Межбюджетные отношения – отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление. Но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Принимая федерализм как способ управления, при котором огранично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию, бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них.

Бюджетный федерализм базируется на:

-                Сочетании интересов, обеспечивающем высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета;

-                Наличие трехзвенной бюджетной системы и равенстве прав бюджетов одного звена;

-                Применения единых для всех субъектов Российской Федерации критериев при расчетах объемов средств, выделяемых из федеративного бюджета в целях выравнивания развития  регионов и оказания им финансовой помощи.

Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Российская Федерация относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции Российской Федерации, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 5) все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако, не исключает различие в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений:

1. распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации.

2. разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

3. равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований.

4.выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

5. равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по понятным причинам даже не упоминается в кодексе, однако именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта – между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах федерации определены в Законе Российской Федерации от 25.09.97 №126-ФЗ 2О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Отметим, что децентрализация бюджетных средств – необходимый процесс при переходе от унитарной к федеративной модели межбюджетных отношений. Как по этому вопросу складывалась ситуация в России с 1992 по 1997 годы, показано в таблице 1.

Как видно из таблицы, процесс децентрализации действительно ярко выражен во взаимоотношениях между центром и регионами. Внутри субъектов Федерации доля расходов постоянно преобладает в местных бюджетах, что является результатом сосредоточения в этих бюджетах затрат на социальную сферу и поддержку экономики.

Сравнение пропорций распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы показывает, что между ними имеется несоответствие, децентрализация расходных полномочий не сопровождается адекватной передачей доходных источников. Традиционно распределение доходов между звеньями бюджетной системы осуществлялось посредством закрепления собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Таблица 2

Фактические пропорции распределения расходов по уровням бюджетной системы. (%)

Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующим бюджетами законодательством Российской Федерации. К собственным расходам бюджетов относятся:

-                Налоговые расходы, законодательно закрепленные за соответствующими бюджетами;

-                Неналоговые расходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

-                Безвозмездные перечисления.

При этом финансовая помощь не относится к собственным доходам соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы другого уровня. До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство и бюджетная практика постоянно «размывали» эти два понятия – собственные и регулирующие доходы. Действительно, разделить их достаточно трудно, так как в обоих случаях речь могла идти о частях (долях) доходов. Бюджетный кодекс Российской Федерации разделяет собственные и регулирующие доходы по периоду их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; регулирующие доходы определяются на год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нормативного документа, который их устанавливает. Так, собственные доходы регламентируются бюджетным и налоговым законодательством в целом, а регулирующие доходы – законодательством Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации о соответствующем бюджете на очередной год. Например, в 1998 г. акцизы на винно-водочные изделия относились к регулирующим доходам, так как параметры их распределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации регламентировались Законом Российской Федерации « О федеральном бюджете на 1998 год» от 26.03.98 г. №43-ФЗ; а налог на прибыль, в части, поступающей в субъекты Федерации, относится к собственным доходам субъектов Российской Федерации, так как распределение ставки налога на прибыль было закреплено в Законе Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций» от 27.12.91 г. №2116-1 (сейчас это закреплено в Налоговом кодексе Российской Федерации, гл. 25).

Бюджетное регулирование – это процесс, осуществленный органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в бюджет другого, при недостатке доходного потенциала на соответствующих территориях. Как правило, использование собственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере решить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов. К межбюджетным отношениям относят и предоставления финансовой помощи (дотации, субвенции и др.), а также взаимные расчеты и бюджетные компенсации. Коротко охарактеризуем каждую форму.

Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Эта форма финансовой помощи является традиционной. Однако в 1994 году был сделан важный шаг в реформировании межбюджетных отношений, и основной формой оказания финансовой помощи стала нормативно-долевая дотация (трансферт).

Нормативно-долевая дотация (трансферт) – сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозмездной и безвозвратной основе в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), создаваемых соответственно в федеральном бюджете или в бюджетах субъектов Федерации, исходя из утверждаемых законами об этих бюджетах долях (процентах) субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в указанных фондах. Методика расчета нормативно-долевой дотации направлена на осуществление горизонтального выравнивания бюджетных доходов территорий на душу населения и оказание им финансовой помощи по единым для всех правилам.

Горизонтальное выравнивание доходов на душу населения по бюджету территорий осуществляется по трем группам регионов. Они объединяются в зависимости от географического положения, а также от факторов, в наибольшей степени влияющих на доходы и расходы бюджетов. Такими факторами являются:

-                Отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного или автомобильного сообщения.

-                Более длительный отопительный сезон из-за климатических условий.

-                Ограниченные сроки завоза товаров из-за климатических и географических условий, а также удельный вес численности населения, проживающего в районах с ограниченным сроком завоза товаров.

В первую группу входят десять регионов, девять из которых полностью находятся в районах Крайнего Севера и один регион – Ханты-Мансийский автономный округ – отнесен к территориям, приравненным к этим районам. Во вторую группу объединены 20 регионов, среди которых – один регион Крайнего Севера (Мурманская область), регионы с районами Крайнего Севера  приравненными к ним местностями, а также субъекты Федерации, ранее входившие в состав регионов, отнесенных к северным территориям. Все остальные регионы отнесены к третьей группе. До 1997 г. группировка регионов в зависимости от указанных факторов не производилась.

Формулы расчета долей субъектов Федерации в ФФПР приводятся ниже.

Формулы для определения трансфертов:

1. Определение недостающих средств региону, получившему право на трансферт, до среднедушевого бюджетного дохода, сложившегося по группе регионов.

Нтб1 = Кр *[(Сдгб * Кп) – Дтб] * Чт;                      (1)

Кр = (Сртб * Кп) / Сдгб,                                 (2)

Где Нтб1 – недостающие средства региону, нуждающемуся в поддержке, по данным базового года в условиях планируемого года,

Сдгб – среднедушевой бюджетный доход, сложившийся по данной группе территорий по базовому году планируемого года,

Кп – понижающий коэффициент, применяемый в целях стимулирования увеличения доходов и экономии расходов

Чт – численность населения данной территории,

Дтб –душевой бюджетный доход данной территории по базовому году в условиях планируемого года,

Кр – коэффициент расходов (повышающий, если не выше единицы, или  понижающий, если он ниже единицы),

Сргб – среднегодовые бюджетные расходы (текущие) по данной группе территории по базовому году в условиях планируемого года.

2. Определение недостающих средств региону, получившему право на трансферт, для покрытия текущих бюджетных расходов.

Нтб2 = Ортб – (Одтб + Нтб1),                                   (1)

Где Нтб2 – недостающие средства данной территории для покрытия текущих бюджетных расходов по данным базового года в условиях планируемого года,

Ортб – объем бюджетных расходов данной территории по базовому году в условиях планируемого года,

Одтб – объем бюджетных доходов данной территории по базовому году в условиях планируемого года.

3. Определение долей (в процентах) регионов в общем расчетном объеме недостающих средств регионам, получившим право на трансферты.

Рнтб1 = Нтб1 + Нтб2,                                       (1)

РСНтб = Снтб1 + Снтб2,                                  (2)

Дл1 = (Рнтб / РСНтб) * 100,                             (3)

Где Рнтб – общий расчетный объем недостающих средств данной территории по двум основаниям в базовом году в условиях прогнозируемого года,

РСНтб – общий расчетный объем недостающих средств всей территории, нуждающимся в финансовой помощи по двум основаниям, в базовом году в условиях планируемого года по всем территориям,

Снтб – сумма недостающих средств до среднедушевого уровня доходов по всем регионам, получившим право на трансферт, по данным базового года в условиях планируемого года,

СНДтб – сумма недостающих средств всем регионам, получившим право на трансферт для покрытия текущих расходов, по данным базового года в условиях планируемого года,

Дл1 – доля данной территории в общем объеме недостающих средств всем территориям, получившим право на трансферты по двум основаниям.

4. Определение финансовой помощи (трансфертов) регионам, получившим право на них, в форме финансовой поддержки регионов (ФФПР).

Т1 = (Дл1 * ФФПР1) / 100                              (1)

Т2 = (Дл2 * ФФПР2) / 100                              (2)

Т3 = (Дл3 * ФФПР3) / 100                              (3)

Где Т1 – предварительно исчисленная сумма финансовой помощи (трансфертов) данной территории, получивший право на трансферты, в ФФПР1,

ФФПР1 – объем проектируемого ФФПР, уменьшенный на сумму резерва,

Дл1 – предварительно исчисленная для территории в ФФПР1,

Т2 – проектируемая сумма финансовой помощи данной территории, получившей право на трансферты в ФФПР2,

ФФПР2 – объем проектируемого ФФПР без уменьшения на сумму резерва,

Дл2 – для территории в ФФПР2, подлежащая утверждению,

ФФПР3 – фактический объем ФФПР в ходе исполнения федерального бюджета.

Используя рассчитанные доли к фактически поступившим в фонд средствам (по отчету об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета), исчисляются абсолютные суммы трансфертов, подлежащие перечислению регионам.

Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации  или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок, в случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению, суммы субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена.

Если субвенция выдается с указанием некоторых других условий, то она называется «обусловленной субвенцией».

Бюджетный кодекс Российской Федерации возвращает такое понятие, как «субсидия». Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе 90-х годов, однако в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 №1734-1 субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвозмездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней.

Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставленные другому бюджету на возвратной, безвозвратной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Несмотря на то, что ссуды упоминаются почти во всех бюджетных законах, именно Бюджетный кодекс законодательно ограничивает время предоставления ссуды шестого месяца, хотя традиционно на практике срок ссуды ограничивался финансовым годом. Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. При этом цели предоставления ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Возможные расчеты – метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимают какое-либо решение (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о списании ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на этот год, а также решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Бюджетные компенсации – суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня. В Бюджетном Кодексе «компенсационная» норма установлена следующим образом: в течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представленные органы местного самоуправления не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, списание (выпадение) доходов.

Первый этап реформы межбюджетных отношений был осуществлен в 1994 г. Однако позже стало ясно, что существенных качественных изменений в результате осуществления этого этапа не произошло, наоборот, кризис межбюджетных отношений обострился, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедрения «одноканальной модели». Суть ее сводится к следующему. Для большинства регионов определяется фиксированная сумма платежей в федеральный бюджет – своеобразный план (оклад) по налоговым поступлениям. Сверхплановые поступления целиком зачисляются в бюджет региона. Регионы, которым не достаточно всей суммы собранных на их территории налогов, получают фиксированный объем финансовой помощи из федерального бюджета, восполняющий дефицит их бюджетов. Однако «одноканальная модель» может привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшей инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилит сепаратистские тенденции.