ГЛАВА 1

1.1. Социально-экономическая сущность муниципальных финансов

В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации – это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений)  и  финансы субъектов хозяйствования, используемые  для удовлетворения  территориальных потребностей.

С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов  соответствующих  административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, то есть финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.). [10]

Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и др. Причем, чем ниже стоит в иерархии бюджет, тем больше в нем доля социальных расходов, поэтому главная статья расходов местных бюджетов - это расходы на социальные цели. Следует отметить высокую долю в расходах субсидий ЖКХ около 14%, причем они полностью приходятся на местные бюджеты.

Итак, местные бюджеты – низовое звено бюджетной системы РФ. На начальном этапе становления бюджетной системы экономическое содержание местных бюджетов определялось как «совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения», а также как «способ удовлетворения местных потребностей… за счет доходных источников, предоставленных соответствующим исполнительным комитетам и Советам». Таким образом, в литературе 20-30-х годов ХХ века подчеркивалась связь местных бюджетов с местным населением и территорией.

По мере развития бюджетной системы повышалась роль ее низового звена, изменялось и дополнялось содержание местных бюджетов. Так, они определялись уже как «система экономических отношений по распределению национального дохода путем образования и использованию соответствующих территориально обособленных фондов денежных средств».

Не все экономисты склонны давать однозначное определение сущности местных бюджетов. Васильева М.В. [4] рассматривает низовое звено бюджетной системы с трех позиций: экономической категории, финансового плана и централизованного фонда денежных средств. Причем она подчеркивает, что это часть экономических отношений в обществе, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств.

Ширкевич Н.А. и Поляк Г.Б. [2, 13] не забывают о функциональном назначении местных бюджетов: «это реальные ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении местных органов власти для осуществления ими хозяйственных и социально-культурных функций, а также для непосредственного контроля за деятельностью предприятий, организаций, учреждений, расположенных на подведомственной им территории» и «один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства… Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения».

Профессор Романовский М.В. в учебнике «Бюджетная система РФ» [3] отмечает, что в экономической литературе нет единого подхода к определению понятий и сущности даже термина «бюджет». То, что общеизвестно в академических и университетских кругах, не всегда воспринимается практикой, в т.ч. это относится и к законодательной деятельности в области бюджета, налогов, регулирования финансовых отношений. И далее добавляет, что сегодня следует принять и использовать трактовку указанных понятий, определенную существующим законодательством.

Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст.14).

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [16] под местным самоуправлением понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций (ст. 2). 

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Финансовые аспекты местного самоуправления устанавливаются в Федеральном законе от 25.09.1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В законе установлено, что доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, и кроме этого включает финансовую помощь в различных формах, средства по взаимным расчетам. Получается, что данный федеральный закон отводит финансовой помощи скорее второстепенное значение, в то время как на практике именно этот вид доходов преобладает в большинстве бюджетов муниципальных образований. 

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

1.                Местные налоги и сборы: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

2.                Другие собственные доходы местных бюджетов: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ; государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством; не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

3.                Доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе: часть налога (на доходы) с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов.

4.                Другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Законодательно установлено, что фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Под регулирующими доходами бюджетов подразумевают федеральные и региональные налоги или иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Различие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется видом нормативного документа, который их устанавливает.

Формированию доходов местных бюджетов уделяет внимание Бюджетный кодекс РФ. В нижестоящие бюджеты поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципального образования, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, установленным федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Бюджетная система в России начала складываться в ХV по типу унитарного государства. Местные (земские) бюджеты формировались за счет княжеских (государственных) налогов и земских сборов и повинностей. После проведения в 1851 году крупной реформы в сфере местного налогообложения поступления по земским сборам (подушному, поземельному, с торговых документов, свидетельств и патентов, со строений) составили свыше 2/3 доходов земств. Одновременно расширялся круг обязательных повинностей. В отличие от сборов земские повинности носили целевой характер (каждая из них служила источником покрытия определенного расхода) и устанавливались либо государственными органами, либо самими земствами.

Положением 1890 года был закреплен подробный перечень предметов ведения земских учреждений. На земства была возложена обязанность заботиться: о народном здравоохранении; о помощи местному земледелию, торговле, промышленности; об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов; об исполнении денежных и натуральных земских повинностей; о пожарной безопасности и др.

Следует отметить, что доходы земских бюджетов к концу ХIХ века формировались за счет местных налогов и сборов на 80-90%, а в связи с увеличением объемов городской (земской) собственности наблюдался быстрый рост земских и городских неналоговых доходов. Таким образом, во второй половине ХIХ века и начале ХХ века в России система местного самоуправления опиралась на принципы разграничения налоговых доходов между бюджетами и самоокупаемости местных бюджетов. [6]

В истории развития местных бюджетов СССР выделяют 4 этапа. [6] Строительство местных бюджетов как системы происходило в период с 1918-1936 годы. Хотя поступления от местных источников  в 1936-1940 годах в системе местных бюджетов возрастали, быстрый рост расходов требовал использования в значительных размерах отчислений от государственных доходов и налогов, где первое место занимал налог с оборота. В годы Великой Отечественной войны объем местных бюджетов резко сократился. Поэтому в первые послевоенные годы, а равно как и в 50-60-е годы,  доходы местных бюджетов во всех республиках формировались в основном за счет отчислений от государственных доходов: налога с оборота и государственных налогов с населения. В 1966-1985 годы для сбалансирования местных бюджетов повышался процент отчислений от территориальных доходов. Затем, когда этот источник был исчерпан, для покрытия возрастающих расходов в широких масштабах стала использоваться дотация.

Сегодня экономические функции местных органов власти только расширяются и усложняются. Удельный вес финансовой помощи из вышестоящих бюджетов превысил треть в структуре доходов муниципалитетов страны. Поэтому так важна стабильность финансового положение муниципальных образований. Но без понимания сущности и значения местных бюджетов невозможно добиться  развития их как системы.

1.2. Правовая основа муниципальных финансов.

Основу современного российского бюджетно-налогового права составляют Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Они являются законами прямого действия для федеральных органов власти и законодательными актами, устанавливающими для региональных и местных органов власти общие подходы и правила формирования и использования средств региональных и местных бюджетов, финансирования расходов, аккумуляции доходных (налоговых и неналоговых) источников и межбюджетного их перераспределения в рамках своих полномочий. На основе таких общих подходов, принципов и правил, закрепленных в БК РФ и НК РФ и других федеральных нормативных актах, законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации и муниципалитетов принимают собственные законы и нормативные акты, регламентирующие по федеральной классификации и перечням доходы и расходы, налоги по элементам налогообложения, направления и объемы финансирования расходов на очередной год и более длительные периоды.

Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органам самоуправления гарантируется право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, устанавливать местные налоги и сборы. Однако реально без финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов, право на получение которой закреплено Конституцией Российской Федерации, формирование и исполнение местных бюджетов проблематично. [14]

Гарантией реализации принципа сбалансированности бюджетов является покрытие из соответствующих бюджетов дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и не обеспеченных финансовыми ресурсами.

С 1 января 2006 года Бюджетным кодексом Российской Федерации установлена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В результате, субъекты Российской Федерации получили возможность реализации соответствующих норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней).

Согласно статье 9 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанной от имени Российской Федерации в г. Страсбурге 28 февраля 1996 года и вступившей в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»), органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций, а защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления предусматривает ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (в первоначальной редакции) был предусмотрен переходный период (более двух лет), однако не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к его реализации в полном объеме с 2006 года.

В этой связи принят Федеральный закон от 12 октября 2005 года №129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах», предусматривающий поэтапную реорганизацию местного самоуправления в Российской Федерации. Данным Федеральным законом внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который теперь в полном объеме вступает в силу с 1 января 2009 года. До этого срока устанавливается переходный период. В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации осуществлялось до 1 января 2006 года. С 1 января 2006 года до окончания переходного периода указанные законы субъектов Российской Федерации принимаются не позднее, чем за 3 месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года. [18]

В большинстве субъектов Российской Федерации к началу 2006 года сформированы территории и установлены границы муниципальных образований, определен их статус. Во вновь образованных муниципальных образованиях приняты и зарегистрированы уставы, а также необходимые нормативные правовые акты, регламентирующие работу органов местного самоуправления и организацию бюджетного процесса в поселениях. Между муниципальными районами и поселениями заключены соглашения о передаче части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет субвенций из соответствующих бюджетов.

1.3. Порядок распределения бюджетных средств

В условиях дефицита средств в большинстве бюджетов разных уровней проблема поиска оптимальных пропорций распределения ресурсов между текущими расходами и расходами на развитие приобретает особую значимость. Качество ее решения во многом зависит от наличия системности в формировании расходной части бюджета.

Формальное определение перечня расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней, приведено в статьях 84…87 БК РФ и отражает положения, закрепленные в статьях 71…73 и 130 Конституции РФ. Представляется  целесообразным разделить их на следующие пять основных групп (далее — Группы I…V):

I.       расходы на финансирование системы госуправления;

II.      расходы на финансирование систем жизнеобеспечения;

III.     расходы на улучшение условий жизни;

IV.    расходы на улучшение условий ведения бизнеса;

V.     расходы на погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга. [5]

Перечень и количественное (в натуральном выражении) содержание конкретных статей по Группам I, II может варьироваться в довольно узком диапазоне. При определении потребностей финансирования этих расходов основное обсуждение может вестись вокруг нормативов затрат на единицу соответствующих услуг, товаров или работ. Группы III и IV предполагают широкий выбор, как направлений (мероприятий), так и объемов возможного расходования по ним бюджетных средств. В Группе V перечень конкретных статей фиксирован, а на объем их финансирования можно повлиять лишь варьированием пропорций погашения и реструктуризации долга, срок обязательств по которому истекает в планируемом году. При этом суммарный объем реструктуризации и погашения не может быть изменен по решению органа, формирующего бюджет.