Глава 1. Понятие и содержание правового регулирования

§ 1. Подходы к понятию правовое регулирование

 Человеческое общество характеризуется той или иной степенью организованности, упорядоченности. Это вызвано потребностью и необходимостью согласования потребностей, интересов отдельного человека и сообществ людей (больших или малых социальных групп). Достижение такого согласия осуществляется социальным, в том числе правовым, регулированием.

Термин «регулирование» (лат. regylo - правило) обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствие с чем-либо. Правовое регулирование общественных отношений осуществляется как при помощи жесткого, властного их нормирования государством, законом, так и нормами права, которые конкретизируются в правоотношении. Без эффективного правового регулирования немыслима сама государственность.

 В отечественной юридической литературе сложилось вполне определенное единое, несмотря на некоторую разницу формулировок, понимание сущности понятия правового регулирования.

Так, например, С.А. Комаров определил правовое регулирование как результативное, нормативно–организационное воздействие на общественные отношения специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения).[1]

Р.В. Енгибарян и Ю.К. Краснов под правовым регулированием понимают применение норм права, других юридических средств для воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения и прогрессивного развития, а также воздействия на поведение людей.[2]

В.Д. Перевалов и С.С. Алексеев правовым регулированием называют целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств.[3]

 В соответствии с определением О.А. Гаврилова и В.А. Четвернина правовое регулирование есть воздействие правовых норм и индивидуальных правовых предписаний на общественные отношения, обеспечивающее формальное равенство, равную свободу их участников.[4]

По мнению А.Ф. Черданцева, правовое регулирование представляет собой регулирование общественных отношений с помощью норм права и других правовых средств (актов применения, договоров и т.д.). [5]

Но обычно правовое регулирование определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения.

 Правовое регулирование как специально – юридическое воздействие связано с установлением прав и обязанностей субъектов, с прямыми предписаниями о возможном и должном. Оно обязательно означает осуществление правовых норм через правоотношения.

Правовое регулирование осуществляется при помощи целостной системы правовых средств – механизма правового регулирования. Этот механизм выражает особенности права как нормативного регулятора общественных отношений, призванного юридически гарантировать достижение целей права.

 Правильно отметил В.И Гойман, что правовое регулирование есть часть механизма действия права, которая характеризует специально – юридическое воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними еще не связано. В результате правовой регуляции формируется правовая основа, определяются ориентиры для организации деятельности участников регулируемых отношений и достижения фактических целей права. Но сама эта деятельность и достигаемые в процессе ее осуществления результаты содержанием правового регулирования не охватываются и связаны с иными звеньями механизма действия права.

В общем виде правовое регулирование можно определить как процесс, направленный на то, чтобы правовыми средствами вызвать к жизни затребованное обществом поведение, с помощью права направить развитие жизненных ситуаций в нужное поведенческое русло. Проблема правового регулирования – это прежде всего проблема законодательная: только с позиции законодателя можно охватить весь круг задач, связанных с правовым регулированием поведения, и только законодательными средствами эти задачи можно решить.

§ 2.Структура правового регулирования

 В научной практике устоялось и представление о предмете и методах правового регулирования, составляющих его структуру.

 Некоторые авторы подразделяют общественные отношения на группы: экономические, политические, отношения по обеспечению правопорядка и законности или трудовые, семейные и прочие. В зависимости от взятых в качестве критерия оснований количество таких групп или классификация общественных отношений могут быть бесконечно разнообразными, как бесконечно разнообразны сами общественные отношения.

 Предмет правового регулирования – это все многообразие общественных отношений, меняющихся в зависимости от конкретно - исторических условий, которое право регулирует.[6]

 Проблематика предмета правового регулирования сформировалась в отечественном правоведении прежде всего на основе поиска критериев деления права на отрасли. В качестве такого предмет правового регулирования был предложен М.А. Аржановым во время первой общесоюзной дискуссии по системе права, состоявшейся в 1938 – 1940 гг.

Однако в данном случае проблему следует поставить шире и рассмотреть вопрос о том, что вообще является предметом (объектом) правового регулирования?

В юридической литературе, в том числе и учебной, в качестве объекта (предмета) правового регулирования называют общественные отношения, что, по мнению В.Н. Протасова, представляет собой неоправданное ограничение пределов этого объекта. Объектом правового регулирования, как он считает, выступает социальная сфера, которую составляют, по меньшей мере, три компонента:

А) люди (без них не было бы и никаких общественных отношений);

Б) общественные отношения (социальные связи, зависимости и разграничения);

В) поведение людей.

 Право в конечном счете регулирует поведение участников общественных отношений, поэтому можно сказать, что формирование тех или иных вариантов правомерного поведения является целью правового регулирования.

Право регулирует поведение через внедрение в социальную структуру особых общественных отношений – правовых, которые во взаимодействии с иными общественными отношениями формируют фактическое поведение субъекта: всякий конкретный акт поведения человека является результатом воздействия на него всего комплекса социальных связей, в которых он находится. Однако законодатель рассчитывает, что в определенных (нормами права) ситуациях преобладающее значение для выбора варианта поведения будет иметь правовое отношение. В этом и состоит принцип действия права.

 Если не сводить предмет правового регулирования к общественным отношениям, то что же им является? При ближайшем рассмотрении оказывается, что он имеет достаточно сложное строение. Так, право:

А) регламентирует круг потенциальных участников правоотношений (субъектов права), определяя их признаки в специальных нормах;

Б) указывает на обстоятельства, с которыми связывается действие юридических норм;

В) определяет варианты возможной или требуемой деятельности;

Г) в необходимых случаях содержит требования к объектам правовой деятельности и называет объекты интереса.

 Таким образом, предмет правового регулирования, рассмотренный сквозь призму регулирования общественных отношений нормами права, представляет собой ни что иное, как закрепленную (отраженную, выраженную, сформулированную и т.п.) в нормах права существующую, сложившуюся, стабильную и постоянную структуру человеческой деятельности, ее отдельных видов с целью ее консервации и охраны (защиты) от нарушений, а также дальнейшего развития[7].

 Право – не единственный социальный регулятор в обществе. Однако среди иных регуляторов право, несомненно, является одним из наиболее действенных. Во-первых, оно воздействует на ту весьма значительную часть общественных отношений, в определенном состоянии и единообразном развитии которых общество и государство непосредственно заинтересованы. Во-вторых, право в своей реализации обеспечивается прежде всего и главным образом средствами и возможностями государства, его ветвей власти и, следовательно, обладает большей эффективностью в регулировании общественных отношений (материальные отрасли) и правовых отношений (процессуальные нормы и отрасли) по сравнению с иными социальными регуляторами, с которыми право тесно взаимодействует. Понятно, что требуемая эффективность регулирования во многом зависит от «качества» самого нормативного материала, из которого складывается система права, воплощающаяся в законодательстве государства.

 В общем плане все общественные отношения можно отнести к двум видам: отношения социально-нравственной среды и отношения социально-правовой среды. Этот второй вид выделяется потому, что он в силу целого ряда объективных причин нуждается именно в юридическом, т.е. в единообразном воздействии на него со стороны государства.

 Для отношений социально-правовой среды характерно то, что они, во-первых, устанавливаются официально, привносятся как бы со стороны, нередко возникая и вопреки желанию того или иного участника, а, во-вторых, они регулируются нормами российского права непосредственно с использованием имеющихся у государства средств воздействия. Следует также упомянуть, что отношения этого вида тесно и многообразно связаны с отношениями социально-правовой среды, образуя своего рода «многослойные» отношения.

 Будучи весьма разнообразными по своему содержанию, отношения социально-правовой среды образуют единый предмет правового регулирования, естественно и неизбежно в свою очередь именно по содержательному признаку дифференцируются, образуя то, что правовая наука относит к предметам регулирования соответствующих отраслей. Следовательно, социально-правовая среда, т.е. единый предмет правового регулирования имеет ясно выраженную системную природу, порождая адекватную ей систему российского права с его делением на отрасли.

 В.Д Сорокин выделяет следующие элементы предмета правового регулирования:

А) статус субъекта права во всех его многочисленных модификациях;

Б) конкретные связи между субъектами права, приобретающие под воздействием юридических правил форму правовых отношений различной отраслевой принадлежности;

В) «поведение без правоотношений», т.е. ситуации, предусмотренной запрещающими нормами российского права. Регулирование этого элемента единого предмета достигается путем обеспечения соблюдения требования таких норм, т.е. пассивного поведения субъекта в предусмотренных нормой обстоятельствах. 1

 Характер общественных отношений определяет и ту комбинацию юридических приемов, способов воздействия, которая именуется методами правового регулирования

 Метод правового регулирования - это совокупность способов воздействия норм данной отрасли права на поведение людей, на регулируемые этой отраслью общественные отношения.[8]

Категория метода правового регулирования общественных отношений - одна из самых интересных в теории права. Научные исследования, посвященные изучению этой категории, к сожалению, не сложились стройное учение. Разработки различных авторов высвечивают отдельные фрагменты целостной системы признаков правового регулирования или акцентируют внимание на отраслевых методах.

 Среди отечественных ученых, работавших над изучением категории метода правового регулирования, можно назвать С.С. Алексеева, Л.С. Явича, Ю.М. Козлова, В.М. Горшенева, В.Ф. Яковлева, А.И. Процевского, А.М. Витченко, А.Б. Пешкова, В.Д. Сорокина, М.М. Султыгова, М.В. Карасеву, О.М. Киселеву.

 К числу зарубежных авторов, так или иначе затрагивающих в своих научных разработках вопрос о методах правового регулирования, относятся П. Стайков, А. Ангелов, В. Захариев, Н. Вачев, Т. Надъ, Х. Шиллер, П.-М. Годме, Ли Цинн И и др.

 Проводимые в рамках отдельных отраслей права исследования метода правового регулирования позволили сформулировать унифицированное понятие данной юридической категории. По общему правилу, методом называется совокупность приемов и способов, с помощью которых осуществляется воздействие на участников правовых отношений. В интерпретации различных специалистов данное понятие может содержать иные формулировки, сохраняя при этом первоначальный смысл.

 Так, например, М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе метод правового регулирования определили как специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношения[9].

 В.М. Горшенев предложил более широкое понятие, в соответствии с которым под методом правового регулирования следует понимать своеобразный способ воздействия на общественные отношения с целью их урегулирования, который выражается в установлении с помощью нормы права определенного (возможного и должного) состояния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведения.[10]

 По мнению А.И. Процевского, в методе правового регулирования как способе воздействия на сознание и волю людей проявляются два свойства права: определение поведения людей вообще и определение их поведения применительно к данному виду общественных отношений.[11]

 В соответствии с определением В.Д. Сорокина правовой метод есть совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую среду в целом и на составляющие ее элементы.[12]

 С.С. Алексеев методом правового регулирования называет совокупность юридических приемов и средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной области отношений.[13]

 П.Б. Евграфов отмечает, что сущность и назначение метода состоит в определенных взаимосвязанных способах, приемах и средствах, которыми отрасль выполняет функцию регулирования и охраны общественных отношений.[14]

 Анализ понятий метода правового регулирования, предлагаемых различными авторами, показывает, что практически в каждом определении метод правового регулирования отождествляется со «способом правового воздействия» на участников общественных отношений.

 Определение категории метода через категорию «способ» в какой-то степени оправданно, поскольку соответствует этимологическому значению этих слов. Однако следует учитывать, что метод правового регулирования складывается из определенных способов правового воздействия на общественные отношения, поэтому отождествлять данные понятия нельзя. Понятие «метод» правового регулирования по своему значению шире, чем понятие «способ» правового воздействия, более того – последний входит составной частью в метод правового регулирования. В качестве основных способов правового регулирования выступают юридические дозволения, запреты, предписания, рекомендации, поощрения, согласования и др.

 Метод правового регулирования включает следующие элементы:

специфический способ взаимосвязи прав и обязанностей между участниками урегулированных отраслью правоотношений;

 ту или иную совокупность юридических фактов, служащих основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений;

особые способы формирования содержания прав и обязанностей субъектов права;

 санкции, способы и процедуры их применения.

Выделяют четыре метода правового регулирования:

императивный (авторитарный) – метод властных предписаний, основанный на запретах, обязанностях, наказаниях;

диспозитивный (автономный) – метод равноправия сторон, координации, основанный на дозволениях;

поощрительный – метод вознаграждения за определенное заслуженное поведение;

рекомендательный – метод совета осуществления конкретного желательного для общества и государства поведения.

Основными среди выделенных методов правового регулирования можно считать: императивный (авторитарный), основанный на властно императивных началах и означающий централизованное регулирование «сверху донизу», и диспозитивный (автономный), т.е. децентрализованное регулирование, при котором участники общественных отношений выступают как равноправные стороны. Именно они лежат в основе всех отраслевых методов.

 При императивном регулировании правовое положение участников правоотношений строится на началах неравенства, один из участников всегда наделяется властными полномочиями по отношению к другому. Как правило, субъект, наделенный властными полномочиями, является государственным органом либо органом, уполномоченным государством на совершение определенных действий, и наделен правом издания односторонне-властных предписаний, адресованных другому участнику. Права и обязанности субъектов правоотношения, построенного на принципах власти – подчинения, подлежат жесткой регламентации со стороны государства, и объем правомочий не может быть изменен участниками самостоятельно.

 Диспозитивное регулирование правоотношений предполагает, что участники находятся в равноправном положении, наделяются правом выстраивать свои взаимоотношения на взаимовыгодных, эквивалентных условиях или отказаться от участия в подобных отношениях. Государство предоставляет возможность участникам диспозитивных отношений выбирать для себя наиболее приемлемый вариант поведения, ограничивая этот выбор лишь соображениями законности. Отношения между субъектами строятся не на основе односторонне-властных предписаний, а на базе свободного договора.

 Следует учитывать, что первичные методы правового регулирования представляют собой лишь общие направления, модели правового регулирования, на базе которых строятся отношения, ограниченные рамками различных отраслей права.

 Императивное регулирование традиционно присуще публично-правовым отраслям права, соответственно, диспозитивное – отраслям, относящимся к разряду частноправовых. Однако, трансформируясь из базовых методов правового регулирования в отраслевые, каждый из методов приобретает специфическую окраску, уникальный набор приемов и способов правового регулирования, свойственных только данной отрасли права.

 С точки зрения В.Д. Сорокина, характерные черты метода правового регулирования состоят в том, что он, во-первых, является инструментом государственно-властного воздействия на соответствующие общественные отношения, объективно нуждающиеся в таком воздействии; во-вторых, обусловлен характером социально-правовой среды, т.е. единым предметом правового регулирования; в-третьих, имеет специфическую в общесоциальном плане материально-правовую основу в виде установленных или санкционированных государством юридических правил (норм), система которых образует российское право.

 Он считает, что метод правового регулирования надлежит рассматривать не как признак, присущий исключительно отрасли, т.е. лишь одному уровню структуры, а как свойство всей системы права в целом.

 Если исходить из того, что метод правового регулирования – это совокупность приемов и способов, применяемых в целях регулирования общественных отношений, то можно заметить, что основу метода правового регулирования, его формальную сторону, составляют запреты, обязывания, дозволения, стимулы.

 Методы правового регулирования определяются многообразием соответствующих общественных отношений, которые не могут строиться одинаково. Они отражают публично-правовой и частноправовой аспекты в правовом регулировании, которые взаимосвязаны друг с другом. Метод правового регулирования с учетом характера регулируемых отношений может содержать тот или иной способ правового воздействия на них либо сочетать их в различных комбинациях.

 В современной юридической науке представление о методе правового регулирования как особом юридическом средстве жестко не привязывается к отраслевой принадлежности. Еще ранее В.Ф. Яковлев подчеркивал, что отдельные черты метода могут быть присущи нескольким отраслям права. Особенности общественных отношений определяют ту или иную комбинацию юридических приемов, способов правового воздействия, призванных обеспечить достижение целей права. В различных отраслях права могут использоваться разнообразные методы правового регулирования, отражающие характер особенностей предмета правового регулирования. Это положение подчеркнул Л.И. Спиридонов, который полагал, что метод определяется предметом и потому представляет собой не что иное, как юридическое выражение его (предмета) особенностей. Взаимосвязь предмета и метода правового регулирования носит закономерный, объективно обусловленный характер.[15]

 По мнению С.С. Алексеева, метод правового регулирования как способ воздействия на поведении участников общественных отношений аккумулирует различные приемы юридического опосредования этих отношений. Его характеризуют следующие моменты:

характер общего юридического положения субъектов (т.е. правосубъектности, правового статуса) – находятся ли субъекты в состоянии власти и подчинения или они занимают равные, юридически однопорядковые позиции;

характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений (т.е. юридических фактов) – возникают ли, в частности, правоотношения на основе административных актов или договоров и т.п.

характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов – определяется ли он непосредственно нормами права, или административными актами, или соглашениями субъектов и т.п.

характер юридических мер воздействия (т.е. санкций, способов, оснований и процедуры примененя санкций).

 Данная позиция автора позволяет отметить, что наиболее яркое проявление отдельных моментов, характеризующих метод правового регулирования, зависит от предмета правового воздействия. Именно характер отношений, их содержание и значимость определяют соотношение названных элементов метода правового регулирования.

По мнению И.Н. Сенякина, структурными элементами метода правового регулирования являются:

установление границ регулируемых отношений;

издание соответствующих нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов;

наделение участников общественных отношений правоспособностью и дееспособностью, позволяющих им вступать в разнообразные правовые отношения;

определение мер ответственности на случай нарушения этих установлений.[16]

Сравнивая позиции С.С. Алексеева и И.Н. Сенякина относительно содержательной стороны метода правового регулирования, более удачной можно признать позицию С.С. Алексеева, который акцентирует внимание на важнейшем юридическом инструменте, и прежде всего на характере юридических мер воздействия, посредством которых обеспечивается достижение желаемого результата. Речь идет о санкциях, которые могут быть как негативными, так и позитивными, и о процедуре их применения. Позитивные санкции не только увлекают, заинтересовывают индивидов, стимулируют к достижению социально полезного результата, но и характеризуются спецификой юридических рычагов социального контроля за их реализацией. Применением позитивных санкций поощрительных норм права обеспечивается реализация субъективного права и удовлетворение интересов субъекта, в результате чего он вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия. Тем самым преодолевается устоявшееся в теории и практике положение, будто государственное принуждение является единственным обеспечительным средством реализации норм права.

 Анализ позиции И.Н. Сенякина показывает, что она противоречива. С одной стороны, он отмечает, что определение мер ответственности на случай нарушения правовых установлений является структурным элементом метода правового регулирования, признавая тем самым принуждении в качестве единственного обеспечительного средства реализации юридических норм. С другой стороны, он выделяет конкретные методы правового регулирования – поощрительный, рекомендательный, которые характерны для тех или иных норм права, реализация которых никак не согласуется с принуждением.

 Подобное понимание структуры метода свидетельствует о том, что сфера его приложения жестко не привязана к какой-либо одной отрасли права. Элементы метода могут распространяться на различные отрасли и институты права, имеющие свой предмет и метод правового регулирования. Однако в юридической науке довольно редко упоминается подобное содержание метода правового регулирования, чаще всего его содержание сводят к запретам, обязываниям, дозволениям и стимулам.

 Пронизывая ткань механизма правового регулирования, метод правового регулирования определяет особенности возникновения, изменения или прекращения правоотношений, влияет на выбор способов установления прав и обязанностей субъектов, степень свободы действий субъектов в рамках правоотношения, их правовое положение по отношению друг к другу, определяет специфику и взаимосвязь их субъективных прав и юридических обязанностей, а также возможность использования тех или иных средств защиты субъективных прав частников правоотношения.

 Таким образом, правовой метод можно рассматривать в качестве самостоятельного элемента механизма правового регулирования общественных отношений. В отличие от других элементов механизма правового регулирования – метод имеет особое значение. Специфика метода проявляется, во-первых, в том, что он не обособлен от других элементов, а имманентно присущ каждому из них. Во-вторых, отраслевой метод совместно с предметом правового регулирования определяют направление развития (динамику) других элементов механизма правового регулирования. А в-третьих, каждый отраслевой метод уникален, поскольку для целей правового регулирования использует различные способы в их разнообразном сочетании.