Содержание


Введение. 3

1. Особенности Конституции Российской Федерации 1993 года. 5

2. Изменение действующей и принятие новой Конституции:       материальные и процессуальные аспекты.. 17

2.1.Нужно ли изменять Конституцию?. 17

2.2. Поправки и пересмотр Конституции: некоторые проблемы.. 21

2.3. О способах принятия новой Конституции. 34

3. Практика принятия, изменения и отмены Конституции в зарубежных  странах  36

Заключение. 43

Список литературы.. 45


 

Введение

 

Среди многочисленных подходов к анализу Конституции РФ 1993 года приобретает особый интерес рассмотрение данного документа во времени, с учетом политической, социальной обстановки, идеологической атмосферы.

Конституция РФ 1993 года принималась не в спокойных условиях, а в состоянии острейшего политического кризиса, противостояния законодательной власти и власти президента.

Иногда этот конфликт приписывают несовершенству государственного строя начала 90-х годов, тому, что законодатели нарушили принцип разделения властей в свою пользу.

На самом деле в конфликте проявились издержки и опасности, органически присущие системе разделения властей. Эти опасности были замечены еще Гегелем, говорившем об угрозе статистического равновесия властей, отрицая их «живого единства». Действуя с максимальным напряжением сил, две власти объявляли недействительными решения друг друга, пытались друг друга уничтожить. Это и приводило к «статистическому равновесию» или параличу государственной власти как единого целого. Кризис носил политический, а не правовой характер и решался он политическими и силовыми, а не правовыми методами[1].

Такие кризисы возможны при любой Конституции и зависят от расстановки политических сил.

В действующей Конституции заложен такой механизм ее изменения, который по двум принципиальным главам - об основах конституционного строя и о правах и свободах человека и гражданина (гл. 1 и 2), а также по гл. 9, посвященной самому порядку пересмотра Конституции, - не предполагает текущих конституционных реформ, а непременно разработку нового текста Конституции. И поэтому получается, что любой разговор о совершенствовании положений указанных глав неизбежно и вне пожеланий самого автора перерастает в обсуждение проблемы принятия новой Конституции. Что касается остальных глав (3-8), хотя их изменение не требует принятия новой Конституции, механизм внесения в них изменений также нелегок и по существу означает появление принципиально новых конструкций власти.

Новая  конституция  обычно  принимается   при   возникновении   нового государства,   смене   политических   режимов   (особенно    в    результате революционных событий), при существенных изменениях  в  общественном  строе, если текст старой конституции нельзя привести в соответствие  с  ними  путем принятия  поправок.  Однако  во  многих  развивающихся,  да  и   не   только развивающихся, странах принятие новых (особенно временных) конституций  было связано с военными переворотами, с приходом к власти новой группы  лиц,  что не  изменяло  существенно  общественный  строй  и  политическую  систему,  с субъективными, а иногда и волюнтаристскими факторами (например,  в  Африке).

Поэтому в некоторых странах конституции заменялись новыми  в  среднем  через пять - семь лет, а то и чаще (Венесуэла, Гана, Йемен, Таиланд и др.).

Цель работы – изучить порядок принятия, изменения и отмены Конституции в Российской Федерации и за рубежом.

Задачи работы – рассмотреть особенности Конституции РФ, рассмотреть материальные и процессуальные аспекты принятия, изменения и отмены Конституции.


1. Особенности Конституции Российской Федерации 1993 года



Конституция закрепляет основы конституционного строя России. Ими являются:

а) Народовластие (народный суверенитет).

Согласно Конституции (ст. 3), носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народный суверенитет означает, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране; во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Толкование данных положений Конституции говорит о том, что она исходит из возможности осуществления власти народа в формах государственной власти, общественной власти и власти местного самоуправления.

б) Существование Российского государства как организации всего народа.

Государственной основой конституционного строя и его выражением в масштабах всей страны является Российское государство. Его официальные наименования - Российская Федерация и Россия. Согласно ст. 1 Конституции: «Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны».

В соответствии с Конституцией Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Конституция содержит и еще ряд основополагающих характеристик Российского государства. Можно отметить в совокупности следующие главные его черты.

Во-первых, это демократическое государство, в основе его - народовластие, гласное осуществление государственных функций, политические и личные свободы граждан, гуманистическая направленность политического режима и недопустимость произвола.

Во-вторых, Россия есть федеративное государство. Оно состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Россия обладает государственным суверенитетом, т.е. ее власть распространяется на территорию всей страны и никем не может быть ограничена ни извне, ни внутри. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ и подлежат неукоснительному соблюдению и применению во всех регионах. РФ имеет территориальное верховенство, т.е. обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

В-третьих, Россия - правовое государство. Это означает, что вся жизнь в стране должна основываться на Конституции, законах и иных юридических нормативных актах. Действия различных органов и должностных лиц, общественных объединений, поведение граждан должны соответствовать праву. Никто не может вопреки правовым предписаниям устанавливать свои правила, регулирующие жизнь граждан, их сообществ, территорий. Нарушители закона несут ответственность; при этом гарантируются объективное разбирательство, защита интересов личности, общества и государства, назначение справедливого наказания судом, иным уполномоченным органом; недопустимы произвол и превышение закона, обеспечивается обжалование решений и действий органов, должностных лиц со стороны граждан и их объединений. В РФ, как правовом государстве, действует конституционный принцип разделения властей.

В-четвертых, Россия - это государство с республиканской формой правления. Это означает, что главой государства в РФ является Президент, избираемый народом (от монархии, при которой глава государства - царь (император) - получал власть в порядке наследования, в России отказались в 1917 г.). Выборным является и Федеральное Собрание - парламент РФ. Органы законодательной власти, главы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления также подлежат избранию населением.

В-пятых, Россия - социальное государство. Согласно ст. 7 Конституции, его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

В-шестых, РФ - светское государство (ст. 14 Конституции). Это означает, что в РФ никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

в) Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Отражая этот принцип конституционного строя, Россия учитывает международный опыт и цели цивилизации, отраженные во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблей ООН 10 декабря 1948 г. и гласящей: признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира.

г) Демократия как основа образа жизни в России и ее политического режима.      Конституция РФ характеризует наше государство как демократическое. Но значение демократии как одного из начал конституционного строя шире. Можно говорить об определенном идеале: весь образ жизни, характер общественных отношений, уклад бытия, психология людей, политический режим в стране должны быть пропитаны традициями (идеями) демократии. Во-первых, демократия есть такой строй и такой образ жизни, когда народ сам управляет всеми своими делами - и государственными, и общественными. Над ним никто не должен стоять, считая народ лишь объектом управления, тем более помыкать им. Органы законодательной власти и занимающие руководящие позиции в своей системе органы исполнительной власти производны от народа, т.е. депутаты и руководители исполнительных органов избираются народом и ответственны перед ним. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону», - гласит ч. 4 ст. 3 Конституции. Во-вторых, демократия как основа конституционного строя проявляется и в том, что в обществе должны обеспечиваться гласность, свобода, полная информация, право обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться - законными способами - его учета в актах и действиях соответствующих органов. При этом демократия - это и внутреннее осознание (ощущение) гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. В-третьих, демократия - это еще и политический режим, когда закон и реальность адекватны. В-четвертых, демократия как основа конституционного строя - это и дисциплина, организованность, ответственность личности перед обществом и государством (а не только их ответственность перед личностью).

д) Идеологическое многообразие и политический плюрализм. Конституция РФ в ст. 13 гласит, что в РФ признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В РФ признаются политическое многообразие, многопартийность. Гражданам гарантируется право на объединение. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

е) Свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности.

В соответствии с Конституцией (ст. 8) в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Конституция 1993 г. отражает ценности мирового сообщества и эволюцию подхода нашей страны к основам статуса личности, правам и свободам человека и гражданина. Выше уже было сказано, что приоритет личности, ее прав и свобод является одной из основ конституционного строя РФ. Закономерно и наименование главы 2 Конституции – «Права и свободы человека и гражданина». Понятие «человек» отражает прежде всего естественную природу каждого из нас как мыслящего существа, основы цивилизации на Земле. Человек - прежде всего индивид со своей жизнью, достоинством, естественными и духовными потребностями. Из таких людей с их сложным миром, бытием и складывается общество. Отсюда, следовательно, и само оно, и служащее его интересам государство призваны своей первейшей функцией считать заботу о человеке, создавать условия нормального существования, соблюдать пределы вмешательства в его частную жизнь. Вместе с тем и сама личность может так или иначе влиять на жизнь общества, государства и даже обязана думать об их интересе, чем обусловливаются многие ее поступки. Категория «гражданин» как раз и воплощает ту сторону в призвании личности, которая связана с ее посильным участием в делах общества и государства, заботой об их благе.      

Исходными принципами, которые развивают названные постулаты и являются базовыми в конституционном статусе личности в РФ, являются: свобода личности; принадлежность человеку основных прав и свобод от рождения и их неотчуждаемость; соответствие статуса личности в Российском государстве требованиям и стандартам, сложившимся в мировом сообществе; сочетание индивидуальных интересов личности с интересами других лиц, общества и государства; всеобщность основных прав, свобод и обязанностей; юридическое равенство, т.е. равноправие граждан, включая равенство всех перед законом и судом, равные права и свободы для мужчины и женщины; непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, соответствие конституционным основам статуса личности его закрепления в текущем законодательстве и практической реализации; гарантированность конституционного статуса личности, ее прав и свобод.

Особенностью конституционного регулирования, которая была заложена еще в ряде новых актов Союза ССР, далее в актах РФ, а теперь нашла отражение в действующей Конституции РФ, является отражение в конституционных конструкциях новой концепции основных прав и свобод.

В прежних подходах, как уже говорилось в гл. 1, человек рассматривался как часть определенной социально-экономической системы, далее - как непременный, да еще и активный участник политической жизни страны, а затем уже шла о нем речь как об индивиде, имеющем личную жизнь, до известных пределов неприкосновенную для публичного интереса и охраняемую государством. Отсюда основные права и свободы делились на группы: социально-экономические, политические, личные.

Сейчас на первом плане - человек, его достоинство, индивидуальная свобода, возможности свободно распоряжаться своими воззрениями, силами и способностями. Поэтому и в Конституции личные права и свободы стоят на первом месте. Далее: не исключая интереса личности к публичной сфере, нельзя все сводить к политическому началу. Наряду с отношениями политического властвования есть еще и отнюдь не всегда политизированная, а нередко и далекая от политики общественная жизнь, удовлетворяющая потребности и интересы многих людей и основывающаяся в принципе на тех же правах и свободах. Поэтому вторая группа - теперь не политические, а общественно-политические, или публично-политические, права и свободы. После этого можно далее говорить, безусловно, о месте человека в системе социально-экономических связей, поскольку каждый из нас должен что-то делать и чем-то пользоваться для поддержания своего материального существования и социального положения. Причем и содержание социально-экономических прав, и их последовательность принципиально иные, чем раньше. На первом плане - свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, право частной собственности, свобода труда, затем уж все остальное. Наконец, большое внимание теперь уделяется обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. Помимо того, что гарантии сопровождают указанные выше права и свободы, появляется потребность в выделении в Конституции специальной группы основных прав, служащих для обеспечения всех иных основных прав и свобод личности.

Конституция 1993 г. закрепляет федеративное устройство Российского государства. В ней учтено то, что в марте-апреле 1992 г. Россия получила официальное закрепление как федерация, имеющая три вида субъектов: республики (государства), национально-территориальные образования - автономная область, автономные округа, территориальные (или территориально-государственные) образования - края, области, города федерального значения.

Конституция 1993 г. фиксирует этот же субъектный состав РФ. Вместе с тем она четко определяет, что субъекты РФ являются равноправными друг с другом и в отношениях с федеральными органами государственной власти (чч. 1 и 4 ст. 5). В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 5) федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ.

В Конституции 1993 г. оттеняется принцип единства государства. Конституция использует понятие «суверенитет» только по отношению к Российской Федерации. Она гласит, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию. Определено, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Уважая право субъектов на свою территорию, РФ тем не менее не допускает установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Виды форм собственности, определенные Конституцией РФ, могут существовать на территории каждого субъекта РФ, им обеспечивается равная защита государством. Денежная единица едина для всей страны, а общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом.

Конституция РФ определяет вопросы ведения РФ, сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Она провозглашает принцип: вне пределов ведения РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Обеспечивая самостоятельность субъектов, РФ тем не менее исходит из необходимости единства основ их системы органов государственной власти, системы местного самоуправления, законодательства субъектов. Поэтому она оставляет за собой право на установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах; в отношении законодательства Конституция требует соответствия актов субъектов Конституции и законам РФ; но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным последним в пределах своих прав, действует акт субъекта.

Задачей Конституции РФ является установление формы государственного правления и системы органов власти. Из существующих на этот счет основных форм - парламентарной (парламентской) и президентской республик - наша Конституция для федерального уровня явно предпочла не просто президентскую, а, пожалуй, суперпрезидентскую республику. Ее важнейшие проявления заключаются в следующих элементах статуса и возможностях Президента РФ:

- он является главой государства;

- избирается народом путем прямых выборов;

- не несет ответственности за свои присягу, обещания, действия, нарушение Конституции и законов РФ в том плане, что за это его нельзя лишить должности; отрешение Президента РФ от должности возможно лишь в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления; досрочное прекращение полномочий Президента посредством его отзыва избирателями, референдума невозможно;

- является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина;

- стоит как бы над другими государственными органами, поскольку обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

- в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; руководит их осуществлением;

- назначает с согласия ГД Председателя Правительства РФ и самостоятельно (хотя формально по предложению Председателя) остальных членов Правительства; фактически направляет работу Правительства, а согласно Конституции имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, может отправить Правительство в отставку;

- представляет кандидатуры на ряд высших государственных должностей

- членов Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ, Председателя Центробанка РФ;

- отвечает за обеспечение безопасности государства, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

- отвечает за руководство обороной страны, утверждает военную доктрину РФ, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, назначает и смещает высшее командование Вооруженных Сил РФ, объявляет военное положение или чрезвычайное положение;

- назначает выборы Государственной Думы, распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, вносит законопроекты в ГД, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом вето;

- назначает референдум РФ;

- регулирует общественные отношения своими указами (а порой и распоряжениями), в том числе по вопросам, составляющим предмет федеральных законов - в случае их отсутствия и на период до принятия соответствующих законов;

- обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Конституция РФ закрепила наличие парламента РФ - Федерального Собрания. Она предпочла принципу равенства палат принцип верхней и нижней палат. В Конституции возможности парламента как бы ограничены двумя функциями - представительства народа и законотворчества. На самом деле Федеральное Собрание и его палаты осуществляют и другие функции - участвуют в высшем руководстве делами страны, формировании ряда государственных органов и назначении определенного круга должностных лиц, в парламентском контроле.

Нижняя палата - Государственная Дума - работает на профессиональной постоянной основе, состоит из 450 депутатов, половина из них избирается по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, другая - по пропорциональной системе по спискам политических партий и движений. Верхняя палата - Совет Федерации - формируется по принципу вхождения в нее по два представителя от каждого субъекта РФ (от представительного и исполнительного органов государственной власти). Конституция предопределяет, что палаты обязаны работать самостоятельно. В законодательном процессе все начинается с рассмотрения проекта в ГД, далее передача принятого ею закона в СФ и одобрение его верхней палатой, после чего закон поступает к Президенту РФ для обнародования и опубликования. Каждая следующая инстанция в рассмотрении закона может не согласиться с мнением предшественника (ов). В этом случае позиции согласовываются, либо соответственно ГД или же ГД и СФ принимают закон не простым большинством голосов, а не менее чем двумя третями.

Конституция определяет Правительство РФ как орган, осуществляющий исполнительную власть РФ. Если судить по основным направлениям его деятельности. Правительство отвечает за все - бюджет, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, социально-культурной политики, осуществляет управление федеральной собственностью, осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство руководит деятельностью всех органов исполнительной власти. Но реально это не так: ряд органов работает под непосредственным руководством Президента РФ - иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел и др. Более четко проявляется роль Правительства как органа, осуществляющего стратегию в экономической и социальной сферах.

Особенность Конституции 1993 г. в сравнении с предшествующими - она совсем не закрепляет даже основы системы органов власти субъектов РФ. Конституция в ст. 77 гласит, что система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Зато Конституция содержит ряд норм относительно местного самоуправления. В гл. 1есть ст. 12, гласящая, что местное самоуправление признается и гарантируется в РФ. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Итак, местное самоуправление является частью конституционного строя РФ. В гл. 8 «Местное самоуправление» говорится, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Местное самоуправление обеспечивается правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления и другими гарантиями.

В Конституции РФ содержатся многие правила относительно обеспечения прав граждан в области правосудия и организации судебной системы в РФ. Как уже было сказано, в Конституции имеется отдельная группа основных прав граждан (по защите других прав), которая большинством норм как раз и призвана гарантировать справедливое и объективное правосудие в нашей стране. Что касается судебной системы, ей специально посвящается гл. 7 Конституции «Судебная власть».


2. Изменение действующей и принятие новой Конституции:      материальные и процессуальные аспекты

2.1.Нужно ли изменять Конституцию?



Попробуем для начала все же отвлечься от данного обстоятельства и ответить на вопрос: а назрела ли необходимость конституционных реформ? Приходится сказать: да, основания для реформирования Конституции есть - причем в связи и с конструкцией конституционно-правовых институтов, и неясностью многих конституционных положений.

Во-первых, речь идет о конструкции власти. Напомним, что, согласно ст. 10, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А по ст. 11 государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Следовательно, участие Президента в осуществлении государственной власти предполагает включение его в одну из этих ветвей. Допустимо предположить, что речь могла бы идти о власти исполнительной. Однако, согласно ст. 110 Конституции, исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Таким образом, Президент стоит вне этой ветви власти. По Конституции он - глава государства, имеет право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. И как уже указывалось ранее, все это дало основание ряду авторов сделать вывод о наличии на федеральном уровне особой формы власти - президентской власти. Данный фактор требует принципиального решения: либо надо отразить в Конституции самостоятельное существование президентской власти как отдельной формы, соизмерить ее с разделением властей, либо определить конкретно положение Президента в системе существующих трех ветвей власти.

Одновременно надо решить на конституционном уровне и еще ряд вопросов. В частности, в Конституции ничего не сказано о природе федеральных функциональных и отраслевых органов исполнительной власти. По Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство, и состоит оно из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Либо Правительство осуществляет всю исполнительную власть, но тогда членами Правительства должны быть, кроме министров, руководители и других ведомств. Либо исполнительную власть РФ осуществляют и многие другие органы исполнительной власти РФ, но тогда об этом следует сказать в Конституции, чтобы конструкция власти была четкой. Сейчас эти вопросы регулируются указом Президента, который к тому же ряд органов исполнительной власти выводит на прямое подчинение Президенту, что также не согласуется с формулой Конституции о том, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ.

Определенную ясность должен был внести федеральный конституционный закон о Правительстве РФ. Однако, будучи подготовленным и одобренным палатами Федерального Собрания в мае 1997 г., он до декабря 1997 г. не подписывался Президентом РФ из-за ряда разногласий. Одно из них как раз касалось федеральных органов исполнительной власти. Парламентарии полагали, что основой деятельности этих органов должен быть специальный федеральный закон, принятие которого и предусматривалось в ст. 5 Закона о Правительстве. Однако Президент поставил одним из условий подписания Закона о Правительстве исключение из него данной нормы. Как говорится, жертвуя «малым» во имя «большого», палаты пошли на это. Президент подписал текст, но из него тут же принятым палатами федеральным конституционным законом были исключены правила, вызвавшие возражения Президента. Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти остается пока в сфере президентского регулирования, отчего, конечно, проблемы не снимаются.

В главу Конституции о судебной власти включена ст. 129 о прокуратуре. Однако считать прокуратуру частью судебной власти нельзя хотя бы потому, что она никаких функций правосудия осуществлять не вправе, имеет надзорные функции, в том числе и в сфере правосудия.

Во-вторых, представители оппозиции ставят вопрос об изменении соотношения функций Президента и парламента, особенно Государственной Думы. Сегодня Дума лишена всякого влияния на Правительство. Она дает согласие на назначение лишь Председателя Правительства. Многие депутаты считают, что число членов Правительства, назначаемых с согласия ГД, следует увеличить, включив в этот круг заместителей Председателя и 6-7 министров. Выражение недоверия, а особенно невыражение доверия Правительству может кончиться роспуском ГД, что существенно влияет на характер контрольных функций ГД. Разумеется, речь должна идти не о Думе как о собрании капризных людей, дезорганизующих работу Правительства, а о создании конституционной основы нормальных деловых отношений Правительства и ГД.

В-третьих, требует решения проблема верхней палаты - Совета Федерации. Напомним, что согласно п. 9 «Заключительных и переходных положений» Конституции, депутаты СФ первого созыва «осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». Таким образом, предполагалось, что в последующем члены СФ будут работать на постоянной основе. Однако Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» определено, что членами СФ являются по должности главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Эти лица обязаны исполнять свои функции в субъектах, а поэтому попросту не имеют возможности работать в СФ на постоянной основе. Надо изменять Конституцию, и либо проводить до конца принцип постоянства деятельности для членов верхней палаты, либо отказываться от него.

В-четвертых, можно считать тактическим просчетом создателей Конституции тот факт, что, включив в нее главу о местном самоуправлении, они не дали в Конституции главы об органах государственной власти субъектов РФ. Конечно, выглядит демократично норма о том, что субъекты сами определяют свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Но непонятно, почему в федеральном законе эти принципы закреплять можно, а в самой Конституции - нельзя. В результате мы имеем президентов и глав республик, председателей правительств республик, избираемых населением, губернаторов и глав администраций. Если считать это проявлением федерализма и демократии - одно дело. Но можно ведь это назвать и разнобоем, который отнюдь не является чертой федеративного государства.

В-пятых, конституционная реформа нужна и в отношении тех норм, которые посвящены местному самоуправлению. В Конституции говорится о том, что народ осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также, в частности, через органы местного самоуправления. Но что это за власть? Поскольку, согласно ст. 12 Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит, это вроде бы не государственная власть. Тогда какая - общественная? Далее, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132). Выступают ли они при осуществлении таких полномочий от имени государства, т.е. как органы государственной власти? Неясно. В общем, концепция власти местного самоуправления требует уточнения в Конституции.

В-шестых, в области федеративного устройства требуют корректировки право и практика внутригосударственных договоров. В действующей Конституции есть тезис о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Поскольку в Конституции имеются ст. 71-73 и другие, регулирующие данные вопросы, указанная норма требует корректировки, особенно указания на то, касается ли она разграничения предметов ведения, установленного самой Конституцией.

Не исключено уточнение статуса таких субъектов РФ как автономные округа. По Конституции они вроде бы должны состоять в крае, области. Однако один округ напрямую входит в РФ, среди остальных есть такие, которые не возражают оставаться в составе края, области, но некоторые округа не прочь выйти из этих единиц и тоже напрямую войти в РФ.

В-седьмых, вероятно, понадобится уточнение ряда позиций главы 2 Конституции. В частности, вызывает немало возражений положение ст. 62 о возможности двойного гражданства для граждан РФ. Норму ст. 26 о свободе определения национальной принадлежности ряд исследователей и практических органов предлагает связать с национальностью родственников по восходящей линии. Норма ст. 26 о свободе выбора языка обучения требует уточнения гарантий для национальных меньшинств, которые сегодня претендуют на государственное финансирование обучения своих детей, не относясь к титульным нациям на соответствующих территориях, и не всегда находят поддержку у властей[2].


2.2. Поправки и пересмотр Конституции:      некоторые проблемы

     


Напомним, что гл. 9 называется «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Так что же такое «поправки» и «пересмотр»? Казалось бы, возможна такая трактовка: поправки - это частичные изменения Конституции, не затрагивающие ее принципиальных положений; пересмотр - изменение фундаментальных позиций Конституции и означает уже определенное одновременное изменение конституционного строя.

Однако внимательное чтение ст. 135-136 Конституции позволяет сделать иной вывод. В ч. 1 ст. 135 говорится, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если обе палаты тремя пятыми голосов поддержат предложение о пересмотре положений этих глав, то созывается Конституционное Собрание, задача которого - либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой Конституции. Отсюда можно сделать вывод о том, что любое предложение, касающееся изменения глав 1, 2 и 9, даже представленное как частичное изменение отдельной статьи, фактически не влекущее изменения конституционного строя России, все равно рассматривается как попытка изменить этот строй. И поэтому вступает в действие сложный механизм пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить такого рода реформу.

Такой подход можно признать оправданным, если речь действительно шла бы о принципиальных для конституционного строя положениях. Например, представим, что кто-то предлагает отказаться от частной собственности в РФ и в этих целях изменить статьи 8, 9, 35, 36 Конституции. В этом случае действительно можно связать данное изменение и принятие вообще новой Конституции. Однако такой подход в некоторых случаях все же не требуется. Выше говорилось, например, что категория двойного гражданства, включенная в ст. 62 Конституции, признается многими спорной и не оправдывающей себя, да и вообще ей не место на конституционном уровне, даже если ее и решили иметь в законодательстве. Поэтому исключение такого положения из Конституции не требует принятия новой Конституции.

В ст. 135 нет ответа еще на один важный вопрос: если в связи с конкретным предложением, касающимся пересмотра какой-то нормы глав 1, 2, 9, Конституционное Собрание решит разрабатывать новую Конституцию, можно ли в этом новом тексте отразить и другие идеи, предложения, созревшие к данному моменту? Или же разработчики должны ограничить себя лишь воплощением в тексте исходного предложения, оставляя все остальное за рамками Основного Закона? Думается, если уж началась разработка новой Конституции, Конституционное Собрание должно воплотить в нем все, что имеется в соответствующий момент истории. Другое дело, что тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конституционном Собрании и добрить, причем сделать это можно по-разному: либо сначала, либо после создания проекта. А лучше всего сначала одобрить основные концептуальные положения, после же подготовки текста он все равно подлежит обсуждению Конституционным Собранием (в целях принятия Конституции или вынесения ее на референдум), так что при этом состоится повторное одобрение либо отклонение положений, воплощенных в проекте[3].

Согласно ст. 136 Конституции, изменения, касающиеся глав 3-8, не влекут принятия новой Конституции. Такие изменения в самой ст. 136 названы «поправками». Так что, как говорится, поправки поправкам рознь. Если по главам 1, 2 и 9, будучи даже мелкими, они автоматически вызывают постановку вопроса о новой Конституции, то поправки в главам 3-8, будучи может быть и весьма принципиальными, формально воплощаются в действующей Конституции.      Как должны выглядеть эти поправки по форме акта? Этот вопрос возник в связи с тем, что в ст. 136 сказано, что поправки к главам 3-8 принимаются «в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона», а далее требуется одобрение их органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, лишь после этого они вступают в силу. Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы дал толкование ст. 136. В его постановлении от 31 октября 1995 г. отмечено, что закон, вносящий изменения в указанные главы Конституции, не может быть по форме федеральным конституционным законом (ФКЗ). Дело в том, что, во-первых, ФКЗ принимаются лишь по кругу вопросов, названных в Конституции, а среди них нет указания на возможность изменения Конституции принятием ФКЗ; во-вторых, есть особенности процедуры - при принятии обычных ФКЗ круг субъектов права законодательной инициативы шире, чем при принятии закона об изменении Конституции по ст. 136, а после принятия ФКЗ не требуется одобрения его субъектами РФ, что обязательно при принятии поправок к главам 3-8.

Отсюда Конституционный суд сделал вывод, что лишь по процедуре, т.е. голосованию и количеству голосов, закон, вносящий изменения в главы 3-8, принимается в порядке, предусмотренном для ФКЗ. Что касается формы, КС определил, что «поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».

Конституционный суд также записал в своем постановлении, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. Вступивший после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Законодатель должен устанавливать срок для одобрения поправок субъектами; опыт тех стран, где аналогичная процедура существует, говорит о том, что порою ратификация затягивается на долгое время. Следует согласиться с Ю.А.Юдиным в том, что такой срок надо устанавливать не вообще, а в каждом отдельном законе о конституционных поправках, исходя из его содержания, значимости, политических условий и т.п. Правда, автор не называет хотя бы ориентировочного такого срока, ссылаясь на то, что в одной из подобных ситуаций Верховный Суд США отметил в своем решении, что срок не должен превышать «разумных пределов». Думается, данная рекомендация, смутная даже для США, вряд ли может подойти для России. Здесь срок лучше обозначать более конкретно.      

Рассмотрим подробнее, как регулируются соответствующие вопросы в Федеральном законе от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Федеральный закон устанавливает в соответствии со статьями 108, 134, 136 Конституции РФ порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона, поправки к главам 3-8 принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ.

Под поправкой к Конституции РФ в данном Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Весьма важны следующие положения Закона, которые считаем необходимым выделить: одним законом о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (ч. 2 ст. 2). Закон РФ о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки (там же, ч. 3).

Эти положения требуют пояснений.

Во-первых, что такое «взаимосвязанные изменения»? Надо полагать, что речь идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как в одной из глав 3-8, так и в нескольких из этих глав, если эти положения посвящены одному и тому же вопросу. Например, если из ст. 109 (глава 5) исключить положение о том, что Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, придется внести изменения в ст. 84 (глава 4) и ст. 111 и 117 (глава 6), которые тоже посвящены праву Президента на роспуск Государственной Думы.

Во-вторых, получается, что одна поправка - это, как правило, коррекция не одной статьи или, тем более, части статьи Конституции. Такое тоже может иметь место. Но все-таки смысл нормы Закона в более широком подходе: поправка - это сплошное исправление текста глав 3-8, посвященное определенному новшеству.

В-третьих, из смысла Закона вытекает, что одним законом нельзя охватить несколько поправок, если они касаются разных статей глав 3-8 и их нельзя охарактеризовать как «взаимосвязанные изменения». Более того, единый закон о поправках к главам 3-8 вообще невозможен. Казалось бы, какое значение имеет, сколько законов о поправках одновременно «запускать» в законодательный процесс? Однако сложность прохождения даже одного закона множит общее время на их количество. Кроме того, в одном законе о поправках можно избежать параллелизма, дублирования, противоречий и накладок.      В-четвертых, не совсем понятно положение Федерального закона 1998 г. о наименовании закона о поправке. Последний получает наименование, отражающее «суть данной поправки». Идет ли речь о сути в предметном плане или достаточно ограничиться формальным признаком? То есть, если обратиться к упоминавшемуся выше праву Президента на роспуск Думы, писать ли в названии «закон о поправке к Конституции РФ, связанной с правом Президента на роспуск Государственной Думы», или же сказать иначе – «закон о поправке к статьям Конституции» (и далее привести перечень этих статей)?

Полагаем, что первый вариант может вызвать трудности с формулированием наименования закона о поправке; второй вариант грозит переполнением наименования закона о поправке номерами статей, в которые вносятся исправления. Гораздо проще было бы использовать прием законодательной техники, распространенный в некоторых странах (например, ФРГ, Австрии и др.): 1-й закон о поправке к Конституции РФ, 2-й закон и т.д. Конечно, в этом случае в наименовании не будет отражено «сути поправки», как сейчас требует Федеральный закон 1998 г. Но, право же, лучше внести в него изменение в духе нашего предложения, чем испытывать постоянно трудности с формулированием наименования закона о поправке[4].

Продолжим рассмотрение содержания Федерального закона 1998 г. Он гласит, что предложение о поправке к Конституции РФ вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ, в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3-8 Конституции.

Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции РФ, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции РФ, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции РФ. Если поправка требует внесения изменений в другие статьи глав 3-8 Конституции, то предложение о поправке должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Если поправкой к Конституции из ее текста исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами «Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации» с указанием наименования закона РФ о поправке к Конституции РФ. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.

Вместе с проектом закона РФ о поправке к Конституции РФ представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.

Рассмотрение проекта закона о поправке происходит по общим правилам законодательного процесса, т.е. оно начинается в Государственной Думе. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в Государственной Думе в трех чтениях. Проект закона РФ о поправке к Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренный Государственной Думой проект закона РФ о поправке к Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке к Конституции РФ Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона РФ о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Как известно, поправки к главам 3-8 Конституции РФ должны быть одобрены органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Федеральный закон 1998 г. предусматривает, что закон РФ о поправке к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения.

Согласно ст. 9 Федерального закона 1998 г., законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия.

На стадии подготовки проекта Федерального закона о поправках предлагались разные нормы на этот счет. Одно предложение было таким: установить срок рассмотрения, и если кто не рассмотрел проект в данный срок, т.е. как бы пропустил его, тот «молчаливо» тем самым одобрил проект закона о поправке к Конституции.

Суть другого предложения заключалась в следующем: если кто-то не хочет одобрять, но в то же время и не хочет показывать свое отрицательное отношение к проекту, он попросту его не рассматривает в положенный срок; тогда его не учитывают в числе ни тех, кто «за», ни тех, кто «против».

Как видим, федеральный законодатель не согласился с этими предложениями: в таком важном вопросе, как изменение Основного Закона РФ, не может быть ни молчаливого одобрения, ни уклонения от выражения своей позиции субъектом РФ. Поэтому Федеральный закон 1998 г. говорит о том, что законодатель субъекта РФ обязан рассмотреть проект закона о поправке к Конституции РФ.

Теперь о сроке. Закон 1998 г. предоставил субъектам РФ целый год для рассмотрения проекта закона о поправке. Возникает вопрос: не многовато ли? Полагаем, что этот срок мог бы быть гораздо меньшим, например, 6 месяцев. Ведь любой законопроект, поступивший в Думу, обязательно направляется в субъекты РФ, так что они знают о поправках уже с данного момента. При обсуждении поправок в Государственной Думе субъекты РФ не остаются в стороне: во-первых, они могут сообщить Государственной Думе свои замечания; во-вторых, большинство депутатов так или иначе связаны с субъектами РФ. После Думы поправки обсуждаются в Совете Федерации, и делают это официальные представители субъектов РФ - главы их законодательной и исполнительной власти. И зачем же размышлять еще целый год? Другое соображение связано с тем, что при таких сроках вопрос о поправке как бы находится в подвешенном состоянии, что в принципе нежелательно для любого законопроекта, тем более подобной важности.

Федеральный закон 1998 г. четко решил вопрос о форме акта, принимаемого законодательным (представительным) органом субъекта РФ по обсуждению проекта закона о поправке. Это - его постановление. В течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ законодательный (представительный) орган субъекта РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.

Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными (представительными) органами субъектов РФ со дня его направления в субъекты РФ.

На своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения. Установление результатов рассмотрения закона РФ о поправке законодательными (представительными) органами субъектов РФ оформляется в соответствии с Регламентом Совета Федерации.

Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента РФ. В случае подачи жалобы закон РФ о поправке к Конституции РФ не направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

По поводу данной нормы Закона можно высказать сожаление: было бы логичнее включить в конституционный процесс не Верховный Суд РФ, а Конституционный Суд РФ.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ в течение семи дней со дня установления Советом Федерации результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ направляется Председателем СФ Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона о поправке к Конституции РФ подписывает его и осуществляет официальное опубликование. При официальном опубликовании закона указываются его наименование, даты одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, дата подписания Президентом РФ и регистрационный номер.

Согласно ст. 13 Федерального закона 1998 г., закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

А в соответствии со ст. 14 принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. Президент в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

Обратим внимание и на важное заключительное положение Федерального закона 1998 г.: в случае, если закон о поправке не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции РФ.

Как вытекает из ч. 1 ст. 137 Конституции, изменения в ст. 65, определяющую состав РФ, вносятся на основании ФКЗ о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. В самой ст. 65 (ч. 2) говорится о том, что принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Следовательно, сначала надо принять ФКЗ общего характера, регулирующий данный порядок (а его пока нет), затем - конкретные ФКЗ, касающиеся соответствующих субъектов. При этом более или менее ясно, что есть принятие в состав РФ или образование нового субъекта. Но следует специально ответить на вопрос, что есть изменение конституционно-правового статуса субъекта. Думается, речь не может идти о том, что субъект сохраняется, но сужаются его права либо, наоборот, они существенно расширяются. Ведь, согласно ст. 5 Конституции, все субъекты равноправны, поэтому подобное изменение статуса вряд ли конституционно. Скорее всего речь может идти об упразднении субъекта с включением его в существующий другой субъект либо о преобразовании субъекта из одного вида в другой - например, из области в республику. Хотя в последнем случае объем прав субъекта вроде бы не меняется, его конституционно-правовой статус все-таки претерпевает существенное изменение в структуре российского федерализма, что и подлежит отражению в Конституции (представим, что республика преобразуется в автономную область или автономный округ - она тогда перестает быть государством).

Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» говорит, что порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и настоящим Федеральным законом. Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции Российской Федерации[5].

Указание на ст. 137 понятно, но вот слова «и настоящим Федеральным законом» вызывают вопрос. Надо ли понимать так, что изменения в ст. 137 по правилам Закона 1998 г. направляются субъектам РФ и требуют их одобрения? Думается, нет. Часть 1 ст. 137 однозначно требует принятия федерального конституционного закона, а не закона о поправке по процедуре федерального конституционного закона (что нужно по ст. 136 Конституции). Принятый в установленном порядке федеральный конституционный закон отразит принятие в состав РФ нового субъекта, образование нового субъекта, изменение статуса субъекта. Правовые последствия наступают с вступлением в силу данного конституционного закона без дополнительных ожиданий.      Как уже было сказано в главе 1, четвертый вариант изменения Конституции РФ связан с отражением в ее тексте нового наименования субъекта РФ. Как явствует из ч. 2 ст. 137, новое наименование принимается самим субъектом РФ и подлежит включению в Конституцию РФ. Постановлением КС РФ от 28 ноября 1995 г. о толковании части 2 статьи 137 определено, что делается это указом Президента РФ. В постановлении Конституционного суда четко сказано, что такое изменение наименования отражается в Конституции РФ указом Президента, так сказать, в бесспорных случаях. Не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, в целом РФ либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Коллизия подходов субъекта РФ и федеральных органов власти, включая самого Президента РФ, к изменению наименования, а соответственно и Конституции РФ, возможна. Нельзя исключать и неоднозначную реакцию других субъектов РФ, особенно соседей, на новое имя соответствующего субъекта. Поэтому, думается, даже для так называемого бесспорного случая вряд ли правильно оставить решение вопроса у двух инстанций - органа субъекта РФ и Президента РФ. Скорее всего, было бы нелишним получение Президентом заключения Совета Федерации - палаты федерального парламента, где представлены все субъекты РФ.

Кроме того, не соответствующий субъект и не Президент должны решать вопрос о том, что новое наименование не затрагивает названные выше моменты. Подход должен быть иным: достаточно обращения кого-либо, чтобы были приведены в действие механизмы взаимного согласования интересов. Органом, который в случае разногласий должен сказать окончательное слово, мог бы быть Конституционный Суд РФ. Однако пока этого его права прямо нигде не предусмотрено.

Завершая рассмотрение данной проблемы, следует поддержать предложение Ю.А.Юдина о том, что нужен общий федеральный закон, который урегулировал бы процедурные вопросы, связанные со всеми четырьмя способами внесения изменений в Конституцию[6].


2.3. О способах принятия новой Конституции



Конституция не отвечает на вопрос: а можно ли подготовить вообще новый текст Конституции, вынести его на референдум, принять таким путем и тем самым «опрокинуть» действующую Конституцию с ее усложненным порядком пересмотра?

Обратимся для этого к Федеральному конституционному закону о референдуме РФ 1995 г. Согласно ст. 1 данного ФКЗ, референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Достаточно очевидно, что проект новой Конституции РФ - в этом смысле также законопроект. Следовательно, вроде бы его можно выносить на референдум. Однако в ст. 3 сказано, что на референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. Помимо Конституционного Собрания другим инициатором всероссийского референдума могут быть сами граждане РФ - если не менее 2 млн. подписалось за проведение референдума с соответствующей формулировкой (ст. 8 Закона). Естественно, надо четко выяснить: не будет ли на основании ст. 3 дано такое толкование ситуации, что лишь в случае, если Конституционное Собрание ставит вопрос о новой Конституции, референдум возможен?[7]

Думается, что один вариант принятия новой Конституции отнюдь не исключает другой. Поэтому мы считаем вполне возможной разработку проекта новой Конституции, сбор 2 млн. подписей за вынесение ее на референдум, проведение референдума и принятие таким путем новой Конституции. В практике многих стран принятие новой конституции отнюдь не всегда выглядит как реформа действующей конституции. Да и в нашей стране на предшествующих этапах принятие новой конституции отнюдь не выглядело как переработка действующей. Поэтому приходится вновь напомнить вывод, который был сделан в первой главе: речь идет в России о намеренно усложненном порядке появления новой Конституции для того, чтобы продлить действие данной Конституции. Между тем социально-экономическое и политическое развитие страны может потребовать появления принципиально нового Основного Закона. И на этот счет также надо иметь легитимный путь[8].

3. Практика принятия, изменения и отмены Конституции в зарубежных странах

     


Существуют различные способы подготовки проекта конституции. В  редких случаях  проект  от  начала  до  конца  создается  специально   образованным учредительным собранием или действующим парламентом. В этих случаях  ведущую роль обычно играет конституционный  комитет  (комиссия),  который  создается представительным органом и фактически разрабатывает проект. В  ряде  случаев роль учредительного собрания или парламента в подготовке проекта  и  в  ходе его обсуждения на пленарных заседаниях бывает весьма значительной. Так  было при разработке конституций Италии 1947 г., Индии 1949 г., Бразилии 1988  г., Болгарии 1991 г. и др.

В некоторых странах конституционные комиссии  для  разработки  проекта основного закона создавались не представительными органами,  а  президентами или правительствами. Такими комиссиями были разработаны проекты  конституций Франции 1958 г. (вынесенный затем на референдум,  минуя  парламент),  Греции 1975 г. В ФРГ проект  конституции  1949  г.  был  подготовлен  Парламентским советом (основную работу  провели  профессора  по  конституционному  праву), состоявшим  из  представителей   региональных   парламентов,   и   утвержден командованием оккупационных войск.  В  Алжире  проект  конституции  1989  г. подготовила группа советников при президенте, и  он  также  был  вынесен  на референдум (эта конституция  заменена  другой  в  1996  г.).  После  военных переворотов  проекты  новых  конституций  разрабатываются  или  их  основные положения   формулируются   обычно   военными   правительствами   (например, конституции Турции 1982 г., Нигерии 1989 г.), но  проект  конституции  Фиджи 1990 г. после такого переворота  подготовила  в  основном  группа  племенных вождей.

При предоставлении независимости колониям проекты  конституций   новых государств  разрабатывались  министерствами  колоний  (Нигерия,   1964   г.; впоследствии  уже  учредительными,  хотя  и   своеобразно   сформированными, собраниями в Нигерии были приняты другие конституции), местными  властями  с участием советников метрополии (например, конституция Мадагаскара 1960  г.), в ходе переговоров на заседаниях «круглых  столов»,  в  которых  участвовали представители колониальной державы  и  деятели  национально-освободительного движения (Зимбабве, 1979г.).

При переходе от тоталитарного  к  либеральному,  полудемократическому, демократическому  режимам  конституции  или  их   принципиальные   положения (включая новую редакцию) разрабатывались  на  общенациональных  конференциях представителей различных партий и  различных  сил  общества,  на  заседаниях гражданских  комитетов,  «круглых  столов»  и  т.д.  В  них  участвовали   и представители   партий   (коммунистических, революционно-демократических, пробуржуазно-авторитарных),   утрачивающих   господствующую   роль,   лидеры уходящих режимов (Венгрия, Чехия, Конго, Заир и др.).     

В странах тоталитарного  социализма  и  государствах  социалистической ориентации, а иногда и в других государствах подготовка проекта  имеет  свои особенности. Во-первых, она начинается  по  инициативе  центрального  органа правящей (как правило, единственной) партии, который создает  комиссию (она утверждается парламентом, а иногда  действует  и  без  такого  утверждения), устанавливает основные принципы  будущей  конституции,  обсуждает  проект  и принимает решение о его представлении  парламенту  или  на  референдум.  Так разрабатывались практически конституции всех стран тоталитарного  социализма (Кубы  1976  г.,  Китая  1982  г.,  Вьетнама  1992  г.  и  др.),  государств социалистической ориентации в прошлом (Бенина 1977 г.,  Эфиопии  1987  г.  и др.).

Во-вторых,  проект,  подготовленный  комиссией  и  одобренный   высшим партийным органом, выносится на общегосударственное  обсуждение  с  активным участием в нем массовых организаций. Обычно проводится  множество  собраний, иногда  предлагаются   тысячи   поправок   и   дополнений.   Правотворческие результаты такого обсуждения, как правило,  бывают  не  очень  значительными (хотя в проекты конституций Бенина 1977 г., Вьетнама 1980 г.,  Эфиопии  1987 г. и других стран вносились существенные  поправки),  а  само  обсуждение  в ряде случаев приобретает характер парадного  одобрения  проекта  (во  всяком случае его основных положений). Тем не  менее  эта  стадия  конституционного правотворчества  имеет  важное   значение   для   политической   активизации населения, служит формой его партиципации - участия в управлении страной.

В   некоторых   государствах   капиталистической   ориентации    также предпринимались меры  для  того,  чтобы  ознакомить  население  с  проектами конституций и учесть его мнение (Папуа - Новая Гвинея 1975 г., Либерия  1984 г. и др.). Однако круг лиц, принимавших участие в обсуждении,  как  правило, ограничивался элитой общества. К тому же, согласно  постановлениям  органов, выносивших проект на обсуждение, иногда оно могло касаться  только  деталей, а не основных принципов (Шри-Ланка 1972 г.).

Одним  из  наиболее  демократичных   способов   принятия   конституции считается принятие ее  специально  избранным  для  этой  цели  учредительным собранием.  В  отличие  от  парламента  это  обычно  орган  однопалатный  (в Бразилии он был двухпалатным),  и  после  принятия  конституции  он  нередко распускается,  уступая  место  парламенту,  избранному   на   основе   новой конституции.  Учредительным  собранием  (с   разными   названиями)   приняты конституции  Туниса  1956г.,  Намибии  1990г.,  Болгарии  1991  г.   и   др. Учредительное собрание  нередко  продолжает  свою  деятельность  в  качестве обычного парламента.

Учредительное собрание не всегда формируется только путем  выборов.  В Нигерии в 1978 г., в Гане  в  1979  г.,  в  Турции  в  1982г.  оно  частично избиралось  на  корпоративной  основе  из  представителей  различных   групп населения, а частично назначалось  военными  властями.  Такие  учредительные собрания обычно играют роль консультативных (в Турции в 1982 г.,  в  Нигерии в 1978 г. они так и назывались консультативными),  поскольку  их  результаты утверждаются  уходящими  при  переходе  к  гражданскому  правлению  военными властями.  Консультативное  учредительное   собрание   приняло   конституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем (эмиром).

Некоторые конституции приняты парламентами, провозгласившими себя  для этой цели учредительными собраниями (в Шри-Ланке  1972  г.,  Папуа  —  Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977 г., Нидерландах  1983г.,  Бразилии  1988г.,  в Замбии 1992г.). Парламентами без переименования их в учредительные  собрания приняты конституции Китая 1982 г., Мозамбика  1990  г.,  Вьетнама  1992  г., Грузии 1995 г.,  Украины  1996  г.,  Польши  1997  г.  В  отдельных  странах конституции приняты над парламентскими органами,  составной  частью  которых иногда  были,  а  иногда  и   не   были   парламенты   (например,   Народным консультативным  конгрессом  в  Индонезии  в  1945  г.,  Великой  джиргой  в Афганистане в 1987 г., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.).

Конституции    нередко     принимаются     путем     референдума     - общегосударственного голосования избирателей (Франция 1958 г.,  Египет  1971 г., Филиппины 1986 г., Алжир 1996 г., Белоруссия 1996 г. и др.).  Референдум - демократический институт, но на нем избиратель может  лишь  ответить  «да» или «нет» на вопрос, одобряет ли  он  конституцию;  предложить  же  какие-то поправки  он  не  может.  Однако  без  предварительного  обсуждения  проекта населением или хотя бы в парламенте гражданину очень нелегко  разобраться  в таком сложном документе, как конституция. В ряде случаев  путем  референдума принимались реакционные конституции (в Греции, Родезии  и  др.).  Иногда  на референдум   выносятся    конституции,    подвергавшиеся    предварительному обсуждению  в  представительных  органах,  уже  принятые  парламентами   или учредительными собраниями (Греция в 1975 г., Испания в 1978  г.),  а  иногда конституции, уже принятые референдумом,  затем  утверждаются  избранными  на основе этих конституций парламентами (Бирма в 1974 г., Эфиопия в 1987г.).

В некоторых  странах  конституции  были  приняты  фактически  военными властями, провозгласившими переход таким  путем  к  гражданскому  правлению.

Военные  советы  в   качестве   последней   инстанции   утвердили   принятые консультативными учредительными собраниями конституции, иногда внося  в  них существенные поправки (Турция в 1982 г., Нигерия в  1989  г.).  В  отдельных странах  социалистической   ориентации,   где   революционно-демократические (единственные) партии осуществляли важные  государственные  функции,  первые конституции непосредственно  принимались  их  высшими  органами  -  съездами (Конго в 1973 г.) или исполнительными комитетами партий (Ангола  и  Мозамбик в 1975 г.). В настоящее время и в Конго, и в других странах эти  конституции заменены.

Наконец, в ряде  монархических  государств  происходило  октроирование конституций: они  даровались  «хорошим»  монархом  своему  «верному  народу» (Иордания в 1952 г., Непал в  1962  г.,  Свазиленд  в  1978  г.,  Саудовская Аравия в 1992 г. и др.). В ходе крушения колониальных империй  октроирование приобрело  иную  форму:  метрополия  (обычно  после  конференций   «круглого стола»)   даровала   конституцию   своим   прежним   колониям,   объявляемым независимыми государствами. В Великобритании это делалось в  форме  «приказа в совете» (акт монарха в Тайном совете, который  состоит  приблизительно  из 300   человек   -   членов   правительства,   духовных   иерархов,    знати, высокопоставленных ниц). Таким образом было  принято  более  30  конституций для британских колоний, получивших  независимость  (большинство  этих  актов заменены).

Лучшим  средством,  способным  обеспечить   необходимую   стабильность конституционных норм, считается более сложный порядок внесения  изменений  в конституцию по сравнению с обычным законом. Созыва  учредительного  собрания для  внесения  поправок  в  текст  уже  действующей  конституции  обычно  не требуется, но в  некоторых  странах,  например  в  Болгарии,  для  изменения «укрепленных»  статей  конституции  это  необходимо.  Поправки  вносятся  по решению парламента или на  основании  итогов  референдума,  однако  принятие таких решений  связано  со  специальными  требованиями.  Прежде  всего  само предложение о внесении поправок  требует  соблюдения  определенных  условий.

Если проект обычного закона в ряде стран может внести один член  парламента, то проект об  изменении  конституции  вносится  только  главой  государства, правительством,  определенной  группой  депутатов  (в  Турции   1/3  всего состава парламента), субъектами федерации (в Бразилии - половиной штатов)  и т.д. Правда, в США поправку к конституции может внести и один депутат, и  за 200 лет их было предложено более 10 тыс., но принято только 27.  Поправки  к конституциям  штатов  в  США  могут  быть  внесены  и  в  порядке   народной инициативы - группой избирателей: в разных штатах от 3 до  20%  избирателей, участвовавших в последних выборах губернатора штата.

Как  правило,   поправка   должна   быть   принята   не   простым,   а квалифицированным большинством в каждой палате парламента (2/3 общего  числа голосов в Австрии, Италии, Нидерландах и др., 3/5 - в Греции,  Испании)  или (что реже) на совместном заседании палат (3/5  голосов  во  Франции).  Такое решение не всегда является окончательным. Часто необходимо, чтобы  оно  было принято парламентом дважды с определенным интервалом (в Греции  -  не  менее месяца, в Италии - 3 месяца). В некоторых странах второй вотум должен  иметь место только после избрания нового состава парламента (Бельгия, Финляндия).

После того как парламент принял поправку к  конституции,  в  некоторых федерациях его решение  должно  быть  утверждено  определенным  большинством субъектов федерации (в США - 3/4).  В  Дании,  Швейцарии,  некоторых  других странах оно утверждается референдумом.  Во  Франции  указанные  3/5  голосов конгресса (совместного заседания  палат)  -  это  тоже  утверждение  решений палат.    Определенные    статьи     конституции     изменяются решением квалифицированного большинства, другие - простым большинством  (например,  в Индии).

Почти  всегда  в  новые  конституции  включаются  нормы,   запрещающие пересматривать некоторые положения (в ряде  стран  -  республиканскую  форму правления, в Португалии - право на демократическую оппозицию, в  Германии  - принципы  правового,  демократического  и   федеративного   государства,   в Мавритании  -  принципы  многопартийности).  В  некоторых  странах  (Греция, Румыния)  неизменными   объявлены   целые   разделы   конституции.   Нередко запрещается  изменение  конституции  в    период   чрезвычайного   положения (например, в Испании), иногда - в  течение  определенного  срока  после  ее принятия (в Бразилии, Греции, Португалии - 5 лет).

При военных  переворотах  нередко  используется  чрезвычайный  порядок изменения   и   отмены   конституции:   военные    советы    отменяют    или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, а порой и  весь  текст.  Как правило, впоследствии  приостановленная  конституция   не   возобновляется, военные при переходе к гражданскому правлению разрабатывают  новый  основной закон[9].

Заключение



В заключение отметим, что само по себе принятие новой Конституции России референдумом кажется не самым лучшим вариантом. Ранее уже говорилось о том, в какой обстановке шла кампания за принятие действующей Конституции, поэтому не будем повторяться. С формальной точки зрения Конституция была принята демократическим путем, поскольку голосование на референдуме считается высшим непосредственным выражением власти народа, о чем сказано в ст. 3 самой новой Конституции. Но останется в истории тот факт, что сначала был разогнан парламент страны, применены танки для расстрела его здания, распущены все нижестоящие представительные органы власти, приостановлена деятельность Конституционного Суда РФ, вся полнота власти сконцентрировалась в руках Президента, который, в свою очередь, был объявлен отстраненным от власти Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ.

Население в этой ситуации проявило довольно ощутимую пассивность участия в выборах и референдуме. Из 107 млн. избирателей приняло участие в референдуме 58 млн. Таким образом, 49 млн. вообще не пришли на участки для голосования[10]. Естественно, оппозиционно настроенные Б.Н.Ельцину силы тут же заявили, что референдум не отражает объективную картину, что не пришедших также надо считать не поддержавшими Конституцию. Особенно если учесть, что из принявших участие в голосовании 23 млн. проголосовало против принятия Конституции, получается, по мнению оппозиции, что 72 млн[11]. граждан, т.е. две трети, не приемлют этой Конституции. Казалось бы, при вынесении проекта Конституции на референдум можно говорить о расчете на мудрость народа. На этом и строится вся официальная пропаганда о пользе всенародного голосования 12 декабря 1993 г. Но, как говорилось ранее, расчет был также на страх народа, на его боязнь осложнений. Подавляющее большинство граждан, наученных горьким опытом отечественной истории, предпочло не спорить с реальной властью.

Все эти моменты следует учесть на будущее. Однако иного пути принятия новой Конституции России, кроме как путем референдума, мы пока не видим. К тому же это было логичнее, чем принимать Конституцию на Конституционном Собрании. Ведь в Законе о референдуме сказано, что решение, принятое путем референдума, может быть отменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме РФ. И хотя сама Конституция позволяет принять новый Основной Закон Конституционному Собранию, вынесение его на референдум было бы проявлением уважения к народу. Но в новой Конституции надо предусмотреть возможность внесения изменений в ее текст актами парламента (конечно, квалифицированным большинством), а также принятия им последующей Конституции. Голосуя на референдуме за Конституцию в целом, народ тем самым поддержал бы и такое правило, вручая принятие Основного Закона избранному им парламенту.



Список литературы


1.     Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

2.     Вдовин А.И. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2000.

3.     Городников С. Историческое предназначение Конституции РФ // Правоведение, 1999. № 9.

4.     Грачев Н.И. Основы Конституции РФ. Волгоград: Издательство ГВТУ, 1995.

5.     Зорин В.Ю. Порядок принятие Конституции РФ. СПб: Питер, 2003.

6.     Коваленко А.И. Конституционное право России: Учебник. М.: Издательство «Право и закон», 1997.

7.     Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2003.

8.     Конституция РФ: Комментарий / Под общ. Ред. Б.Н. Топорина, Ю.М. Бутирина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994.

9.     Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Конституция и Закон в нашей жизни. М.: Прогресс, 1993.

10.                      Крылов Б., Михайлева Н. Новая конституция современной России. М.: Приор, 1999.

11.                      Мамонов П.П. Конституционное право Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

12.                      Мартышин О.В. Общая характеристика Конституции РФ. М.: Издательство «НОРМА», 2001.

13.                      Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. как памятник эпохи // Государство и право, 2004, № 4.

14.                      Никонов А.В. Конституционное право Зарубежных стран. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

15.                      Павлов Н.Е. Порядок отмены Конституции РФ. М.: Юристъ, 2004.

16.                      Придорожный Г.З. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. СПб: Питер, 2003.

17.                      Румянцев О. Основы конституционного строя России. М.: Сокол, 1994.

18.                      Сравнительное конституционное право / Под ред. С.М. Михайлова. М.: Новый юрист, 1996.

19.                      Хабриева Т.Л. Правовая охрана конституции. М.: Приор, 1995.

20.                      Яковлев С.В. Конституционное право: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.










[1] Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. как памятник эпохи // Государство и право, 2004, № 4. С. 13.

[2] Мартышин О.В. Общая характеристика Конституции РФ. М.: Издательство «НОРМА», 2001. С. 212.


[3] Крылов Б., Михайлева Н. Новая конституция современной России. М.: Приор, 1999. С. 123-126.


[4] Яковлев С.В. Конституционное право: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 56.


[5] Хабриева Т.Л. Правовая охрана конституции. М.: Приор, 1995. С. 46-49.


[6] Зорин В.Ю. Порядок принятие Конституции РФ. СПб: Питер, 2003.  С. 144.


[7] Крылов Б., Михайлева Н. Новая конституция современной России. М.: Приор, 1999. с. 114-115.

[8] Грачев Н.И. Основы Конституции РФ. Волгоград: Издательство ГВТУ, 1995. С. 99-101.


[9] Никонов А.В. Конституционное право Зарубежных стран. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 80-86.

[10] Вдовин А.И. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2000. С. 105.

[11] Там же. С. 106.