История МПС России

    Датой образования МПС России считается 16 июня 1865 года, но систематическая деятельность правительства в области путей сообщения началась еще в 1649 г., когда царь Алексей Михайлович издал Уложение об охране судоходства. При Петре I была учреждена Коммерц-Коллегия, наблюдавшая за сухопутными дорогами, затем в 1742 г. эти функции перешли к Канцелярии перспективной дороги, а в 1748 г. - к Комиссии о дорогах в Государстве.

    В 1798 г. Павел I утвердил проект образования Департамента водяных коммуникаций, который в 1809 г. был переименован в Управление водяными и сухопутными сообщениями, с 1820 г. по 1832 г. назывался Главным управлением путей сообщения, а с 1833 г. по 1842 г. - Главным управлением путей сообщения и публичных зданий. В 1842 г. в управлении был создан Департамент железных дорог.     Департамент возглавил строительство Петербург-Московской железной дороги (1842 - 1851). В 1862 г. были завершены Петербурго-Варшавская железная дорога и Нижегородская железная дорога. К шестидесятым годам XIX века бурное развитие промышленности потребовало образования надежной транспортной системы. 15 июня 1865 года Император Александр II издал Указ об учреждении Министерства путей сообщения России. Руководство публичными зданиями было передано в ведение Министерства внутренних дел, а телеграф - Главному почтовому департаменту. В МПС был сохранён Департамент железных дорог, и создано Управление Главного инспектора частных железных дорог.          

§ 75. История и современная организация министерства путей сообщения.

Хорошее состояние путей и средств сообщения является одним из главных условий общественного благосостояния и культуры; благодаря усовершенствованным средствам сообщения, успехи цивилизации имеют возможность довольно быстро распространяться от государственных центров к периферии. Экономическое состояние той или другой местности находится в прямом отношении к состоянию путей сообщения, так как улучшение последних ведет к увеличению и сбережению хозяйственных сил и их производительности; оно облегчает передвижение труда и способствует сбережению капитала; благодаря ему обмен и распределение продуктов производства могут получить более правильности и равномерности. В социально-политическом отношении усовершенствование путей и средств сообщения, при других благоприятных условиях, ведет к национальному объединению и равномерному развитию культуры; в административном отношении оно облегчает задачи управления, в военном — способствует быстрому передвижению войск и т. д. Сознание такого важного значения хороших путей и средств сообщения заставляет представителей современной государственной власти выступать со своей вспомогательной деятельностью на помощь частным лицам, в видах создания наиболее благоприятных условий и средств сообщения. Для осуществления этой деятельности организуются как центральные, так и местные учреждения; в качестве центрального органа выступает министерство путей сообщения.

Если бы однако мы решились, хотя в общих чертах, проследить историю отношений государственной власти к делу улучшения путей и средств сообщения, то мы увидели бы, что возникновение государственной деятельности в этой области не восходит к сколько-нибудь отдаленным временам; специальная дорожная администрация появляется не ранее прошлого века, а в некоторых государствах только с начала текущего столетия. Обособление и развитие центральных органов всюду относится лишь к нынешнему веку.

В начальные эпохи существования европейских государств до самого возникновения абсолютного государства не существовало вовсе никакой государственной деятельности, которая имела бы целью содействовать улучшению путей сообщения; не могло быть, следовательно, и дорожной администрации. В феодальный период в городских общинах предпринимались городскими советами некоторые меры по улучшению городских улиц; вне городов дороги были не свободны, находясь в собственности землевладельцев, взимавших за проезд по их дорогам особые пошлины — tellonium и passalium[1]. С возникновением абсолютных государств и падением феодализма, дороги мало-помалу становятся предметом государственных забот, сначала в виде ограничений прав частных землевладельцев, затем в виде регулирования средств сообщения при помощи дорожных регламентов и дорожной полиции; установилась дорожная регалия и средства сообщения сделались более легкими и свободными, нежели какими они были во времена средневекового частного произвола. Изобретение парового двигателя и открытие электричества произвели эпоху в деле улучшения путей и средств сообщения, чему способствовали также различного рода усовершенствования в кораблестроительной технике и железном производстве. Для государственной деятельности открылись новые и сложные задачи, потребовавшие для их осуществлении создания специальных центральных органов дорожной администрации. Таков был общий ход отношений государственной власти к этому делу.

Россия в рассматриваемом отношении не представляет, конечно, никакого исключения. Носители государственной власти начинают здесь обращать свое внимание на улучшение путей сообщения и создают необходимые в этих видах административные органы не ранее XVIII стол.

В древности никаких мер к улучшению путей сообщения не предпринималось и никаких административных учреждений для этой цели не существовало. Ввиду того, что сухопутные сообщения представляли значительные затруднения, наиболее употребительными путями были реки и вообще водяные сообщения[2]. В московский период, если правители и становятся к этому вопросу в известные отношения, то не ради дорожного дела, но по соображениям фискального характера; по дорогам и мостам сооружаются заставы и проезд затрудняется установлением разнообразных проездных пошлин; вот почему специально дорожной администрации в течение московского периода не существовало; заведывание же финансовой стороной дорожного дела возложено было на органы финансовой администрации; то же мы видим и при Петре Великом, когда обращено уже было внимание на улучшение, по крайней мере, больших дорог; все дело сосредоточивалось однако по прежнему в финансовых учреждениях, главным образом, в камер-коллегии[3]. В царствование Елизаветы Петровны мы впервые встречаемся со специальным центральным органом дорожной администрации — «канцелярией от строений государственных дорог», открытой в 1755 году; если эта канцелярия и не имела пока возможности проявлять сколько-нибудь плодотворную деятельность по сооружению я улучшению путей и средств сообщения, за отсутствием специалистов по этой части, то важно было уже и одно то, что необходимость государственных забот об улучшении путей сообщения была уже вполне признана.

При императоре Павле было обращено некоторое внимание за улучшение водяных сообщений и образовано центральное учреждение под именем департамента водяных коммуникаций. Но успех деятельности дорожной администрации вполне обусловливался степенью технических знаний, необходимых в этой отрасли; вот почему, только в царствование Императора Александра I. с учреждением профессиональных учебных заведений ведомства путей сообщения, успехи дорожного управления делаются сколько-нибудь заметными; в связи с этим и организация центральных учреждений получает более сложные и правильные формы. В 1809 году, 20-го ноября, управление водяными сообщениями было соединено с управлением сухопутными сообщениями в одном учреждении — главном управлении путей сообщения, состоявшем из экспедиции водяных и сухопутных сообщений под начальством одного лица, директора, при котором был образован совет[4]. Директор пользовался правами и властью министра; все его предписания должны были исполнятся с такою же точностью, как и Высочайшие повеления[5]; он, по своему усмотрению, распоряжался всеми суммами, вверенными ему для потребностей его ведомства; поэтому все работы, требовавшие денежных средств, производились по его назначению[6]; однако в основание своих решений он должен был класть заключения совета[7]; ему были подчинены: корпус инженеров, мастерская бригада, полицейская команда и институт для приготовления инженеров[8]. В 1832 году в ведение главного управления была перенесена из министерства внутренних дел и вся строительная часть гражданского ведомства, при чем и главное управление было переименовано в «главное управление путей сообщения и публичных зданий». Закон 1832 года касается не только центрального управления, но более или менее детально стремится регламентировать и деятельность местных дорожных и строительных учреждений[9]. Строительная часть находилась в ведении главного управления до 1865 года, когда все учреждение было преобразовано и впервые получило название министерства путей сообщения. Кроме совета и канцелярии министра, долженствовавших действовать на общих основаниях, в состав министерства вошли: 1) ученый комитет, ведавший всю научно-техническую часть дорожного управления: 2) департамент железных дорог; 3) департамент сухопутных сообщений и 4) департамент водяных сообщений[10]. В последующие годы министерство путей сообщения не раз подвергалось различным преобразованиям, касавшихся его внутренней организации, компетенции входящих в него учреждений и их степени власти. Но с 1865 года этому министерству не было уже вверяемо заведывание какими либо предметами, чуждыми его главному назначению, в следствии чего оно имело возможность посвящать себя исключительно улучшению путей и средств сообщения в трех главных направлениях: в отношении сообщений — сухопутных естественных, сухопутных искусственных, по преимуществу железнодорожных, и водяных. В последнее время наибольшее внимание министерства поглощается заботами железнодорожного управления, о чем свидетельствует даже и самая организация министерства, имеющая в своем составе весьма значительное число железнодорожных учреждений. В этом мы убеждаемся из рассмотрения современной организации данного министерства[11]. Главнейшею задачей современного министерства путей сообщения в России является железнодорожное управление; даже управление водяными сообщениями, игравшее ранее первенствующую роль, отступает в настоящее время на второй план, не говоря уже о так называемых шоссейных сообщениях, т.е. правильнее вообще сухопутных естественных. В сказанном нас убеждает самая организация рассматриваемого министерства; кроме совета министра и канцелярии, в составе министерства мы находим: совет по железнодорожным делам, департамент железных дорог, управление казенных железных дорог, инспекцию железных дорог, состоящих в ведении министерства, главную заводскую инспекцию — все это учреждения, вызываемые потребностями железно дорожного управления. Все сухопутные естественные и водяные сообщения сосредоточиваются в одном учреждении — департаменте «шоссейных и водяных сообщений»; к числу учреждений более или менее общего характера относится «инженерный совет», образованный для разработки и обсуждения технических вопросов общего значения и проектов, смет и технических условий наиболее важных работ, требующих значительных расходов[12]. Едва ли можно сомневаться, что и это учреждение имеет значение главным образом в отношении железных дорог.

Между железнодорожными учреждениями министерства первое место принадлежит совету по железнодорожным делам. Учреждение это «характеризуется такими чертами, которые сообщают ему особое значение и до некоторой степени выдвигают его по степени власти из круга всех прочих учреждений, подчиненных министру. Совет по железнодорожным делам учрежден, по словам закона «для обсуждения и, в известных случаях, установления мер, относящихся до сооружения, эксплуатации и хозяйства железных дорог в Империи». Не смотря на название, это, однако, не совещательное учреждение при министре, но самостоятельное, решающее подлежащие его рассмотрению вопросы по большинству голосов. Для окончательных постановлений совета, не идущих на утверждение высших установлений закон правда требует согласия министра путей сообщения; но во 1) такое согласие относится не к одному министру, но и к другим членам совета, к тем имению, которые являются; здесь представителями посторонних ведомств; во 2) несогласие министра еще не уничтожает постановлений совета, общего съезда таких представителей и с утверждения министра путей сообщения[13].

Все вышесказанное о совете по железнодорожным делам заставляет признать это учреждение весьма важным и по своей организации, и по степени власти.

Подобно немногим другим советам, образованным при некоторых министерствах, и железнодорожный совет доказывает, что коллегиальному началу и при министерской системе управления отводится иногда довольно значительная роль; рассматриваемый совет по степени своей власти стоит даже выше, нежели общий министерский совет, так как этот последний имеет исключительно совещательный характер, между тем как железнодорожный совет пользуется, как мы видели, правом самостоятельно постановлять решения. Замечательным представляется совет и в том отношении что в его составе допущено представительство интересов; частные лица, представители железных дорог и хозяйственных отраслей деятельности имеют возможность участвовать в административной деятельности и оказывать то или другое влияние. Благодаря своему составу, при котором одинаково имеют возможность, обнаруживаться как соображения политического и административного характера, так и чисто практического свойства, где искусство государственного управления удачным образом может быть комбинировано и сообразуемо с потребностями жизни, благодаря всему этому совет действительно мог бы представлять значительные гарантии правильного и полезного железнодорожного хозяйства, если бы, конечно, целесообразность и правильность управления обусловливались исключительно правильностью постановлений.

Действительное управление железнодорожным делом сосредоточивается в двух учреждениях — департаменте железных дорог и в управлении казенных железных дорог. Последнее заведует постройкою и эксплуатацией собственно казенных железных дорог и приемом частных дорог в казну. Личный состав управления характеризуется участием в нем представителей от министерства путей сообщения в числе только что в таком случае, а равно и в том, когда несогласие высказано кем-либо из членов по другим самостоятельным ведомствам, все дело поступает или в комитет министров, когда оно не касается вопросов законодательных, или же, при наличности именно последнего условия, в государственный совет. В отношении совета министр не является, таким образом, начальником, принимающим или отвергающим по своему усмотрению мнения подчиненного ему учреждения, но лишь председателем. Министр путей сообщения в совете по железнодорожным делам пользуется, как видим, не большею властью, чем и представители от других министерств — финансов, юстиции, внутренних дел, земледелия и государственных имуществ, военного и государственного контроля. Этим представителям принадлежит, как и министру путей сообщения, право внесения вопросов на рассмотрение совета; закон говорит, что рассмотрению совета, кроме прочих указанных вопросов, подлежат: «все вообще относящиеся до устройства, эксплуатации и хозяйства железных дорог вопросы, обсуждение которых в совете признано будет полезным министром путей сообщения или другими главными начальниками отдельных частей управления, предметов ведомства которых касаются сии вопросы».

Организация железнодорожного совета также представляет свои особенности. Кроме указанных представителей от отдельных ведомств, в состав его входят: товарищ министра путей сообщения, директор департамента железных дорог, председатель управления железных дорог, директор департамента железнодорожных дел в министерстве финансов и еще два члена от министерства путей сообщения; все члены от отдельных министерств, по одному от каждого, а равно и два члена от министерства путей сообщения, назначаются Верховной властью; таким же путем, по представлениям министров финансов и государственных имуществ, назначаются в члены совета представители торговли, мануфактур, земледельческой и горнозаводской промышленности, по одной от каждой из названных отраслей хозяйственной деятельности; наконец, в состав совета входят два представителя частных железных дорог, по выбору семи, от министерства финансов двух и от министерства внутренних дел одного. Правила по эксплуатации дорог составляются министром путей сообщения по соглашению с министром финансов и государственным контролером; при разрешении вопросов о новых сооружениях и тарифах, а также и вообще об изменении общих действующих по железным дорогам правил, в присутствии управления казенных железных дорог участвуют с правом голоса представители департамента железных дорог. Отсюда мы видим, что организация и деятельность управления не имеют характера изолированности, и что как посторонние ведомства, так и другие учреждения того же ведомства имеют возможность вносить в управление свою долю влияния. К обязанностям этого учреждения относится также и производство ревизий казенных железных дорог[14]; ревизии же частных дорог, наблюдение за исправным их состоянием, за исполнением всех относящихся сюда законов и распоряжений правительства, а равно расследование причин несчастных случаев происшествий на железных дорогах возлагается на инспекцию железных дорог, во главе которой поставлен главный инспектор[15]. Особые учреждения образованы в министерстве для заведывания инспекциею училищ, состоящих в ведомстве министерства, и инспекциею заводов, изготовляющих железнодорожные принадлежности[16]. Заведывание делами текущими по управлению частными железными дорогами возлагается на департамент железных дорог. Наконец, управление водяными и шоссейными сообщениями возлагается на департамент водяных и шоссейных сообщений, действующий чрез своих органов в округах путей сообщения, а общий надзор за состоянием шоссейных и водяных сообщений возложен на главную инспекцию шоссейных и водяных путей[17].

Таким образом, мы видим, что в министерстве путей сообщения наибольшая часть учреждений заведует железнодорожным делом. В этом, конечно, нет ничего неестественного, если принять во внимание то значение, какое в настоящее время имеют железные дороги в государственной и общественной жизни. Железнодорожное управление представляется в то же время делом довольно сложным, что и вызывает у нас существование в рассматриваемом министерстве нескольких железнодорожных учреждений. Что железнодорожное управление действительно дело сложное — это доказывается и практикой западноевропейских государств, где мы встречаемся даже с самостоятельными министерствами железных дорог; так это мы находим в Бельгии и Германии; в Бельгии министерство железных дорог является в то же время и министерством почт и телеграфов, железнодорожное управление в Бельгии страдает однако некоторою разбросанностью ввиду того, что постройка железных дорог подлежит здесь ведению другого министерства, именно министерства «земледелия, промышленности и публичных работ»; здесь же сосредоточено и управление другими видами путей сообщения[18]. В Германии образованы особые центральные учреждения для имперского управления железными дорогами и для управления имперскими железными дорогами[19]. Обращая внимание на прочие европейские государства, мы встречаем довольно пеструю картину центрального управления путей сообщения. В большинстве случаев, дорожное управление соединяется со строительным в одном министерстве «публичных работ»; так, это мы находим во Франции[20], Италии[21], Норвегии[22], Пруссии[23] и других, при чем это министерство или прямо называется министерством публичных работ, или же носит другие названия, соответствующие другим предметам ведомства того же министерства; в только что названных государствах оно называется «министерством публичных работ». В Австро-Венгрии[24] и Англии[25] дорожное управление ведается министерством торговли, отчасти же, именно в Австрии, министерством внутренних дел, где сосредоточено управление водяными и шоссейными сообщениями. Надо заметить, что министерство внутренних дел весьма нередко всецело заведует путями сообщения; такой порядок вещей встречается в Дании, Испании, Швеции; отчасти же в Германии и Бельгии. Возложение на министерство внутренних дел дорожного управления имеет за себя известные основания, состоящие в том, что улучшение сухопутных естественных путей сообщения всюду обыкновенно возлагается на органы самоуправления; последние же состоят в ведомстве министерства внутренних дел, по крайней мере в громадном большинстве случаев. Что касается внутренней организации министерств, заведующих дорожным управлением , то она всюду более или менее одинакова, поскольку дело идет именно о путях сообщения; всюду, как замечено, наибольшее внимание обращено на железнодорожное управление, в виду чего и число занятых этим делом учреждений в министерствах наиболее значительно; кроме главных органов, заведующих текущим управлением путей сообщения, в большинстве случаев существуют различного рода учреждения с распорядительною властью или же только совещательным значением по отдельным отраслям дорожного дела, под именем советов, комиссий, комитетов и т. п. Из всего сказанного выше о министерстве путей сообщения, или лучше сказать о центральном управлении путями сообщения, выясняются некоторые особенности этого управления, отличающие его от других центральных управлений. К числу таких особенностей принадлежит, напр., тесная связь этого управления с некоторыми другими центральными ведомствами. Так, на связь этого управления с ведомством министерства внутренних дел было указано выше; с финансовым ведомством связь эта обнаруживается хотя бы по вопросу о железнодорожном управлении, у нас, как известно, в министерстве финансов образован даже особый железнодорожный департамент; с министерством торговли дорожное управление поставлено в наиболее тесную связь там, где торговля и промышленность достигли наивысшего развития; таковы, как мы видели, Англия, отчасти Бельгия; если подобный порядок дорожного управления мы встречаем также в Австро-Венгрии, то значит и здесь наибольшее значение придается улучшению путей сообщения в виду их влияния на торговлю и промышленность. Такое воззрение на дорожное управление представляется, конечно, односторонним, ибо хорошее состояние путей и средств сообщения содействует развитию всех сторон народной жизни — не только торговли, но и хозяйственной жизни вообще, а равно и жизни интеллектуальной. Не может подлежать никакому сомнению, что значение центральных дорожных учреждений возвысилось, главным образом, с появлением железных дорог, которые до настоящего времени и составляют главный предмет деятельности министерства путей сообщения.