются федеральным конституционным законом, который должен быть принят. До его появления в отношении военных судов в соответствии с Федеральным законом «О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции» от 3 декабря 1994 года* и Федеральным конституционным законом от 31.12.96 г. применяется Положение о военных трибуналах (в редакции Закона СССР «О внесении изменений и дополнений в Положение о военных трибуналах» от 25 июня 1980 года ) в части, не противоречащей этим актам.

Областной арбитражный суд рассматривает дела в качестве суда первой и апелляционной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам. Арбитражные суды субъектов Российской Федерации имеют вышестоящую судебную инстанцию в лице федеральных арбитражных судов округов, которые созданы в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в количестве десяти судов. Данным актом установлены полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных судов субъектов Федерации.

В арбитражном суде субъекта Российской Федерации действует президиум. Могут быть образованы судебные коллегии по рассмотрению споров, возникших из гражданских и иных правоотношений, и по рассмотрению споров, возникших из административных правоотношений.

Президиум действует в составе председателя областного арбитражного суда, его заместителей, председателей судебных составов и судей. Судьи областного арбитражного суда, входящие в президиум этого суда, утверждаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Арбитражные суды относят к категории специальных судов. Это связано с характеристикой сфер деятельности , судебных органов этой группы. Арбитражные суды осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров. При рассмотрении подведомственных споров арбитражные суды призваны обеспечить защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере у предпринимательской и иной экономической деятельности.

Глава 2. Конституционно-правовой статус органов государственной власти Челябинской области

§ 1. Порядок формирования и прекращения полномочий администрации Челябинской области

Правовой основой организационной и функциональной сторон деятельности администрации является Устав (Основной Закон) Челябинской области. Статья 8 Устава фиксирует, что Глава администрации, Правительство области и иные органы областной исполнительной власти являются администрацией области. Иначе говоря, областная администрация имеет сложный состав, включающий высшее должностное лицо исполнительной власти — Главу администрации; исполнительный и распорядительный коллегиальный орган государственной власти — Правительство Челябинской области; органы, реализующие на территории области отдельные полномочия государственной власти — главные управления, комитеты, отделы, службы, агентства.

В Челябинской области в соответствии со ст. 8, 71 Устава (Основного закона) Челябинской области Глава администрации области — Губернатор области рассматривается как высшее должностное лицо исполнительной власти. Наименования Глава администрации области и Губернатор области равнозначны. Данный подход отражает позицию составителей Основного Закона Челябинской области относительно реализации принципа разделения государственной власти в масштабах этого региона в варианте, нашедшем закрепление в Уставе области.

Комментируемая норма представляет собой элемент практического осуществления конституционного права области самостоятельно решать вопросы организации государственно-властных структур, ориентируясь на собственные конструкции власти.

Статусу Главы областной администрации области посвящен целый ряд статей Устава, объединенных в отдельный раздел. Нормы Устава в совокупности определяют политико-правовое положение Главы администрации области в системе государственной власти, устанавливают принадлежащие ему права и обязанности, фиксируют порядок вступления в должность и основания прекращения полномочий. Отмеченные компоненты характеризуют существо статуса Главы областной администрации как высшего должностного лица.

Раскрывая их содержание, следует подчеркнуть, что Глава администрации включен в общую конструкцию органов, осуществляющих в Челябинской области, наряду с Законодательным собранием, Правительством, Уставным судом и судами общей юрисдикции, государственную власть (ст. 8 Устава).

Глава администрации области — выборное лицо, избираемое населением на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на четыре года. Порядок избрания Главы администрации устанавливается Законом Челябинской области от 4 июня 1996 года «О выборах Главы исполнительной власти (Главы администрации) Челябинской области».

Таким образом, законодательство Челябинской области предусматривает единственный способ вступления Главы администрации в должность — путем избрания. Настоящий момент заостряется нами специально, ибо не во всех регионах России он решался единообразно. Так, в Уставе Оренбургской области указывалось, что до принятия федерального закона о принципах и порядке формирования органов государственной власти субъектов Федерации Глава администрации области назначается на должность и освобождается от нее Президентом Российской Федерации. При этом разработчики данного документа руководствовались пп. 1, 2 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного Указом Президента от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации».

Альтернативные варианты замещения должности Главы администрации содержит Устав Новгородской области. В статье 38 отмечалось, что руководитель исполнительного органа назначается на должность Президентом Российской Федерации либо избирается в соответствии с федеральным законом.

Закон о выборах Главы администрации Челябинской области устанавливает ряд требований к кандидатам на эту должность. Главой администрации может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 30-летнего возраста, проживающий на территории области. Такой же возрастной ценз — 30 лет — предусматривается для должности губернатора Свердловской области. А вот по Уставу Иркутской области губернатором может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 30 и не старше 65 лет. Что же касается продолжительности проживания кандидата на территории соответствующего субъекта Федерации, то по законодательству Челябинской области она четко не фиксируется. Данное положение следует трактовать однозначно: никаких ограничений, связанных с продолжительностью и сроком проживания в области не установлено. Между тем другие субъекты Федерации вводили соответствующие нормы. Например, по Уставу Свердловской области претендент на губернаторство должен постоянно проживать на территории области не менее 5 лет. Думается, что это чрезмерный срок, ограничивающий права граждан на избрание.

Закон о выборах Главы администрации Челябинской области содержит некоторые ограничения. Не имеют права быть избранными лица, признанные по решению суда недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по обвинительному приговору суда, вступившему в законную силу. Данное требование следует из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от б декабря 1994 года. Кроме того, п. 1 ст. 73 Устава (Основного Закона) Челябинской области устанавливает, что Глава администрации не имеет права: быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации и области, органов местного самоуправления; занимать должности в иных государственных органах, органах местного самоуправления, общественных объединениях и движениях; осуществлять предпринимательскую и иную деятельность, предусмотренную действующим законодательством в виде ограничений правомочий глав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Подобные положения содержат многие уставы краев, областей и других субъектов Федерации. Хотя отдельные исключения из этого общего правила существуют. К примеру, Устав Иркутской области разрешает губернатору заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.

Вступление Главы администрации в должность связано с двумя моментами. Оно должно быть реализовано в соответствии с п. 4 статьи 71 Устава (Основного Закона) Челябинской области в десятидневный срок после официального сообщения об избрании (опубликования результатов выборов) и принесения им присяги, текст которой утверждается Законодательным собранием области. Фактически полномочия Главы администрации наступают после приведения его к присяге. Они продолжаются в течение всего срока его деятельности и прекращаются с момента вступления в должность вновь избранного руководителя областного исполнительного органа. При этом одно и то же лицо не может быть Главой администрации более двух сроков подряд.

Устав области предусматривает основания досрочного прекращения полномочий Главы администрации области. Они следующие:

1. Отставка, которую следует рассматривать как добровольное сложение Главой администрации своих полномочий. В соответствии с п. 3 ст. 73 Устава (Основного Закона) области. Глава вправе подать в отставку по личному заявлению. Думается, что в заявлении могут не указываться мотивы такого решения, поскольку они не предусмотрены законодательством. Следовательно, мотивы отставки не имеют правового характера. Вопрос о принятии отставки Главы администрации оформляется постановлением Законодательного собрания области. Если отставка не принята, то полномочия Главы администрации могут быть прекращены по истечении двух недель после подачи им соответствующего заявления. В литературе существует мнение о том, что законодательный орган не вправе отклонить заявление об отставке'. Вероятно, это более правильная точка зрения, поскольку руководитель субъекта Федерации может прекратить исполнение своих обязанностей в одностороннем порядке после истечения установленного законодательством срока;

2. Прекращение гражданства Российской Федерации. Оно может последовать за наступлением оснований, предусмотренных ст. 22 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 года . Статья 42 данного акта определяет, что гражданство считается прекращенным со дня принятия решения полномочным органом или издания Указа Президента России;

3. Выезд на постоянное место жительства за пределы области. Часть 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства гражданина признает место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает³. Выбытие Главы администрации за пределы области влечет за собой утрату постоянной связи с регионом, а потому включение данного положения в перечень оснований досрочного прекращения его полномочий оправдано;

4. Вступление в силу обвинительного приговора суда. В этом случае не имеют значения состав преступления, форма вины, вид и мера наказания, иные обстоятельства, сопутствующие вынесенному приговору.

5. Признание Главы администрации области недееспособным. Факт недееспособности устанавливается судом в случаях, если вследствие психического расстройства гражданин не может понимать значения своих действий и руководить ими (статья 29 Гражданского кодекса Российской Федерации);

6. Отрешение от должности. В Уставе (Основном Законе) Челябинской области содержится лишь общее указание на это основание досрочного прекращения полномочий Главы администрации. Настоящее положение не нашло развернутого закрепления, поэтому судить о его реализации возможно лишь с гипотетических позиций.

Отрешение от должности — специфический вид ответственности, который носит государственно-правовой характер. Это мера принудительного воздействия к Главе администрации, совершившему тяжкое преступление (Устав Иркутской области), преступление, а также грубое, умышленное нарушение Устава и законов (Устав Свердловской области).

Отрешению от должности предшествует выдвижение обвинения против руководителя субъекта Федерации. Обвинение выносится законодательным органом области, края, а в случае двухпалатного представительного органа — одной из его палат. В отдельных регионах России уставы требуют подтверждения обвинения специальными органами — уставными судами или уставными палатами о наличии в действиях Главы администрации (губернатора) признаков соответствующего состава преступления и соблюдения установленного порядка выдвижения обвинения.

7. Смерть Главы администрации.

Как и в случае отставки Главы администрации по личному заявлению, досрочное прекращение полномочий по всем иным указанным основаниям должно оформляться постановлением Законодательного собрания области.

На наш взгляд, это совершенно обоснованное требование. Хотя полномочия Главы администрации прекращаются досрочно, скажем, с момента появления Указа Президента России о прекращении гражданства или со вступлением в законную силу обвинительного приговора суда, это в любом случае должно быть оформлено постановлением областного законодательного органа. Таким образом последний реагирует на случившееся и определяет свои дальнейшие действия, связанные с новыми выборами.

В принципе, набор критериев досрочного окончания полномочий глав администраций (губернаторов) может быть расширен за счет включения в этот перечень дополнительно таких оснований: объявление умершим, признание безвестно отсутствующим, констатация стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои права и обязанности. В последнее время они закрепляются в новейшем законодательстве применительно к выборным должностным лицам муниципальных образований и депутатам местных представительных органов.

При досрочном окончании полномочий Главы администрации Челябинской области принадлежащие ему права и обязанности переходят к его первому заместителю — председателю Правительства области.

Новые выборы проводятся в соответствии с избирательным законодательством области в четырехмесячный срок со дня прекращения полномочий Главы администрации.

В центре правового регулирования организации и функционирования Правительства находятся нормы Устава (Основного Закона) Челябинской области. Ими же определяется, что полномочия и порядок деятельности Правительства регулируются законом области (таковой пока не появился). Структура и численный состав Правительства устанавливаются постановлениями Главы администрации. Следовательно, юридическая регламентация исполнительно-распорядительного органа государственной власти Челябинской области осуществляется разветвленной сетью правовых актов.

Правительство — коллегиальный орган, возглавляемый председателем Правительства, который по должности является первым заместителем Главы администрации области. Помимо председателя, в состав Правительства входят заместители председателя и члены Правительства.

Председатель Правительства назначается Главой администрации области с согласия Законодательного собрания области. В случае несогласия Законодательного собрания области с кандидатурой на должность председателя Правительства Глава администрации самостоятельно формирует Правительство и руководит им до момента назначения председателя.

Председатель Правительства Челябинской области представляет кандидатуры на должности заместителей и членов Правительства Главе администрации, который производит их назначение (пункт 8 статьи 72 Устава области). Глава администрации принимает добровольную отставку членов Правительства либо принимает решение об их отставке за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей (пункт 15 статьи 72 Устава области).

Законодательство Челябинской области пока не формулирует каких-либо требований, ограничивающих занятие должностей председателя, заместителей и членов Правительства.

Кроме решения кадровых вопросов, статья 75 Устава Челябинской области очерчивает круг иных полномочий председателя Правительства. Он определяет основные направления правительственной политики и несет ответственность за нее. На него возлагаются задачи организации работы Правительства, подготовки и передачи Главе администрации на утверждение проектов целевых программ и программы экономического и социального развития области, проекта областного бюджета и отчета об его исполнении. В случаях досрочного прекращения полномочий Главы администрации или его временного отсутствия (отпуск, болезнь, командировка) председатель Правительства исполняет обязанности последнего.

Руководитель Правительства издает распоряжения, обязательные для исполнения по вопросам, отнесенным к его компетенции законом области.

В Уставе Челябинской области не определяется начало срока полномочий Правительства. Правильным будет утверждение, что оно следует за назначением председателя исполнительного и распорядительного органа. Хотя надо иметь в виду, что процесс формирования Правительства — это не одномоментный акт, а длительная процедура согласования и назначения ответственных должностных лиц.

Прекращение полномочий Правительства области регулируется более подробно. Устав фиксирует следующие основания их досрочного окончания:

1. Правительство слагает с себя полномочия перед вновь избранным Главой администрации области. Подобное развитие событий логично вытекает из его компетенции назначать председателя и других должностных лиц Правительства.

2. Допускается добровольная отставка Правительства. Мотивы такого поступка не указываются.

3. Отставка Правительства может последовать по инициативе Главы администрации области или Законодательного собрания области, что сопряжено с выражением недоверия Правительству с их стороны. Решение об отставке принимается Главой администрации области. Последний может не согласиться с позицией Законодательного собрания, представив ему мотивированное заключение. Если Законодательное собрание повторно двумя третями голосов от установленного числа депутатов выразит недоверие Правительству, Глава администрации области в трехдневный срок принимает решение об отставке органа исполнительной власти области. Законодательное собрание не может выразить недоверие Правительству области в течение года после его формирования (пункт 5 статьи 74 Устава (Основного Закона) области).

§ 2. Система и компетенция администрации Челябинской области

В силу Устава (Основного Закона) Челябинской области Глава администрации обладает неприкосновенностью. Устав весьма кратко регламентирует это положение, не раскрывая случаев освобождения высшего должностного лица от ответственности. Неприкосновенность или иммунитет квалифицируются как дополнительная правовая гарантия Главы администрации, призванная обеспечить повышенную охрану его личности. Неприкосновенность означает, что Глава администрации области не может быть задержан, подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной и административной ответственности. Иммунитет распространяется на занимаемые Главой жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, связь, принадлежащие ему документы и вещи. Таким образом, речь идет о всеобъемлющем характере режима неприкосновенности Главы администрации области.

Тем не менее, последний несет политическую ответственность. Он может быть отрешен от должности согласно ст. 73 Устава области.

Функции Главы администрации области как основные направления его деятельности условно можно разделить на три группы: по осуществлению руководства исполнительной властью области; законотворческая; представительская.

Расстановка осуществляемых Главой администрации области функций именно в таком порядке, на наш взгляд, адекватно отражает его политико-правовой статус. В рамках обозначенных направлений деятельности Главе администрации принадлежит на основании статьи 72- Устава области соответствующий блок полномочий.

1. В связи с реализацией функции по руководству исполнительными органами области Глава администрации:

а) представляет область во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления в Российской Федерации и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом он вправе подписывать договоры и соглашения от имени области;

б) обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе области. Подписывает и обнародует законы области. Обеспечивает исполнение законов области, законность и правопорядок в области. Вправе отклонять и возвращать на повторное рассмотрение законы области, принятые законодательным (представительным) органом области;

в) принимает постановления и издает распоряжения по вопросам, относящимся к его компетенции;

г) вправе требовать созыва внеочередной сессии (заседания) законодательного (представительного) органа области, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган области на первое заседание ранее срока, установленного для законодательного (представительного) органа области настоящим Уставом;

д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа области с правом совещательного голоса, в том числе и в закрытых заседаниях;

е) ежегодно представляет на утверждение законодательного (представительного) органа области проект областного бюджета и отчет об его исполнении, отчет о состоянии управления государственной собственностью области, проекты целевых программ и программу социально-экономического развития области, отчеты об их исполнении;

ж) представляет в законодательный (представительный) орган области проект закона области о Правительстве области;

з) назначает на должность заместителей Губернатора области;

и) формирует высший исполнительный орган государственной власти области - Правительство области в соответствии с законодательством области;

к) утверждает положения об органах исполнительной власти области, устанавливает штаты в пределах утвержденных расходов в областном бюджете, применяет меры поощрения и дисциплинарной ответственности к назначаемым им должностным лицам; утверждает состав коллегий при руководителях органов исполнительной власти области;

л) утверждает регламент работы Правительства области. Дает обязательные для исполнения поручения в адрес Правительства области и органов исполнительной власти области;

м) в соответствии с настоящим Уставом назначает руководителей органов исполнительной власти области;

н) назначает (утверждает) в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством области, уставами организаций руководителей организаций, находящихся в собственности области;

о) дает согласие в соответствии с федеральными законами на назначение руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

п) принимает добровольную отставку отдельных членов Правительства области. За неисполнение либо ненадлежащее исполнение полномочий вправе принимать решения об отставке Правительства области или его отдельных членов. Вправе приостанавливать или отменять нормативные правовые акты Правительства области, а также руководителей органов исполнительной власти области;

р) осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении областного бюджета, за исключением расходов, предусмотренных на содержание законодательного (представительного) органа области;

с) ежегодно представляет в законодательный (представительный) орган области доклад о социально-экономическом положении области и об основных направлениях экономической, социальной и правовой политики;

т) учреждает, формирует, возглавляет совещательные, консультативные и вспомогательные органы при Губернаторе области;

у) награждает наградами области, присваивает почетные звания области и классные чины, назначает пожизненное содержание за счет средств областного бюджета в порядке, определяемом законодательным (представительным) органом области;

ф) назначает и освобождает руководителей территориальных подразделений органов исполнительной власти области в городах и районах области;

х) отрешает от должности глав муниципальных образований в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом;

ц) осуществляет иные полномочия, возложенные на него в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) области и законами области.

Взаимоотношениям Главы администрации и Законодательного собрания Челябинской области посвящена особая глава Устава области, нормы которой регламентируют различные аспекты их взаимодействия. В соответствии со ст. 88 Устава споры между законодательным органом и Главой администрации решаются путем создания на паритетной основе согласительных комиссий. При отсутствии согласия рассмотрение спора переноситься в судебные органы.

Представительская функция осуществляется во взаимоотношениях Главы администрации с Президентом России и Правительством России, руководителями субъектов Российской Федерации, органов государственной власти и местного самоуправления. Глава администрации ведет переговоры, подписывает договоры (соглашения) с органами и должностными лицами иностранных государств.

Глава администрации области в пределах своей компетенции принимает правовые акты в форме постановлений и распоряжений. Они обязательны для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории области.

Устав (Основной Закон) Челябинской области не раскрывает вопросов, по которым принимаются постановления и издаются распоряжения. Юридической теорией выработаны критерии, позволяющие провести различия между этими видами правовых документов.

Считается, что постановления — это акты нормативного характера, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Распоряжения — это акты применения права или индивидуальные акты, как правило, разового действия, касающиеся ограниченного круга субъектов. Постановлениями регламентируются вопросы социально-экономического характера. Распоряжениями оформляются кадровые назначения, регулируются вопросы внутренней организации исполнительной власти области.

Итак, политико-правовой статус Главы администрации Челябинской области имеет общие признаки с правоположением руководителей других субъектов Российской Федерации. Наделен он и своеобразными чертами, что отвечает содержанию статьи 77 Конституции Российской Федерации, где указывается, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации действуют на основе принципов народовластия, разделения власти, законности, гласности, единоначалия, специализации и ответственности за свою деятельность.

Главными задачами Правительства являются: обеспечение комплексного развития территории области; удовлетворение потребностей субъекта Федерации в товарах и услугах; привлечение инвестиций; управление областными объектами государственной собственности; обеспечение рационального использования подведомственными хозяйствующими субъектами основных фондов, трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Законодательное закрепление полномочий Правительства строится на основе принципа, согласно которому оно правомочно решать все вопросы государственного управления, не входящие в компетенцию Главы администрации области.

Перечень основных полномочий Правительства области широк. Он охватывает самые различные сферы жизнедеятельности субъекта Федерации.

В экономической и финансовой областях Правительство: разрабатывает текущие и перспективные государственные программы социально-экономического развития территории, проект областного и консолидированного бюджета области; определяет источники доходов и направления расходования валютных и внебюджетных фондов области; обеспечивает выполнение принятых программ и бюджета; разрабатывает и реализует финансовую, инвестиционную политику в области; проводит государственную политику ценообразования и оплаты труда; осуществляет мероприятия по развитию объектов жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, связи; осуществляет внешнеэкономическую деятельность.

В сфере управления и распоряжения областной собственностью Правительство области обладает следующими полномочиями: создание, приобретение и отчуждение объектов собственности; организация процесса приватизации; обеспечение рационального размещения производительных сил; осуществление мер по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства; содействие укреплению банковской, денежной и кредитной системы.

Обеспечение проведения социальной и культурной политики входит в комплекс полномочий Правительства.

Это: разработка и реализация мер по развитию социальной сферы области, росту благосостояния населения, охране труда и здоровья людей; организация системы социальной помощи; осуществление мероприятий по воспитанию, образованию подрастающего поколения, охране семьи, материнства и детства; разработка и реализация государственной молодежной политики; создание условий для развития строительства жилья, предприятий торговли и бытового обслуживания населения; осуществление мероприятий по защите прав потребителя.

На Правительство возлагается задача организации выполнения на территории области федерального и областного законодательства, включая осуществление мероприятий по обеспечению государственной безопасности, охране всех форм собственности и общественного порядка, защите прав и свобод граждан. Соблюдение принципа законности реализуется через полномочия Правительства по приведению в соответствие с законом актов органов государственной власти, местного самоуправления, в том числе путем оспаривания противоречащих законодательству правовых документов этих властных инстанций в суде.

Реализуя принадлежащие ему полномочия, Правительство Челябинской области в пределах своей компетенции принимает постановления, обязательные -для исполнения на всей территории области. В пункте 6 статьи 74 Устава области специально оговаривается процедура выработки и принятия постановлений. Они принимаются коллегиально исключительно на заседаниях Правительства.

§ 3. Правовые акты администрации Челябинской области

В отличие от закона, акты исполнительной власти весьма многочисленны, поскольку призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование. Акты исполнительной власти позволяют охватить массу подробностей, особенностей, характеристик, которые не могут быть учтены в рамках закона. Они отличаются «широким диапазоном действия и многопрофильностью регулирования общественных отношений, а следовательно, наибольшей степенью динамичности и подвижности»[40]. Акты органов исполнительной власти подзаконны, вторичны по отношению к закону, издаются на основе и во исполнение закона по вопросам компетенции соответствующего органа исполнительной власти.

Как и любой другой орган исполнительной власти субъекта Федерации, администрация Челябинской области принимает правовые акты по вопросам своей компетенции. Данный вид деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ регулируется как на федеральном, так и на региональном уровне. Конституция РФ, предусматривая  право органов исполнительной власти субъектов РФ на нормотворческую деятельность, закрепляет возможность приостановления Президентом РФ действия незаконного акта  исполнительной власти субъекта РФ. Федеральный закон об органах государственной власти субъектов РФ определяет виды правовых актов, издаваемых высшим должностным лицом субъекта РФ, их юридическую силу, а также процедуру  приостановления действия названных актов Президентом РФ.  Регулирование правотворческой деятельности органов исполнительной власти осуществляется и в субъектах РФ, анализ которой на примере Челябинской области  представлен в настоящем параграфе.

На наш взгляд, регламентация правотворческой деятельности администрации Челябинской области имеет определенные недостатки: во-первых, имеются противоречия между Уставом области и актами администрации, касающимися вопросов ее нормотворчества; во-вторых,  существуют пробелы в правовом регулировании названных правоотношений.

В соответствии со ст. 76 Устава, к правовым актам администрации области относятся:

а) Устав (Основной Закон) области;

б) законы области и постановления законодательного (представительного) органа области о введении в действие законов области; законы, принятые на референдуме;

в) постановления законодательного (представительного) органа области нормативного характера;

г) правовые акты Губернатора области нормативного характера;

д) постановления Правительства Челябинской области.

Постановления и распоряжения принимаются и подписываются главой администрации области. Порядок подготовки актов администрации области определяется ею самостоятельно.

Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Челябинской области, законов области, постановлений Губернатора области издает постановления.

Правительство принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие нормативного характера.

Проекты постановлений и иных актов, требующих рассмотрения на Правительстве, вносятся членами Правительства, органами исполнительной власти области, иными органами государственной власти на заседание Правительства.

Предложения о рассмотрении вопросов на заседании Правительства, поступающие от граждан и организаций, направляются для предварительного решения в органы исполнительной власти области.

Проекты постановлений Правительства, законопроектов и иных актов, требующих рассмотрения в Правительстве, до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию с членами Правительства, в соответствии с распределением обязанностей, с руководителем аппарата, с заинтересованными органами государственной власти, государственно-правовым управлением, а при необходимости, с государственными и другими организациями.

Проекты постановлений Правительства, предусматривающие расходы из областного бюджета, подлежат обязательному согласованию с Главным финансовым управлением области.

Согласованные проекты актов визируются руководителями указанных органов и организаций. Срок согласования проекта каждым руководителем не должен превышать 3-х рабочих дней со дня получения проекта, а законопроекта - не более 10 дней, кроме государственно-правового управления.

Проекты постановлений Правительства, имеющие нормативный характер, после их согласования с заинтересованными органами и организациями, подлежат обязательному согласованию с государственно-правовым управлением и должны быть представлены не позднее чем за 15 дней до заседания Правительства. Государственно-правовое управление вправе предложить исполнителю провести дополнительные согласования по конкретным проектам постановлений Правительства.

В государственно-правовое управление исполнителем представляется подлинник проекта постановления Правительства в окончательной редакции с учетом всех замечаний, изложенных в заключениях органов исполнительной власти и заинтересованных организаций, с обязательным приложением подлинников указанных заключений и первоначальных редакции проекта. В случае возникновения разногласий по замечаниям, изложенным в заключениях органов исполнительной власти области, иных заинтересованных органов и организаций, к проекту прилагается мотивированная пояснительная записка с изложением нормативно-правового обоснования невозможности урегулирования возникших разногласий.

Проект представленного документа, имеющий отрицательное заключение государственно-правового управления, не может быть вынесен на рассмотрение Правительства, кроме случаев, когда имеется специальное указание Председателя Правительства.

Согласованные всеми заинтересованными органами и организациями проекты постановлений Правительства и законопроекты представляются в управление делопроизводства не позднее чем за 7 дней до заседания Правительства.

Законопроекты области, вносимые в законодательный (представительный) орган государственной власти области в порядке законодательной инициативы, должны быть представлены в государственно-правовое управление не позднее чем за 20 дней до заседания Правительства.

Проекты постановлений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, вносятся после проведения необходимой, в том числе правовой экспертизы, с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснование и прогнозы социально-экономических и иных последствий их реализации.

Если подготавливаемый документ Правительства влечет за собой изменение или дополнение других актов Правительства, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемого документа, либо представляются в виде отдельного акта одновременно с последним.

При наличии разногласий но проекту постановления Правительства руководитель органа исполнительной власти, вносящий проект в Правительство, должен обеспечить обсуждение его с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае если такое решение не найдено, проект постановления может быть направлен в Правительство только лицом, возглавляющим орган исполнительной власти области, вносящий проект постановления, с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций.

6. Если в процессе экспертизы проекта постановления Правительства выявляется необходимость внесения в него существенных изменений, он подлежит доработке и повторному визированию руководителями заинтересованных органов исполнительной власти области, других органов и организаций.

Проекты постановлений Правительства, представленные с отступлением от установленных настоящим Регламентом правил, возвращаются без рассмотрения на заседании Правительства и могут быть повторно внесены на рассмотрение Правительства в установленном настоящим Регламентом порядке.

Постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости их широкого обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.

Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее, чем через десять дней со дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самим постановлением не предусмотрен другой порядок их вступления в силу.

Структура нормативного правового акта администрации области должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и методов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула, в которую не должны включаться положения нормативного характера. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов РФ, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу  ранее изданных актов или их частей. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.

Если при подготовке нормативного правового акта выявилась необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения  разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, законодательным актам Челябинской области, а также нормам русского языка и завизирован руководителем юридического отдела администрации.

Нормативные правовые акты подписываются главой администрации области, а в его отсутствие исполняющим обязанности главы администрации области. Подписанный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа, издавшего акт, наименование вида акта и его название, дата подписания акта и его номер, наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.  При этом, подписанный нормативный правовой акт передается в протокольный отдел, который проставляет дату подписания, присваивает порядковый номер и регистрирует в журнале учета раздельно постановления и распоряжения главы администрации.    

Таким образом, администрация Челябинской области по вопросам своей компетенции издает правовые акты, регулирование порядка принятия которых имеет определенные недостатки. Ликвидация рассмотренных несовершенств правотворческой деятельности органа исполнительной власти  области будет способствовать только дальнейшему движению России к  режиму законности и правопорядка.

Заключение

Принципами административно - территориального устройства области являются основополагающие начала, исходя из которых должны формироваться политика в отношении территориальной организации области.

Административно - территориальное устройство области и осуществление административно - территориальных преобразований основывается на следующих принципах: - соответствия исторически сложившейся системе расселения жителей в области и устойчивым тенденциям ее развития; - создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе; - содействия рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры; - обеспечения здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения; - сохранения и развития национальной культуры, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области; - участия населения в обсуждении и решении вопросов административно - территориального устройства.

Правовую основу решения вопроса административно - территориального устройства области составляют: - Конституция Российской Федерации; - федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации; - Устав (Основной Закон) Челябинской области.

Список использованной литературы и источников

1.     Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года

2.     Устав (Основной Закон) Челябинской области от 13 апреля 1995 г.  (с изменениями от 23 января 1997 г., 17 апреля 1997 г., 28 мая 1998 г., 27 января, 7 декабря 2000 г., 29 ноября 2001 г., 29 августа 2002 г.)

3.     Закон Челябинской области  от 28 ноября 2002 г. N 123-ЗО "О статусе города Челябинска - административного центра Челябинской области"

4.     Абдурахимов Ю.В. Экономика местного сообщества: актуальные проблемы управления (на материалах Челябинской области) – Екатеринбург, Изд-во “Екатеринбург”, 2002.

5.     Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М., 1998,  С. 114.

6.     Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996, С.113.

7.     Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами. //Государство и право. – 1998. - № 7

8.     Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. //Журнал российского права. – 1997. - № 2. – С. 30-31.

9.     Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты. //Журнал российского права. – 1997. - № 2

10.            Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1999. - № 1. -  С. 78.

11.            Иванов В.В. «Сложнопостроенные» субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования. //Журнал российского права. – 1998. - № 12

12.            Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России. //Государство и право. – 1992. - № 11. – С. 31. 

13.            Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и  перераб. – М., 1996, С. 24. 

14.            Кудрявцев М.С. Об экономической ситуации в области и перспективах ее развития//Челябинский рабочий - 2002.-№8

15.            Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 99.

16.            Левакин И.В. О современной российской юридической регионологии (к постановке проблемы, ее научном статусе и возможностях преподавания). //Государство и право. – 1997. - №10;

17.            Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России. (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений). //Государство и право. – 1997. - № 8. - С. 15.

18.            Мендрас М. Асимметрия или многообразие. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 8.

19.            Никитина Е. Е. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юр. наук. – М., 1998, С. 12.

20.            Осанкин В.С. Экономика Челябинской области в условиях становления рыночных отношений (экономика региона).- Челябинск, 2002

21.            Примаков Е.М. Семь критериев здоровой Федерации. //Российская газета. – 1999. – 27 января.

22.            Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. - М., 1998,  С.38.

23.            Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации. //Государство и право. – 1994. - № 10. -  С. 41.

24.            Румянцев О.Г. Основы конституционного строя  России (понятие, содержание, вопросы становления). – М., 1994, С. 137.

25.            Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России. //Российский юридический журнал. – 1998. - №4. – С. 17-18.

26.            Синюков В.Н. О форме федерации в России. //Государство и право. – 1993. - №5.

27.            Толстошеев А.В. Региональное право России: проблемы становления и развития. //Государство и право. – 1998. - № 11.

28.            Топорнин Б.Н. Правовая реформа и развитие высшего юридического образования в России. //Государство и право. – 1996. - № 7. - С. 30.

29.            Ульянов В.И. Правовые аспекты отношений края, области с входящими в их состав автономными округами. //Российский юридический журнал. – 1997. - № 4.

30.            Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998, С. 22.

31.            Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. //Государство и право. – 1994. - № 8-9. – С. 43.  

32.            Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998

33.            Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. //Государство и право. - 1994. - № 8-9. – С. 151. 

34.            Шуберт Т.Э.  Конституционная безопасность России //Журнал российского права. – 1998. - № 4/5. - С. 58.

35.            Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. – 1995. - № 3. – С. 8.

36.            Самойлов С. Устав региона: разделительный барьер или мост к согласию // РФ 1995 г. № 9.

---

[1] Левакин И.В. О современной российской юридической регионологии (к постановке проблемы, ее научном статусе и возможностях преподавания). //Государство и право. – 1997. - №10; Толстошеев А.В. Региональное право России: проблемы становления и развития. //Государство и право. – 1998. - № 11.

[2] Примаков Е.М. Семь критериев здоровой Федерации. //Российская газета. – 1999. – 27 января.

[3] Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России. //Государство и право. – 1992. - № 11. – С. 31. 

[4] См: Декларация о государственном суверенитете РСФСР. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - №2. – Ст. 22.

[5]  Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. -  1997. - № 5. – С. 26; Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений  в России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1998. - № 6. – С. 14.

[6] Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. – 1995. - № 3. – С. 8.

[7] Топорнин Б.Н. Правовая реформа и развитие высшего юридического образования в России. //Государство и право. – 1996. - № 7. - С. 30.

[8]  Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996, С.113.

[9]  Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации. //Государство и право. – 1994. - № 10. -  С. 41.

[10]  Румянцев О.Г. Основы конституционного строя  России (понятие, содержание, вопросы становления). – М., 1994, С. 137.

[11]  Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. //Журнал российского права. – 1997. - № 2. – С. 30-31.

[12]  Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России. //Российский юридический журнал. – 1998. - №4. – С. 17-18.

[13]  Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998, С. 22.

[14]  Там же, С. 78.

[15] См.:  Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998;  Синюков В.Н. О форме федерации в России. //Государство и право. – 1993. - №5. и др.

[16] Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по     материалам республики Коми). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юр. наук. – СПб., 1998., С. 14-15.

[17] Никитина Е. Е. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юр. наук. – М., 1998, С. 12.

[18] См.: Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. //Государство и право. – 1994. - № 8-9. – С. 43.  

[19] См.: Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996, С. 115.

[20] Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений  в России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1998. - № 6. – С. 12.

[21]  См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998,  С. 3.

[22] См., например: Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996, С.113; Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России. //Государство и право. – 1992. - № 11. – С. 32.

[23]  Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М., 1998,  С. 114.

[24] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998, С. 143. 

[25] Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право.  – 1999. - № 11. – С. 7.

[26] Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и  перераб. – М., 1996, С. 24. 

[27] Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998, С. 298.

[28] Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. //Государство и право. - 1994. - № 8-9. – С. 151. 

[29] Умнова И.А. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 1998,  С. 90.

[30] Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. – 1995.  - № 3. – С. 11.

[31]  Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). – М., 1994, С. 184.

[32] Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России. (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений). //Государство и право. – 1997. - № 8. - С. 15.

[33] Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. – 1999. - № 1. -  С. 78.

[34]  Мендрас М. Асимметрия или многообразие. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 8. Об этом же смотри: Бухвальд Е. От псевдосимметрии к асимметричной федерации: экономические аспекты российской модели федерализма. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 123-139.

[35] Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения. // Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. – М., 1997, С. 99.

[36] О взаимоотношениях автономного округа с краем (областью), в состав которых он входит, смотри также: Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. – Тюмень, 1998, 240 С.; Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами. //Государство и право. – 1998. - № 7; Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами. //Российский юридический журнал. – 1998. - № 2; Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты. //Журнал российского права. – 1997. - № 2; Иванов В.В. «Сложнопостроенные» субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования. //Журнал российского права. – 1998. - № 12;  Ульянов В.И. Правовые аспекты отношений края, области с входящими в их состав автономными округами. //Российский юридический журнал. – 1997. - № 4.

[37] Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. – М., 2000, С. 19.

[38] Шуберт Т.Э.  Конституционная безопасность России //Журнал российского права. – 1998. - № 4/5. - С. 58.

[39] Умнова И.А. Указ. соч., С. 146.

[40] Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. - М., 1998,  С.38.