1. Необходимость развития международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, его формы

Одной из существенных особенностей охраны природы является то, что нередко те или иные проблемы, возникающие в данной сфере, невозможно решить в рамках одного государства. К таким проблемам относятся охрана озонового слоя атмосферы, защита трансграничных водных объектов, мигрирующих животных и др., для решения которых требуются согласованные действия не одного, а нескольких государств, как правило, определенных, а иногда и всего мирового сообщества. Осознание необходимости согласованных действий всего мирового сообщества в области охраны окружающей природной среды - характерная черта современности. Успешное решение глобальных экологических проблем - непременное условие существования и развития нашей цивилизации.

Каковы принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды?

Принципы международного сотрудничества в области охраны природной среды сформулированы и нормативно закреплены в Законе «Об охране окружающей природной среды» (ст. 92). Таковыми являются:

право каждого человека на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях;

каждое государство имеет право на использование окружающей природной среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан;

экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;

хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб окружающей природной среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;

недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы;

должен быть установлен контроль на глобальном, региональном, национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей природной среды и природных ресурсов на основе международно признанных критериев и параметров;

должен быть обеспечен свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией по проблемам окружающей природной среды и передовых природосодержащих технологий;

государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях;

все споры, связанные с проблемами окружающей природной среды, должны разрешаться только мирными средствами.

Осуществлять охрану окружающей среды возможно на всех соответствующих и традиционно выделяемых уровнях, о чем договариваются государства при заключении международных договоров: «стороны будут осуществлять сотрудничество на двусторонней и многосторонней основе с целью обеспечения экологической безопасности», - сказано в статье 11 Договора 1992 года между PФ и Pеспубликой Польша о дружественном и добрососедском сотрудничестве.

Однако важным представляется то, что фактически любая из проблем в области охраны окружающей среды (например, охрана международных рек, протекающих по территории двух государств, охрана региональных морей, или охрана животного мира Антарктики) может находить решение на любом из этих уровней, во многом дополняющих друг друга. Но несмотря на их тесное взаимодействие, каждый из уровней международного сотрудничества сосредоточивается в основном на определенном круге проблем в области окружающей среды, пытаясь с учетом их характера найти наиболее эффективные средства разрешения.

При этом следует помнить, что интересам всех сторон может быт нанесен реальный ущерб в результате несоответствия существа проблемы в области окружающей среды и круга участников, принимающих попытки для ее устранения. Поэтому, для того чтобы режим охраны окружающей среды был эффективным, проблемы по регулированию охраны должны адресоваться прежде всего на соответствующий им уровень.

Эффект решения проблемы охраны окружающей среды в мировом масштабе во многом зависит от реализации норм, регулирующих отношения именно в этой области, и международно-правовых норм, регулирующих отношения, косвенно влияющие на проблему охраны окружающей среды. Действительно, современное международное право осуществляет свою регулятивную и охранительную функции не только в статике, но и в динамике, то есть в многообразных конкретных правоотношениях субъектов международных отношений в процессе как создания, так и реализации международно-правовых норм. Лишь в движении права от возможности к действительности, в реализации требований юридических норм в регулируемых ими общественных отношениях обнаруживается его назначение[1].

2. Международные правительственные организации и их деятельность в области охраны окружающей среды. Общественные экологические организации

На международном уровне регулирование вопросов охраны окружающей среды тесно связано с организацией международного сотрудничества, концепция которого является определяющей для природы существующих международных отношений. Государства осуществляют сотрудничество на глобальной, региональной и двусторонней основе непосредственно или через компетентные международные организации при формулировании норм, стандартов и рекомендаций в целях эффективной охраны окружающей среды. В Парижской хартии для Hовой Европы говорится о необходимости сотрудничества в решении глобальных задач, в том числе экологического характера.

Признание необходимости сотрудничества в области охраны окружающей среды было связано с осознанием явной недостаточности односторонних мер (например, в связи с глобальным загрязнением морской среды) или разрозненных действий индивидуальных государств (например, по охране флоры и фауны) и с постепенным приобретением проблемами окружающей среды транснационального значения, требующего взаимного и многостороннего регулирования. Государства будут прилагать усилия для заключения международных соглашений, «обеспечивающих уважение интересов всех государств и защиту целостности глобальной системы охраны окружающей среды и развития», - говорится в Декларации РИО-92; в Соглашении между Правительством PФ и Правительством Канады о сотрудничестве по вопросам окружающей среды указывается на то, что стороны согласны с взаимовыгодностью сотрудничества по вопросам окружающей среды между государствами как на национальном, так и на международном уровнях, а статья 1 Соглашения между Правительством PФ и Правительством Монголии устанавливает, что «стороны ... способствуют своей совместной деятельностью решению глобальных экологических проблем»[2].

В связи с решением глобальных проблем и потребностью в достижении единства общеобязательного поведения государств возникает необходимость в усилении роли международных универсальных организаций. Обладая возможностью концентрации действий всех или почти всех государств, нормотворческой функцией, возможностью обеспечения постоянного сотрудничества государств, универсальные межправительственные организации несомненно являются одной из форм сотрудничества на глобальном уровне, а их деятельность - одним из средств решения проблем в области охраны окружающей среды.

Деятельность международных организаций области окружающей среды фактически представляет собой меры, предпринимаемые на уровне их органов. Согласно Уставу ООН ЭКОСОС, в частности, координирует выполнение программ специализированных учреждений ООН, относящихся к сохранению и развитию природных ресурсов, руководит деятельностью в области охраны природы входящих в его структуру органов и предпринимает самостоятельные исследования.

Одним из функциональных направлений деятельности созданной Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) стало управление окружающей средой, которое включает в себя такую область как право окружающей среды. На XXVIII сессии Генеральная Ассамблея приняла специальную резолюцию, уполномочивающую ЮНЕП принять меры по содействию разработке международных норм сохранения и согласованного освоения разделяемых природных ресурсов.

ЮНЕП также обеспечивает проведение необходимых обзоров, касающихся потребности в разработке согласованных в международном плане норм для измерения и ограничения уровней производимого шума и технических возможностей их осуществления.

ЮНЕП может сотрудничать с международными организациями по вопросам охраны окружающей среды. Так, совместно с ВМО ей были проведены совещания экспертов по правовым вопросам воздействия на погоду и климат. Конвенция же об изменении климата была принята гораздо позднее. Это свидетельствует о том, что процесс создания и принятия международных договоров проходит сложный и, главное, очень длительный по времени путь, что затрудняет процесс регулирования соответствующих отношений и в то же время проверяет регулирующие возможности специальных принципов МЭП. Последние должны быть способны охватить любой вновь возникающий вид международных отношений в области охраны окружающей среды.

Нормотворчеством, которое способно оказывать влияние на решение вопросов по охране окружающей среды, могут заниматься специализированные учреждения ООН, МАГАТЭ. Например, в соответствии с Уставом МАГАТЭ несет ответственность за установление стандартов безопасности, относящихся ко всем видам использования атомной энергии.

В международной системе существуют объединения государств, обладающие определенной спецификой или испытывающие сильное воздействие исторических обстоятельств, что также отражается и на характере решений в области охраны окружающей среды[3].

3. Опыт охраны окружающей среды в развитых странах мира, применение экономических инструментов экологического регулирования в США, западно-европейских странах и др.

Переломным в охране окружающей среды в капиталистических странах принято считать рубеж 70-х годов. Именно тогда надвигавшийся мировой экономический и топливно-энергетический кризис обнажил гибельность для цивилизации прежнего потребительского отношения к экологии. Практически полностью исчерпал себя прежний индустриальный экстенсивный, экономический рост с возрастающим потреблением природных ресурсов, одновременно очередная волна НТП предоставила человечеству возможность перейти к качественно новому типу экономического развития в условиях кардинально более высоких требований к состоянию окружающей среды.

В 70-е годы произошло изменение в понимании содержания окружающей среды и ее значимости для общества. Разрозненные выступления групп населения против виновников промышленного загрязнения сменило массовое общественное движение «зеленых». В сознание населения активно проникло понимание того, что нормальное состояние окружающей среды - это не просто борьба с загрязнением, а важнейшая цепь позитивной человеческой деятельности. Человеческая жизнь не может считаться нормальной, если в ней отсутствует экологическая комфортность, благоустроенность окружающей среды. Население все более определенно высказывает нежелание оплачивать свое материальное благосостояние тем или иным видом экологического ущерба.

Под воздействием острых кризисных явлении в 70-е годы в Японии, как и в других ведущих капиталистических странах, сложилась устойчивая государственная экологическая политика. На смену отдельных, нередко разрозненных мер государства по борьбе с: загрязнениями пришла комплексная многоцелевая система действий, объединенных единой концепцией, которая получила всестороннее организационное и правовое оформление.

К началу 70-х годов в Японии уже были приняты основные законодательные акты по охране окружающей среды. Аналогичный процесс законотворчества охватил тогда практически все развитые капиталистические страны. Объектами законов стали, с одной стороны, основные элементы окружающей среды - воздух, вола, почва, а с другой - наиболее распространенные виды промышленных и прочих отходов, вызывающих загрязнение.

Организационная структура охраны среды в Японии следующая: Управление по окружающей среде, местные государственные природоохранные органы, а также структуры управления, созданные в промышленных компаниях в соответствии с Законом об управляющих в области охраны среды 1973 г. Заметим, что численность таких управляющих на предприятиях страны в 1937 г. составила 20,6 тыс. человек. В Японии действует также экологическая полиция[4].

Организационная структура охраны окружающей среды Японии имеет много аналогий с природоохранной структурой в большинстве развитых стран. В рамках этой структуры осуществляется paзработка и реализация целевых комплексных программ регулирования природопользования; предупреждение нежелательных экологических последствий хозяйственной деятельности; организация НИОКР; содействие в подготовке специалистов; информационное обеспечение; международное сотрудничество в области охраны среды.

В задачи органов охраны окружающей среды входит также тесное сотрудничество с государственными органами защиты от стихийных бедствий. В Японии в них входят - центральный совет защиты от бедствий, Управление национальной территории при премьер-министре. Советы защиты от бедствий в префектурах.

Японии раньше других стран (в 1973 г.) приняла Закон об экспертизе новых Химических веществ. С 1988 г. действует и Закон об общей экологической экспертизе.

Резкое обострение проблем загрязнения среды в Японии первоначально выдвинуло на передний план требования о необходимости, во-первых, расширить и ужесточить нормативную основу регулирования, во-вторых, финансовые и прочие расходы за загрязнение возложить полностью на фирмы-загрязнители. Такие фирмы и фирмы, обеспечивающие экологически чистое производство, должны были быть поставлены в равные экономические условия через систему штрафных санкций и дополнительных расходов на обеспечение охраны окружающей среды.

Подобное же отношение к обеспечению охраны окружающей среды существовало и в общественных кругах «зеленой ориентации», которые требовали, чтобы промышленные компании несли основное бремя расходов - слишком очевидна была их негативная роль в ухудшении экологической обстановки в стране.

Считалось, что перенесение издержек, связанных с охраной и восстановлением среды, на цены продукции может стать частью механизма включения экологических издержек в структуру рынка. Широкому использованию такого подхода к охране среды прямо способствовал закон 1970 г. о контроле за отходами, установивший ответственность фирмы за обезвреживание собственных отходов. Практически все такие расходы стали вменяться в обязанность фирмам-загрязнителям. НИОКР по экологически чистым технологиям, очистные сооружения, наконец, затраты на экологическую экспертизу почти полностью перекладывались на бюджеты таких фирм. Характерно, что только затраты на экспертизу увеличивали стоимость хозяйственных проектов в среднем на 1-2%.

Однако эта, казалось бы, очевидная часть концепции охраны окружающей среды быстро показала свою несостоятельность. Предприятия-загрязнители оказывались на грани финансового краха из-за непосильных экологических расходов.

Как и в других странах, экологическое законодательство Франции направлено на предотвращение загрязнения окружающей среды, а законодательные акты отражают особый механизм контроля и прогнозирования изменений состояния окружающей среды.

Контроль осуществляется через станции наблюдения за приземными концентрациями загрязненных веществ в атмосфере, через специальные сети автоматических станций раннего оповещения, дающие исчерпывающую информацию об изменениях ситуации в водопроводах и фиксирующие случаи повышения нормативного уровня вредных веществ в водоемах. Такая сеть предназначена не только для проведения систематических физико-химических и гидробиологических наблюдений за состоянием водоема, но и для оценки загрязненности поверхности вод в случае аварийных и случайных сбросов.

Основным нормативным актом, который регулирует общественные отношения в области охраны окружающей среды, является Закон «Об охране окружающей среды», принятый 19 июля 1976 г. Он содержит основные принципы охраны окружающей среды, в том числе положение о значении международных договоров для формирования и развития экологического законодательства Франции. В Законе определены органы по контролю за соблюдением норм экологического права, их полномочия и ответственность.

В 1977 г. в Закон были внесены дополнения, направленные на защиту особо охраняемых объектов. Декрет от 1 января 1978 г. обязал органы учитывать экологический фактор при принятии решений в процессе землепользования, при планировании землепользования, экономического развития, городской застройки. В компетенцию органов стал входить постоянный контроль за соблюдением экологических требований при разработке и осуществлении крупных экономических проектов предусматривается ответственность (материальная и уголовная) за несоблюдение законов об экологической безопасности.

Соединенные Штаты Америки - одна из наиболее экономически развитых стран мира. В ней высоко развиты современные отрасли промышленности, энергетика, транспорт, сельское хозяйство. Интенсивное экономическое развитие общества, с одной стороны, повысило уровень производственного и непроизводственного комфорта, а с другой - многократно увеличило разрушающую антропогенную нагрузку на природу и породило опасность экологической катастрофы.

Наряду с нормами общего права в США действует законодательство, направленное на регулирование общественных отношений, являющихся предметом экологического права. Большинство их включено в тома «Охрана», «Земли минеральных ресурсов и добыча полезных ископаемых», «Судоходство и судоходные воды» Свода законов США. Помимо федерального законодательства существует законодательство отдельных штатов. Каждый штат в пределах своей компетенции может издавать законы об охране и рациональном использовании природных ресурсов, находящихся на территории данного штата.

Особую роль в экологическом законодательстве играют не столько сами эти нормы, сколько судебное толкование конституционных положений. Конституция США является основой для современного экологического законодательства этой страны, которое включает совокупность федеральных и штатных законов, объединенных в три большие группы: законы, нацеленные на предупреждение загрязнения отдельных природных сред, обеспечение рационального использования природных ресурсов, сохранение особо ценных природных объектов.

Наличие таких относительно самостоятельных направлений является особенностью системы экологического законодательства США и объясняется спецификой правового регулирования различных видов экологических отношений, законодательными традициями.

Важное место в системе природоохранных органов США занимает Министерство внутренних дел, в компетенцию которого входит руководство системой национальных парков, службой рыбного хозяйства и живой природы. Оно осуществляет национальный реестр исторических мест и учет интересных природных объектов, разрабатывает программы по их защите, охране архитектурных и инженерных ансамблей, а также археологических памятников, обеспечивает техническое содействие в планировании и развитии рекреационных ресурсов и т.д[5].