Глава 2. Обязательность постановления по делу об административном правонарушении

Гарантия исполнения постановления по делу об административном правонарушении - обязательность его исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Постановление, вынесенное в пределах установленной компетенции и с соблюдением требований законности судьей, органом, должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, перечисленных в гл.23 КоАП, подлежит обязательному исполнению в полном объеме. Никто не вправе отсрочить, приостановить или прекратить его исполнение кроме как судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания и в случаях, установленных КоАП (ст.31.5-31.7).[8]

Исполнение постановления по делу об административном правонарушении является обязательным как для органов государственной власти, должностных лиц, так и для граждан и юридических лиц, на которых данным постановлением наложено административное наказание.

По общему правилу постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. Момент вступления в законную силу устанавливается ст.31.1.

В случае подачи жалобы или принесения протеста постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после принятия решения по жалобе или протесту и, следовательно, с этого момента указанное постановление подлежит исполнению. До принятия решения по жалобе или протесту постановление о наложении административного наказания в исполнение не приводится. Исключение составляют случаи, когда постановление о назначении административного наказания подлежит исполнению с момента вынесения и подача жалобы не приостанавливает его исполнения (например, постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения, административного ареста, о взыскании штрафа на месте).

Под обращением вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении к исполнению понимается передача вступившего в законную силу постановления органу, должностному лицу, вынесшему его, для обеспечения реализации наложенного наказания.

Следует иметь в виду, что возможно добровольное исполнение постановления о наложении административного наказания.

КоАП предусматривает возможность добровольного исполнения постановления о наложении штрафа (ст.32.2). Штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. Если в установленный срок штраф не уплачен, то он взыскивается в принудительном порядке.

Постановление по делу об административном правонарушении направляется судье, органу, должностному лицу, уполномоченным обращать его к исполнению в следующие сроки:

в случае рассмотрения жалобы, протеста на постановление по делу об административном правонарушении и (или) на последующее решение по жалобе, протесту вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным обращать его к исполнению, в теченеие трех суток со дня его вступления в законную силу;

если постановление по делу об административном правонарушении не было обжаловано или опротестовано в установленные сроки, оно направляется в орган, должностному лицу, уполномоченным обращать его к исполнению, в течение трех суток со дня его вступления в законную силу;

в случае рассмотрения жалобы, протеста - со дня поступления решения по жалобе, протесту из суда или от должностного лица, вынесших решение.[9]

Приведение в исполнение постановления по делу об административном правонарушении имеет важное процессуальное значение. Именно своевременное и точное его исполнение обеспечивает эффективность и достижение целей административного наказания. Лицо, подвергнутое административному наказанию, должно почувствовать и осознать отрицательную оценку государством его противоправного поведения.

Приведение постановления по делу об административном правонарушении в исполнение представляет собой организационные действия для реализации предписаний, содержащихся в постановлении, уполномоченными на то органами и должностными лицами. Так, исполнение постановления судьи об административном аресте возложено на органы внутренних дел, постановление о лишении права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств - на органы, осуществляющие государственный надзор за связью.

Порядок исполнения постановления по делу об административном правонарушении регулируется КоАП (гл.32), федеральными законами от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства РФ.

2.1. Законная сила постановления

"Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента вступления в законную силу" - это положение п.2 ст.31.2 КоАП, вступившего в силу 01.07.2002, является новеллой законодательства. Ранее ст.278 КоАП предусматривала, что постановление о наложении административного взыскания подлежит исполнению с момента его вынесения. Очевидно, что новое правило направлено на защиту прав лица, привлекаемого к ответственности, в особенности если это лицо возражает против обоснованности постановления: пока постановление о привлечении к ответственности обжалуется, оно не может исполняться, поскольку не имеет законной силы. Однако определить момент вступления постановления в силу не так просто, как это может показаться на первый взгляд. Нельзя отрицать, что правильное определение момента вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении имеет принципиальное значение: обращаться к исполнению могут только постановления, вступившие в законную силу (ст.31.3 КоАП РФ). Также момент вступления в силу имеет значение для установления факта повторности совершения административного правонарушения, что является обстоятельством, отягчающим ответственность в силу подп.2 п.1 ст.4.3 КоАП РФ.

Правоприменительная практика показывает, что нередки случаи, когда орган, вынесший постановление по делу об административном правонарушении, обращает его к исполнению до вступления постановления в силу. Например, региональной инспекцией по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей вынесено постановление по делу об административном правонарушении. Лицо, привлеченное к ответственности, обжаловало постановление в арбитражный суд. Судом первой инстанции жалоба оставлена без удовлетворения. Госторгинспекция через 10 дней вынесения решения арбитражного суда направила постановление в службу судебных приставов для принудительного исполнения. Свою позицию Госторгинспекция обосновывала тем, что решение арбитражного суда вступило в силу по истечении десяти дней после его вынесения, следовательно, в этот же момент вступило в силу постановление по делу об административном правонарушении. Изложенная позиция, по мнению автора, не соответствует законодательству. Вопросы производства по делу об административном правонарушении регулируются КоАП, а вопросы обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности, вынесенных в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, - также и АПК РФ.

Статья 31.1 КоАП РФ предусматривает следующие сроки вступления постановления об административном правонарушении в законную силу:

- после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;

- после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;

- немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.

Как определить момент вступления в силу постановления об административном правонарушении в случае, если к административной ответственности привлекается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которое имеет намерение в полном объеме воспользоваться своим правом на обжалование постановления? Пункт 3 ст.30.1 КоАП РФ отсылает нас к законодательству об арбитражном процессе. Рассмотрению дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности посвящен параграф 2 гл.25 АПК РФ.

С жалобой на постановление по делу об административном правонарушении можно обратиться в течение десяти дней с момента получения копии постановления - это требование содержится в п.2 ст.280 АПК РФ и п.1 ст.30.3 КоАП РФ. Для принесения протеста прокурором установлен тот же срок (п.1 ст.30.10 КоАП РФ). Если десятидневный срок обжалования постановления пропущен, оно вступает в силу в соответствии с подп.1 ст.31.1 КоАП РФ. Если же жалоба подана или протест принесен, следует перейти к п.2 той же статьи.

По результатам рассмотрения жалобы арбитражный суд принимает решение, которое в силу п.5 ст.211 АПК РФ вступает в силу по истечении десяти дней с момента его принятия. Но постановление о привлечении к административной ответственности в силу пока не вступит! Для этого не будет оснований, ведь КоАП РФ связывает момент вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении не с моментом вступления в силу решения арбитражного суда, которым проверены законность и обоснованность привлечения к ответственности, а лишь с истечением срока на обжалование. АПК РФ предусматривает право апелляционного обжалования решения суда первой инстанции, не вступившего в силу, а вступившее в законную силу решение суда может быть обжаловано в кассационную инстанцию арбитражного суда. Срок на подачу апелляционной жалобы составляет 10 дней с момента вынесения решения (п.5 ст.211 АПК РФ), срок на подачу кассационной жалобы - два месяца с момента вступления решения в силу (п.1 ст.276 АПК РФ).

Итак, если апелляционная жалоба на решение арбитражного суда не подана, то по истечении десяти дней с момента вынесения решения начинается исчисление срока на обжалование решения в кассационную инстанцию. Если кассационная жалоба также не подана, постановление по делу об административном правонарушении вступит в силу через два месяца и десять дней с момента принятия решения суда первой инстанции.

Если подана апелляционная жалоба и постановлением апелляционной инстанции постановление по делу об административном правонарушении не отменено, а правом кассационного обжалования заинтересованное лицо не воспользовалось, постановление вступит в силу через два месяца после принятия постановления апелляционной инстанции.

В обоих случаях постановление по делу об административном правонарушении вступит в законную силу на основании п.2 ст.31.1 КоАП РФ. В том случае, если подана кассационная жалоба на решение арбитражного суда первой инстанции, и кассационная инстанция не отменила постановление о привлечении к административной ответственности, оно вступит в силу на основании п.3 ст.31.1 КоАП РФ немедленно после вынесения постановления кассационной инстанции арбитражного суда, поскольку обжалование этого судебного акта арбитражным процессуальным законодательством не предусмотрено. Не исключено, однако, что суд при разрешении спора будет придерживаться иного мнения. Например, апелляционной инстанцией Арбитражного суда Ульяновской области в постановлении по делу N А72-179/02-Сп указано, что постановление по делу об административном правонарушении, если оно не изменено или не отменено, вступает в законную силу с момента вступления в силу постановления апелляционной инстанции арбитражного суда. Пленум ВАС РФ в своем постановлении "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КОАП РФ" от 27.01.03 N 2 не затрагивает проблему вступления постановлений об административных правонарушениях в законную силу, поэтому возможно различное толкование правоприменителями рассматриваемых норм КоАП РФ, что может привести к нарушению прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

2.2. Постановление судьи об административном аресте должно исполняться с момента его вступления в законную силу

Законодательство об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ) предусматривает возможность пересмотра (обжалования) постановления по делу об административном правонарушении. Эта возможность является важной формой реализации обеспечения и соблюдения юридических гарантий в административно-юрисдикционном процессе, законности и обоснованности применяемых административных наказаний, выполнения требований ст.46 Конституции РФ, закрепившей право судебной защиты в качестве конституционного принципа.

Существование возможности пересмотра постановления имеет также и "большое превентивное значение, дисциплинирует тех, кому поручено применять административные взыскания, позволяет на основе единообразного толкования и применения закона исправлять и устранять допущенные ошибки".[10]

Особой критике в последние годы подверглись правовые положения ч.2 ст.266 КоАП РСФСР, согласно которым постановление судьи о наложении административного взыскания являлось окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежало. Обсуждаемая правовая норма явно не соответствовала требованиям ст.46 Конституции РФ, поэтому Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 мая 1999 г. признал не соответствующими Конституции РФ положения ч.2 ст.266 и п.3 ч.1 ст.267 КоАП РСФСР "как исключающие возможность проверки по жалобам граждан законности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки".

И только в результате внесения Федеральным законом от 20 марта 2001 г. изменений в ст.266 КоАП РСФСР и принятия нового КоАП РФ (п.1 ч.1 ст.30.1) эта проблема была решена.

Право на пересмотр (обжалование) постановления по делу об административном правонарушении имеет цель проверить его законность и обоснованность, а, следовательно, речь о его исполнении должна идти лишь после рассмотрения жалобы. Однако в КоАП РФ отсутствует правовая норма, которая позволяла бы приостанавливать исполнение постановления о наложении административного наказания в виде административного ареста в связи с подачей жалобы на это постановление. Наоборот, это постановление исполняется немедленно после его вынесения (ст.32.8 КоАП). Вместе с тем действующий КоАП (ч.2 ст.31.2) предусматривает, что постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. А в силу оно вступает: 1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, в случае, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано; 2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление; 3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление (ст.31.1 КоАП).

Анализ приведенных правовых норм дает основания полагать, что в случае обжалования постановления по делу об административном правонарушении в установленные законом сроки (и в случае восстановления пропущенного срока) это постановление не может исполняться, в том числе и об административном наказании в виде административного ареста, раньше, чем оно вступит в законную силу.

Исключение возможности приостановления исполнения постановления об административном аресте в случае его обжалования в установленные законом сроки вызывает определенное возражение, ибо оно приводит к нарушению соблюдения конституционного права граждан на судебную защиту, к уменьшению гарантий предотвращения судебной ошибки при назначении административного ареста. По сути, речь идет об исполнении постановления, не вступившего в законную силу. Это в определенной степени находило свое объяснение в то время, когда постановления, выносимые судьями районных судов, являлись окончательными и не подлежали обжалованию. Однако в настоящее время постановление судьи по делу об административном правонарушении может быть обжаловано и, следовательно, до рассмотрения жалобы считается не вступившим в законную силу, а поэтому его исполнение нельзя признать законным.

В связи с этим полагаю необходимым внести в КоАП изменения, которые исключали бы возможность немедленного исполнения не вступившего в законную силу постановления о назначении наказания в виде административного ареста.

Особого внимания в части детализации и дополнения требует ч.2 ст.30.5 КоАП. Во-первых, в отличие от ч.1 ст.30.5 КоАП, в которой наиболее конкретно определено начало срока рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении "со дня поступления жалобы со всеми материалами дела в суд, правомочным рассматривать жалобу", в ч.2 ст.30.5 КоАП, касающейся рассмотрения жалобы на постановление об административном аресте, начало этого срока определено как "с момента подачи жалобы". В связи с этим возникает вопрос - с подачи в какой суд (какому судье) начинает течь срок рассмотрения жалобы, ибо жалоба на постановление по делу об административном правонарушении направляется судье, которым вынесено постановление по делу, или может быть подана непосредственно в суд, уполномоченный ее рассматривать (п.1, 3 ст.30.2 КоАП). Если гражданин подал жалобу согласно п.1 ст.30.2 КоАП, т.е. судье, вынесшему обжалуемое постановление, то как тогда быть со временем, необходимым на пересылку административного материала с жалобой в вышестоящий суд, и требованием ч.2 ст.30.5 КоАП рассмотреть жалобу в течение суток с момента ее подачи?

Во-вторых, в п.2 ст.30.5 КоАП ничего не говорится о получении вышестоящим судом материалов дела, при наличии которых и возможно рассматривать жалобу. Каким же образом можно рассмотреть жалобу в течение суток с момента ее подачи, например, непосредственно в вышестоящий суд, если у него отсутствуют материалы дела?

И, наконец, временные рамки рассмотрения жалобы на постановление об административном аресте, установленные ч.2 ст.30.5 КоАП, не содержат реальной возможности в течение суток разрешить возможные ходатайства, назначить и провести экспертизу, истребовать дополнительные материалы, вызвать лиц, участие которых необходимо при рассмотрении жалобы (п.2 ст.30.4 КоАП).

Изложенное позволяет констатировать, что, несмотря на очевидное желание законодателя ускорить рассмотрение жалоб на постановления об административном аресте, установление суточного срока рассмотрения с момента их подачи носит декларативный характер и не имеет под собой возможности реального его исполнения.

В этой связи представляется необходимым, чтобы в ч.2 ст.30.5 КоАП, так же как и в ч.1 этой статьи, срок рассмотрения жалобы исчислялся бы со дня ее поступления со всеми материалами в суд, правомочный рассматривать жалобу, или со дня поступления в этот суд материалов дела (если жалоба подана непосредственно в суд, уполномоченный ее рассматривать).

И наконец, анализ содержания ч.2 ст.30.5 КоАП позволяет предположить, что законодатель, предусматривая сокращенный срок рассмотрения жалобы на постановление об административном аресте на случай, если лицо отбывает административный арест, допускает возможность отбытия (исполнения) данного наказания до вступления постановления, его определившего, в законную силу.

Однако, как ранее уже отмечалось, с этим трудно согласиться, ибо такой подход противоречит ч.2 ст.31.2 КоАП. Игнорирование требований данной статьи, исключение порядка исполнения административного ареста из общего правила об исполнении постановлений о назначении административных наказаний не исключает ситуаций, когда в результате возможной судебной ошибки граждане, находясь в изоляции, вынуждены необоснованно претерпевать моральные и физические страдания. Следовательно, при наличии поданной в установленный срок жалобы это постановление не может исполняться, так как вступает в силу лишь после вынесения решения по жалобе, а поэтому и лицо, подвергшееся административному аресту, не может отбывать это наказание до рассмотрения поданной жалобы.

Недопустимость исполнения постановления об административном аресте до его вступления в законную силу сняла бы необходимость и в установлении законодателем суточного срока рассмотрения жалобы на это постановление с момента ее подачи.

В КоАП не нашла правового урегулирования ситуация, когда в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в действиях (бездействии) лица будут установлены признаки преступления.

Представляется, что в данной ситуации следует вынести решение об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение, в результате которого в соответствии со ст.29.9 КоАП может быть вынесено постановление о прекращении производства по делу и материалы дела переданы прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания. Однако это (т.е. отмена постановления и возвращение дела на новое рассмотрение по изложенным основаниям) возможно лишь в том случае, если требование об этом содержится в жалобе потерпевшего, его законного представителя, представителя или протесте прокурора.