1. Трудности становления и развития федерализма в России

Возникновение и развитие федерализма в России происходит в эпоху глобализации. Это способствует, с одной стороны, интеграции России в число демократических стран, и прежде всего в Европу, а с другой стороны, неуклонному вхождению Российской Федерации в число федеративных государств мира, использованию богатейшего опыта накопленного в мире за двести лет федеративного развития.

Федерализм в России очень молодой, он насчитывает всего десять лет. На протяжении предыдущих веков существования Российской империи и Советского Союза, Россия всегда была унитарным государством с авторитарным (тоталитарным) режимом. Демократическая революция конца 80 - начала 90-х гг. ХХ века привела как к смене общественного строя, так и к распаду СССР. В результате возникло пятнадцать независимых республик. Самая большая из них - Россия, стала федеративным государством, в то время как остальные предпочли остаться унитарными.

За прошедшее десятилетие Россия прошла очень сложный и противоречивый путь, который условно можно разделить на два этапа:

- 1 этап -90-е гг. - время правления Президента Б.Ельцина;

- 2 этап - начало ХХI в. - время правления Президента В.Путина.[1]

На первом этапе, как записано в Российской Конституции 1993 г., Россия стала демократическим, федеративным, правовым государством. Действительно совершен гигантский переход от советского псевдофедеративного, унитарного государства к федеративному государству, в состав которого входят 89 субъектов федерации.

И новая Конституция Российской Федерации и новое федеральное законодательство впитали в себя все лучшее , что содержится в конституционном праве Франции, Германии, США и целого ряда других демократических государств, прежде всего Европы.

Однако Россия, как великая евразийская держава, постоянно “раздваивается” между Европой и Азией и в отношении политического режима и в отношении государственного устройства. И как неоднократно бывало в ее истории, стремясь в Европу, оказывалась в Азии.

За прошедшее десятилетие практика развития федеративных отношений существенно отличалась от провозглашенных в Конституции демократических и федеративных принципов и норм. При этом нужно отметить, что Конституция России - это Конституция суперпрезидентской республики, где глава государства доминирует как над законодательной, так и над судебной ветвями власти при крайне слабой партийной системе. Такой полуавторитарный стиль правления Президента Б.Ельцина прямо сказывался и на развитии федерации в России.

Во-первых, с 1994 г. отношения между центром и регионами стали регулироваться не столько федеральной Конституцией и федеральным законами, сколько эксклюзивными договорами (таких сегодня 42), заключенными между российским президентом и руководителями (президентами республик, губернаторами краев и областей) наиболее богатых и сильных субъектов федерации. По этим договорам целый ряд регионов добились особого политического статуса в Российской Федерации, больших экономических привилегий и налоговых льгот, в обмен на политическую лояльность в отношении Президента и его политики в стране. В России утвердилось нечто вроде вассальных отношений периода феодализма, а российский федерализм стали называть феодальным. 

Во-вторых, слабый и малоавторитетный федеральный центр, в обмен на политическую лояльность региональных лидеров, закрыл глаза на патерналистские тенденции, охватившие многие регионы: в субъектах федерации сформировались режимы личной власти их руководителей. Характерными чертами этих режимов стали:

- фактическая несменяемость президентов республик и большинства губернаторов;

-подчиненность главе региона законодательной и судебной власти, милиции, прокуратуры;

-удушение независимых средств массовой информации;

- маргинализация политических партий;

- ликвидация финансово- экономических структур, поддерживающих оппозицию;

- ослабление местного самоуправления, превращение его в придаток губернаторской власти;

- клиентизм, фаворитизм.[2]

Такая, во многом деформированная федерация, сложилась в России в 90-е гг. в эпоху правления Президента Ельцина.

На рубеже ХХ и ХХI веков, с приходом к власти в России Президента В.Путина начался новый этап в развитии Российского государства в целом и федерализма в частности.

Президент В.Путин провозгласил своей стратегической целью: укрепление государства. В области политического режима это означало дальнейшую концентрацию власти в одном центре - в Кремле, путем ослабления других ветвей и центров власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В области государственного устройства это привело к переходу от децентрализованной, договорной федерации к централизованой и конституционной федерации.

Основным средством достижения этих целей Президент В.Путин сделал 7 полномочных представителей президента, которые являются теперь промежуточным звеном между центром и субъектами федерации.

Главная цель этих представителей президента (а это, в основном, генералы) восстановить единую, жесткую вертикаль власти в стране, что к корне противоречит принципу субсидиарности, закрепленному в Российской Конституции.

Основными направлениями их деятельности являются: 

1) Унификация законодательства, приведение в соответствие законодательства регионов (в том числе и договоров) федеральной конституции. Эта задача практически выполнена, хотя она больше присуща прокуратуре и судебной власти, а не президентской власти.

2) Обеспечение проведения реформ (социально-экономической, судебной, военной и т.д.) Президента Путина единообразно во всех субъектах федерации.

3) Координация деятельности федеральных структур, находящихся в субъектах Российской Федерации;

4) Перераспределение основных финансовых потоков из регионов в Центр;

5) Понижение политического статуса руководителей субъектов федерации до уровня региональных политиков.

Для усиления федерального центра Президент Путин также законодательно ввел “институт федерального вмешательства”, позволяющий Президенту России через суд отстранять от власти губернаторов и распускать региональные парламенты.

В ходе все усиливающейся тенденции к централизации:

а) широко дебатируется вопрос о замене губернаторских выборов назначением Президентом страны глав регионов.

б) фактически заморожены межрегиональные ассоциации социально-экономического сотрудничества больших регионов (Сибирь, Урал и т.д.), то есть горизонтальные федеративные связи между субъектами федерации.

в) увеличивается доля центра в консолидированном бюджете страны (по сравнению с регионами) с 50 до 65%.

Параллельно в России завершается процесс создания “партии власти” или “президентской партии” путем объединения целого ряда пропрезидентских партий. По мнению аналитиков, в эту партию войдет не только центральная бюрократия, но и большинство руководителей регионов, и на ближайших парламентских выборах в России в 2003 г. она сможет получить более 50% голосов в Государственную Думу. Это приведет к формированию в России полуторапартийной системы (похожей на партийную систему в Японии с доминирующей Либерально-демократической партией).[3]

Таким образом, Россия сегодня находится на распутье. Серьезную проверку проходят демократические и федеративные институты нашего государства. Есть опасность возврата к авторитарным и унитарным формам построения государства.

И здесь огромную помощь в сохранении в России демократических и федеративных тенденций играют, и надеюсь, будут играть процессы глобализации. Огромный шаг, который сделала Россия навстречу США, Европе, всем демократическим странам в ходе борьбы с международным терроризмом внушает определенный оптимизм. Хочу видеть Россию как составную часть Европы, а российские регионы входящими в Европу регионов. Хочу видеть Россию и как составную часть миролюбивой демократической Азии. Хочу видеть Россию как одного из важных посредников, послов мира между христианской и мусульманской цивилизациями, между Западом и Востоком.

2. Федерализм и российская демократия

Вопросы государственного устройства России являются ключевыми для развития страны, они во многом определяют ее политическую, экономическую и социальную стабильность. Начиная новый этап реформ, Президент РФ Владимир Путин объяснял их необходимость тем, что неэффективность экономических реформ в России во многом связана с нерешенностью вопроса государственного устройства, политической нестабильностью, несоответствием регионального законодательства федеральному. Поэтому главной задачей современного этапа реформирования в России он провозгласил - укрепление вертикали государственной власти. Инициативы Президента РФ Владимира Путина по реформированию государственного устройства, причем, реформирования - с преобладанием унитаристских начал, поставили страну в условия, когда вновь стал неопределенным вопрос о перспективах федерализма в России.

Россия обладает своеобразием, которое не позволяет проводить прямые аналогии с какой-либо федерацией в мире. Ни американская, ни швейцарская, ни германская модель не могут быть целиком перенесены на почву России. Не имеющим аналогов в мире является сам способ трансформации России из унитарного государства в реальную федерацию. Исторические и политические традиции страны требуют поиска собственного пути оптимального государственного устройства. Природа России и ее особенности, влияющие на формирование модели федерализма связаны, прежде всего, с ее полиэтничностью, масштабами территории, экономическим, климатическим и географическим разнообразием регионов. Поэтому при исследовании перспектив федерализма в России следует учитывать, в первую очередь, пусть и небольшой опыт российского федерализма - поскольку это уже область не теоретического, а практического знания. С другой стороны, существуют общие для всех федеративных государств проблемы: распределение налогов между различными уровнями власти, формирование судебной системы и силовых структур, международная деятельность субъектов федерации, способы и формы представительства интересов регионов на федеральном уровне, реализация принципа субсидиарности, механизмы защиты прав нацменьшинств и т.д. Международный опыт содержит разные способы решения этих инвариантных проблем федерализма, примеры трансформации унитарных государств в федеративные - Бельгия, Испания, в которых имеются сходные проблемы, связанные с перераспределением полномочий. К сожалению, у большей части российских политиков, принимающих решения на федеральном уровне этот опыт остается невостребованным.[4]

C учетом мирового опыта, все страны с федеративным государственным устройством можно условно разделить на:

а) федерации с устоявшимися правовыми и политическими традициями, в которых отношения между центром и субъектами федерации остаются стабильными, и скорее всего, в ближайшее время не претерпят существенных изменений (США, Германия, Швейцария);

б) государства, или только переходящие на федеративные начала и набирающие опыт в ходе своего становления (Бельгия, Испания), или федеративные государства, в которых отношения между центром и субъектами федерации находятся в процессе трансформации (Канада).

Представляется, что для российских исследователей имеют интерес оба типа федерации.

С учетом международного опыта, для федерального центра в РФ было бы разумно децентрализовать управление, сосредоточившись на исполнении оптимального количества полномочий (финансы, оборона, таможня и охрана границ, внешняя политика), отдав остальные функции вместе с финансовым обеспечением на исполнение субъектам. Одновременно Центру следовало бы сократить аппарат управления и предложить участвовать регионам в выполнении общефедеральных программ в различных сферах жизни (экономика, образование, культура и т.д.) на добровольной основе. К сожалению, в настоящее время мы наблюдаем как раз обратный процесс. В то время, как справедливо замечает американский специалист по федерализму Дона Бари, асимметрия - общая и возрастающая особенность демократических федераций, особенно тех, где компактно проживают группы этнических меньшинств. Отдельные территории и группы имеют особые положения и права в культурных, языковых, политических и экономических сферах. Кроме того, даже унитарные государства передают все больше полномочий на уровень регионов и предоставили им асимметричные права. Глобализация и широкие общественные изменения делают централизованные государства все менее способными справляться с запросами экономического, социального и культурного развития. Ответом на это должна стать децентрализация и перераспределение власти между центральным правительством и правительствами регионов.

В свое время, нежелание руководителей СССР осуществить разумную децентрализацию государственного управления привело к распаду Союза. Нынешнее руководство России, похоже, повторяет старые ошибки. Ряд республик не хотят отказываться от государственного суверенитета, закрепленного в своих конституциях, и тех полномочий, которые они получили в результате заключения Договора с федеральным центром. Особенно на этом настаивают те республики, которые сумели эффективно распорядиться своей самостоятельностью, на деле доказав, что взятые полномочия - это не только права, но и большая ответственность и обязанности. Таким образом, после десятилетия реформ - как и перед их началом - остаются неясными перспективы развития государственности России. Если исходить из реальной политической ситуации, то в развитии России нельзя исключать ни одного из возможных вариантов государственного устройства, т.е. возврата к империи, продолжения федерализации и децентрализации государственной системы, перехода в какое-то аморфное (“конфедеративное”) состояние и даже начала процесса распада. Поскольку существуют свои причины и политические силы для любого из этих сценариев развития событий, необходима оценка вероятности реализации всех трех сценариев.[5]

Например, вероятность возврата к унитарному государству возросла в свете последних инициатив Президента РФ В. Путина. Хотя в своих программных выступлениях В. Путин заявляет о продолжении процессов демократизации и построения гражданского общества в России, приверженности федеративным принципам в государственном устройстве, практика дает основания усомниться в сказанном. Например, изменение принципов формирования Совета Федерации - без глав субъектов федерации, наделение Президента РФ широкими полномочиями в отношении органов власти субъектов федерации - вплоть до снятия с должности глав регионов и роспуска их представительных органов власти, пересмотр в одностороннем порядке экономических соглашений между центром и регионами, формирование бюджета фактически унитарного государства следует рассматривать, на наш взгляд, как отступление от федеративных принципов. Причем, исполнение этого сценария будет связано с установлением авторитарного режима, т.е. это в целом антидемократическая тенденция. Сторонниками такого направления являются многие партии и движения крайне правого и левого толка. В определенных условиях большинство российских политических сил будет поддерживать возврат к унитаристскому государству или же сохранять нейтралитет. Трудность реализации этого сценария связана, прежде всего, с противодействием регионов тенденциям унитаризации. “Синдром Чечни” будет сдерживать Центр от применения силы к субъектам федерации.

В настоящее время не следует исключать и вероятность превращения России в конфедерацию. Так, с целью административного обеспечения верховенства федеральных законов создано семь федеральных округов. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. на полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе возложены функции контроля за исполнением федеральных законов; координации деятельности федеральных органов в федеральных округах; анализа деятельности правоохранительных органов; организации согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и др. Укрепление федеральных округов в качестве субъектов федерации ряд исследователей рассматривают как шаг в направлении конфедерации, хотя следует отметить непоследовательность центра в отношении определения перспектив этих новых структур в государственном устройстве РФ. Их реальная роль в политической жизни страны пока стоит под большим вопросом.

Наиболее благоприятным для развития страны является продолжение федерализации России, но в этом случае потребуется проявление большой политической воли и способности идти на компромисс - как со стороны федерального центра, так и субъектов федерации, а также других авторов политического процесса.

Реализация этих сценариев зависит от нескольких факторов. Прежде всего, это способность Центра сохранять экономическую, финансовую стабильность. Из существующих регионов страны активно выступает за отделение от России только часть достаточно влиятельных политических сил в Чечне, которая до сих пор, во многом, находится вне правового и политического пространства России. Остальные субъекты о создании своего независимого суверенного государства как цели не заявляли.

Конечно, эти сценарии не равновероятны. Пока, несмотря на отмеченные выше процессы, Центр подчеркивает свою приверженность федеративному пути развития России. Но сам федеративный путь не является однозначно детерминированным. При этом, вариант возврата к унитарному государству сопоставим по своим последствиям с самораспадом государства. Не лучшим представляется и вариант федерализма с нивелировкой статусов субъектов федерации. Поэтому для России наиболее предпочтительной моделью могла бы быть форма асимметричной федерации, учитывающей все многообразие страны.