СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.. 3

ГЛАВА 1. ЗАКОН КАК ОБЪЕКТ ПРАВОТВОРЧЕСТВА.. 6

1.1. Понятие, признаки закона как формы права. 6

1.2. Виды и формы законов в Российской Федерации. 19

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 26

2.1. Критерии качества законов: понятие, классификация. 26

2.2. Механизм обеспечения реализации законов: понятие, элементы, содержание. 31

2.2.1. Проблемная ситуация и социальные факторы законодательной деятельности. 31

2.2.2. Роль социальных факторов в формировании отраслей и институтов законодательства. 35

2.2.3. Стадии законотворчества: сравнительно-правовой анализ 36

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 58

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.. 62

ВВЕДЕНИЕ

Сейчас в нашей стране взят курс на формирование правового государства, что, несомненно, связано с повышением роли в государственной и общественной жизни основного юридического источника (формы) российского права – закона. Как известно, отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов, называемых поэтому подзаконными актами.

В настоящее время мы, вероятно, находимся ещё в самой начальной стадии восстановления прав закона как реального, а не сугубо формального источника права. На пути этого восстановления сейчас выявился ряд проблем, правильная постановка и разрешение которых будет способствовать возрождению роли закона в отечественной правовой культуре[1]. Для того чтобы правильно определить и разделить эти проблемы следует обратиться, прежде всего, к рассмотрению основных вопросов теории закона, чему и посвящена данная работа.

Актуальность представленной работы заключается в том, что в настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

Процесс законотворчества проходит в чрезвычайно сложной обстановке. Растет озлобление и взаимное отчуждение людей, межнациональные распри и конфликты, растет преступность, рвутся хозяйственные связи.

Все это происходит на фоне экономического и финансового кризиса.

Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.

Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.

Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т. д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Ряд исследователей выдвигают на одно из первых мест в обеспечении реализации законов социальные механизмы (другой вопрос - как понимать содержание этих механизмов), что дополняет традиционные представления о способах осуществления законов, рассматривают соотношение нрава и интереса в теории и механизме государственного управления.

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.

Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах, отражена в многочисленной литературе, подробно описывающей, как следует «делать законы», каким требованиям они должны отвечать, начиная с языка закона до его изящества, красоты и даже поэтичности.

Цель работы – рассмотреть механизм обеспечения реализации законов в РФ.

Цель работы конкретизируется следующими задачами:

1)                          дать понятие закона как объекта творчества, описать его признаки, виды и формы;

2)                          выявить проблемы механизма обеспечения реализации законов в РФ (формирование субъективных прав и корреспондирующих юридических обязанностей, льгот и поощрений как средств реализации законов);

3)                          предложить пути решения проблемы исполнения законов.

Объектом исследования в настоящей работе являются законы Российской Федерации; предметом исследования – механизмы обеспечения реализации законов.

ГЛАВА 1. ЗАКОН КАК ОБЪЕКТ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

1.1. Понятие, признаки закона как формы права

Слово «закон» в русском языке означает «правило», «предел», положенный свободе воли и действия[2]. Иначе говоря, под словом «закон» всегда имеется в виду правило поведения общего значения, обязательное для всех лиц и организаций.

Юридический смысл слова «закон» состоит в том, что под законом имеют в виду «правило, постановление высшей власти»[3].

Согласно общепринятому представлению, по законом понимается обязательная правовая норма, устанавливаемая субъектом государственной власти. Обязательный ее характер не всегда простирается на все население, занимающее государственную территорию: есть законы, определяющие права отдельных сословий, или права населения, живущего при особых административных условиях, как напр. то надо сказать о населении русских окраин; наконец, могут быть закон, определяющие права отдельных лиц. Существенное значение в понятии закона имеют следовательно, по господствующему воззрению, два признака:

во-первых, закон есть норма, определяющая права и соответствующие им обязанности;

во-вторых, эта норма исходит от государственной власти и потому носит обязательный характер.

По мнению Гарейса, разделяемому и многими другими немецкими писателями, законом исключительно в формальном смысле называются те государственно-административные нормы, которые устанавливаются при участии народного представительства; законы же исключительно в материальном смысле суть те правительственные деяния, которые имеют своим содержанием установление нового права, но без участия народного представительства[4]. Подобного рода определения способны только внести путаницу в понятие закона. Понятие закона принадлежит к числу тех основных политико-юридических понятий, которые одинаковы для каждого государства, какую бы форму государственного строя оно ни имело. Вводить в понятие закона признак участия в издании его народного представительства, значит отказать в значении закона тем юридическим нормам, которые установляются представителем верховной власти в государствах абсолютных.

Для понятия закона существенно не то кто участвует в его составлении и издании, но то, что он издается субъектом верховной власти. Вопрос же об организации верховной власти есть уже вопрос особый и самостоятельный; если поэтому народное представительство в конституционных государствах участвует в установлении законов, то это, конечно, потому, что оно входит, в качестве основного элемента в организацию верховной власти. Там, где оно не является элементом этой организации, оно и не участвует в установлении законов; поэтому представляется совершенно не целесообразным обусловливать понятие закона той или другой формой государственного строя.

Некоторые немецкие ученые, различая закон в материальном и формальном смысле, идут еще далее, утверждая, что закон возникает всякий раз, когда кто-либо; имеющий на то власть, устанавливает объективную юридическую норму, регулирующую какие-либо отношения и обязательную для этих отношений; в этом смысле законодательная власть принадлежит немецким общинам, корпорациям, государственным установлениям, чиновникам и даже отдельным семьям. Такого воззрения на закон придерживаются Брунс, Эк и другие. Утверждение, что законы установляются субъектом верховной власти, по мнению этих ученых, неправильно и составляет лишь остаток того воззрения, также неправильного, что всякое право исходит от государства. Такое расширение понятия закона уничтожает всякое различие между законом и правительственным распоряжением.

Выдающиеся немецкие ученые не примыкают однако к вышеприведенному, слишком широкому, определению понятия закона, устанавливаемому Брунсом, Эком и некоторыми другими писателями, но держатся более установившегося и более правильного определения, на основании которого законом признается устанавливаемая субъектом верховной власти юридическая норма, имеющая общеобязательный характер, т.е. применимая ко всем юридически подходящим под нее случаям. Такого определения закона держится Рённе, Лабанд, не считающий впрочем общность закона существенным признаком его, Шульце, вводящий в понятие закона, подобно Рённе, еще признак обнародования, Штейн, считающий закон вообще выражением государственной воли, Блунчли, признающий закон полным выражением права, и производящей его единственно от государства. Если в определениях этих ученых мы и находим некоторые различия, то все они согласны в том существенном признаке закона, что он исходит от субъекта государственной власти и притом от него исключительно.

Указанными признаками закон отличается от судебного решения и административного распоряжения. Судебное решение должно быть основано на законе; оно есть применение закона к конкретному случаю, следовательно имеет и силу лишь в отношении каждого отдельного случая; в других случаях оно имеет значение прецедента, могущего служить примером, но ни в каком случае не обязательного для судей.

Не так легко разграничить закон и административное распоряжение: по крайней мере, не все административные распоряжения поддаются такому разграничению. Наиболее легко отличить от закона те распоряжения, которые издаются административными органами субъекта верховной власти в видах разъяснения закона и осуществления его в жизни; такие распоряжения должны быть основаны на законе, они не должны ему противоречит и не должны идти далее того, что устанавливает закон. От судебных решений они отличаются тем, что приложимы не к одному какому-либо случаю, но не редко к целой категории отношений. Распоряжения эти могут быть названы исполнительными в отличие от административных распоряжений в тесном смысле слова, которые определяют порядок деятельности государственных установлений, сообразуясь с установленными на этот случай законами. Но некоторые распоряжения ничем не отличаются от законов; таковы исключительные распоряжения, издаваемые административными органами в каких-либо исключительных или крайних случаях и затрагивающие такие права, которые находятся под защитою закона, или создающие новые права и соответствующие им обязанности, или устанавливающие вообще то, что не предусмотрено законом или отменяющие какие-либо законы. Такие распоряжения временны, оправдываются исключительными условиями и должны быть рано или поздно санкционированы субъектом верховной государственной власти. Случаи издания такого рода распоряжений должны быть, по возможности, точно определены законом[5].

Наконец, есть еще одна категория распоряжений, по содержанию своему весьма близко подходящих к законам; это - так называемые, закономерные распоряжения, издаваемые главою государства и министрами под их ответственностью и устанавливающие не только те или другие административные нормы и правила деятельности установлений, но и права с соответствующими им обязанностями. Эта последняя категория распоряжений есть явление сравнительно нового времени, возникшее во всяком случае не ранее установления в западноевропейских государствах конституционной монархии. Конституционное устройство, характеризующееся особой организацией верховной власти, принесло с собою и новый, сравнительно с прежним временем, процесс установления законов, при помощи участия в этом процессе народного представительства и главы государства. Но глава государства, являющийся в конституционных странах, главным образом, главою исполнения, получил право самостоятельно издавать распоряжения вышеуказанного характера под ответственностью министров, если бы эти распоряжения противоречили конституции или клонились к явному ущербу для государства. Подобное же право в конституционных государствах принадлежит и самим министрам, как непосредственно зависящим от главы исполнения. Основанием для существования этой категории распоряжений является сама государственная жизнь с ее многообразными проявлениями, с ее бесчисленными потребностями и отношениями; все это разнообразие проявлений государственной жизни, находящееся при том же в непрерывном процессе видоизменения условий существования явлений, не может быть, хотя бы приблизительно, предусмотрено и регулируемо законодательством. Субъект верховной власти, при помощи законодательства устанавливает лишь основные, следовательно, наиболее существенные правоотношения, не имея возможности касаться явлений сравнительно второстепенного значения и предоставляя право регулирования этих явлений и отношений, как главе государства, так и его агентам под их ответственностью пред народным представительством. Без существования таких закономерных распоряжений развитие современных государств было бы не мыслимо; предоставить регулирование и определение всех явлений государственной жизни законодательству значило бы обречь эту жизнь на постоянный застой и, в конечном результате, упадок. Таким образом, рассматриваемая категория распоряжений, в материальном отношении, т.е. по своему содержанию, может ничем не отличаться от законов. Но если бы установление и определение всякого рода отношений без всяких ограничений могло служить предметом распоряжений, то между ними и законами, в материальном отношении, не было бы уже никакого различия, и административные органы государства явились бы в то же время и законодательными, а вместе с тем, следовательно, были бы уничтожены и те гарантии гражданской свободы, которые установлены политическим строем конституционных государств. Ввиду этого, должна быть отыскана резкая демаркационная линия между законами и рассматриваемой категорией распоряжений. С формальной стороны сделать разграничение между законами и распоряжениями весьма легко, поскольку дело идет о государствах конституционных. Законами являются все те юридические нормы, которые исходят от органов государственной власти, т.е. которые рассмотрены и установлены представительными учреждениями и утверждены главою государства. Таким образом, юридические нормы, установленные главою государства, без рассмотрения и принятия их палатами, не будут иметь значения законов, но только правительственных распоряжений. Другое дело - государства абсолютные, где государственная власть всецело сосредоточивается в одном лице. В таких государствах провести строгую грань между законами и административными распоряжениями, издаваемыми главою государства, чрезвычайно трудно, так как приходится проявления воли одного и того же лица, носителя верховной власти, считать то законами, то распоряжениями. Поэтому, если здесь и возможно установление какого-либо различия между законами и распоряжениями главы государства, то различия не теоретического, не принципиального, но условного, установленного самим субъектом верховной власти того или другого абсолютного государства, сообразно с местными историческими и другими условиями.

Так, русское законодательство определяет различие между законами и Высочайшими повелениями. Законом по русскому законодательству считаются те санкционированные Императором нормы, какое бы название они ни носили, которые подписаны им собственноручно; напротив, Высочайшими повелениями закон считает словесные повеления государя, объявляемые местами и лицами, уполномоченными к тому представителем верховной власти. Формальное различие между теми и другими состоит, следовательно, в том, что первые подписываются собственноручно государем, последние нет[6].

Если трудно провести резкую грань между законами и распоряжениями главы государства в государствах абсолютных, то нельзя сказать, чтобы это было легко и для государств конституционных, по крайней мере в отношении материальной стороны законов и распоряжений главы государства; в формальном же отношении те и другие, как мы видели, различаются легко.

Однозначащими с законами в материальном отношении являются, как мы видели, все те распоряжения, которые издаются главою государства в исключительных случаях; это - так называемые у немцев, Nothverordnungen. Но такие распоряжения не должны противоречить основным законам; издание их допускается лишь в том случае, когда не собрались палаты, они должны вызываться какой-либо опасностью, угрожающей общественному порядку и, наконец, они должны подлежать утверждению законодательного собрания в ближайшую сессию. Не будучи утверждены, они теряют свою обязательную силу и ответственным за их издание является целое министерство.

Другую категорию распоряжений, трудно отграничиваемых по их содержанию от закона, составляют те распоряжения, которые издаются административными органами на основании делегации субъекта верховной власти и которые регулируют отношения, не санкционированные законом. Существенным моментом здесь является именно делегация или уполномочие со стороны субъекта государственной власти. Если такого полномочия не существует, то и распоряжения не могут быть издаваемы. Напротив, при существовании полномочия различие в материальном отношении между такого рода распоряжениями и законами не принципиальное, но лишь относительно, так как законы устанавливают наиболее важные отношения, касающиеся свободы лиц, их имущества и т. п., а также изменяют, аутентически разъясняют и отменяют законы уже существующие, между тем распоряжения, хотя и могут регулировать даже и правоотношения, но лишь менее существенные, при том в пределах закона и ни в каком случае не могут ни изменять, ни отменять существующих законов за исключением случаев издания чрезвычайных распоряжений (Nortverordnungen).

Все изложенное убеждает нас в том, что:

во-первых, учение о законе исключительно в формальном смысле и законе исключительно в материальном смысле развилось из стремления отыскать сущность закона в его содержании и таким содержанием признать права и правоотношения;

во-вторых, такой взгляд на закон уничтожает возможность сделать точное разграничение между законами и распоряжениями, именно той категорией распоряжений, которые могли бы быть названы правовыми распоряжениями;

в-третьих, ввиду возможной общности содержания законов и распоряжений, существо первых следует искать не в этом содержании, но в форме, так как эта последняя не может быть общей и законам и распоряжениям.

Если сущность закона искать в его содержании, то ввиду возможной общности содержания законов и распоряжений и последним, как сказано, приходится в известных случаях придавать значение закона, так как очевидно, что всюду, где мы находим сущность закона, мы находим и самый закон. К этому, как мы видели, и пришли новейшие теоретики, признавши правовые распоряжения законами. Если же сущность закона мы будем искать не в его содержании, но в форме, тогда окажется, что форма закона, как выражение воли субъекта верховной власти, не может быть общей и законам и распоряжениям, так как последние потому именно и распоряжения, что исходят от представителей подчиненных властей. Сказать, что и субъект верховной власти может издавать распоряжения, значит признать за последними совсем иное значение, нежели какое признавалось за ними до сих пор, т.е. призвать их по их обязательной силе однозначащими с законами. Право распоряжений потому именно и развилось, что субъект верховной власти не имеет возможности предвидеть и непосредственно регулировать все те разнообразные отношения, которые нуждаются в подобном регулировании.

Раз субъект верховной власти регулирует какие-либо отношения непосредственно, то это и не будут распоряжения, но законы. И так, форма закона присуща только закону и исключительно на основании этой формы и возможно принципиальное отличие закона от постановлений подчиненных органов. Содержание закона или его материальная сторона для сущности закона не имеет значения и потому может быть разнообразного характера. Сказать, что закон должен иметь какое либо определенное содержание, что он должен, например, устанавливать и регулировать правоотношения, это значит ставить субъекта верховной власти в известные пределы, приурочивать выражение его воли к определенным предметам, ограничивать, следовательно, суверенитет верховной власти и впадать, таким образом, в логическое противоречие. Закон есть выражение воли субъекта верховной власти. Само собою уже разумеется, что оно обязательно и что, ввиду осуществления этой обязательности, необходимо его обнародование. Но утверждение, что субъект верховной власти не может выражать свою волю иначе, как устанавливая права, что его постановления по природе своей правовые, не правильно и построено на том также не правильном положении, что сама организация верховной власти также имеет юридическую природу. Что, в особенности, может вводить здесь в заблуждение, так это обязательность, принудительный характер большинства постановлений субъекта верховной власти. Действительно, где есть такая принудительность, там несомненно есть и право, т.е. право, так называемое, объективное.

Но всем ли выражениям воли субъекта верховной власти присущ признак принудительности? Конечно не всем, но только тем, которыми установляются и регулируются взаимные отношения между гражданами или отношения между субъектом верховной власти и гражданами. В этих случаях и самым выражениям воли субъекта верховной власти может быть присвоено название «велений».

Но есть масса других случаев, в которых, хотя воля субъекта верховной власти также выражается, но не содержит в себе признака принудительности и не является велением в собственном смысле этого слова. Это бывает тогда, когда субъект верховной власти становится в те или другие отношения к материальному миру; если жизнь индивидуума не исчерпывается его отношениями к людям, то не исчерпывается этим и жизнедеятельность субъекта верховной власти; и он может входить в соприкосновение с исключительно материальным миром; так, например, субъект верховной власти обнаруживает свою волю в отношении деления государственной территории на определенные части и присвоения этим частям определенного названия; в отношении организации учреждений, создания массы внешних условий, в видах обеспечения общего благосостояния, куда относится, например, устройство железных дорог, прорытие дорогостоящих каналов, постройка крепостей, отчуждение государственных имуществ и т. д. Во всех подобных случаях субъект верховной власти выражает свою волю, но эта последняя не имеет никакого юридического содержания, не заключает в себе принудительности, так как это значило бы обращать принудительность на самого себя; поэтому и нормы или постановления, служащие внешним выражением воли субъекта верховной власти в этих случаях, не будут нормами юридическими, хотя нет никакого основания отказывать им в значении законов. Такие постановления обязательны конечно для органов управления, но только потому, что органы управления суть орудия деятельности субъекта верховной власти; они обязаны проводить там, где это требуется, все вообще законы, только что эта обязанность sui generis, так как в лице их действует сам субъект верховной власти.

Нельзя признать юридической обязательности вышеуказанных норм и для граждан, так как ими не установляется никаких прав; этими нормами субъект верховной власти не требует от граждан выполнения каких-либо действий или воздержания от совершения каких-либо действий. Граждане признают эти нормы и созданный ими порядок вещей не потому, что они юридически обязаны это делать, но потому, что они не могут не признавать факта[7].

Для того, чтобы эффективно регулировать общественные отношения, право как характеристика социальной организации должно иметь какое-то внешнее выражение, форму. В правовой доктрине эта внешняя форма выражения (объективизации) правовой нормы обозначается условным термином «источник права». По правовой нормой в данном случае понимается система норм права, действующих в данном обществе.

В мировой практике известны различные виды источников права: правовой обычай (обычное право), нормативный акт государственных органов, судебный прецедент, договор нормативного содержания, общие принципы, идеи, доктрины. Одним из основных видов источников права являются законы.

Законы как основная и главная форма выражения права играют первостепенную роль в системе права любого цивилизованного государства. В современной юридической литературе встречается множество определений понятия «закон», из которых следует, что закон (в упрощенном определении) - это нормативно-правовой (юридический) акт, издаваемый государством и содержащий общие правила поведения (правовые нормы), который регулирует важнейшие общественные отношения с участием граждан, государственных и общественных организаций.

Закон - это почти всегда нормативный акт, устанавливающий, излагающий или изменяющий общие предписания - нормы права. Подобная характеристика закона обусловлена двумя обстоятельствами:

- во-первых, с точки зрения этимологии (смысла) слово закон означает «правило», «предел, положенный свободе воли и действия»; это акт государства и, в отличие от норм обычного права, под словом «закон» всегда имеют в виду правило поведения общего значения, обязательное для всех лиц или организаций;

- во-вторых, с юридической точки зрения смысл слова «закон» состоит в том, что под ним понимается «правило, постановление высшей власти».

Следовательно, закон (равно как и другие нормативно-правовые акты) отражает объективные потребности регулирования общественных отношений и в силу этого приобретает форму общего и обязательного правила поведения для всех. Потребности общества неизбежно проходят через волю государства, чтобы в форме закона приобрести общеобязательную силу.

Именно закону присущи правовые нормы наиболее широкого диапазона действия. К ним можно отнести: нормы-цели, нормы-принципы, нормы-стимулы, нормы-дефиниции (определения), общережимные нормы, нормы-запреты (санкции), технико-экономические нормы и т.п.. Правильный подбор и сочетание норм закона - важнейшая проблема успешного развития и функционирования правовой системы государства.

Как уже отмечалось выше, главное в законах, кроме их всеобщности - это то, что они рассчитаны не на один конкретный случай, а на множество случаев, то есть законы являются общеобязательным регулятором поведения людей и организаций. Закон реален, если выражает существенные, основные связи социальных факторов. В этом смысле теория закона непосредственно связана с проблемой содержания и формы права, вытекает из их соотношения.

Выводы:

Из сказанного, таким образом, следует, что закон есть выражение воли субъекта верховной власти, и что содержанием закона могут быть, как правоотношения, так и другие отношения, не имеющие юридического характера. Сообразно с этим двояким содержанием, законы могут быть и классифицированы. Законы, относящиеся к первой группе, могли бы быть названы законами правовыми; относящиеся к последней - законами организационными, так как все они имеют в виду организацию внешних или материальных условий благосостояния. Первая группа допускает в свою очередь классификацию по пространству обязательной силы законов; в последней такая классификация не может иметь места, так как законы этой группы не являются законами юридическими в тесном смысле этого слова. Но законы организационные могут быть: административными, полицейскими, финансовыми, военными и т.д., смотря по тому, в какой сфере государственной жизни субъект верховной власти, путем выражения своей воли, организует те или другие внешние или материальные условия государственного развития и благосостояния.

Вкратце признаки закона таковы:

- во-первых, с точки зрения этимологии (смысла) слово закон означает «правило», «предел, положенный свободе воли и действия»; это акт государства и, в отличие от норм обычного права, под словом «закон» всегда имеют в виду правило поведения общего значения, обязательное для всех лиц или организаций;

- во-вторых, с юридической точки зрения смысл слова «закон» состоит в том, что под ним понимается «правило, постановление высшей власти».

1.2. Виды и формы законов в Российской Федерации

Многообразие общественных отношений, регулируемых правом, порождает множество законов. Они схожи по основным признакам, но и различаются между собой. Специфику законов нужно отчетливо представлять себе и в полной мере учитывать в процессе их подготовки, принятия и реализации. Иначе затрудняется решение задач, стоящих перед тем или иным лицом. Возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой различных актов. Допускаются многочисленные нарушения законности. Это и «сбои» в деятельности и взаимоотношениях государственных органов, это и трудности для граждан в реализации и защите их прав и законных интересов.

Избежать указанных трудностей можно с помощью правильно построенных классификаций, которые позволяют определить юридическую силу законов. Понятие «юридическая сила» в самом концентрированном виде содержит характеристику видов законов и каждого из них в отдельности, а также их места в правовой системе и соотношения между собой. Законы имеют верховенство на всей территории страны и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, помимо этого юридическая сила законов различается в зависимости от их местонахождения в классификации. С помощью деления на виды устанавливается иерархическая соподчинённость актов, занимающих более высокое место и более низкое место в государственной системе. В результате определяются основания и рамки принятия того или иного акта, его основного содержания. Формула «на основе и во исполнение закона» выражает именно эту правовую связь. Также юридическая сила, установленная в результате принятой классификации, позволяет признать правовой акт, нарушивший установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств: приостановление акта, отмена, признание акта недействительным, признание утратившим юридическую силу самого акта и связанных с ним других актов, и порожденных ими юридических последствий. Иными словами с помощью правильно составленной классификации можно установить определенную соотносимость и соподчиненность правовых актов, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, а также всей правовой системе[8].

В теории права предпринимались неоднократные попытки создания надлежащей классификации законов. Причем критерием при делении законов на виды выступали как общие теоретические предпосылки, так и особенности законов, выделяющиеся при практическом их использовании.

Примером первого рода классификации может служить классификация, данная Г.Ф. Шершеневичем в его работе «Общая теория права». По ней все законы делятся на запретительные и повелительные, которые в свою очередь подразделяются на принудительные и восполнительные. Изначально, по мнению Шершеневича: «Все законы составляют по существу повеления, но по форме выраженного в них повеления они различаются на повеление в узком смысле и непосредственно запрещение. Объединяясь в стремлении возбудить в гражданах наклонность согласовать свое поведение с требованиями правового порядка, повелительные законы в том отношении расходятся с запретительными, что они побуждают к совершению определенных действии, тогда как вторые останавливают намерение совершить определенные действия»[9]. Далее повелительные законы делятся на принудительные и восполнительные. Отличаются они тем, что принудительные законы определяют сами содержание юридического отношения, тогда как восполнительные определяют содержание правоотношения лишь настолько, насколько субъекты не определили его по своему усмотрению. Классификация законов, предложенная Шершеневичем выбрана нами не случайно. Она достаточно типична и представляет весьма распространенные позиции, давно сложившиеся в мировой юридической мысли.

Классификация второго рода основывается на делении законов, используемом в практической жизни. Такая классификация имеет больше применение, поэтому на нее, как правило, ссылаются непосредственно в правовых актах. Основы такой классификации содержатся в основных законах государств – Конституциях. Например, в Конституции РФ этому посвящена ст. 76. Поскольку такое деление на виды имеет большое практическое значение, стоит на нем остановиться подробнее. Для наглядности приведем полную классификацию законов, принятую в последнее время в России[10]. Закон (наиболее общая форма акта указанного вида). Отсылки к закону в этом смысле, содержащиеся в Конституции и законодательных актах, означают закон как федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (как законодательство)[11].

Итак, в Российской Федерации существуют следующие виды законов:

Высший уровень – Федеральный закон. Федеральный закон в свою очередь делится на подвиды. В соответствии с Конституцией РФ к ним относятся:

1.       сама Конституция (основной закон государства, которому должны соответствовать все остальные законы и любые иные акты);

2.       федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией;

3.       федеральные законы, не имеющие значение конституционных (в правовой доктрине они называются обыкновенными законами).

4.       законы субъектов федерации.

Особое внимание стоит уделить федеральным конституционным законам, поскольку это новый вид законодательного акта для России. В СССР отсутствовало подразделение законов на конституционные и обычные. Законодательство формировалось по принципу соответствия законов Конституции. В советской науке проблема эта, отчасти хотя и затрагивалась, но относилась в большей степени к числу спорных и абстрактных[12].

Теперь точно определено «иерархическое» место федерального конституционного закона – ему не могут противоречить федеральные законы (п. 3 ст. 76 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон непосредственно регулирует важнейшие конституционные институты государства (например, законы о порядке деятельности правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и т.п.). Высшая юридическая сила конституционных законов находит выражение в особой процедуре их принятия. Для принятия федерального конституционного закона требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Причем принятый конституционный закон подлежит подписанию Президентом и не может быть им отклонен[13].

5.            Кодекс – закон, содержащий систему норм, наиболее полным образом регулирующий определенный круг общественных отношений. Чаще всего им охватывается сфера общественной жизни. Кодекс отличается наибольшей стабильностью и своеобразным доминирующим положением в соответствующей отрасли законодательства. В Российской Федерации действуют Гражданский Кодекс, Уголовный Кодекс, Таможенный кодекс, Трудовой Кодекс, Семейный Кодекс и другие.

6.            Основы законодательства.

Это закон, регламентирующий совместную компетенцию федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др. Таковы, например, основы законодательства о культуре или основы законодательства об охране здоровья граждан.

7.     Общие принципы, основные принципы, основные начала.

Разные названия закона, содержащего преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, о Местном Самоуправлении).

8.     Законодательство.

Это структурно упорядоченная система законодательных актов в той или иной сфере государственной или общественной жизни. Законодательство в узком смысле охватывает только законы, в широком смысле – иные нормативно-правовые акты (например, постановления палат Федерального Собрания, указы Президента РФ).

9.     Модельные (рекомендательные) законодательные акты.

Это законы, принимаемые либо международными организациями, либо национальными парламентами федеративных государств, и могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию для национальных законодательств в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются национальными парламентами[14].

В мировой практике широко используются модельные законодательные акты. Например, в США с 1952 г. действует модельный торговый кодекс для штатов, издание которого периодически обновляется. Соединённые Штаты принимают его с изменениями, дополнениями и изъятиями. В 1984 г. в США принят модельный закон о предпринимательских корпорациях. В Конвенции о международном частном праве, вступившей в силу в ноябре 1928 г., приложением служит кодекс международного частного права (кодекс Бустаманте). В 1992 г. в рамках международной налоговой программы в Гарвардском университете разработан «Базовый (основной) международный налоговый кодекс».

Существуют также классификации законов: по субъектам правотворчества (деление на принятые в результате референдума и на принятые органами власти), по отраслевой принадлежности, а также по сроку действия (деление на постоянные и временные)[15].

Законы по их юридической силе могут быть разделены на обычные и конституционные. Понятие последних носит полемический характер, так как их формулировка у различных авторов неодинакова. Так, некоторые правоведы относят к ним Конституцию и законы, которыми вносятся изменения и дополнения в Основной Закон. Другие ученые предлагают под конституционными законами понимать законы, принятие которых предусмотрено в Конституции. Г. Ф. Шершеневич подразумевает под конституционными законами те законы, «которые определяет государственное устройство, то есть устройство верховной власти и устройство тех органов, которым поручаются различные функции верховной власти, законодательство, суд и администрация», а также «те нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и желает сообщить характер твердости и постоянства». Обыкновенными законами Г. Ф. Шершеневич считал все остальные законы, которые не относятся к конституционным[16].

В некоторых государствах в особую группу выделяют программные законы, содержащие изложение общих принципов, а не конкретных предложений.

Многие авторы различают законы по пространству их действия общие и местные. Под первыми понимаются законы, в сферу действия которых входит вся территория определенного государства, местные же законы действуют только на определенной его части. Однако следует отметить, что такая дифференциация присуща в основном государствам федеративного устройства.

По содержанию законы делятся на общие, которые распространяются на всех граждан определенного государства, и специальные, действующие только в отношении определенного круга лиц, имеющих специфический признак, отличающий их от других людей. Также в юридической литературе существуют деления, классифицирующие законы по субъектам законотворчества, по отраслевой принадлежности, по форме выраженности и другие[17].

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Критерии качества законов: понятие, классификация

В теории права до настоящего времени не ставился вопрос о пределах и право­мерности превышения субъектами государ­ственного управления так называемых «нормативных рамок права», в связи, с чем достоинством монографии является по­становка и попытка решения названной проблемы. Ю.А, Тихомиров высказывает точку зрения о допустимости превышения (например, в договорах) минимального нормативного уровня, приводя в качестве примеров по­чины трудовых коллективов и предприя­тий (в том числе и самофинансирования), «обогатившие» правовые нормы[18].

Ю. А. Тихомиров раскрывает еще одну спорную проблему структурного построе­ния нормы права. «Нарушая» традицию обязательного трехчленного структурирования нормы - гипотеза, диспозиция и санкция, автор полагает, что в пра­вовой системе происходит необратимый процесс возрастания удельного веса не­классических, стимулирующих, поощри­тельных норм, а также стимулов в структуре самой правовой нормы, следст­вием чего является развитие нормативной само регуляции поведения. Признание значи­мости экономических методов регулирова­ния общественных отношений создает пред­посылки для признания правомерности по­добного подхода к структуре норм, тем более что в теории права находит призна­ние точка зрения, обосновывающая нали­чие в системе права норм-принципов, норм-деклараций и т. п.

Значительное место в работе уделено соотношению так называемых «норматив­ных пластов» (т. е. закона и подзаконного акта) в системе права, обоснованию роли закона как первичного регулятора отно­шений в обществе и основного ориентира экономических и социальных преобразова­ний. Автор предлагает трехчленную клас­сификацию источников права - закона (первичный регулятор), подзаконного акта (вторичный регулятор), а также локально­го акта, договора и акта самоуправления. Последнее звено в системе источников прав (т. е. локальный акт, договор и акт само­управления) исследуется Ю. А, Тихомиро­вым с особым вниманием, поскольку они приобретают все более заметную роль в правовой системе и как бы «удлиняют» ра­диус стимулирующего действия закона. Ав­тор убедительно показывает, что с помощью издания локальных правовых актов, заключения договоров и принятия актов самоуправления осуществляется превыше­ние нормативного минимума, содержащего­ся в законе, приводя в качестве примера заключение хозяйственных договоров, принятие решений органами терри­ториального местного самоуправления и др. Подготовка и принятие локаль­ных актов - это естественное отражение процесса децентрализации управления государственными предприятиями. Присоеди­няясь к положительной оценке, которую автор дает локальным правовым актам предприятий, учреждений, организаций, тру­довых коллективов и др., нельзя не упрек­нуть его за то, что он не называет слож­ностей, нередко возникающих в связи с их принятием, не предлагает способов предот­вращения возможных нарушений закона этими актами, ущемления прав работников данного предприятия, организации, потребителей продукции и услуг вне предприя­тия, организации.

Будучи весьма схожими между собой по способу формирования, юридической силе, месту и роли в правовой системе, законы, тем не менее, сильно отличаются друг от друга. Они подразделяются на определенные виды. Существуют различные критерии классификации законов.

Так, в зависимости от значимости содержащихся в них норм, законы объективно подразделяются на конституционные и обыкновенные или текущие, как их иногда называют.

К конституционным законам относятся прежде всего сами конституции; затем - законы, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в тексты конституций и, наконец, законы, необходимость издания которых предусматривается самой конституцией.

Конституционные законы отличаются от текущих законов и всех других нормативно-правовых актов не только по содержанию, но и по форме, характеру, порядку их принятия, внесения в них изменений и дополнений. Любая конституция в силу широты охвата ею самых разнообразных сфер жизнедеятельности общества и государства, а также в силу многих причин выступает не только как сугубо юридический, но и как политический и идеологический по своему характеру документ. Она обладает самой высокой юридической силой по отношению ко всем без исключения формам (источникам) права и служит правовой основой для всей правотворческой и правоприменительной деятельности в государстве.

Основной Закон - это фундамент законодательства, регулирующего взаимоотношения граждан между собой и с государством. Конституция нужна для того, чтобы законы не противоречили друг другу и не нарушали права и свободы граждан.

Конституция необходима для современного государства прежде всего потому, что в ней закрепляются его исходные принципы и назначение, функции и основы организации, формы и методы деятельности. Конституция устанавливает пределы и характер государственного регулирования во всех основных сферах общественного развития, взаимоотношения государства с человеком и гражданином.

На базе конституции происходит становление различных отраслей права, как традиционных, существовавших еще в прошлом, так и новых, создаваемых с учетом перемен в экономике, социальном развитии, политике и культуре.

Конституция придает высшую юридическую силу фундаментальным правам и свободам человека, защищает его честь и достоинство. Если представить себе многочисленные правовые акты, действующие в стране, в виде определенного организованного и взаимосвязанного целого, некоей системы, то конституция - это основание и одновременно источник развития всего права.

Порядок принятия, внесения изменений и дополнений в конституцию предусматривается, по общему правилу, самой конституцией. Конституции многих государств содержат целые главы, разделы или обширные статьи, посвященные порядку внесения конституционных поправок и пересмотра конституций. Особое внимание в них уделяется, помимо всего прочего, вопросам инициативы пересмотра конституции, процедуре пересмотра и условий принятия решений.

В отличие от конституционных законов для принятия или изменения обыкновенных законов не требуется порядка или квалифицированного большинства депутатских голосов. В данном случае считается достаточным абсолютное большинство голосов.

Классификация законов основывается на различных критериях, зависящих от правовой системы. Так, Ю. А. Тихомиров предлагает дифференциацию: 1) по содержанию, то есть по регулируемым законами отношениям в обществе; 2) по способу воздействия на них, то есть по сферам социальной и государственной жизни. Также вышеуказанный автор классифицирует законы в зависимости от юридической силы, от структурной формы законодательных актов. Последний критерий служит для выделения обычных тематических и укрупненных законов (кодексы и т. п.). Законы также можно классифицировать по порядку их подготовки, рассмотрения и принятия.

В особую группу Ю. А. Тихомиров объединяет законы государства, имеющего федеративное устройство, так как для этих государств присущи системы законов, характеризующиеся двумя или даже тремя уровнями.

Законы по их юридической силе могут быть разделены на обычные и конституционные. Понятие последних носит полемический характер, так как их формулировка у различных авторов неодинакова. Так, некоторые правоведы относят к ним Конституцию и законы, которыми вносятся изменения и дополнения в Основной Закон. Другие ученые предлагают под конституционными законами понимать законы, принятие которых предусмотрено в Конституции. Г. Ф. Шершеневич подразумевает под конституционными законами те законы, «которые определяет государственное устройство, то есть устройство верховной власти и устройство тех органов, которым поручаются различные функции верховной власти, законодательство, суд и администрация», а также «те нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и желает сообщить характер твердости и постоянства». Обыкновенными законами Г. Ф. Шершеневич считал все остальные законы, которые не относятся к конституционным[19].

В некоторых государствах в особую группу выделяют программные законы, содержащие изложение общих принципов, а не конкретных предложений.

Многие авторы различают законы по пространству их действия общие и местные. Под первыми понимаются законы, в сферу действия которых входит вся территория определенного государства, местные же законы действуют только на определенной его части. Однако следует отметить, что такая дифференциация присуща в основном государствам федеративного устройства.

По содержанию законы делятся на общие, которые распространяются на всех граждан определенного государства, и специальные, действующие только в отношении определенного круга лиц, имеющих специфический признак, отличающий их от других людей. Также в юридической литературе существуют деления, классифицирующие законы по субъектам законотворчества, по отраслевой принадлежности, по форме выраженности и другие.

2.2. Механизм обеспечения реализации законов: понятие, элементы, содержание

2.2.1. Проблемная ситуация и социальные факторы законодательной деятельности

Эффективность законодательства обусловливается многими обстоятельствами, связанными как с самой законодательной деятельностью, так и с деятельностью по реализации принятых законов. Зависит она и от социально-правовой активности субъектов законотворчества и правоприменения, от уровня их правосознания и правовой культуры[20].

Какую же помощь может оказать в этих условиях юридическая наука делу оптимизации законотворчества и повышения качества и эффективности его результата – законов, издаваемых Федерацией и законодательными органами субъектов РФ?

Очевидно, что прежде всего речь должна идти о выявлении факторов, снижающих, а иногда даже сводящих на нет общую позитивную направленность работы законодательных органов в современных условиях. Выявление таких негативных факторов, снижение их действительности, подключение к взаимодействию с ними позитивных факторов должно происходить не стихийно, а на основе научных рекомендаций, в свою очередь базирующихся на соответствующих эмпирических изысканиях.

И позитивно, и негативно действующие факторы могут затрагивать как существо нуждающихся в законодательной регламентации проблем, так и организационно-процедурную сторону принятия и претворения в жизнь соответствующих законодательных решений.

Разумеется, в поле зрения юридической науки должен находиться анализ характера и путей разрешения проблемных ситуаций, нуждающихся в законодательном регулировании. Такой анализ неизбежно будет базироваться на выявлении связанных с развитием той или иной области общественных отношений потребностей и интересов различных социальных слоев и групп населения.

Законодательная деятельность эффективна, если она соответствует своей основной цели – разрешению экономических, политических, экологических, социальных, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции РФ. Эта цель реализуется путем выявления существенных потребностей в законодательном регулировании, разработки и современного издания законов, регламентирующих определенные области общественных отношений в интересах населения всей страны и входящих в Федерацию субъектов РФ, а также при условии органического (непротиворечивого) вхождения данного закона в систему законодательства.

Социальный фактор законодательной деятельности – это явление общественной жизни, воздействие в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и в конечном счете на его содержание. Такое определение может использоваться, как показывает практика, при составлении программ и разработке гипотез для проведения эмпирических исследований эффективности законодательной деятельности[21].

Изучение социальной обусловленности  законодательства сквозь призму механизма действия социальных факторов выдвигает на первый план задачу классификации этих факторов и выявление имеющихся между ними зависимостей.

В принципе применительно к каждой проблемной ситуации модно выявить множество связанных с ней социальных факторов. Это создает трудности в классификации факторов по их содержательным признакам, так как она в значительной мере носит условный характер. В целях удобства оперирования всю совокупность социальных факторов законодательной деятельности целесообразно условно подразделять на две большие группы – основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные).

Основные (внешние) факторы обусловливают возникновение проблемной ситуации, требующей законодательного регулирования, и влияют на характер ее разрешения. В отличие от них процессуальные (внутренние) факторы обеспечивают надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникшей под влиянием основных (внешних) факторов, путем издания законодательного акта.

Такое наименование определяющих структурных частей системы социальных факторов законодательной деятельности позволяет отразить не только их предметные, но и функциональные свойства, т.е. раскрыть существующие между ними связи. Если основные (правообразующие) факторы опосредуют специфику закономерности развития общественных отношений, регламентируемых в законе, то обеспечивающие (внутренние) выступают как факторы процессуальные, обусловливающие характер и четкость процедуры законодательной деятельности в качестве особой разновидности юридического процесса в широком смысле слова[22].

На развитие законодательства и характер нормативного решения немалое влияние оказывают и такие общественные явления, как национальная и местная бытовая специфика, обычаи и традиции населения, языковые особенности и религиозные верования граждан, проживающие в отдельных субъектах РФ. Эти проявления жизнедеятельности нации также могут быть названы национальным фактором законодательной деятельности, также могут быть названы национальным фактором законодательной деятельности, однако относятся они к числу основных не базисных, а надстроечных факторов, поскольку их влияние на законодательную деятельность и содержание закона проявляется в ходе тех или иных действий участников процесса законотворчества.

По этому же основанию в данную подсистему основных факторов должен быть включен и межнациональный социальный фактор, взаимодействие которого с национальным должно обеспечивать надлежащее сочетание и отражение в федеральных законах и законах субъектов РФ интересов всего населения России и ее отдельных субъектов, включая национальные интересы групп населения, так и вне их. История нашей страны знает, к сожалению, немало примеров нарушения диалектического единства национальных и межнациональных интересов, что приводило и приводит к дестабилизации политической обстановки[23].

Межнациональный фактор отражает способы обогащения и развития феодального законодательства и законодательства субъектов РФ путем встречного заимствования и «генерализации» нормативных решений, а также степень и формы прямых связей субъектов РФ между собой и с федеральными органами при подготовке законопроектов. В своем единстве и противоположности национальный и межнациональный социальные факторы, воздействуя на законодательную деятельность Российской Федерации в целом и ее субъектов, отражают противоречия в процессе обновления российского законодательства, создания полнокровного и динамичного единства в национальном многообразии.

Рассмотренная модель системы социальных факторов законодательной деятельности имеет не только теоретическое значение. Она может быть использована при решении практических вопросов правотворчества, поскольку полный и точный учет факторов, опосредующих разнообразные общественные интересы, имеет принципиальное значение для разработки законов, демократизации процесса их подготовки.

2.2.2. Роль социальных факторов в формировании отраслей и институтов законодательства

В социальных системах действует общая закономерность, заключающаяся в том, что одни и те же факторы в одних отношениях, с точки зрения формы и содержания своей сути и основания возникновения, рассматриваются как вторичные, определяемые, а в других играют главную, управляющую, руководящую, движущую роль. «Задача всякий раз состоит в том, чтобы выяснить, в каких отношениях и в каком смысле выполняют они эту главную роль, не смешивая при этом данный вопрос с вопросом о первичности и вторичности, определяющей и определяемой сторонах взаимодействия»[24].

Сказанное представляется существенным и для социальной обусловленности законодательства, и прежде всего для формирования отдельных отраслей и институтов. Рассмотренная выше модель системы социальных факторов законодательной деятельности отражает, на наш взгляд, общие, наиболее существенные моменты взаимодействия факторов, их структурных групп и звеньев, проявляющиеся применительно к праву в целом. В конечном счете такие соображения оказываются верными и для отдельных отраслей институтов законодательства. Однако особенности конкретных объектов правового регулирования обусловливают специфику, подчас весьма существенную, в ранжировке и взаимодействии факторов.

Взаимосвязь социальных факторов и механизм их действия носят сложный характер, поскольку они охватывают как общее для правовой системы в целом, так и особенное и отдельное, присущее конкретным отраслям и институтам. Здесь следует ограничиться лишь упоминанием о том, что взаимодействие факторов может носить интегративный либо замещающий характер. Замещающее взаимодействие факторов законодательной деятельности возникает тогда, когда отсутствие либо слабое действие одного основного или обеспечивающего фактора компенсируется либо вытесняется действием другого, схожего по своей природе фактора[25].

 

2.2.3. Стадии законотворчества: сравнительно-правовой анализ

Законодательная инициатива как стадия законотворчества. Как отмечает Орехова Н.Л. деление законотворчества на этапы и стадии и, соответственно, место законодательной инициативы в данном процессе являются чрезвычайно актуальными для юридической науки, так и для практической деятельности правотворческих органов[26].

В частности, на научно-практической конференции «Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы» было отмечено следующее: «Несмотря на то, что такое словосочетание как законодательная инициатива, употребляется в парламентской практике давно, оно не имеет строго юридического толкования. Нигде не оформлено достаточно четко, что это такое, при каких условиях подобная инициатива возникает, как может реализовываться, какие здесь существуют сложности, каким образом они должны преодолеваться»[27].

Несмотря на то, что данная научно-практическая конференция проводилась в середине 90-х годов, актуальность вышеприведенного высказывания, и, следовательно, проблемы совершенствования технологии законодательного процесса сохраняется в настоящее время.

Для уяснения сущности, смысла законодательной инициативы особое значение имеет определение не только ее понятия, но и содержания, ее начало и окончание, а также принципы реализации данного правомочия.

Некоторые правоведы начала ХХ века большое внимание уделяли изучению парламентских процедур. Интересным представляется деление законодательного процесса  на стадии в интерпретации М.А. Рейснера:

1)    инициатива или законодательный почин;

2)    обсуждение текста закона в комиссиях и общем собрании палат;

3)    многократное голосование;

4)    санкция закона;

5)    его промульгация[28].

Анализ перечисленных стадий показывает, что, с точки зрения М.А. Рейнера, инициатива (законодательный почин) реализуются путем внесения в законодательный орган проекта закона, который далее следует по перечисленным причинам.

По мнению Н.И. Лазаревского, категория законодательная инициатива означает исключительное право вносить в парламент проекты новых законов[29].

От высказанной позиции существенно отличается мнение А.Д. Градовского. Он говорит именно о том моменте почина, то есть, о законодательном предложении, которое может быть затем облечено в форму проекта, а может быть отклонено законодателем по мотиву нецелесообразности.

Следует отметить, что  указанные определения законодательной инициативы отмечают лишь права инициатора (в первую очередь его право внесения проекта), а в соответствующие данному правомочию обязанности законодательного органа не указывают. Это упущение восполнено в определении, предложенным М.Б. Горенбергом, согласно которому законодательная инициатива представляет собой «… внесение законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению со стороны законодательных органов»[30].

Таким образом, в соответствии с позиции М.Б. Горенберга, в результате представления проекта закона на рассмотрение законодательного органа, возникает правовое отношение, которое состоит из права инициатора требовать рассмотрения представленного им законопроекта и обязанности законодательного органа принять его к рассмотрению.

Известно понятие законодательной инициативы как права вносить на рассмотрение законотворческого органа «… проекты новых законов, проекты законов об изменении действующих, а также предложении о принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы (законодательные предложения)»[31].

Недостатком приведенного определения является односторонний подход к процессу инициирования, так как в нем отражено лишь право одной из сторон правоотношения – субъекта законодательной инициативы, тогда как обязанности законодательного органа отсутствуют. Предоставление субъективных прав без корреспондирующих юридических обязанностей каждой из сторон правоотношения, имеет своим следствием декларативность правовых норм, неэффективность правового регулирования.

Взаимосвязь прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законотворческого органа отражена в определении предложенном Т.В. Конюховой и А.И. Абрамовой: «Право законодательной инициативы – это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, то есть предварительные тексты законов. Ему корреспондируют обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению»[32].

Наибольший интерес вызывает предложение в исследовании Д.Л. Златопольского классификация прав и обязанностей сторон данного сложного правоотношения. На субъект права законодательной инициативы законодательством возложено выполнение следующей обязанности – предоставление законопроекта или законодательного предложения в строгом соответствии с формальными требованиями Регламента представительного органа власти. Исходя из анализа возникающих в ходе законотворчества правоотношений можно сделать вывод о том, что субъекту законодательной инициативы подлежат следующие правомочия:

1)    право требовать рассмотрения своей инициативы;

2)    право отстаивать положения проекта в законотворческом органе;

3)    право отозвать свою инициативу.

Правам и обязанностям субъекта законодательной инициативы соответствует комплекс права и обязанностей законодательного органа:

1)                             обязанность по рассмотрению законопроекта или законодательного предложения;

2)                             обязанность требовать соблюдения положений Регламента;

3)                             возможность возвражения проекта инициатору при несоблюдении последним Регламента (возврат проекта является своего рода санкцией за невыполнение своей обязанности);

4)                             право отклонять в ходе обсуждения представленный проект[33].

В юридической литературе существует мнение, авторы которого не признают наличия обязанности у парламента принимать представленные законопроекты к рассмотрению. Он основывается на убеждении, что парламент, ввиду его особого положения, как высшего представительного органа, вообще не может выступать в качестве обязанного субъекта, поскольку никто не вправе обязать его выполнять какие-либо действия[34]. Такое мнение подвергалось справедливой критике[35].

Нельзя не согласиться с мнением А.В. Лобашева, в соответствии с которым в перспективе требуется выработка детального урегулирования целого комплекса вопросов, связанных с реализацией права народной (законодательной) инициативы, поскольку участие граждан в законодательном процессе, в отличие от других субъектов права законодательной инициативы, имеет ряд особенностей. К вопросам, требующим специального урегулирования А.В. Лобашев предлагает отнести:

·        порядок образования и регистрации инициативной группы народной (гражданской) законодательной инициативы;

·        порядок внесения законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти;

·        процедуру обнародования законопроекта с обоснованием законодательной инициативы;

·        порядок сбора подписей в поддержку народной (гражданской) законодательной инициативы и определение требования к оформлению подписных листов;

·        порядок заверки списка подписей и составления итогового протокола;

·        осуществление проверки поступивших документов;

·        основания, по которым инициатива может быть отклонена;

·        обеспечение участия представителей граждан, внесших инициативу в законодательный орган, в обсуждении законопроекта на определенных стадиях законодательного процесса;

·        особенности порядка внесения изменений и дополнений в законы, принятые по инициативе граждан, а также особенности порядка признания их утратившими силу[36].

Автор полагает целесообразным остановиться и на общих принципах реализации права законодательной инициативы. Такими принципами по мнению известного ученого и политика А. Шохина являются:

·        самостоятельность;

·        свобода;

·        неотчуждаемость[37].

Принцип самостоятельности означает, что каждый субъект действует независимо от других участников законодательного процесса, а также государственных органов, должностных лиц. Гарантией свободного осуществления права законодательной инициативы является предусмотренная законом возможность субъекта отозвать или изменить свое решение о внесении законопроекта в законодательный орган. Право законодательной инициативы является неотчуждаемым и не может быть передано (делегировано) его субъектом другому органу или лицу.

Обсуждение законопроекта в законодательном (представительном) органе. Обсуждение законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти является следующей стадией официального этапа законотворчества.

Обсуждая нормы Регламента Государственной Думы, можно выделить следующие стадии предварительного рассмотрения законопроекта комитета законодательного органа:

1)                           Назначение Советом Государственной Думы ответственного комитета по законопроекту и направление в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, а также высшие судебные инстанции. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний не позднее, чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы.

2)                           Установление Советом Государственной Думы срока подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой;

3)                           Определение ответственным комитетом порядка подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срока предоставления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту;

4)                           Создание ответственным комитетом рабочей группы для работы над законопроектом, в состав которой могут входить депутаты Государственной Думы, представители субъекта права законодательной инициативы, представители органов государственной власти, эксперты.

5)                           Направление законопроекта в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения независимой научной экспертизы.

По мнению доктора юридических наук А.С. Пиголкина, принципами проведения независимой научной экспертизы являются:

·        Соблюдение законности;

·        Профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта;

·        Самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений и выводов;

·        Ответственность экспертов за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы[38].

6)                           осуществление Правовым управлением Аппарата Государственной Думы правовой экспертизы законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также проведение по поручению ответственного комитета лингвистической экспертизы.

7)                           Подготовка Правовым управлением Аппарата государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы заключения.

Законодательством Российской Федерации, а также законодательством большинства государств предусмотрено три чтения законопроекта.

Каждое из трех чтений имеет свои особенности. Задача первого чтения заключается в уяснении общей концепции законопроекта, его основных положений. Б.А. Страшун считает, что смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон»[39]. Второе чтение направлено на доработку законопроекта путем включения в него поступивших поправок. Третье чтение – стадия, на которой в законопроект при необходимости вносятся поправки юридико-технического характера, а также законопроект принимается в качестве закона или отклоняется.

Подготовка законопроекта к первому чтению

Практика законотворчества показывает, что по объективным и субъективным причинам сами инициаторы законопроектов не в состоянии в одиночку справиться со столь сложной задачей и доработка законопроекта в соответствии с Регламентом осуществляется ответственными комитетами Государственной Думы и специалистами Правового управления. Из многих составляющих многогранной деятельности по подготовке внесенного законопроекта к рассмотрению Государственной Думой проведение правовой и лингвистической экспертизы законопроекта является ее обязательным элементом.

Задачи и содержание правовой экспертизы законопроекта, ее объем тесно связаны с особенностями рассмотрения законопроекта на разных этапах (стадиях) его чтения в Государственной Думе. Так, если при первом чтении законопроекта в Государственной Думе рассматриваются его концепция и основные положения, то главной задачей правовой экспертизы является оценка юридических качеств законопроекта.

Учитывая, что Государственная Дума рассматривает законопроект в первом чтении в том виде, в каком он был внесен его инициатором, эксперты-юристы дают по нему свое заключение в письменном виде, и оно приобщается к обязательным материалам, подлежащим раздаче депутатам вместе с текстом законопроекта.

Задача правовой экспертизы на этом этапе чтения законопроекта заключается прежде всего в том, чтобы обратить внимание депутатов на юридическое качество внесенного законопроекта и помочь им в определении своей позиции при обсуждении законопроекта и голосовании по нему. Предполагается, что в случае принятия законопроекта в первом чтении ответственный комитет обязательно учтет предложения и замечания экспертов при его доработке ко второму чтению. Причем весьма важно, чтобы их реализация шла одновременно с изменением текста проекта с учетом принимаемых комитетом поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы.

Нередко по законопроектам, поступившим на правовую экспертизу в ходе их подготовки к первому чтению, каких-либо предложений и замечаний со стороны экспертов не имеется. В таких случаях письменного заключения юристов не требуется и законопроект визируется Правовым управлением. Практика экспертной работы показывает, что в заключениях экспертов целесообразно отражать наиболее значимые, сущностные вопросы, поскольку загромождение текста второстепенными деталями (чаще всего юридико-технического и редакционного характера) отнимает много времени, усложняет его восприятие, вызывает раздражение у разработчиков законопроекта (будь то члены ответственного комитета, инициаторы законопроекта или технические исполнители). Поэтому наряду с письменным заключением в ответственный комитет целесообразно направлять копию текста законопроекта с пояснениями и правками на полях и по тексту. Это придает больше аргументированности позиции эксперта, позволяет уяснить логику его анализа, наглядно воспринять и устранить погрешности в тексте. Иначе вопросы, касающиеся главным образом законодательной техники (а они, пожалуй, самые сложные), возникнут после того, как текст, подготовленный ко второму чтению, вновь поступит на экспертизу.

Как правило, при проведении экспертизы законопроекта на этапе подготовки к первому чтению основное внимание уделяется анализу предмета правового регулирования, начиная с оценки выбора названия законопроекта и его соответствия содержанию законопроекта. Так, общепринято, что в названии законопроекта уже должен просматриваться предмет регулирования закона, то есть вид какой-либо человеческой деятельности или общественных отношений. Дело в том, что вопрос о названии законопроекта не должен сводиться лишь к его краткости. Название закона, как обязательный реквизит, является первоначальной единицей его смысла, верным поисковым элементом документа, исходящего от государства; оно определяет сферу его действия, служит основным средством правильного выбора юридических инструментов, важным средством введения в конкретную область или отрасль права, облегчает учет и систематизацию законодательства.

Подготовка законопроекта ко второму чтению

Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении является детальная проработка всех положений обновленного текста законопроекта с учетом внесенных поправок, начиная с названия и заканчивая его заключительными положениями. На этом этапе законопроект анализируется и с точки зрения того, как реализованы замечания и предложения экспертов, изложенные в материалах правовой экспертизы к предыдущему, первому, чтению законопроекта.

Именно на этапе подготовки ко второму чтению законопроект меняет, скажем так, своего «хозяина». Им становится ответственный комитет, и только он, объединяя усилия всех остальных участников законотворчества, готовит окончательную редакцию законопроекта при непосредственном участии экспертов Правового управления. Здесь важно довериться экспертам, ибо они помогают очистить текст от погрешностей, сформировать юридический механизм исполнимости закона. Все, что останется незамеченным на этом этапе подготовки законопроекта, скажется на качестве принятого закона. Этот этап работы экспертов наиболее ответственный, трудоемкий, и любая торопливость обернется снижением качества и дополнительными стадиями повторного рассмотрения принятого закона.

Расчет на то, что в случае отклонения закона Советом Федерации согласительная комиссия «подчистит» текст, еще ни разу себя не оправдал. У согласительной комиссии, образованной палатами Федерального Собрания для преодоления возникших разногласий, совершенно иная задача - устранить возникшие предметные разногласия по закону. Юридическое несовершенство закона никогда не было и, видимо, никогда не будет предметом разногласий палат хотя бы потому, что у верхней палаты просто нет времени и сил анализировать и обсуждать юридико-технические и стилистические стороны принятого закона. Согласительная комиссия никогда не перепишет заново текст закона (даже если он юридически недоброкачествен); она разрешает только спорную часть предметных положений закона.

Не исправит закон и Президент Российской Федерации на стадии его подписания: такого права нет и у него. Он может и должен отклонить закон, принятый с противоречиями Конституции, законодательству и существенными юридико-техническими пробелами и погрешностями.

Практика подтверждает, что именно этап подготовки законопроекта ко второму чтению является самым сложным. При этом правовая экспертиза законопроекта осуществляется по тексту законопроекта, уже подготовленного комитетом к рассмотрению во втором чтении. И здесь мы сталкиваемся с серьезной организационной проблемой, связанной с доработкой законопроекта, но уже с учетом рекомендаций экспертов Правового управления. Эта проблема усугубляется в тех случаях, когда по разным причинам законопроект готовился рабочей группой ответственного комитета без участия собственных юристов и лингвистов.

Действительно, текст законопроекта с учетом поступивших поправок уже сформирован рабочей группой, утвержден ответственным комитетом, примерно определена дата рассмотрения законопроекта в Государственной Думе, но необходимо еще провести по нему правовую и лингвистическую экспертизу. В лучшем случае на ее проведение потребуется несколько дней, но как быть, если у экспертов имеется много замечаний? На практике эта проблема решается двояко, в зависимости от степени восприимчивости руководства ответственного комитета к результатам правовой экспертизы. Если руководство ответственного комитета соглашается с результатами правовой экспертизы, то не считаясь со сроками текст законопроекта дорабатывается рабочей группой, согласовывается с руководством комитета, инициатором законопроекта и Правовым управлением, после чего направляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь или порядок рассмотрения вопросов Государственной Думой. В таких случаях нет необходимости проводить дополнительное заседание комитета. Более того, его проведение нецелесообразно. Как правило, законопроект, подготовленный при такой технологии работы, имеет хорошую перспективу прохождения на дальнейших этапах рассмотрения Государственной Думой и на последующих стадиях законодательного процесса после его принятия в качестве закона. Если же руководство ответственного комитета по ряду причин не соглашается дорабатывать юридическую сторону законопроекта, то по такому законопроекту проводится только лингвистическая экспертиза, и до принятия закона его сопровождает отрицательное заключение Правового управления. Как правило, такой законопроект после его принятия в качестве закона отклоняется на последующих стадиях законодательного процесса. Предложения и замечания экспертов Правового управления ни в коей мере не претендуют на статус поправок к законопроекту: у них совершенно иная функция - помочь комитету выработать юридически и лингвистически грамотный текст ко второму (основному) и третьему чтениям. При этом ни рабочая группа, ни ответственный комитет не могут настаивать на сохранении в тексте законопроекта юридически либо редакционно неграмотных положений. Такого права у них нет и быть не может; нет и не может быть такого права и у самого законодателя - Государственной Думы. Безусловно, носителями правил законодательной техники как специфической отрасли общественного знания являются специалисты, имеющие многолетний стаж работы с проектами нормативных правовых актов, в первую очередь с законопроектами. Как правило, это юристы и лингвисты. Их участие в разработке законопроекта до его внесения в Государственную Думу является одной из основных гарантий качества законопроекта. Поэтому целесообразно в законодательном порядке закрепить обязательное участие этой категории участников законопроектной деятельности в подготовке законопроектов до их внесения в Государственную Думу и в материалах, сопровождающих законопроект, указывать их фамилии, инициалы и должности (квалификацию). Законопроект, внесенный с многочисленными отступлениями от правил законодательной техники, критически воспринимается депутатами, но его исправление (доработка) на этапе подготовки к первому чтению Регламентом, к сожалению, не предусмотрено. После принятия явно «сырого» законопроекта в первом чтении он рассылается субъектам права законодательной инициативы для внесения в него возможных поправок (их число достигает порой нескольких сотен, а по ряду законопроектов - тысяч). Как следствие, содержание многих поправок к такому законопроекту сводятся (вместо существа вопроса) к предложениям о необходимости уточнить предмет правового регулирования (а это главное содержание проектных норм), те или иные противоречивые или неясно изложенные положения, восполнить пробелы правового регулирования, исключить декларативные нормы и т. д. В результате ответственный комитет при обобщении поправок вынужден тратить значительное время, организационные усилия и финансовые средства на распознавание смысла поправок, их редактирование и составление громоздких таблиц со своей интерпретацией, подгоняя поправки под концепцию инициатора законопроекта. Расчет на то, что депутаты, члены рабочей группы и работники аппарата комитета сами доведут поступившие поправки до уровня норм права, себя не оправдывает хотя бы потому, что они не обязаны и объективно не в состоянии проделать эту чрезвычайно сложную и трудоемкую работу, не искажая при этом смысла поправок.

И наоборот, к законопроекту, грамотному в юридическом и языковом отношениях, принятому в первом чтении, поступает, как показывает практика, незначительное количество поправок, которые отличает и высокое качество. Это позволяет разработчикам быстро и точно определиться в том, какие из них заслуживают принятия Государственной Думой, а какие - отклонения. Однако добиться этого можно только в том случае, если законопроекты будут поступать к субъектам права законодательной инициативы в достаточной степени проработанными в юридическом и языковом отношениях. Инициатор законопроекта должен обеспечивать минимальный уровень юридического качества проектных новелл, тогда и ему, и составителям таблиц поправок, и депутатам, и председательствующему на заседании Государственной Думы не придется, как это порой бывает, путаться в многочисленных поправках, многие из которых являются по сути правками юридико- и редакционно-технического характера.

Из этой ситуации возможны только два выхода: первый связан с тем, чтобы в Государственную Думу вносился только доброкачественный в юридическом и языковом отношениях законопроект; второй - чтобы законопроект, принятый в первом чтении, был доработан ответственным комитетом совместно с инициатором законопроекта и с участием Правового управления и только после этого направлялся субъектам права законодательной инициативы для внесения в него возможных поправок.

Подготовка законопроекта к третьему чтению

Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в третьем чтении является то, что она проводится по законопроекту, доработанному с учетом поступивших и принятых Государственной Думой поправок.

Регламентное положение о том, что на этом этапе устраняются возможные внутренние противоречия, устанавливаются правильные взаимосвязи статей и осуществляется редакционная правка текста законопроекта с учетом внесенных в него поправок при втором чтении, вовсе не сужает предмета правовой экспертизы. Ее содержание остается прежним. На этом этапе, если ответственный комитет не реализовал предыдущие, данные ко второму чтению законопроекта, предложения и замечания специалистов Правового управления и вновь не соглашается с необходимостью его юридической доработки, составляется отрицательное заключение Правового управления по данному законопроекту. Если же у экспертов Правового управления не было замечаний по законопроекту или последний был доработан с учетом их рекомендаций, то он визируется Правовым управлением, что говорит о его достаточном уровне правовой и лингвистической подготовки для рассмотрения Государственной Думой. Такой подход представляется наиболее предпочтительным.

Для того чтобы усилить гарантии правовой экспертизы законопроектов было бы целесообразно в Регламенте Государственной Думы или в «законе о законах» прямо указать, что предложения и замечания, сформулированные в результате правовой экспертизы, не являются поправками к законопроекту. Они носят юридико-технический, редакционный характер и подлежат обязательному учету ответственным комитетом при доработке текста проекта. В этом случае отпала бы необходимость, повторим еще раз, доводить до сведения всех депутатов заключение Правового управления, которое нередко используется в аргументах «за» или «против» законопроекта в целом или его отдельных положений, что представляется не вполне корректным со всех точек зрения. Депутатам должны раздаваться только подготовленные в соответствии с юридическими и языковыми правилами документы, подтверждением чего являются визы специалистов, ответственных за проведение экспертизы, и руководителей Правового управления.

Отрицательное заключение экспертов-юристов по законопроекту составляется только при наличии в нем юридических изъянов. Когда их, по мнению экспертов, нет, законопроект визируется Правовым управлением. Отсюда вытекает необходимость установить в Регламенте Государственной Думы порядок, при котором законопроект, подготавливаемый ко второму и третьему чтениям, не мог бы быть допущен к рассмотрению на заседании Государственной Думы без согласования с Правовым управлением. Такая мера послужила бы достаточной гарантией от юридически ущербного законопроекта.

После того как законопроект принимается в третьем чтении, он приобретает статус принятого федерального закона. На этом его правовая экспертиза заканчивается, и идет оформление оригинала принятого закона, который согласовывается с Правовым управлением (визируется его экспертами и руководителями). Если отдельные положения принятого федерального закона противоречат Конституции, федеральным конституционным законам, базовым отраслевым федеральным законам (например, Гражданскому кодексу Российской Федерации) или он содержит существенные юридико-технические погрешности, к нему прилагается текст замечаний Правового управления, а оригинал закона не визируется или визируется с пометкой о наличии замечаний.

Несомненно, что прохождение законопроекта через три чтения дает возможность более основательно его изучить и лучше организовать работу парламента.

Принятие законодательного акта. Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения. Эта стадия в законотворческой деятельности именуется принятием закона.

Необходимо отметить, что такое название не в полной мере отражает содержание рассматриваемой стадии. Помимо действий непосредственно направленных на принятие закона последняя включает в себя также действия в собственном точном смысле слова таковыми не являющимися.

Понятие «принятый» федеральный закон по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации относится к результату деятельности обеих палат[40].

Государственная Дума в соответствии с Регламентом использует различные виды голосования. К их числу следует отнести: голосование с использованием электронной системы подсчета голосов, с использованием бюллетеней и путем опроса депутатов.

Голосование с использованием электронной системы бывает количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным. Они имеют следующие отличия:

·        Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался»;

·        Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждый депутат; при этом результаты голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию по всем вопросам;

·        Альтернативное голосование представляет собой голосование только за один вариант вопроса;

·        Качественное голосование представляет собой альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: «очень плохо», «плохо», «удовлетворительно», «хорошо» и «очень хорошо».

Решение Государственной Думы принимаются на ее заседаниях в режиме открытого или тайного голосования. Открытое голосование может быть поименным.

Открытое голосование на заседании Государственной Думы может проводиться с использованием электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. При проведении открытого голосования без использования электронной системы подсчет голосов поручается Счетной комиссии, которая избирается палатой.

Кроме открытое голосование может проводиться путем опроса депутатов с указанием их решения при голосовании в подписном листе.

Кроме тайного голосования депутаты часто применяют поименное голосование. Поименное голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемому не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов, принявших участие в голосовании. Поименное голосование также может осуществляться с использованием электронной системы или именных бюллетеней. Для проведения поименного голосования с использованием именных бюллетеней и определения его результатов палата избирает Счетную комиссию Государственной Думы. При голосовании по каждому вопросу депутат имеет один голос. Подавляя его «за» или «против» принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения, депутат лично осуществляет свое право на голосование.

Подписание и опубликование закона. Процедура подписания акта высшим должностным лицом государства в юридической литературе часто носит название промульгации, что является не верным, так как анализ этимологии данного понятия показывает, что термин «промульгация» произошел от лат. Promulgatio – публичное объявление.

В юриспруденции под подписанием закона принято понимать санкционирование высшим должностным лицом государства принятого законодательным (представительным) органом закона[41].

Особый интерес представляет вопрос о причинах отклонения Президентом Российской Федерации, федеральных законов ввиду того, что Конституция РФ не оговаривает их и они могут быть самыми разными.

Наиболее типичными причинами отклонения федеральных законов являются:

1)                                 противоречие отклоняемого закона Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам;

2)                                 несоответствие закона правилам законодательной техники;

3)                                 отсутствие заключения Правительства на проект закона и случаях, когда такое заключение требуется;

4)                                 несоответствие принятого закона федеральному бюджету на следующий год;

5)                                 невнимание к поправкам Президента, Совета Федерации, Правительства, предлагавшимся после принятия закона в первом чтении;

6)                                 внутренние противоречия в положениях закона, которые делают затруднительным его применение;

7)                                 декларативный или поручительский характер отдельных статей закона;

8)                                 недоработки концептуального характера;

9)                                 ссылки в федеральном законе на другой закон, который еще не подписан Президентом Российской Федерации[42].

 На наш взгляд, тенденция к уменьшению числа ветируемых законов появится только тогда, когда Федеральное Собрание на всех этапах законодательного процесса будет обращать особое  внимание на позицию главы государства по каждому законопроекту.

Таким образом, официальное опубликование закона характеризуется следующими основными качествами:

1)                              Официальное опубликование – это объявление акта во всеобщее сведение. Орган такого опубликования свободно распространяется  и доводится до широкого круга адресатов. На него может производиться неограниченная подписка, любой гражданин должен иметь возможности свободно и бесплатно знакомиться с ним в библиотеке и государственных учреждениях.

2)                              Официальное опубликование есть первичное оглашение текста нового закона, следующее непосредственно за его принятием. Все дальнейшие публикации законов, даже если они не носят официальный либо официозный характер, не являются опубликованием закона в собственном смысле слова.

3)                              Официальное опубликование всегда осуществляется от имени или по поручению правотворческого акта.

4)                              Деятельность по опубликованию закона носит правовой характер, и поэтому она должна быть нормативно урегулирована.

5)                              Официальное опубликование текста принятого закона осуществляется в особом, установленном законом официальном издании соответствующего правотворческого органа (либо нескольких органов).

6)                              Официально опубликованный акт должен быть представлен полностью как единый документ.

7)                              В процессе официального опубликования должен быть передан точный, подлинный текст оригинала с помещением всех официальных атрибутов нормативного акта (наименование органа, издавшего акт, наименование вида изданного акта и его заголовок, дата принятия и порядковый номер там, где это предусмотрено, подписи уполномоченных должностных лиц)[43].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изначально нельзя считать закон единственным источником права в стране. Наряду с законом, в непосредственном соприкосновении с ним, существуют такие источники права как обычай, труды учёных юристов, а также общепризнанные принципы и нормы, договоры нормативного содержания и некоторые другие. Но, несмотря на то, что закон нельзя признать единственным источником права, законодатель отводит ему более весомую роль по сравнению с другими формами права. Это вызвано наличием в законе ряда существенных преимуществ, заключающихся в том, что он характеризуется наибольшей устойчивостью, стабильностью, большей четкостью изложения материала, длительностью существования и действия. Помимо этого, закон занимает ведущее место в правовой системе, поскольку наделяется большей юридической силой по сравнению с другими правовыми актами, которые поэтому называются подзаконными. Благодаря своим преимуществам, закон выступает главным регулятором общественных отношений и гарантом стабильности и устойчивости законности и правопорядка. Следует также отметить, что в последнее время потребности проведения реформ в экономике обусловили принятие большого числа актов, посвященных новому режиму собственности, статусу предприятий, банков, бирж и др., финансово кредитным и налоговым отношениям. Их стремительная подготовка подчас оборачивается ошибками и ведет к последствиям, которые не учитывались на стадии разработки и принятия актов. Затрудняет работу и быстрые смены дипломн реформ, и обилие их программ. Все это ведет к необходимости проведения значительных работ по решению проблем, связанных с вопросами нормотворчества и толкования закона. Для лучшего разрешения подобного рода проблем немаловажное значение имеет обращение к идеям и концепциям теории закона, разработанным как в нашей стране, так и за рубежом.

Проблемы, затронутые в дипломнойработе, недостаточно разработаны в юридической литературе. Последние фундаментальные научные работы по этой теме относятся к 60-70 гг. и, естественно, уже не могут комментировать спорные вопросы законотворческой деятельности в условиях большого количества дискуссионных проблем.

К сожалению, в малочисленной отечественной литературе подобного сказать нельзя. Специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется данной отрасли теории и практики законотворчества. Более того, в юридических вузах страны дисциплина «законодательная техника» не преподается вовсе.

Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, что наше законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его нарушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании «телефонного права».

Некомпетентность и легкомыслие, с которыми иные должностные лица берутся за сложное, тонкое и ответственное дело - законотворчество, оборачиваются в итоге не только несовершенством законодательства, но, нередко, и трагическими последствиями для общества, его формирований и отдельных членов.

Подводя итоги осуществленным в работе исследованиям общих вопросов законотворчества, можно выделить некоторые обобщающие положения, имеющие, как представляется, достаточно важное теоретическое и практическое назначение.

1.                                Законотворчество, как деятельность, направленная на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы – законов, имеет строго определенную содержание и форму.

2.                                В зависимости от субъекта принятия закона различают следующие формы законотворческой деятельности:

А) законотворчество народа в процессе референдума;

Б) законотворчество законодательного (представительного) органа государственной власти;

В) законотворчество монарха в государствах с абсолютной монархической формой правления.

3.      Закон как акт высшей юридической силы, обладающий  общеобязанностью, охраняемый и обеспечиваемый государством впервые появился в 14-16 веках в средневековой Англии.

4.            Характеризуя законотворческую деятельность необходимо четко разграничивать такие тесно связанные между собой, но далеко не тождественные правовые категории как «законодательный процесс» и «законотворческий процесс», поскольку в отечественной юридической науке и правотворческой практике названные категории часто смешиваются. С другой стороны, нет должного единства мнений при определении специфических признаков этих категорий.

5.         В настоящее время требуется качественно новый подход к вопросу о совокупности этапов и стадий законотворческого процесса. Анализ имеющихся в юридической литературе мнений по данному вопросу позволяет нам прийти к выводу от отсутствии единого подхода к этой проблеме. Более того, в последнее время не уделяется должного внимания научному обоснованию количества и содержания стадий подготовительного этапа законотворчества. В связи с этим нами предпринята попытка членения процесса подготовки проектов законов на два этапа:

А)  формирование идеи законопроекта, разработка его концептуальных положений и планирование законопроектных работ;

Б)           работа над текстом принятия закона.

6.         В связи с отсутствием на федеральном уровне и на уровне некоторых субъектов Российской Федерации правовой  регламентации народной (гражданской) законодательной инициативы представляется необходимым законодательное закрепление данного института, который,  несомненно, может способствовать росту гражданского участия в делах государства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.            Конституции Российской Федерации // «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

2.            Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

3.            Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ .1992. №30. Ст.1792.

4.            Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. СПб: Питер, 2003.

5.            Абрамова А.И., Конюхова Т.В. Ст. 104 Конституции Российской Федерации (комментарий) // Право и экономика. 1995. № 11-12.

6.            Адилкариев Х.Т. О праве законодательной инициативы союзной республики // Советское государство и право, 1988. № 3.

7.            Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992. I4 декабря.

8.            Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.

9.            Гайман В. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях. // Советское государство и право. 1991. № 12.

10.       Голунский С.А. Теория государства и права. М.: Знание, 1940.

11.       Горенберг М.Б. Глава государства. Конституционное государство Сборник статей З. Анилова, В.Н. Водолазова и др. Издание В.И. Гессена и прив. Доцента А.И. Калинина. Второе издание. Сиб., Типография Т-ва «Общественная польза», 1905.

12.       Гузнов А.В., Кенецов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995.

13.       Даль В.И. Толковый словарь русского языка. М.: Просвещение, 1981. Т. 1.

14.       Законодательная процедура: проблемы и пути совершенствования (внесение проектов законов и их предварительное рассмотрение) / парламентский центр РФ. 1993.

15.       Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

16.       Законотворчество: теоретико-правовые аспекты / Под ред. Н.Л. Ореховой. М.: Новый юрист, 1999.

17.       Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Российская юстиция. l997. №7.

18.       Исполнение законов / «Круглый стол» журнала «Советское государство и право» // Советское государство и право. 1991. №6, 7.

19.       Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы научно-практической конференции. 26 октября 1995 года. М.: Редакционно-издательский отдел аппарата Государственной Думы, 1995.

20.       Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966.

21.       Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: ИНФРА-М, 1997.

22.       Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова М.: Издательство БЕК, 1996.

23.       Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М.: Юридическая литература, 1994.

24.       Лазаревкий Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений. Конституционное государство. Сборник статей З. Анилова, В.Н. Водолазова и др. Издание В.И. Гессена и прив. Доцента А.И. Калинина. Второе издание. Сиб., Типография Т-ва «Общественная польза», 1905.

25.       Леванский В.А. Моделирование  в социально-правовых исследованиях. М.: Юридическая литература, 1986.

26.       Лифшиц Р.З. Теория права. М.: ЛОГОС, 1994.

27.       Марахов В.Г. Социальный детерменизм и современный этап научно-технического прогресса. Л.: Лениздат, 1982.

28.       Нерсесянц В.С. Право и закон. М.: Просвещение, 1983.

29.       Общая теория права. Курс лекций./ Под ред. В.К. Бабаева Нижний Новгород: ГННИ, 2003.

30.       Окуньков Д.А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. М., 1999.

31.       Пиголкин А.С., Рахменина Т.Н., Абрамова А.И. Законопроекты должны проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997. № 10.

32.       Пиголкин А.С. Язык закона. М.: Правоведение, 2000.

33.       Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М.: Издательство «ВЕЧЕ», 2004.

34.       Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ // Государство и право. 1994. № 12.

35.       Поленина С.В. Социальные аспекты законодательной деятельности // Советское государство и право. 1981. № 11.

36.       Поленина С.В., Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Куманин Е.А., Леванский В.А. Исследование социальных факторов законодательной власти союзных республик // Правоведение. 1981. № 3.

37.       Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 2001.

38.       Пригопкин А.С. Правотворчество СССР. М., 1984.

39.       Рейнер М.А. Государство и общество. Часть 2. Государственные формы. М.: Юридическая литература, 1912.

40.       Седугин П. Рождение закона. М.: Библиотечка правовой культуры. Профиздат., 1991.

41.       Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право. 1991. №6.

42.       Советское государство и право / Под ред. Кравчука С.С. М., 1980.

43.       Спасов Б.П. Закон и его толкование. М.: Юридическая литература, 2005.

44.       Страшун Б.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

45.       Теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В./. М.: Юридическая литература, 2004.

46.       Теория государства и права / Под ред. Проф. Г.Н. Манова. М.: ИНФРА-М, 1995.

47.       Теория юридического процесса /  Под ред. В.М. Горшенева. Харьков: Юридический мир, 1985.

48.       Шершеневич Г.Ф. Классификация законов. М.: Юристъ, 2003.

49.       Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1997.

50.       Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3.

---

[1] Пиголкин А.С. Язык закона. М.: Правоведение, 2000. С. 15.

[2] Даль В.И. Толковый словарь русского языка. М.: Просвещение, 1981. Т. 1. С. 588.

[3] Там же.

[4] См.: Общая теория права. Курс лекций./ Под ред. В.К. Бабаева Нижний Новгород: ГННИ, 2003. – с. 198.

[5] Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М.: Издательство «ВЕЧЕ», 2004. С. 108.

[6] Нерсесянц В.С. Право и закон. М.: Просвещение, 1983. С. 52.

[7] Нерсесянц В.С. Право и закон. М.: Просвещение, 1983. С. 27-43.

[8] Голунский С.А. Теория государства и права. М.: Знание, 1940. С. 90-91.

[9] См.: Шершеневич Г.Ф. Классификация законов. М.: Юристъ, 2003. С. 41.

[10] Теория государства и права / Под ред. Проф. Г.Н. Манова. М.: ИНФРА-М, 1995.

[11] Лифшиц Р.З. Теория права. М.: ЛОГОС, 1994. С. 109.

[12] Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. СПб: Питер, 2003. С. 304.

[13] Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М.: Издательство «ВЕЧЕ», 2004. С. 166.

[14] Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 151.

[15] Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: ИНФРА-М, 1997.С. 228.

[16] См. Шершеневич Г.Ф. Классификация законов. М.: Юристъ, 2003. С. 65.

[17] Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М.: Издательство «ВЕЧЕ», 2004. С. 172.

[18] См.: Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 119.

[19] См. Шершеневич Г.Ф. Классификация законов. М.: Юристъ, 2003. С. 65.

[20] Поленина  С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: Институт государства и права РАН, 1996. С. 76.

[21] См.: Поленина С.В., Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Куманин Е.А., Леванский В.А. Исследование социальных факторов законодательной власти союзных республик // Правоведение. 1981. № 3. С. 51-58; Поленина С.В. Социальные аспекты законодательной деятельности // Советское государство и право. 1981. № 11. С. 3-10; Леванский В.А. Моделирование  в социально-правовых исследованиях. М.: Юридическая литература, 1986. С. 55-74.

[22] Теория юридического процесса /  Под ред. В.М. Горшенева. Харьков: Юридический мир, 1985. С. 122.

[23] Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 3-18.

[24] Марахов В.Г. Социальный детерменизм и современный этап научно-технического прогресса. Л.: Лениздат, 1982. С. 16.

[25] Поленина  С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: Институт государства и права РАН, 1996. С. 86.

[26] Законотворчество: теоретико-правовые аспекты / Под ред. Н.Л. Ореховой. М.: Новый юрист, 1999. С. 87.

[27] Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы научно-практической конференции. 26 октября 1995 года. М.: Редакционно-издательский отдел аппарата Государственной Думы, 1995. С. 5.

[28] Рейнер М.А. Государство и общество. Часть 2. Государственные формы. М.: Юридическая литература, 1912. С. 197-198.

[29] Лазаревкий Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений. Конституционное государство. Сборник статей З. Анилова, В.Н. Водолазова и др. Издание В.И. Гессена и прив. Доцента А.И. Калинина. Второе издание. Сиб., Типография Т-ва «Общественная польза», 1905. С. 193.

[30] Горенберг М.Б. Глава государства. Конституционное государство Сборник статей З. Анилова, В.Н. Водолазова и др. Издание В.И. Гессена и прив. Доцента А.И. Калинина. Второе издание. Сиб., Типография Т-ва «Общественная польза», 1905. С. 100.

[31] Седугин П. Рождение закона. М.: Библиотечка правовой культуры. Профиздат., 1991. С. 26.

[32] Абрамова А.И., Конюхова Т.В. Ст. 104 Конституции Российской Федерации (комментарий) // Право и экономика. 1995. № 11-12. С. 6-7.

[33] Законодательная процедура: проблемы и пути совершенствования (внесение проектов законов и их предварительное рассмотрение) / парламентский центр РФ. 1993. С. 3.

[34] Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 71-72; Советское государство и право / Под ред. Кравчука С.С. М., 1980. С. 471.

[35] Пригопкин А.С. Правотворчество СССР. М., 1984. С. 197-198; Адилкариев Х.Т. О праве законодательной инициативы союзной республики // Советское государство и право, 1988. № 3. С. 128.

[36] Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 2001. С. 93.

[37] Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1997. С. 16.

[38] Пиголкин А.С., Рахменина Т.Н., Абрамова А.И. Законопроекты должны проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 16-23.

[39] Страшун Б.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 263.

[40] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

[41] Гузнов А.В., Кенецов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995. С. 63.

[42] Окуньков Д.А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. М., 1999. С. 55-56.

[43] Законотворчество: теоретико-правовые аспекты / Под ред. Н.Л. Ореховой. М.: Новый юрист, 1999. С. 142-143.