Глава 1. Понятие финансово-экономический основы местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Существование муниципальной собственности и местных финансов, несомненно, предполагает наличие известной самостоятельности режима регулирования экономических отношений на местном уровне. Отсутствие традиций эффективного использования муниципальной собственности и местных финансов в предпринимательской деятельности, их недостаточное правовое регулирование делает сложным функционирование муниципального хозяйства.

Анализ сущности понятия экономическая основа местного самоуправления в его различных модификациях показывает, что оно очень многогранно, объемлет собой массу разных по характеру, степени значимости и возможности решения проблем. Положительную роль в процессе правового регулирования экономической основы местного самоуправления могла бы сыграть планомерная систематическая разработка актов, касающаяся хозяйственной деятельности на местном уровне в разных сферах: бюджета, налогов, банковского дела, инвестиций, внешнеэкономических отношений.

К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся: основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направление использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г., определяет основные подходы к закреплению финансово-экономической основы местного самоуправления.

В ней говорится, что с целью обеспечения функций местного самоуправления соответствующими финансово-экономическими ресурсами необходимо сформировать муниципальную собственность; обеспечить четкое разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также внутри субъектов Российской Федерации: между республиканскими, краевыми, областными, городскими г.г.Москвы и Санкт-Петербурга бюджетами, с одной стороны, и местными бюджетами, с другой.

Бюджеты каждого уровня должны соответствовать полномочиям и функциям, которые возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Необходимо учесть при формировании программы приватизации права органов местного самоуправления на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью и уточнить права муниципальных образований по распоряжению землей.

Органы государственной власти участвуют в решении финансово-экономических вопросов местного самоуправления через: 1) распределение средств для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями; 2) контроль за эффективностью использования этих средств; 3) разработку минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм; 4) организационно-финансовые и правовые меры по составлению и исполнению местных бюджетов, формированию муниципальных внебюджетных фондов.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшее в результате решений органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов, компенсируется органами, принявшими решение, за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. "О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета" устанавливает, что муниципальным предприятиям краткосрочная финансовая поддержка может предоставляться: на проведение структурной перестройки производства; для расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования и материалов, в том числе и за рубежом.

При обращении в Правительство Российской Федерации за получением ссуды из средств федерального бюджета муниципальное предприятие представляет:

1) заявку на получение краткосрочной финансовой поддержки, подписанную руководителем и главным бухгалтером предприятия;

2) копии документов о государственной регистрации предприятия; сведения о предполагаемом использовании ссуды с утвержденным техническим обоснованием (техническим заданием);

3) заверенную в налоговой инспекции или аудитором копию баланса предприятия за предыдущий финансовый год;

4) заключение федерального органа исполнительной власти, ответственного за состояние соответствующей отрасли экономики;

5) заключение органа местного самоуправления, на территории которого расположено предприятие.

Глава 2. Финансы местного самоуправления

Среди различных причин в целом бедственного положения финансов местного самоуправления многие специалисты[1] выделяют, во-первых, крайне неблагоприятные макроэкономические предпосылки функционирования местного самоуправления. Затяжной и глубокий экономический кризис повсеместно сузил сверх всякого допустимого предела финансовую базу формирования местных бюджетов. Спад производства, неплатежеспособность хозяйствующих субъектов, уход экономики "в тень" очень быстро поставили под вопрос само существование огромного числа местных бюджетов как инструмента финансового обеспечения местного самоуправления.

Во-вторых, местное самоуправление наряду с другими сферами само подверглось кардинальному реформированию, затронувшему и бюджетный процесс на местном уровне. Это реформирование было во многом непоследовательным, противоречивым, неравномерным. Особенно долго и трудно решались проблемы именно финансово-бюджетного регулирования: стабилизации доходной базы местных бюджетов, финансового нормирования и социальной стандартизации, разграничения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями муниципальных образований, между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Вопросы эти не решены до сих пор. Как отмечал председатель Рязанской областной думы, доктор экономических наук проф. В.Н. Федоткин, если в 1996 г. на федеральный уровень перечислялось 34% всех собираемых на территории Рязанской области налогов и сборов, то в 2002 г. - уже около 68%! Областной бюджет на 2003 г. сформирован на 76% из отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов. Лишь 16% - свои, областные поступления, и 8% - муниципальные.[2] Такая же ситуация - в большинстве субъектов Федерации. Не случайно ряд областей (например, Брянская) сначала ввели муниципальные образования второго уровня (сельские, поселковые), а через несколько лет были вынуждены от них отказаться. Одна из основных причин - отсутствие финансовых возможностей для формирования самостоятельных бюджетов таких муниципальных образований.

В-третьих, низкая исполнительская дисциплина, несоблюдение требований законодательства и отсутствие ответственности должностных лиц за противоправные действия (бездействие) в сфере финансовых правоотношений. Характерный пример. Через год после принятия Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (1997 г.) в 13 субъектах Российской Федерации была проведена выборочная проверка состояния и подготовки регионального законодательства, отвечающего положениям указанного Федерального закона. Она показала, что соответствующие законодательные акты не только не приняты, но к их разработке даже не приступали.

В-четвертых, слабое организационно-техническое и методическое обеспечение работы в финансовой сфере, особенно на уровне низовых муниципальных образований. Сейчас на должностях муниципальной службы работают 46% лиц со средним образованием. Около 25% - это лица старше 50 лет и лица пенсионного возраста. Среди муниципальных служащих лиц с гуманитарным образованием 30%, с техническим - 27, с сельскохозяйственным и экономическим - 33, с юридическим - 5,4, со специализацией в сфере государственного и муниципального управления - 1,5%.

В-пятых, все расширяющееся использование бюджетно-финансовых отношений для оказания политического влияния, а нередко и прямого давления на руководителей крупных муниципальных образований со стороны должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как известно, мэры крупных городов, прежде всего центров субъектов Федерации, являются серьезными конкурентами, особенно в ходе предвыборных кампаний, действующих глав исполнительной власти (президентов республик, губернаторов). Кроме того, финансы стали весьма удобным рычагом воздействия на несговорчивых, излишне самостоятельных, по мнению региональных руководителей, глав муниципальных образований.

В качестве примера можно привести получившее широкий резонанс в общероссийских средствах массовой информации амбициозное противостояние между органами государственной власти Омской области и руководством города Омска. Результатом такого конфликта стало то, что из вполне благополучного муниципального образования город превратился в хронического неплательщика по своим обязательствам только потому, что областное Законодательное собрание волевым порядком значительно сократило нормативы отчислений от федеральных налогов городу. Налог на имущество уменьшился в 2 раза, акцизы на спирт, водку, ликероводочные изделия - в 20 раз, акцизы на остальные товары - в 10 раз, налог на добавленную стоимость - в 3 раза, сокращены были и другие поступления. В результате такой операции городской бюджет потерял более 1 млрд рублей. Кроме того, через механизм перерегистрации некоторых хозяйствующих субъектов (наиболее крупных налогоплательщиков в городской бюджет) и оформления их на территории другого муниципального образования доходная часть городского бюджета сократилась на сотни миллионов рублей. Ясно, что в подобной ситуации интересы города, его населения принимались во внимание в самую последнюю очередь.

В настоящее время наличие местного бюджета является характерным признаком муниципального образования, его непременным атрибутом (ст.1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Между тем пока в Российской Федерации из 12 281 муниципального образования местные бюджеты имеют лишь немногим более 10 000. Произошло это, в частности потому, что в ряде субъектов Федерации отказались от разработки консолидированных бюджетов районов, включавших бюджеты поселковых и сельских образований, и перешли к подготовке единого районного бюджета. Объяснялась такая мера необходимостью отхода от разработки многочисленных, но маломощных, со слабой доходной базой местных бюджетов и переходом к укрупненным бюджетам, с устойчивой доходной базой. В результате подобной операции только в Новгородской области число местных бюджетов сократилось в 12 раз.[3]

Отметим и такую тревожную тенденцию в современном развитии местного самоуправления? как все усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов. Между тем требование сбалансированности бюджетов в качестве одного из основных принципов бюджетного процесса законодательно закреплено в ст.28 Бюджетного кодекса РФ. Такой подход подкрепляется и практикой многих зарубежных государств, выработавших некоторые общие принципы рационального распределения обязанностей между уровнями власти по оказанию определенных услуг и адекватного закрепления за соответствующими бюджетами необходимых для этого финансовых средств.

Наибольшей эффективности в осуществлении того или иного полномочия и связанной с ним расходной функции можно добиться, если оно будет закреплено за низшим из тех уровней власти, которые могут его выполнить. Поэтому финансирование должно осуществляться из бюджета того муниципального образования, которое и несет ответственность за решение конкретной задачи, предоставление услуг и т.д.

Однако в течение минувшего десятилетия постоянно происходило уменьшение доходной части местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. С 28% доходные поступления снизились до 22%. В свою очередь доля расходов местных бюджетов ниже 28% никогда не опускалась, а в отдельные годы поднималась до 32%.[4] Таким образом, дефицитность (превышение расходов над доходами) местных бюджетов предопределялась уже изначально. Аналогичная тенденция прослеживается и на уровне субъектов Федерации. Например, в Тюменской области в 1998-2000 гг. расходная нагрузка на областной бюджет сократилась с 59 до 53,5%, а на местные бюджеты соответственно возросла. Вместе с тем доходов в областной бюджет стало поступать больше, а в местные бюджеты меньше. В 2000 г. в областной бюджет направлялось две трети доходов и только одна треть - в местные бюджеты. Если в 1998 г. разрыв между доходными и расходными частями местных бюджетов в консолидированном бюджете области не превышал 1%, то в 2000 г. эта диспропорция достигла 12%.[5]

Представляется, что и в современный период необходимых предпосылок для исправления положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых реализовывались ранее предприятиями и организациями за счет своих ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному перераспределению средств в пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.

Не случайно уже в 1999 г. бюджет каждого второго муниципального образования из числа городов и районов в Российской Федерации имел превышение фактических расходов над доходами, т.е. был дефицитным. С учетом неравномерности регионального развития в ряде субъектов Федерации сложилась еще более напряженная ситуация[6]. Тенденция сокращения доходной части местных бюджетов не была преодолена и в последующие годы. В настоящее время из общего числа муниципальных образований (12 215) лишь 400 являются донорами бюджета.[7] Таким образом, важнейшее положение Европейской хартии местного самоуправления о достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления у нас пока не соблюдается.

Для общей характеристики финансовой основы местного самоуправления чрезвычайно важен и еще один показатель - величина расходов местных бюджетов на одного человека в год. В среднем по Российской Федерации этот показатель к 1 января 2000 г. составил около 3000 руб. При этом расходы городских бюджетов на одного жителя достигли 3600 тыс. руб., а районных - 2700 тыс. руб. Наибольшие расходы несли местные бюджеты в дальневосточных субъектах Федерации - 7600 тыс. руб., что в 2,6 раза больше, чем в среднем по Российской Федерации. В Западной Сибири на душу населения местные бюджеты в городах расходовали 8700 тыс. руб. в год, а в районах - всего 3400 тыс. руб. Особенно сильны различия между отдельными субъектами Федерации. Наибольший уровень муниципальных расходов приходился на одного жителя Ямало-Ненецкого автономного округа - почти 23 тыс. руб., наименьший - в Республике Ингушетии. Здесь показатель составил всего около 800 руб. на человека, что в 3,7 раза меньше, чем в целом по России.[8]

1.1. Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты)

Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Таким образом, формирование каждого местного бюджета обусловлено важнейшей задачей - финансовым обеспечением реализации полномочий местного самоуправления на территории муниципального образования. Эти полномочия в соответствии с законодательством тесно увязываются с решением вопросов местного значения, а также с реализацией переданных органами государственной власти отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Конкретный перечень вопросов местного значения установлен в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Включая 30 позиций, этот перечень не является закрытым. Муниципальным образованиям предоставляется право принимать к рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Реализация таких дополнительных вопросов определяется финансовыми возможностями муниципальных образований.

Вместе с тем закрепленный перечень является настолько широким, что вызывает сомнение сама возможность реализации в принципе всех этих полномочий. Проблема усугубляется и слабой ресурсной базой местного самоуправления. Все это изначально не может не определять сильную зависимость органов местного самоуправления, отвечающих за решение вопросов местного значения на территории своего муниципального образования, от помощи и благорасположения органов государственной власти прежде всего субъектов Федерации.

В соответствии с действующим законодательством (ст.171 Бюджетного кодекса РФ) подготовка проекта местного бюджета, а затем исполнение утвержденного бюджета осуществляются местной администраций. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении отнесено к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления (ст.15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации").

Составлению проектов местных бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований, отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых финансовые органы муниципальных образований непосредственно составляют проекты бюджетов. При этом Бюджетный кодекс РФ ориентирует муниципальные образования на необходимость достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат по оказанию муниципальных услуг.

В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета органы местного самоуправления имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов субъектов Федерации, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и юридических лиц.

Для составления проекта бюджета используются сведения о действующем налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы; предполагаемых объемах финансовой помощи муниципальному образованию из бюджетов иных уровней; видах и объемах расходов, передаваемых с одного бюджетного уровня на другой; нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Основой составления бюджета являются Бюджетное послание Президента Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития и прогноз сводного финансового баланса территории муниципального образования на очередной финансовый год; основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на очередной финансовый год, а также план развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета подготавливаются и другие, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ документы и материалы (ст.181).

К основным характеристикам бюджета относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Ответственный за подготовку проекта бюджета орган местного самоуправления вносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.

1.2. Доходы местных бюджетов

Важнейшим условием самостоятельности местных бюджетов является наличие законодательно установленных стабильных источников доходов. Доходная часть местных бюджетов в Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом (ст.41) формируется за счет собственных доходов (включающих налоговые и неналоговые доходы) и регулирующих доходов (за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам (в процентах) на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов), а также за счет безвозмездных перечислений. В доходы бюджета текущего года зачисляется и остаток средств на конец предыдущего года.

В местные бюджеты полностью поступают доходы от продажи и использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.

В порядке и по нормативам, которые установлены действующим законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления, в местный бюджет поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы.

Бюджетный кодекс РФ выделяет налоговые (ст.61) и неналоговые (ст.62) доходы местных бюджетов.

К налоговым доходам местных бюджетов Кодекс относит: а) собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ; б) отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов (собственных доходов федерального бюджета), передаваемые местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". При этом срок действия нормативов может быть сокращен только с изменением налогового законодательства; в) отчисления от региональных регулирующих налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Федерации федеральных налогов и сборов, которые могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательством субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет. Сокращение нормативов также допускается лишь в случае изменения налогового законодательства; г) государственную пошлину, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

К неналоговым доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. К этому виду доходов относятся: а) средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование муниципального имущества; б) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; в) средства, получаемые от передачи муниципального имущества под залог, в доверительное управление; г) средства от возврата кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, полученные от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и муниципальных гарантий в качестве обеспечения этих обязательств; д) плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, юридическим лицам на возвратной и платной основе; е) доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащих муниципальным образованиям; ж) часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; з) другие предусмотренные законодательством доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

2) доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности, которые подлежат зачислению в местные бюджеты в полном объеме. Порядок перечисления средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней определяются законодательством о приватизации.[9]

Кроме того, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.7) относит к собственным доходам местных бюджетов не менее 10 процентов доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

3) доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

4) средства, полученные в результате применения мер юридической ответственности, в том числе штрафы, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия. Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не установлено законом;

5) доходы в виде финансовой помощи (дотаций, субвенций, субсидий) и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что финансовая помощь в соответствии со ст.47 Бюджетного кодекса РФ не относится к собственным доходам местного бюджета.

Следует отметить, что действующее федеральное законодательство в бюджетной сфере пока еще весьма противоречиво. Так в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации", в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 г., с последующими изменениями и дополнениями, предусматриваются такие налоговые доходы местных бюджетов, как сбор на нужды образовательных учреждений с юридических лиц, курортный сбор, целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, на благоустройство территории, на нужды образовательных учреждений и другие цели. Ни один из этих видов сборов ни Бюджетным кодексом РФ, ни статьей 15 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) о местных налогах и сборах не предусмотрен. Речь может идти лишь о лицензионных сборах, поступающих в местный бюджет.

Кроме того, Закон о бюджетной классификации почему-то закрепляет отдельными позициями местные налоги и сборы, налог на рекламу, а также прочие местные налоги и сборы. Это положение также противоречит ст.15 Налогового кодекса, так как налог на рекламу входит в состав местных налогов, а вот прочих местных налогов Налоговый кодекс не предусматривает. Статья 15 содержит закрытый перечень местных налогов: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение.

Закон о бюджетной классификации Российской Федерации расширяет предусмотренный Бюджетным кодексом перечень неналоговых доходов местных бюджетов. В частности, дополнительно предусматриваются арендные платежи за земли городов и поселков, платежи от государственных и муниципальных организаций, прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В системе источников доходной части местных бюджетов местные налоги и сборы занимают важное место. На территории муниципального образования они устанавливаются решением представительного органа местного самоуправления. Отдельным категориям налогоплательщиков представительный орган может предоставлять льготы по уплате местных налогов и сборов. В предшествующий период, по оценке экономистов, местные налоги и сборы обеспечивали поступление в местные бюджеты до 20% доходов.

С принятием и введением в действие Налогового кодекса РФ (части первой) был существенно ограничен перечень местных налогов. Теперь остались лишь четыре вида местных налогов и местные лицензионные сборы, которые не обеспечивают даже самые минимальные бюджетные потребности местного самоуправления. Доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась в 4-5 раз и составляет теперь 5-6%. Действовавший ранее в соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (1991 г.) порядок налогообложения закреплял за местными бюджетами более 20 видов местных налогов и сборов, что позволяло снижать напряжение в финансовой сфере на территории муниципальных образований. С учетом того, что в Российской Федерации из 12 281 бюджета муниципального образования более 9500 сельских администраций и сельских населенных пунктов, никак нельзя ожидать сколько-нибудь значимых поступлений в местные бюджеты от налогов на рекламу, на имущество физических лиц, от налога на наследование или дарение и местных лицензионных сборов. При введении налога на недвижимость оставшиеся местные налоги и сборы дадут, по оценкам специалистов, всего около 1 процента доходной части местного бюджета, что фактически означает передачу управления местными бюджетами на уровень субъектов Федерации. Не все проблемы устранены и в механизме взимания данных налогов. В частности, в печати уже высказывались суждения о том, что, например, по земельному налогу кадастровым органам еще предстоит установить более 12 млн физических лиц, должных уплачивать земельный налог. Эта работа потребует серьезных затрат федерального бюджета. По налогу на наследование или дарение не до конца ясен механизм взимания, в частности, налогов с ценных бумаг, поскольку определение рыночной стоимости ценных бумаг, включенных в наследственную массу, не является обязанностью налоговых органов.

1.3. Расходы местных бюджетов

Решение вопросов местного значения определяет важнейшую часть расходов местных бюджетов. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные.

Бюджетный кодекс РФ определяет (ст.68), что текущие расходы - это часть расходов местных бюджетов, которые обеспечивают текущее финансирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы. Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность и включают статьи расходов, предназначенных для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта, иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. Кроме того, в этой части учитываются и расходы на создание или увеличение муниципального имущества. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития.

Органам местного самоуправления предоставляется право самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов, включая возможность самим определять структуру и объемы бюджетных расходов. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере означает, что, во-первых, в процессе составления проекта бюджета, утверждения и исполнения бюджета не допускается вмешательство иных органов, за исключением случаев, предусмотренных действующим федеральным законодательством; во-вторых, законодательно закрепляются собственные источники доходов местного бюджета и право муниципальных органов определять направления их использования и расходования.

В фактически сложившейся структуре бюджетных расходов муниципальных образований абсолютно преобладающими видами затрат являются расходы на государственное управление и местное самоуправление, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культуру и искусство, социальную политику

Бюджетный кодекс РФ в ст.87 по-новому определил приоритеты в расходовании муниципальных бюджетных средств. Сейчас исключительно из местных бюджетов финансируется довольно большой объем функциональных видов расходов:

а) содержание органов местного самоуправления и муниципальных органов охраны общественного порядка; проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

б) организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, жилищно-коммунального хозяйства и других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

в) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

г) обеспечение противопожарной безопасности;

д) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

е) реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

ж) обслуживание и погашение муниципального долга; целевое дотирование населения;

з) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

и) содержание муниципальных архивов;

к) финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Логика бюджетного законодательства в части закрепления расходов местных бюджетов не всегда последовательна. Исключительность бюджетного финансирования расходов местного самоуправления может быть лишь в том, что определяется некий перечень четко обозначенных вопросов, решение которых осуществляется только за счет средств местного бюджета. Другие вопросы местного значения могли бы решаться, допустим, за счет совместного с органами государственной власти субъекта Федерации финансирования. В этом случае понятен был бы принцип исключительности финансирования. Но когда перечень таких вопросов не закрыт, за ними упоминаются и иные, и прочие вопросы, также финансируемые в исключительном порядке, тогда совсем не ясен смысл такой исключительности.

Статья 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязывает органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения (в рамках своей компетенции) на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. На их основе, а также с учетом нормативов минимальной бюджетной обеспеченности должны рассчитываться минимальные местные бюджеты.

В целях реализации требований закона, а также прав граждан в области социальных гарантий, определения финансовых нормативов в бюджетной сфере Президент Российской Федерации 23 мая 1996 г. издал Указ "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"

Во исполнение данного Указа Правительство Российской Федерации 3 июля 1996 г. одобрило социальные нормативы и нормы и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления использовать социальные нормативы и нормы при формировании проектов соответствующих бюджетов

Социальные нормативы и нормы охватывают сферы культуры (с указанием норматива обеспеченности населения учреждениями культуры по видам: библиотеки, клубы или учреждения клубного типа, музеи, детские школы искусств, школы эстетического образования, парки культуры и отдыха, профессиональные театры, кинотеатры и киноустановки); массовой информации (телевидение, радиовещание); здравоохранения (с указанием норматива обеспеченности больничными, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, аптеками, врачами, средним медицинским персоналом, оснащения санитарным транспортом); физической культуры и спорта (по видам спортивных сооружений, их пропускной способности, производству товаров туристского и спортивного назначения, охвату занимающихся в детских и юношеских спортивных школах, в системе подготовки спортивных резервов, численности тренерско-преподавательского состава, потребности в санаторном обеспечении); социальной защиты населения (по нормативам обеспеченности протезно-ортопедическими мастерскими и предприятиями, социально-реабилитационными центрами, социальными приютами, инвалидов -мотоколясками, автомашинами, креслами и малогабаритными колясками); образовательных учреждений (по нормативам и нормам питания, обмундирования, мягкого инвентаря и оборудования, по наполняемости классов и групп, по удельным показателям общей площади образовательных учреждений).

При отсутствии соответствующего федерального законодательства в ряде субъектов Федерации самостоятельно стали принимать законы, закрепляющие и нормативы бюджетной обеспеченности, применяемые при составлении прогноза консолидированного бюджета субъекта Федерации и проектов бюджетов муниципальных образований на очередной финансовый год. В частности, 31 октября 2001 г. в Московской области был принят Закон "О нормативах бюджетной обеспеченности, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области на 2002 год"[10]

Закон устанавливает величину таких нормативов в социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве, на содержание органов муниципального управления. При этом под нормативами бюджетной обеспеченности в законе понимаются расчетные показатели (в натуральном и стоимостном выражении), применяемые в целях межбюджетного регулирования при формировании проекта областного бюджета на соответствующий финансовый год, а также в целях формирования отдельных расходов проекта областного бюджета.

Нормативы бюджетной обеспеченности в системах образования, здравоохранения, социальной защиты населения, физической культуры и спорта, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, на содержание органов муниципального управления разработаны на основе методик, утвержденных Правительством Московской области. Они определяются или по группам муниципальных образований на одного жителя в год (норматив текущих затрат муниципальных учреждений здравоохранения на оказание одному жителю прочей медицинской помощи и мероприятий; норматив затрат на льготное лекарственное обеспечение в амбулаторных условиях больных с социально-значимыми заболеваниями; норматив на содержание учреждений социальной защиты населения; норматив на содержание и организацию работы спортивных сооружений; нормативы на содержание органов муниципального управления и др.), или по затратам на содержание одного объекта финансирования (нормативы на содержание и организацию работы библиотеки, музея, театрально-зрелищной организации, дворцов культуры, городских домов культуры, сельских клубов и др.), или на содержание одного пользователя муниципальных услуг (обучающегося, жителя, воспитанника, ребенка и др.), или по затратам на производство работ, оказание услуг (нормативы затрат на текущий и капитальный ремонт, на благоустройство и озеленение, нормативы потребления тепловой и электрической энергии, водоснабжения и др.).

Таким образом, подготовка минимальных местных бюджетов и исчисление расходов по утвержденным в субъекте Федерации минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам осуществляются в пределах финансовых возможностей бюджетов прежде всего самих муниципальных образований.

В современной российской практике устоялось правило определять уровень бюджетных расходов исходя из планируемых доходов (что противоречит общепризнанной теории формирования бюджетов). Поэтому в бюджетном процессе превалирует задача поиска источников наполнения доходной части местных бюджетов. Расходные потребности муниципальных образований, как правило, превышают имеющиеся в консолидированном бюджете субъекта Федерации финансовые средства. В этом случае начинает использоваться процедура бюджетного регулирования, основанная на индивидуальном подходе к муниципальным образованиям. Учитываются объемы их бюджетных расходов в предшествующий период с необходимыми корректировками (индексацией и др.), которые в случае превышения над планируемыми доходами и подвергаются сокращению.

Практика реализации федерального закона позволит выявить сильные и слабые стороны новой попытки превращения местного самоуправления в полноценный и ответственный уровень публичной власти на местах.