1. Цели и концепция программы

Эту проблему можно решить путем развития банковского сектора, повышения его капитализации, развития рынка долговых ценных бумаг, создания благоприятных условий для деятельности институциональных инвесторов (инвестиционных и пенсионных фондов, страховых компаний), рынка ипотечных услуг, для лизинга, а также организованных рынков товаров и производных финансовых инструментов.

Потребность экономики в банковских услугах, несмотря на достигнутый прогресс, в полной мере не удовлетворяется, что обусловлено как недостатками в деятельности самих банков (качество систем управления и внутреннего контроля, капитала, учета и отчетности), так и внешними условиями развития банковского сектора, прежде всего сохраняющимся высоким уровнем рисков банковской деятельности, недостатками ее правового обеспечения и значительными издержками.

Основной задачей на ближайшую перспективу является создание условий, обеспечивающих повышение эффективности функционирования банковского сектора, укрепление его роли в экономике. Важными условиями решения этой задачи служат снижение рисков банковской деятельности, стоимости банковских услуг, увеличение сроков и снижение стоимости привлекаемых банками ресурсов, повышение качества капитала (собственных средств) и сокращение издержек кредитных организаций.

Приоритетными направлениями развития финансового рынка на среднесрочную перспективу являются:

стимулирование роста капитализации, в том числе путем создания экономических стимулов для выхода предприятий на фондовый рынок;

расширение финансового инструментария;

активизация первичного размещения акций;

формирование правовой базы для секьюритизации финансовых активов и выпуска в обращение производных инструментов;

координация деятельности государственных органов в процессе регулирования финансовых рынков;

интеграция государственного регулирования на финансовых рынках в рамках СНГ.

2.2.1. Развитие институциональных инвесторов

В целях увеличения объема долгосрочного кредитования в экономике необходимо создать максимально благоприятные условия для деятельности институциональных инвесторов - инвестиционных фондов, в том числе индексных, негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний и развивать инфраструктуру, обеспечивающую транспорентность, надежность и конкурентоспособность на финансовых рынках.

В целях создания для институциональных инвесторов режима налогового благоприятствования необходимы замена налога на операции с ценными бумагами государственной пошлиной за регистрацию выпусков ценных бумаг и уточнение порядка, условий и размеров налоговых вычетов при продаже ценных бумаг.

Налоговое стимулирование рынка долгосрочных инвестиций должно дополняться комплексом иных законодательных и административных мер, направленных на его укрепление, включая:

уточнение правил бухгалтерского учета операций по доверительному управлению недвижимостью, порядка налогообложения и правил регистрации объектов недвижимости с целью устранения ограничений на деятельность закрытых паевых инвестиционных фондов в качестве институциональных инвесторов;

пересмотр ограничений для хозяйственных обществ при формировании уставного капитала, в том числе в отношении величины уставного капитала, прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, а также правил ликвидации организации в случае несоответствия уставного капитала размеру чистых активов.

Унификация принципов функционирования институтов коллективных инвестиций - инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, страховых организаций, в частности, введение требования о профессиональном управлении активами этих институтов управляющими компаниями, о контроле над распоряжением их активами специализированными депозитариями, введение ограничений на инвестирование активов этих институтов, в частности, в ценные бумаги их аффилированных лиц и аффилированных лиц управляющих компаний и специализированных депозитариев, а также введение единых стандартов раскрытия информации о функционировании институтов коллективных инвестиций.

2.2.2. Реформирование банковской системы

Повышение функциональной роли банковского сектора в экономике при обеспечении его надежности является неотложной задачей Правительства Российской Федерации. В соответствии со среднесрочной стратегией развития банковского сектора Российской Федерации в этих целях необходимы:

вывод с рынка проблемных банков, повышение капитализации банковской системы и качества капитала (собственных средств) кредитных организаций;

совершенствование деятельности банков, доли участия в которых принадлежат государству, в части реализации их целей и задач;

введение в действие системы страхования вкладов граждан в коммерческих банках, что позволит увеличить приток ресурсов в негосударственные банки;

ужесточение начиная с 2005 года требований Банка России к выполнению кредитными организациями показателя достаточности капитала;

завершение выхода Правительства Российской Федерации из участия в уставном капитале организаций, предоставляющих услуги на финансовом рынке, кроме специализированных банков, реализация мероприятий по сокращению доли участия государства в капитале Внешторгбанка;

завершение мероприятий по прекращению участия государственных унитарных предприятий в уставном капитале кредитных организаций;

упрощение процедур реорганизации кредитных организаций в форме слияния, присоединения и преобразования, включая уточнение порядка уведомления кредиторов, исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами в случае ее реорганизации;

переход начиная с 2004 года кредитных организаций на международные стандарты финансовой отчетности с завершением этого процесса до 2007 года. Реализация этой меры требует изменения действующего законодательства в сфере бухгалтерского учета;

внедрение в практику оценки рисков на консолидированной основе и развитие соответствующего направления в системе банковского надзора;

разработка новой редакции Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";

установление требований и условий кредитования связанных сторон;

законодательное регулирование синдицированных кредитов в целях четкого распределения ответственности, налоговых последствий и рисков для участников синдиката;

развитие системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками (кредитными бюро);

подготовка изменения банковского законодательства по вопросам обеспечения прозрачности капитала кредитных организаций;

создание системы регистрации залогов в отношении любого вида имущества и имущественных прав, пересмотр процедуры обращения взыскания на заложенное имущество с предоставлением залогодержателям реальных прав по внесудебному обращению взыскания на предмет залога;

выведение имущества, предоставленного в залог, из конкурсной массы при банкротстве должника;

устранение противоречий в законодательстве и обеспечение надлежащей защиты и приоритета требованиям залогодержателей;

отмена излишних требований в отношении существенных условий договора о залоге и его действительности;

законодательное регулирование порядка предоставления и реализации залога денежных средств, находящихся на банковском счете. Требуется более детальное урегулирование отношений, возникающих при залоге товаров, находящихся в обороте, так как ряд общих положений о залоге не может применяться из-за специфики данного вида залога, необходимо также отказаться от установления размера пошлины в зависимости от цены имущества;

внесение в Гражданский кодекс Российской Федерации изменений и дополнений, предусматривающих возможность досрочного изъятия срочных вкладов только в случаях, прямо оговоренных в договоре;

внесение в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся особого порядка обращения взыскания на имущество граждан-должников по ипотечным кредитам в целях развития ипотечного жилищного кредитования;

совершенствование нормативной базы с целью упрощения порядка предоставления банками потребительских кредитов и кредитов малому бизнесу;

развитие законодательства в части расширения форм участников кредитного рынка, в том числе создания и развития кредитных бюро.

2.2.3. Развитие фондового рынка и инвестиционных

институтов

Основной целью деятельности Правительства Российской Федерации по развитию фондового рынка является повышение роли рынка в привлечении инвестиций и перераспределении капитала в российской экономике.

В этих целях требуется принятие следующих мер:

определение понятий "инсайдерской информации", "инсайдера", установление запрета на использование инсайдерской информации и передачу ее третьим лицам, а также порядка проведения проверок фактов использования инсайдерской информации;

совершенствование законодательной базы реорганизации компаний и корпоративных поглощений путем приобретения крупных пакетов акций;

консолидация депозитарных и клиринговых организаций, обеспечивающих функционирование организованной части рынка, что позволит снизить трансакционные издержки и операционные риски, повысить ликвидность ценных бумаг, обращающихся на организованном рынке;

обеспечение централизованного учета перехода прав собственности на ценные бумаги в рамках торговых систем, проведение расчетов и клиринга в рамках единого депозитарно-клирингового центра, в том числе развитие системы учета прав на ценные бумаги;

повышение требований к собственному капиталу, ответственности и системе управления рисками организаторов торговли (бирж) и клиринговых организаций;

ускорение перевода предприятий на международные стандарты финансовой отчетности (начиная с отчетности за 2004 год предполагается перевод на указанные стандарты всех организаций, ценные бумаги которых котируются на фондовом рынке, а также банков и профессиональных участников рынка ценных бумаг);

обеспечение раскрытия информации об акционерах компаний и установление ответственности акционеров за непредставление информации;

обеспечение получения достоверной информации о профессиональных участниках рынка ценных бумаг на основе их обязательного аудита;

установление уголовной ответственности за использование инсайдерской информации, манипулирование ценами на рынке ценных бумаг, незаконное использование средств клиентов, нарушение правил учета прав на ценные бумаги и др.

2.2.4. Развитие рынка страховых услуг

Главная цель экономической политики в сфере страхования - формирование российской системы страхования, способной выполнять следующие социально-экономические функции:

защита от потенциальных рисков, необходимая для эффективного функционирования рыночной экономики и являющаяся фактором ее стабильности и стимулом для расширения предпринимательской деятельности;

аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.

Основными задачами Правительства Российской Федерации по формированию эффективной системы страхования являются:

завершение формирования законодательной базы;

создание эффективного механизма государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью;

развитие саморегулирования в страховой отрасли;

развитие долгосрочного страхования жизни, позволяющего трансформировать сбережения населения в долгосрочные инвестиции;

поэтапная интеграция российской системы страхования и международного страхового рынка.

Приоритетным направлением обязательного страхования должна стать сфера страхования гражданской ответственности. Базовые принципы такого страхования включают в себя:

социально-экономическую обоснованность видов обязательного страхования;

соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;

реализацию предусмотренных законодательством мер по регулированию страховых тарифов с целью их оптимизации в отношении страхователей;

повышение требований к страховщикам по обеспечению их финансовой устойчивости;

формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;

исключение необоснованного введения дополнительных видов обязательного страхования, в том числе создания новых внебюджетных фондов.

Основные мероприятия по развитию страхового рынка включают в себя:

разработку критериев обоснованности введения нового вида обязательного страхования;

стимулирование капитализации страхового рынка путем повышения минимального размера уставного капитала страховых организаций, повышение требований к ликвидности средств, за счет которых формируются уставные капиталы;

внедрение оперативного мониторинга финансового состояния страховых организаций, формирование соответствующей системы учета и отчетности в соответствии с международными стандартами.

Правительство Российской Федерации будет создавать стимулы для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование, и принимать меры по усилению пруденциального надзора за компаниями, специализирующимися на операциях долгосрочного страхования, вводить более жесткие требования к их финансовой устойчивости и ужесточать санкции в отношении компаний, нарушающих обязательные требования.

2.3. Развитие инфраструктуры рынка земли

и иной недвижимости

Создание в России полноценного рынка недвижимости с соответствующей инфраструктурой и адекватно функционирующей системой регулирования - одна из важнейших задач, непосредственно влияющих на предпринимательский климат в стране и инвестиционную активность. В 2001-2002 годах была заложена правовая основа развития рынка недвижимости - приняты Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В России появилось полноценное право частной собственности на землю. Разрабатываются принципы территориального зонирования и разрешенного использования земель.

В 2003-2005 годах требуется решить ряд задач, связанных прежде всего с необходимостью совершенствования правовой базы рынка недвижимости, повышения эффективности государственного регулирования в этой сфере, устранения избыточного административного вмешательства в функционирование рынка.

В сфере совершенствования нормативно-правовой базы земельной реформы необходимо принятие следующих мер:

завершение территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости;

совершенствование механизма передачи права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости; установление порядка определения арендных платежей и выкупных цен за земельные участки с учетом их сопоставимости, необходимости уменьшения размера отвлекаемых собственных средств предприятий на данные цели, в том числе с учетом возможности рассрочки платежей по выкупу земельных участков;

формирование земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

формирование информационной базы землеустроительной документации;

создание единого кадастра объектов недвижимости на федеральном уровне;

совершенствование системы государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним с индивидуализацией земельных участков и иных объектов недвижимости;

создание реестра свободных земель, обеспеченных соответствующей производственной инфраструктурой (транспортными коммуникациями, газо-, тепло- и электроснабжением, средствами связи), которые могут быть использованы под промышленную застройку, с предоставлением отсрочки при покупке земельного участка, внесенного в реестр (и запрете на вторичную его продажу на срок отсрочки), либо с продажей земельных участков в рассрочку, обеспечение применения упрощенного порядка регистрации прав на указанные земельные участки;

упрощение предоставления права на земельные участки в целях реализации инвестиционных проектов;

законодательное оформление концепции единого объекта недвижимости, предполагающей регистрацию права собственности одновременно на земельный участок и на находящиеся на нем здания (сооружения);

обеспечение перехода к преимущественно конкурсному предоставлению земельных участков с их предварительным формированием как объектов недвижимости, предоставляемых в собственность или долгосрочную аренду в целях создания возможности для кредитования будущего строительства под залог земельного участка;

организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель;

обеспечение правовых условий оборота земель сельскохозяйственного назначения, включая ипотеку.

В сфере совершенствования государственного регулирования рынка недвижимости необходимо принятие следующих мер:

законодательное установление исчерпывающих условий каждого вида государственной экспертизы проектной документации, сроков ее проведения, регламента взаимодействия осуществляющих экспертизу органов, основанного на принципе "одного окна", и порядка определения стоимости проведения государственной экспертизы; приведение порядка финансирования органов, осуществляющих государственную экспертизу, в соответствие с бюджетным законодательством;

передача части функций по регулированию деятельности профессиональных участников рынка недвижимости (оценщиков, страховщиков, землеустроителей) их объединениям и ассоциациям с целью стимулирования профессионального бизнес-сообщества к повышению надежности и эффективности сделок на рынке недвижимости;

обеспечение продажи государственной и муниципальной недвижимости по конкурсу, а также заблаговременного и публичного предоставления информации о таких конкурсах.

2.4. Развитие транспортной инфраструктуры

Развитие экономики и ее диверсификация выдвигают новые требования к качеству и структуре транспортной сети.

Реализуя положения федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)", Правительство Российской Федерации будет уделять в 2003-2005 годах особое внимание сбалансированному развитию транспортного комплекса, играющего ключевую роль в снижении издержек в экономике, а также в обеспечении единства экономического пространства и дальнейшей интеграции России с мировой экономикой.

Основными задачами развития транспортной инфраструктуры на 2003-2005 годы являются:

анализ реализации федеральной целевой программы и выработка предложений по повышению эффективности ее реализации;

обеспечение оптимальных транспортных условий для внутренней и внешней торговли;

повышение безопасности транспортного процесса, снижение аварийности и негативного воздействия на окружающую среду;

совершенствование системы тарифного регулирования;

формирование конкурентоспособных международных транспортных коридоров.

В целях реализации данных задач необходимо обеспечить:

а) в области железнодорожного транспорта:

обновление конструкций пути, искусственных сооружений и контактной сети;

обновление собственниками подвижного состава и локомотивного парка за счет модернизации;

б) в области морского и внутреннего водного транспорта, портовой инфраструктуры:

системную производственную специализацию морских и речных портов в увязке с развитием сети железных и автомобильных дорог;

приоритетное развитие специализированных портовых терминалов по перевалке грузов;

развитие и модернизацию портов Северо-Запада, Юга и Дальнего Востока России, обеспечивающих стабильную работу международных транспортных коридоров;

реализацию мер по переключению на морские порты России экспортных грузопотоков, сосредоточенных в портах сопредельных государств;

создание оптимальных глубин на транзитных судовых ходах единой глубоководной системы европейской части России с учетом природоохранных требований и экологической безопасности;

приоритетное развитие водного транспорта в районах Сибири и Дальнего Востока, обеспечивающее потребность в развитии экономических отношений в этих районах;

в) в области гражданской авиации:

оптимизацию сети аэропортов и аэродромов;

процессы интеграции авиакомпаний и равный доступ авиаперевозчиков к элементам наземной авиационной структуры;

содействие развитию конкуренции в сфере аэропортового обслуживания;

упорядочение коммерческой деятельности субъектов государственной авиации;

эффективную деятельность лизинговых компаний с участием государства;

совершенствование системы организации воздушного движения и механизма финансирования ее развития;

продолжение работ по созданию новой и модернизации эксплуатируемой авиационной техники, поэтапное ограничение эксплуатации воздушных судов, не отвечающих требованиям Международной организации гражданской авиации (ИКАО) по шуму и эмиссии;

г) в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства:

развитие единой сети автомобильных дорог в целях обеспечения подъездов к крупнейшим городам и крупным транспортным узлам, а также развитие международных транспортных коридоров;

обеспечение прозрачности механизма ценообразования при осуществлении дорожного строительства;

создание нормативной правовой базы в области эксплуатации отдельных объектов дорожной сети на платной основе;

проведение в 2003-2004 годах эксперимента по передаче на конкурсной основе работ по содержанию и эксплуатации федеральных автомобильных дорог организациям различных форм собственности.

2.5. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры

Главной задачей государственной политики на среднесрочную перспективу в сфере развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и рынка услуг связи является обеспечение доступа к телекоммуникационной инфраструктуре и информационным ресурсам хозяйствующих субъектов, органов государственного и муниципального управления и широких слоев населения, формирование конкурентной среды.

Для решения этой задачи требуется реализация следующих мер:

поэтапное создание системы универсального обслуживания - предоставление любому пользователю на территории Российской Федерации доступа к сети связи общего пользования в заданное время с оказанием ему основных услуг связи установленного качества и по доступным ценам;

обеспечение бюджетного финансирования расходов на оплату услуг связи, включая оплату каналов и трафика, для государственных и муниципальных организаций и учреждений;

гармонизация распределения и условий использования радиочастотного спектра в соответствии с международными договорами Российской Федерации, осуществление конверсии радиочастотного спектра, внедрение распределения частот на конкурсной основе;

снижение тарифов на услуги связи до уровня экономически обоснованных затрат с включением инвестиционной составляющей, снижение до минимума перекрестного субсидирования услуг связи, переход к государственному регулированию тарифов по методу предельного ценообразования с принятием мер по защите малоимущих категорий населения;

обеспечение равного доступа операторов связи к сети связи общего пользования и установление тарифов на услуги по присоединению и пропуску трафика, введение раздельного учета доходов и расходов операторов связи по видам услуг связи;

обеспечение эффективной защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

2.6. Реформирование естественных монополий

В ближайшие три года необходимо реализовать основные реформы естественных монополий в сферах электроэнергетики, железнодорожного транспорта, связи и в газовой отрасли.

В настоящее время монополии, не подверженные конкуренции и рыночным ограничениям в части спроса, нацелены исключительно на рост издержек и цен, их растущие потребности в долгосрочном инвестиционном финансировании покрываются в основном за счет увеличения тарифной нагрузки на потребителей.

2.6.1. Реформирование электроэнергетики

Основной целью государственной политики в области реформирования электроэнергетики Российской Федерации является ресурсное и инфраструктурное обеспечение стабильного развития экономики с одновременным повышением эффективности отрасли.

Основными задачами реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются:

создание эффективно работающего рынка электроэнергии, функционирующего на принципах конкурентного ценообразования и отбора поставщиков, исключающих дискриминацию любых его добросовестных участников, охватывающего регионы России, в которых организация рынка технически реализуема и экономически целесообразна;

создание эффективного механизма снижения издержек как в сфере производства (генерации), передачи и оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, так и в сфере ее потребления путем повышения эффективности использования энергии;

создание привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике и привлечение необходимого объема инвестиций для возмещения выбывающих и роста генерирующих мощностей, модернизации и реконструкции отрасли;

поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования между различными группами потребителей электроэнергии в целях обеспечения доступности электроэнергии, в том числе путем создания системы поддержки групп потребителей с низким уровнем доходов;

стимулирование энергосбережения во всех сферах экономики;

сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики, включающей магистральные сети и систему диспетчерского управления.

Для достижения основных целей структурных реформ и выполнения задач в отрасли должны быть осуществлены следующие мероприятия:

реорганизация Российского открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акционерных обществ энергетики и электрификации путем выделения сетевых, сбытовых и генерирующих обществ с целью обеспечения конкуренции в немонопольных секторах отрасли и повышения прозрачности деятельности субъектов естественных монополий;

формирование генерирующих компаний и начало демонополизации сектора генерации электроэнергии;

создание института гарантирующих поставщиков;

формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии;

завершение формирования нормативной правовой базы функционирования конкурентного рынка электроэнергии на основе опыта, накопленного на подготовительном этапе структурных реформ в отрасли;

создание условий для привлечения масштабных инвестиций в электроэнергетику;

формирование рынка электроэнергии, создание генерирующих компаний оптового рынка и реорганизация акционерных обществ энергетики и электрификации.

2.6.2. Реформирование железнодорожного транспорта

Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются:

повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг;

формирование единой гармоничной транспортной системы государства;

снижение совокупных затрат на перевозку грузов железнодорожным транспортом;

удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом;

повышение инвестиционной привлекательности железнодорожного транспорта.

В 2003-2005 годах должны быть завершены мероприятия первого и второго этапов реформы.

На первом этапе необходимо:

разделить функции государственного регулирования и хозяйственного управления на железнодорожном транспорте, создать открытое акционерное общество "Российские железные дороги";

упорядочить функции федеральных органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, провести сводный аудит финансово-хозяйственной деятельности и инвентаризацию (включая оценку технического состояния) имущества предприятий, подведомственных Министерству путей сообщения Российской Федерации;

подготовить и утвердить план приватизации предприятий железнодорожного транспорта и устав открытого акционерного общества "Российские железные дороги", зарегистрировать общество и сформировать органы его управления;

при создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги" сформировать самостоятельные структурные подразделения для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирских перевозок в дальнем следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных грузовых перевозок, услуг по ремонту технических средств и производству запасных частей, иных видов деятельности, не связанных с перевозками), завершить работу по введению раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по этим видам деятельности;

разработать механизм выделения из открытого акционерного общества "Российские железные дороги" компаний, осуществляющих виды деятельности, которые открыты для конкуренции, с одновременной приватизацией государственных предприятий, входящих в потенциально конкурентный сектор и не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте;

создать нормативную базу для равного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта независимых транспортных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере железнодорожных перевозок (компаний операторов, в том числе владеющих инфраструктурой, не входящей в состав федерального железнодорожного транспорта);

разработать механизм финансовой поддержки пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте;

принять новый прейскурант на грузовые железнодорожные перевозки, создающий условия для появления независимых перевозчиков, располагающих собственным парком грузовых вагонов и локомотивов.

В рамках второго этапа реформирования железнодорожного транспорта требуется:

реформировать открытое акционерное общество "Российские железные дороги" путем создания дочерних акционерных обществ, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности (грузовые перевозки, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей, а также иные виды деятельности, не связанные с перевозками);

реформировать пассажирский комплекс, в том числе создать в рамках открытого акционерного общества "Российские железные дороги" федеральную пассажирскую компанию с региональными дирекциями, и разработать механизм взаимодействия региональных дирекций и открытого акционерного общества "Российские железные дороги";

преобразовать федеральную пассажирскую компанию в дочернее акционерное общество открытого акционерного общества "Российские железные дороги", а ее региональные дирекции (по мере устранения перекрестного субсидирования) - в дочерние или независимые открытые акционерные общества;

создать с учетом административно-территориального деления государства пригородные пассажирские компании в качестве структурных подразделений открытого акционерного общества "Российские железные дороги" либо его дочерних открытых акционерных обществ с участием региональных и муниципальных органов власти;

поэтапно сократить перекрестное субсидирование одних видов деятельности за счет других;

создать условия для увеличения объема приобретения независимыми компаниями - операторами грузовых вагонов и магистральных локомотивов;

обеспечить условия для формирования и укрупнения независимых компаний-перевозчиков, а также повышения доли принадлежащего им парка вагонов (к концу второго этапа в распоряжении указанных компаний должно находиться не менее 50 процентов парка грузовых вагонов);

усовершенствовать тарифную систему на железнодорожном транспорте.

2.6.3. Развитие газовой отрасли

Целью политики, проводимой Правительством Российской Федерации в газовой отрасли, будет являться эффективное решение задач обеспечения потребностей экономики и населения страны в природном газе и исполнения обязательств по поставкам газа на экспорт.

Политика в области развития газовой отрасли будет базироваться на следующих основных принципах:

повышение экономической эффективности и прозрачности деятельности предприятий газовой отрасли, повышение качества обслуживания потребителей газа;

установление оптимальной цены на газ, соответствующей потребительским свойствам газа как вида сырья и топлива;

повышение эффективности использования газа потребителями;

расширение предложения газа, в том числе путем создания условий для эффективного развития независимых производителей газа и повышения степени использования попутного нефтяного газа;

совершенствование государственного регулирования в газовой отрасли, обеспечение его предсказуемости и регламентации;

предоставление субъектам отрасли возможности для приспособления к меняющимся условиям хозяйственной деятельности;

обеспечение недискриминационных условий деятельности предприятий газовой отрасли;

совершенствование государственного антимонопольного регулирования;

создание условий для развития газотранспортных систем;

защита интересов социально не защищенных категорий потребителей.

В целях развития рыночных отношений в газовой отрасли будет принята концепция, определяющая содержание и последовательность принятия мер по развитию рынка газа.

2.7. Развитие жилищно-коммунального хозяйства

Основными целями развития жилищно-коммунального хозяйства в предстоящий период являются улучшение качества жилищно-коммунальных услуг, повышение надежности их предоставления и обеспечение доступности этих услуг для населения.

Достичь указанных целей предполагается за счет реализации новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса, предполагающей создание условий для привлечения частных инвестиций в развитие предприятий отрасли при усилении адресной социальной защиты населения.

В рамках преобразований в жилищно-коммунальной сфере предполагается:

стимулировать развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и управления жилищным фондом, разделить в муниципальном секторе выполнение функций собственника жилищного фонда и функций по управлению и обслуживанию этого фонда, перейти к преимущественно конкурсному отбору подрядных организаций для выполнения работ по обслуживанию и ремонту, а также управлению муниципальным жилищным фондом;

усовершенствовать систему договорных отношений в жилищно-коммунальном комплексе, в том числе перейти к системе договоров, заключенных органами местного самоуправления с коммунальными предприятиями, что обеспечит повышение качества и надежности предоставления услуг потребителям;

перейти от прямых дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг к системе предоставления населению адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием системы персонифицированных социальных счетов;

реструктурировать кредиторскую задолженность предприятий жилищно-коммунального хозяйства;

не допускать экономически необоснованного роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги, установить единые принципы ценообразования;

совершенствовать нормативную базу жилищного строительства;

значительно сократить объемы ветхого и аварийного жилья;

совершенствовать систему адресной поддержки малоимущих слоев населения с учетом перехода на новые принципы тарифного регулирования;

оказать поддержку созданию и функционированию товариществ собственников жилья и иных форм самоорганизации граждан в жилищной сфере, в том числе за счет передачи им бюджетных субсидий вместо дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства;

разграничить между уровнями власти полномочия по вопросам регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг, упорядочить предоставление льгот и усовершенствовать механизм социальной защиты населения по оплате этих услуг в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг";

создать правовую базу для использования концессионных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве.

2.8. Развитие малого бизнеса

Задачами государственной политики на среднесрочную перспективу в сфере развития малого предпринимательства являются:

сокращение административных барьеров при осуществлении малыми предприятиями предпринимательской деятельности;

упрощение доступа к финансовым ресурсам, развитие кредитования и страхования;

упрощение налоговой отчетности;

совершенствование налогообложения и таможенного регулирования;

развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства.

Для реализации поставленных задач необходимо:

запретить приостановление деятельности предприятий без судебного решения;

реструктурировать действующую систему государственной поддержки малого предпринимательства;

максимально вовлечь в хозяйственный оборот имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности;

обеспечить открытость информации о наличии объектов недвижимого имущества, находящихся в государственной и муниципальной собственности, их статусе, состоянии и цене;

содействовать развитию микрокредитования малого бизнеса;

способствовать созданию для малых предприятий в высокотехнологичной сфере технопарков и бизнес-инкубаторов;

упростить для субъектов малого предпринимательства налоговую отчетность;

продолжить совершенствование налогового законодательства на основании анализа практики применения действующих систем налогообложения субъектов малого бизнеса.

3. РЕФОРМА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

За предыдущее десятилетие масштабы государственного вмешательства в экономику заметно сократились. Значительная часть производственных компаний, предприятий сферы услуг теперь относится к частному сектору экономики. В то же время государственное присутствие в экономике до сих пор остается слишком большим.

Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса и общества к государству, его способностям гарантировать право собственности и устанавливать стабильные и предсказуемые правила рыночного поведения. Отношения государства и общества не прозрачны и обременены массой административных барьеров. Органы государственной власти и местного самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества. Административные процедуры определены нечетко, что позволяет чиновникам принимать решения на их усмотрение.

Система оплаты труда государственных служащих не играет стимулирующую роль. Размер заработной платы на государственной службе не соответствует уровню оплаты труда, сложившемуся на рынке труда для работников соответствующей квалификации.

При этом государство осуществляет избыточное регулирование экономики, остается крупным собственником, акционером многих коммерческих предприятий, учредителем государственных унитарных предприятий и учреждений, деятельность которых напрямую не связана с исполнением государственных функций. Не решена проблема четкого функционирования системы правоприменения в сфере экономического законодательства (которая включает прежде всего судебную систему и органы правопорядка).

В совокупности эти факторы оказывают сильное давление на экономику, подрывают принципы рыночной конкуренции, заметно снижают эффективность функционирования производственной инфраструктуры, негативно влияют на инвестиционный и предпринимательский климат.

В среднесрочной перспективе предстоит активизировать решение задачи снижения государственного вмешательства в экономику, в том числе сократить административное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, приватизировать предприятия, не связанные с исполнением государством его функций, повысить эффективность управления государственной собственностью, провести судебную реформу в увязке с реформой органов правопорядка.

Необходимо совершенствовать взаимодействие различных уровней власти - федеральной, региональной и муниципальной. Важной задачей в сфере развития федеративных отношений на этот период является формирование механизмов разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этих целях требуется корректировка проводимой региональной социально-экономической политики с определением роли регионов в разработке экономической политики, а также ускорение тесно связанных между собой реформ межбюджетных отношений и местного самоуправления.

Особое значение должно быть уделено проведению военной реформы.

3.1. Проведение административной реформы

Важнейшим элементом модернизации системы государственного управления является реформирование органов исполнительной власти. Изменения в экономической системе, произошедшие в России за последнее десятилетие, привели к трансформации, разрушению старых и созданию новых экономических институтов. В то же время принципы принятия решений, механизмы и структура органов исполнительной власти не претерпели значительных изменений.

В среднесрочной перспективе предстоит осуществить основные мероприятия административной реформы, для чего необходимы:

завершение процесса разграничения полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов Российской Федерации, применение, где это возможно и целесообразно, механизма взаимного делегирования полномочий;

отказ от некоторых функций государственного регулирования в определенных сферах экономической и общественной жизни (полное дерегулирование);

определение и законодательное закрепление за исполнительной властью ныне отсутствующих функций и полномочий, необходимых для обеспечения конституционных прав и свобод граждан;

расширение практики проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций, законодательное обеспечение права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создание соответствующих доступных информационных ресурсов;

ликвидация дублирования функций и полномочий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти;

разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций в системе федеральных органов исполнительной власти;

исключение существующей практики, когда орган исполнительной власти, регулирующий определенные рыночные отношения, одновременно либо сам, либо через созданные им организации, является еще и субъектом этого регулирования;

дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти;

совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы;

разработка механизмов ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва;

формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов.

3.2. Оптимизация форм государственного

регулирования экономики

Главной целью политики в сфере дебюрократизации является устранение излишнего административного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов, негативно влияющего на предпринимательский климат.

Основными задачами в этой сфере в 2003-2005 годах являются:

упорядочение разрешительных, контрольных и надзорных функций государства по отношению к хозяйствующим субъектам;

постепенное исключение прямого или косвенного финансирования государственных функций за счет принудительных отчислений, штрафов и оказания платных услуг;

совершенствование правовых основ саморегулирования;

введение процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику, а также процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер с возможным отказом по ее результатам от государственного вмешательства;