Глава 3. Некоторые вопросы прав граждан на участие в управлении государством. Судебная практика

Согласно ч.1 ст.32 Конституции РФ, граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. При этом высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч.3 ст.3 Конституции РФ). Без их нормального функционирования Россия не может называться демократическим государством. При этом отступление от конституционной сущности этих институтов может иметь место как при нарушении правоприменителями положений законов, регулирующих порядок их осуществления, так и в самом содержании этих законов. В последнем случае задача определить, действительно ли норма нарушает Конституцию РФ, и, если нарушает, обеспечить утрату ею юридической силы возлагается на Конституционный Суд Российской Федерации (далее - Конституционный Суд).

Рассмотрим некоторые наиболее интересные и значимые решения Конституционного Суда по вопросам выборов и референдума, а также еще одного, тесно связанного с ними, института непосредственной демократии-отзыва. При этом необходимо помнить, что, согласно ч.2 ст.87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"[5], признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения; положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Это, в частности, означает, что вывод о неконституционности нормы закона одного субъекта Федерации распространяется на аналогичные нормы законов других субъектов. С другой стороны, полезно и широкое знание ранее состоявшихся решений Конституционного Суда, которыми подтверждается конституционность нормы законодательства о выборах: например, фактически во время любых выборов активно муссируется вопрос о якобы неконституционности положений о сборе подписей, нагнетается общественная напряженность в этой связи, а Конституционный Суд уже давно подтвердил, что сам по себе сбор подписей является конституционным (подробнее об этом будет сказано ниже).

Основной вопрос - кто имеет право избирать и быть избранным. Относительно активного избирательного права (права избирать) можно отметить постановление Конституционного Суда от 24 ноября 1995 г. N 14-П по делу о проверке конституционности ч.2 ст.10 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания".[6] В этом постановлении Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения, препятствующие включению в списки избирателей на выборах органов государственной власти субъекта Федерации лиц, которые зарегистрированы по месту жительства на территории этого субъекта Федерации, а по месту пребывания зарегистрированы на территории другого субъекта Федерации. Суд исходил из того, что временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятия с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания, а в силу этого наличие регистрации должно рассматриваться в качестве одного из оснований для включения гражданина в список избирателей по месту жительства. Сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке.

Несколько решений было посвящено вопросу об избирательных цензах при осуществлении пассивного избирательного права (права быть избираемым), хотя, безусловно, нарушение пассивного избирательного права автоматически нарушает и активное: избиратели не могут избрать того, кого хотят. Установление конституциями и законами субъектов Федерации возрастного ценза, не отвечающего требованиям федерального законодательства, признавалось Конституционным Судом ограничением избирательного права и нарушением Конституции РФ (в постановлении от 27 апреля 1998 г. N 12-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ч.1 ст.92 Конституции Республики Башкортостан, ч.1 ст.3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в ред. от 28 августа 1997 г.) и ст.1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан"[7]).

Были предметом конституционного контроля и положения законодательства субъектов Федерации о сроке проживания на территории субъекта как условии приобретения пассивного избирательного права. Они также были признаны неконституционными в постановлениях Конституционного Суда от 24 июня 1997 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений ст.74 (ч.1) и 90 Конституции Республики Хакасия и от 27 апреля 1998 г. N 12-П.[8] Но это не исключает, в принципе, права федерального законодателя установить разумные и обоснованные конституционно значимыми целями требования к сроку проживания (или разумные пределы, в которых такие требования могут установить субъекты Федерации) в интересах избирателей (хотя такое положение также может стать предметом конституционного контроля, результат которого трудно предрешить). Так, в постановлении от 24 июня 1997 г. Конституционный Суд признал неконституционным положение законодательства субъекта Федерации о цензе оседлости, поскольку ценз превышал допускаемый федеральным законом, и при этом подчеркнул, что конституционность самого положения федерального закона, устанавливающего цензы, он не анализирует. Отметим, однако, что Конституционный Суд в соответствии с определением от 19 февраля 1996 г. N 3-О не стал проверять конституционность ч.4 ст.4 Федерального закона от 6 февраля 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", допускавшей установление субъектами Федерации годичного ценза оседлости, и указал на то, что решение этого вопроса является прерогативой законодателя.

Сейчас же, согласно п.5 ст.4 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией РФ. То есть, строго говоря, гражданин, проживающий во Владивостоке, может баллотироваться, к примеру, в мэры Калининграда. И по смыслу ч.2 и 3 ст.55 Конституции РФ ухудшить федеральным законом без каких-либо серьезных причин правовое положение избирателей относительно сложившегося в настоящее время, вновь допустив введение ценза оседлости, проблематично.

Однако есть проблема, связанная с цензом оседлости, оставшаяся пока совсем без оценки Конституционного Суда. Конституции ряда республик сохраняют нормы о том, что быть избранными могут граждане республики. Однако, согласно п.2 ст.2 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", гражданами республики в составе Российской Федерации являются граждане России, постоянно проживающие на ее территории. Поэтому ценз гражданства, по сути дела, является цензом проживания. А таковой, как следует из п.5 ст.4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", недопустим.

В связи с требованиями к проживанию на территории, на которой должностное лицо осуществляет публичные функции, можно вспомнить еще одну правовую позицию Конституционного Суда, хотя и не относящуюся непосредственно к выборам, но косвенно связанную с ними. Устав Тамбовской области предусматривал, что одним из оснований для досрочного прекращения полномочий главы Администрации области является его "выезд на постоянное место жительства за пределы области". Конституционный Суд в постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П признал это положение неконституционным, указав, что Конституция РФ гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства; ограничения, связанные с местом проживания должностного лица, федеральным законодателем в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ не установлены, а если ненадлежащее исполнение главой Администрации своих обязанностей зависит от выбранного им места жительства, то именно ненадлежащее исполнение обязанностей, а не место жительства как таковое должно служить законным основанием для наступления ответственности, в частности для решения вопроса о прекращении полномочий.

Еще один предмет рассмотрения ограничения прав - это языковой ценз. Он предусмотрен в конституциях ряда республик в форме требования о знании государственных языков этих республик: согласно ч.2 ст.68 Конституции РФ, республики вправе устанавливать помимо русского языка как общегосударственного свои государственные языки. В постановлении Конституционного Суда от 27 апреля 1998 г. N 12-П было констатировано, что, если в республике статус государственного языка (языков) формально не закреплен, нормативно не определены надлежащие предпосылки для признания языка (языков) в качестве государственного, а также вытекающие из такого признания правовые последствия. Это не позволяет Конституционному Суду установить объективные условия, которые необходимы для реализации закрепленного в ст.68 (ч.2) Конституции РФ правомочия по установлению государственного языка (языков) республики, с тем чтобы при этом исключалась произвольная трактовка языка в качестве государственного, а также не допускались чрезмерные языковые требования. Такие условия связаны в том числе с реальным соотношением языковых групп, наличием рассчитанных на переходный период программ и мероприятий, обеспечивающих возможность изучения и использования соответствующего языка населением республики. На этом основании Конституционный Суд не стал рассматривать вопрос о конституционности оспариваемых требований к знанию башкирского языка, который на тот момент не имел официального статуса государственного языка, однако отметил, что до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) республики в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка.

На основе этих позиций в некоторых республиках сделали вывод, что если вытекающие из постановления требования о закреплении в установленном порядке статуса государственного языка республики и связанных с этим правовых последствий соблюдены, следовательно, правомерно применение соответствующего языкового избирательного ценза. Однако утверждений такого рода постановление Конституционного Суда не содержит. Более того, в нем подчеркнуто, что из положений ст.68 (ч.2) Конституции РФ не вытекает ни обязанность республики устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия для приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства. Поэтому, как представляется, в правоприменительной практике надо исходить из того, что требование о владении государственными языками как об условии занятия выборной должности является ограничением пассивного избирательного права, а ограничение прав и свобод человека и гражданина - исключительная прерогатива федерального законодателя, что предусмотрено статьей 55 (ч. 3) Конституции РФ. Норма ч.2 ст.68 Конституции РФ не может быть истолкована как содержащая подобное ограничение (требование), что подтверждает и постановление Конституционного Суда от 27 апреля 1998 г. N 12-П. Не предусматривает такого требования и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Это не отрицает права федерального законодателя установить требование к знанию государственных языков в интересах народов многонациональных республик.

Уделялось внимание в решениях Конституционного Суда и такому этапу избирательной кампании, как выдвижение и регистрация кандидатов. Ведь если на этом этапе будут установлены непреодолимые без определенного организационно-административного ресурса препятствия, то даже при формальном наличии права быть избранным лицо не сможет реализовать это право. В постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Конституционный Суд подтвердил конституционность требований о сборе определенного числа подписей в поддержку кандидатов как об условии его регистрации; при этом Конституционный Суд подчеркнул, что такие условия регистрации устанавливаются в интересах избирателей и призваны позволить исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. При этом, однако, Конституционный Суд признал неконституционным положение, согласно которому подписи, собранные в поддержку кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатному избирательному округу, включаются в число подписей в поддержку списка кандидатов, выдвинутого этим избирательным объединением, избирательным блоком.

В постановлении от 21 июня 1996 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст.20 Закона Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан" Конституционный Суд рассматривал ситуацию, когда законодательством республики устанавливаются усложненные, относительно федерального законодательства, условия регистрации кандидатов (требуется большее количество подписей), и признал соответствующие положения Закона республики противоречащими Конституции РФ. Данная позиция была подтверждена Конституционным Судом в определении от 22 октября 1999 г. N 162-О.

Постановлением Конституционного Суда от 21 июня 1996 г. N 15-П было также признано неконституционным положение закона субъекта Федерации о необходимости создания инициативной группы для выдвижения кандидатов. Однако основанием для признания этого положения неконституционным была не сама сущность процедуры создания инициативной группы, а снижение гарантий, предусмотренных федеральным избирательным законодательством: Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст.29) не предусматривает требования о создании инициативной группы - любой избиратель может выдвинуть как себя, так и любого другого избирателя, обладающего пассивным избирательным правом применительно к соответствующим выборам.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации", принятый после данного постановления, не предусматривает самовыдвижения кандидата, а формой выдвижения кандидата непосредственно избирателями по данному закону является именно и только строго формализованное ходатайство инициативной группы (п.3 ст.33 Закона). Однако установление этого правила Федеральным законом с точки зрения соответствия Конституции РФ трудно поставить под сомнение, так как соответствующее требование служит своеобразным фильтром при выдвижении на пост главы государства не пользующихся никакой поддержкой граждан. Если уж для выдвижения кандидата не удалось собрать 100 человек, вряд ли потом удастся набрать требуемое количество подписей в поддержку кандидата.

Рассматривался Конституционным Судом и вопрос о "нарезке" избирательных округов. В первую очередь, он поднимался применительно к обеспечению средней нормы представительства. В постановлении от 10 июня 1998 г. N 17-П Конституционный Суд проверял конституционность, в частности, положения п.3 ст.19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", касающиеся требований примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с четко определенным допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей, оспариваемого как нарушающее право субъектов Федерации предусматривать в своем законодательном органе представительство от территориальных единиц. Конституционный Суд нашел, что это положение не препятствует реализации права субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (ст.72, 73 и 77 Конституции РФ) с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте Федерации, в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных (представительных) органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований. При этом Суд четко выразил идею, что такая палата может формироваться с отступлением от средней нормы представительства: "Полномочия палат должны быть сбалансированы, с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства (подчеркнуто мной. - В.С.), а именно на условиях, отражающих специфику территориального устройства и организации публичной власти в субъекте Российской Федерации".

Не исключил Конституционный Суд и право законодателя субъекта Федерации решать о вопрос о применении при выборах его представительного органа одновременно одномандатных и многомандатных округов (постановление от 23 марта 2000 г. N 4-П по делу о проверке конституционности ч.2 ст.3 Закона Оренбургской области "О выборах депутатов Законодательного собрания Оренбургской области"). Однако при этом должно быть обеспечено, во-первых, наличие у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов); во-вторых, нормативное определение объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений, а также условий, при которых исключались бы неравное или искаженное - с точки зрения конституционного содержания - представительство избирателей в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации или какие-либо другие формы неравенства при голосовании.

Институту референдума, по сравнению с институтом выборов, было посвящено несколько правовых решений Конституционного Суда. В Постановлении от 10 июня 1998 г. N 17-П Конституционный Суд признал неконституционным положение п.4 ст.13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о том, что на референдум субъекта Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Он отметил, что субъекты Российской Федерации, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта Федерации, если этими вопросами не затрагиваются полномочия Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ) и если они не решены в федеральном законе. Референдум субъекта Федерации не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Федерации воле федерального законодателя, подчеркнул Конституционный Суд.

В Определении от 5 октября 2001 г. N 201-О Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил возможность отмены судом решения, принятого на референдуме субъекта Федерации, местном референдуме.

Рассмотрим правовые позиции Конституционного Суда по вопросам отзыва выборных должностных лиц. В постановлениях от 24 декабря 1996 г. N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" и от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил, что сам по себе институт отзыва не противоречит Конституции РФ. В то же время, по смыслу этих постановлений отзыв не является необходимым институтом непосредственной демократии, то есть его установление зависит от воли законодателя. В Постановлении от 24 декабря 1996 г. N 21-П Конституционный Суд подчеркнул, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации, предусматривающий отзыв должностного лица, после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Следовательно, как представляется, поскольку Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусматривает наличие института отзыва депутата представительного органа субъекта Федерации, предусматривающие таковой законы субъектов Российской Федерации не могут применяться.

В Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П предметом проверки были основания и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Положения подпункта "и" п.1 ст.19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст.123 и 123.1 Конституции Республики Алтай были признаны неконституционными, поскольку они не предусматривали необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), не устанавливали процедурных гарантий, в частности не требовали положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Федерации, что создавало возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связан с утратой доверия по политическим мотивам. Правовые позиции и выводы, содержащиеся в данном Постановлении Конституционного Суда, поскольку основаны на анализе природы института отзыва в системе народовластия и во взаимосвязи с иными конституционными принципами, применимы к оценке конституционности положений об отзыве любых выборных должностных лиц.

В частности, в данном Постановлении указано, что основанием для отзыва должностного лица может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. В Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П также определены требования к процедуре отзыва. К таковым, в частности, относится порядок, в соответствии с которым голосование по отзыву может назначаться при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица; необходимость наличия требования о принятии решения об отзыве большинством зарегистрированных избирателей, а не большинством принявших участие в голосовании и ряд других требований. При несоблюдении в законодательстве об отзыве этих требований соответствующие положения должны рассматриваться как такие же, как признанные неконституционными в указанном Постановлении, и к ним применяется предусмотренные ч.2 ст.87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" правовые последствия.

Именно требования к основаниям и процедуре отзыва позволяют отличить институт отзыва от института референдума о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц, запрещенного согласно положениям подпункта "а" п.3 ст.13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" В Постановлении от 10 июня 1998 г. N 17-П Конституционный Суд выразил правовую позицию, состоящую в том, что "запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации" (п.5 ст.18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Разница между отзывом и референдумом, разумеется, должна быть не только в названии. Референдум, в отличие от отзыва в приведенной выше интерпретации, может быть немотивированным, стихийным волеизъявлением, не обусловленным какими бы то ни было обстоятельствами (достаточно, чтобы должностное лицо просто перестало нравиться избирателям). И именно в таком качестве референдум, как основание прекращения полномочий выборного должностного лица, не допускается.

Применительно к отзыву предметом рассмотрения Конституционного Суда была еще одна ситуация. Один субъект Федерации приостановил действия своего закона о порядке отзыва должностных лиц местного самоуправления. В это время на основании устава муниципального образования группа граждан предприняла попытку осуществить отзыв должностного лица. Однако в этом ей было отказано, после чего она обратилась в Конституционный Суд с требованием проверить конституционность закона о приостановлении действия закона о порядке отзыва. Конституционный Суд, однако, исходил из того, что отзыв должностных лиц не является обязательным институтом непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, и в Определении от 25 марта 1999 г. N 43-0 выразил следующую правовую позицию: "Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (п.5 ст.18). Следовательно, данный Федеральный закон предоставляет субъектам Российской Федерации право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва названных выборных лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, гарантируемые Конституцией РФ.

В соответствии со ст.32 (ч.2) Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления... Институт отзыва депутата (другого выборного лица) не ограничивает избирательные права граждан, поскольку эти права реализуются именно в избирательном процессе, в то время как последующие отношения между депутатами (другими выборными лицами) и избирателями содержание самих избирательных прав не затрагивают".