Содержание
Введение_______________________________________________________ 3
Глава 1. Контроль в области охраны
окружающей среды_____________ 7
1.1. Государственный экологический
контроль____________________ 7
1.2. Объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю___________________________________________________ 12
Глава 2.
Государственный экологический контроль: проблемы разграничения компетенции__________________________________________________ 15
Заключение____________________________________________________ 27
Список источников
и литературы_______________________________ 29
Введение
Охрана окружающей природной среды – одна из наиболее
актуальных проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление
антропогенного давления на природную среду неизбежно приводят к обострению
экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется
природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой,
теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здоровье
людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки,
жизненное пространство. Что
касается Российской Федерации, то она относится к странам мира с наихудшей
экологической ситуацией. Загрязнение природной среды достигло невиданных
масштабов. Только убытки экономического характера, не принимая во внимание вред
экологического характера и здоровью людей, по подсчетам специалистов, ежегодно
составляют сумму, равную половине национального дохода страны. Экологическая
проблема номер один в РФ – загрязнение окружающей среды. Последовательно
ухудшается здоровье людей. Средний возраст мужчин за последние годы составил
всего 68 лет. Каждый десятый ребенок рождается умственно или физически
неполноценным вследствие нарушения на генном уровне. По отдельным регионам этот
показатель выше в 3-6 раз. В большинстве промышленных районов страны одна треть
жителей имеет различные формы иммунологической недостаточности. По стандартам
ВОЗ при ООН народ РФ находится на грани вырождения. Примерно 15% территории
страны занимают зоны экологического бедствия и чрезвычайных экологических
ситуаций. Только 15-20% жителей городов и поселков дышат воздухом, отвечающим
установленным нормативам качества. Около 50% потребляемой населением питьевой
воды не отвечает гигиеническим требованиям. Список подобных данных довольно
обширен. Но и изложенное свидетельствует, что нам всем – жителям необъятной и
богатой ресурсами России – пора осознать, что время нерегулируемого безлимитного пользования средой безвозвратно ушло. За все
нужно платить: деньгами, введением жестких ограничений, установлением
ответственности. В противном случае человек расплачивается не только своим
здоровьем, но и благополучием будущих поколений, ибо негативное воздействие на
природную среду есть не что иное, как уничтожение биологической основы
существования человека, современная форма каннибализма
Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 42
законодательно определила право каждого гражданина на благополучную окружающую
среду и достоверную информацию о ее состоянии.
Закон РФ от 10 января 2002 года «Об охране окружающей
природной среды»[1]
отводят регламентации права граждан на здоровую и благополучную окружающую
природную среду раздел II, ст. 11-14, где также особо выделяет право граждан,
экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические
функции, требовать от соответствующих органов предоставления своевременной,
полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах
по ее охране.
Владение этой информацией, свободный доступ к ней является
той основой, которая реально может создавать и уже создает необходимые
предпосылки к реализации каждым гражданином своего конституционного права на
жизнь в условиях благоприятной окружающей среды.
В последние годы государством, его исполнительными властными
структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане Российской
Федерации владели этой информацией. Ее
анализ позволяет более точно определить не только общее состояние окружающей
природной среды, но и сформулировать приоритетные задачи в области ее охраны, в
том числе и с помощью правоохранительных органов.
Более 24 тысяч предприятий на сегодня являются злостными
загрязнителями вод и воздуха. С
позиции действующего законодательства, их деятельность преступна. Но вопреки всем декларациям о
приоритете прав личности (в том
числе на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду) перед другими интересами в иерархии
социальных ценностей, по-прежнему экономические интересы преобладают над
экологическими.
В последние годы мы сталкнулись с появлением новых, притом опаснейших видов
противоправного поведения по отношению к окружающей среде. Это захоронение на
территории России сотен тонн радиактивных, токсичных,
опасных медицинских отходов, ввозимых тайком из других государств. Также
поступают и отечественные предприятия, вырабатывающие опасные отходы и под
прикрытием фальсифицированных документов или даже без них сбрасывающие эти
отходы на землях лесов, на городских свалках без принятия каких-либо мер
предосторожности.
Несоблюдение
элементарных правил охраны окружающей Среды, приводящих к загрязнению водоемов,
атмосферного воздуха, почвы обьясняют трудностями
экономического положения. Производители не только экономят на природе и нарастающими темпами потребляют
природные ресурсы, но и не используют в производственных процессах уже
имеющиеся очистные сооружения и технологии.
Список подобных
данных довольно обширен. Но и изложенное свидельствует,
что нам всем-жителям необьятной и богатой ресурсами России-пора осознать, что время нерегулируемого безлимитного пользования средой безвозвратно ушло. За все
нужно платить: деньгами, введением жестких ограничений, установлением ответственности.В противном случае человек расплачивается
не не только своим здоровьем, но и благополучием
будущих поколений, ибо негативное воздействие на природную среду есть не что
иное, как уничтожение биологической основы существования человека, современная
форма каннибализма.
Учитывая все вышеизложенное можно с уверенностью говорить о
том что тема государственного экологического контроля очень важна в наши дни и
ее рассмотрение в этом контексте будет очень актуально.
Глава 1. Контроль в области охраны окружающей среды
1.1. Государственный экологический контроль
Система мер, направленная на
предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области
охраны окружающей среды,
обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной
деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных
документов, в области охраны окружающей среды.
Контроль в области охраны
окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
юридическими и физическими лицами
исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения
требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны
окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
В Российской Федерации
осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный
контроль в области охраны окружающей среды.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды
(государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Перечень объектов, подлежащих
федеральному государственному экологическому контролю, определяется
Правительством Российской Федерации.
Перечень должностных лиц
федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный
государственный экологический контроль (федеральные государственные инспектора
в области охраны окружающей среды), устанавливается Правительством Российской
Федерации.
Перечень должностных лиц органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих
государственный экологический контроль (государственные инспектора в области
охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), устанавливается в
соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Запрещается совмещение функций
государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного
экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Производственный контроль в области
охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)
осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной
деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному
использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения
требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в
области охраны окружающей среды.
Субъекты хозяйственной и иной
деятельности обязаны предоставить сведения об организации производственного
экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного
самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный
контроль в порядке, установленном законодательством.
Муниципальный контроль в области
охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) на территории муниципального образования
осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими
органами.
Муниципальный контроль в области
охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) на территории
муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством
Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами
органов местного самоуправления.
Общественный контроль в области охраны
окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях
реализации права каждого на благоприятную
окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в
области охраны окружающей среды.
Общественный контроль в области
охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными и иными
некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии
с законодательством.
Результаты общественного контроля в
области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля),
представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном
законодательством.
В соответствии с
Федеральным законом от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей
среды"[2]
и во исполнение постановления Губернатора Челябинской области от 26 марта 2002
г. N 136 "Об утверждении Положения о государственном экологическом
контроле на территории Челябинской области и его осуществлении органами
исполнительной власти Челябинской области", а также в целях организации
выполнения органами исполнительной власти Челябинской области функций
государственного экологического контроля полномочия государственного
экологического контроля на территории Челябинской области, осуществляют
должностные лица Министерства по радиационной и экологической безопасности
Челябинской области, которые являются по должности одновременно государственными
инспекторами Челябинской области в области охраны окружающей среды.[3]
Государственный
экологический контроль на территории Челябинской области организуется и
проводится в целях выполнения юридическими, физическими лицами и
индивидуальными предпринимателями обязательных требований законодательства в
области охраны окружающей среды, установленных федеральными законами или
принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской
Федерации и Челябинской области.
Основные задачи государственного
экологического контроля на территории Челябинской области:
а) обеспечение
соблюдения всеми юридическими и физическими лицами, индивидуальными
предпринимателями (в том числе должностными лицами, гражданами, лицами, не
имеющими гражданства и иностранными лицами) требований законодательства в
области охраны окружающей среды;
б) оценка состояния
окружающей природной среды и его изменений под влиянием хозяйственной и иной
деятельности, для выработки предложений по достижению нормативных показателей
качества окружающей среды;
в) согласование планов
снижения выбросов и сбросов для установления лимитов на выбросы и сбросы;
г) осуществление
контроля за выполнением заключений государственной экологической экспертизы;
д) проверка соблюдения установленных нормативов,
лимитов выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую природную среду,
лимитов размещения отходов, норм и правил обращения с отходами.
Государственный
экологический контроль на территории Челябинской области осуществляется
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
Челябинской области.
Деятельность федеральных
органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды регулируется
федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми
актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Правительство
Челябинской области через свой уполномоченный орган, организует, осуществляет
на территории Челябинской области государственный экологический контроль и
нормативное обеспечение деятельности по охране окружающей среды.
Государственный
экологический контроль органа исполнительной власти Челябинской области
включает в себя:
а) совокупность действий
должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного
экологического контроля, связанных с проведением проверки выполнения
юридическими, физическими лицами и индивидуальными предпринимателями,
независимо от форм собственности и подчиненности, обязательных требований
законодательства в области охраны окружающей среды и выявлением фактов его
нарушения (перечень объектов, подлежащих федеральному государственному
экологическому контролю определяется Правительством Российской Федерации);
б) организацию
проведения необходимых исследований, испытаний, экспертиз;
в) оформление результатов
проверки и направление, в случае необходимости принятия мер к нарушителям,
материалов проверки в специально уполномоченные государственные органы
Российской Федерации.[4]
Должностные лица
уполномоченного органа исполнительной власти Челябинской области осуществляют
государственный экологический контроль за:
а) соблюдением
юридическими, физическими лицами и индивидуальными предпринимателями,
независимо от форм собственности и подчиненности (исключая объекты, подлежащие
федеральному государственному экологическому контролю), требований
законодательства в области охраны окружающей среды, установленного режима
использования и охраны природных ресурсов и нормативов качества окружающей
среды;
б) своевременным
устранением экологических нарушений, восстановлением нарушенных природных
объектов и комплексов;
в) проектированием,
размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние
окружающей среды;
г) своевременным и
качественным выполнением планов и мероприятий по охране окружающей среды.
1.2. Объекты, подлежащие
федеральному государственному экологическому контролю
Объекты хозяйственной и
иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении
Российской Федерации:
а) объекты, относящиеся
к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным
транспорту, путям сообщения, информации и связи;
б) объекты, связанные с
обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству,
производству ядовитых веществ и наркотических средств;
в) объекты, расположенные
на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного
фонда Российской Федерации;
г) объекты,
расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря,
исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской
Федерации;[5]
д) объекты, оказывающие негативное воздействие на
подлежащие особой охране:
природные объекты,
включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного
природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального
значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы,
имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;
редкие или находящиеся
под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв Российской
Федерации, и леса;
зоны произрастания или
места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных
и других организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в том числе
подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации;[6]
природные объекты
Байкальской природной территории.
Объекты, способствующие
трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное
воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов
Российской Федерации:
а) объекты для
размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности;
б) объекты, имеющие
более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие
валовые, но более токсичные сбросы;
в) объекты, имеющие
более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух;
г) объекты,
расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных
объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих)
веществ в поверхностные или подземные водные объекты;
д) объекты, отнесенные законодательством
Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых
производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся,
транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для
окружающей природной среды.
Глава 2. Государственный
экологический контроль: проблемы разграничения компетенции
Федеральное
законодательство наделяет Российскую Федерацию и ее субъекты различным объемом
полномочий в сфере привлечения к административной ответственности за
экологические правонарушения, а следовательно, ограничивает субъектов Федерации
в осуществлении государственного экологического контроля. Кодекс об
административных правонарушениях 2001 г. в ст. 23.29 установил систему органов,
осуществляющих государственный экологический контроль. Должностные лица этих
органов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных
некоторыми статьями главами 7 и 8 КоАП РФ.[7]
Рассматривать дела об
административных правонарушениях от имени указанных органов вправе:
1) главный
государственный инспектор Российской Федерации по охране природы, его
заместители;
2) старшие
государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;
3) государственные
инспектора Российской Федерации по охране природы.
4) главные
государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей
деятельности, их заместители;
5) старшие государственные
инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;
6) государственные
инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности.
Если в отношении первых
трех из перечисленных категорий должностных лиц вопросов не возникает - они
представляют федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный
в области охраны окружающей среды (МПР России), то три последующие вызывают
вопросы. Не вполне понятно, какие инспектора имеются в виду. Это явно не инспектора
территориальных органов МПР, так как субъект Российской Федерации - не
"зона деятельности". Вероятно, речь идет о таких территориальных
подразделениях МПР России, как Федеральное управление природоохранной
деятельности на озере Байкал (Байкалприрода), у
которого есть своя зона - Байкал и прилегающие территории;
7) главные
государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы, их
заместители;
8) старшие
государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы;
9) государственные
инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы.
Данный подпункт
необходимо толковать не буквально, а путем системного анализа статьи в целом,
из которого вытекает, что эти должностные лица выступают от имени
территориальных органов МПР России.
Если обратиться к
приказу МПР России от 4 апреля 2001 г. N 283 "О должностных лицах МПР
России и его территориальных органов, осуществляющих государственный
экологический контроль"[8], то
в нем установлено, что:
руководители
департаментов природных ресурсов по регионам МПР России и комитетов природных
ресурсов по субъектам Российской Федерации МПР России являются главными
государственными инспекторами по охране природы в субъектах Российской
Федерации;
заместители
руководителей департаментов природных ресурсов по регионам МПР России и
комитетов природных ресурсов по субъектам Российской Федерации МПР России,
ведающие вопросами организации и осуществления государственного экологического
контроля, являются заместителями главных государственных инспекторов Российской
Федерации по охране природы в субъектах Российской Федерации;
руководители структурных
подразделений департаментов природных ресурсов по регионам МПР России и
комитетов природных ресурсов по субъектам Российской Федерации МПР России, ведающие
вопросами организации и осуществления государственного экологического контроля,
и их заместители являются старшими государственными инспекторами Российской
Федерации по охране природы в субъектах Российской Федерации;
специалисты структурных
подразделений департаментов природных ресурсов по регионам МПР России и
комитетов природных ресурсов по субъектам Российской Федерации МПР России,
ведающие вопросами организации и осуществления государственного экологического
контроля, являются государственными инспекторами Российской Федерации по охране
природы в субъектах Российской Федерации.
В КоАП
об этих должностных лицах не говорится. Но я считаю, что "инспектора
субъектов Российской Федерации"- это должностные
лица территориальных органов МПР России. Такая точка зрения отражена во многих
комментариях к КоАП РФ;
10) главные
государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности
соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в
составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти,
уполномоченного в области охраны окружающей среды, их заместители;
11) государственные
инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских,
межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных
органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области
охраны окружающей среды.
Что касается ст. 23.29 КоАП РФ, то совершенно непонятно, почему территория
субъекта Федерации - не зона деятельности соответствующих инспекторов. Это
субъективное и голословное утверждение, которое надо доказывать. Полномочия
этих инспекторов распространяются лишь на определенную территорию, которая и
является зоной их деятельности. Они же не могут осуществлять полномочия на
территории другого субъекта, которая не является зоной их деятельности.
Кроме того, в ч. 1 ст.
22.1 КоАП РФ установлено, что дела об
административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, рассматриваются в
пределах компетенции "федеральными органами исполнительной власти, их
учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также
иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и
функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми
актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской
Федерации".
Федеральным законом от
10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"[9] к
полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 6, 65)
отнесен государственный экологический контроль и привлечение виновных лиц к
административной и иным видам ответственности.
В соответствии со ст. 77
Конституции РФ система органов государственной власти городов федерального
значения устанавливается соответствующими субъектами Федерации самостоятельно.
В соответствии со ст. 17
Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти
субъектов Российской Федерации" в субъектах существуют исполнительные органы
государственной власти.[10]
В соответствии со ст. 8
Федерального закона "Об охране окружающей среды" "органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие
государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются
субъектами Российской Федерации".[11]
Анализ норм
перечисленных законов дает основание утверждать, что органы исполнительной
власти города Москвы являются государственными.
Указом мэра Москвы от 30
декабря 2003 г. N 103-УМ "Об органах исполнительной власти города Москвы"[12]
установлено, что Департамент природопользования и охраны окружающей среды г.
Москвы входит в структуру органов исполнительной власти города.
Пункт 5.6 Положения о
Департаменте, утвержденного постановлением правительства Москвы от 19 ноября
2002 г. N 939-ПП (действующим в настоящее время в редакции от 9 декабря 2003
г.), устанавливает, что инспектора Управления инспекционного экологического
контроля департамента являются государственными инспекторами в области охраны
окружающей среды и непосредственно осуществляют государственный экологический
контроль.[13]
Таким образом, от имени
"иных" государственных органов, уполномоченных на то исходя из задач
и функций, возложенных на них федеральными законами, правом осуществлять
государственный экологический контроль и по его результатам привлекать виновных
к административной ответственности по составам правонарушений, установленных КоАП РФ, наделены соответствующие должностные лица
Департамента природопользования (органа государственной власти субъекта
Федерации). Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП
РФ указанные должностные лица наделены правом рассматривать дела об
административных правонарушениях, предусмотренных московскими законами.
Что касается
многочисленных комментариев к КоАП РФ, то, как правило,
их авторов (в большинстве своем не работающих в органах исполнительной власти)
не слишком волнуют проблемы полномочий и компетенции (и их разграничения)
федеральных и региональных органов исполнительной власти. Многие вообще не
знают о том, что в субъектах Российской Федерации существуют органы, подобные
Департаменту природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.
Справедливости ради отметим, что таких органов немного. Москва далеко не
дотационный субъект Федерации, к счастью, в бюджете хватает денег на решение
экологических проблем. Но и экологические проблемы в столице особые, не
сравнимые с проблемами других субъектов, поскольку Москва - крупнейший мегаполис, в котором сосредоточено множество промышленных
предприятий, огромное количество автотранспорта при наличии весьма ограниченной
(в прямом смысле со всех сторон) территории.
Не нужно забывать, что
Москва и Санкт-Петербург - особые субъекты Российской Федерации, в них не может
быть районных природоохранных структур в составе территориального органа МПР
России.
Кроме того, следует
обратить внимание, что в п. 7, 8, 9 ч. 2 ст. 23.29 КоАП
РФ написано "инспектора субъектов Российской Федерации", а не
"инспектора в субъектах Российской Федерации". Представляется, что
именно в перечисленных пунктах ч. 2 указанной статьи имеются в виду должностные
лица - сотрудники органов власти субъектов России.
Зона - это определенная
территория, выделяемая по определенным функциональным принципам
(градостроительные, охранные зоны, Байкальская природная территория, бассейн
водного объекта). Субъект Российской Федерации выделяется на основании административно-территориального деления, которое никак не
связано с "зонированием". "Зоны" упомянуты для таких
органов МПР, как Федеральное управление природоохранной деятельностью на озере
Байкал (Байкалприрода), которые осуществляют
деятельность на территории нескольких субъектов (Иркутская область, Республика
Бурятия).
Если считать, что в ст.
23.29 КоАП РФ перечислены только федеральные органы
исполнительной власти, то перечень логичен - сначала инспектора Российской
Федерации, потом субъектов Федерации, т.е. территориальных органов, а потом
инспектора в районных, межрайонных, городских органах территориальных
подразделений МПР.
Возникает вопрос: могут
ли региональные органы государственной власти применять нормы КоАП РФ? Или это прерогатива МПР России?
Помимо проблемы
разграничения компетенции в области привлечения к административной
ответственности существует проблема с различным объемом полномочий Российской
Федерации и ее субъектов в области экологического управления.
Согласно ст. 5 Закона
"Об охране окружающей среды"[14] к
полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере
отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся в том числе:
установление требований
в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов,
государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны
окружающей среды;
установление порядка
определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую
среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую
среду;
организация и проведение
государственной экологической экспертизы.
В соответствии со ст. 6
этого же Закона к полномочиям субъектов Федерации среди прочих относятся:
разработка и утверждение
нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области
охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила
не ниже установленных на федеральном уровне;
осуществление
экологической паспортизации.
Таким образом,
федеральные органы исполнительной власти устанавливают экологические требования
и нормативы к объектам хозяйственной и иной деятельности, а субъекты Федерации
могут устанавливать только повышенные экологические нормативы. Возникает
противоречие: нормативы устанавливает федеральный центр, а проверяют их органы
субъектов Российской Федерации. На мой взгляд, кто устанавливает правила, тот и
должен контролировать их исполнение. Поэтому вполне заслуживает внимания схема,
когда федеральные и региональные органы исполнительной власти проводят
совместные проверки, но каждый контролирует свое: одни - экологическую
паспортизацию, другие - соблюдение нормативов и требований. В эту цепочку
необходимо включать и муниципальные природоохранные органы, которые могут также
участвовать в совместных проверках.
В свою очередь,
Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного
воздуха"[15]
также предусматривает различный объем полномочий. В частности, он наделяет федеральные
органы исполнительной власти и их территориальные подразделения только
функциями экологического контроля.
Кроме того, различный
объем полномочий предусмотрен применительно к экологическому нормированию, о
чем говорилось ранее. В частности, в соответствии с п. 4 постановления
Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 "Об утверждении порядка
разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов
загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования
природных ресурсов, размещения отходов"[16]
нормативные объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую
природную среду (предельно допустимые и временно согласованные), предельного
использования (изъятия) природных ресурсов для конкретных предприятий,
учреждений и организаций устанавливаются органами Министерства экологии и
природных ресурсов Российской Федерации, других специально уполномоченных
органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и
использования природных ресурсов, органами санитарно-эпидемиологического
надзора в соответствии с их компетенцией.
Применительно к органам
государственной власти субъектов Федерации в этом же постановлении указано (п.
9), что они осуществляют "руководство работой по нормированию выбросов и
сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, определению лимитов
использования природных ресурсов, размещения отходов совместно со специально
уполномоченными органами Российской Федерации в области охраны окружающей
природной среды и использования природных ресурсов, а также органами
санитарно-эпидемиологического надзора".
Вопросы нормирования
отходов регулируются постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461
"О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и
лимитов на их размещение"[17],
которое предусматривает (п. 4), что индивидуальные предприниматели и
юридические лица, приступающие к осуществлению деятельности в области обращения
с отходами, на основании методических указаний МПР России разрабатывают проекты
нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов
в конкретных объектах и представляют их на утверждение в территориальные органы
министерства.
Таким образом, важнейший
аспект экологического контроля - нормирование выбросов и сбросов - определяется
федеральными органами, а контролировать их исполнение могут и органы субъектов
Федерации. На мой взгляд, это нелогично и неэффективно, особенно учитывая очень
частое отсутствие обмена информацией между уровнями госэкоконтроля.
Следовательно, говорить
о том, что с разграничением объектов экоконтроля на
федеральные и региональные проблемы экологического контроля будут решены, вряд
ли возможно.
Объем полномочий у
Российской Федерации и субъектов действительно различный, никто не спорит. Но
ошибочно утверждать, что федеральные органы устанавливают нормативы, а
региональные их проверяют. Федеральные органы, безусловно, тоже проверяют
соблюдение своих нормативов, а региональные проверяют и федеральные нормативы,
и те, которые установлены самими региональными органами. Кстати, нигде не
написано, что федеральные органы не могут проверять соблюдение региональных
нормативов.
Федеральный закон
"Об охране атмосферного воздуха" в настоящее время уже противоречит
Федеральному закону "Об охране окружающей среды",[18] поскольку
в головном акте законодательства ничего не сказано о разграничении объектов
охраны окружающей среды на подлежащие федеральному или региональному контролю.
В соответствии с ч. 3 ст. 84 Федерального закона "Об охране окружающей
среды" Президенту и Правительству Российской Федерации предписано привести
свои нормативные правовые акты в соответствие с указанным Законом. Этого до сих
пор не произошло. Поэтому и постановление Правительства от 3 августа 1992 г. N
545 уже прямо противоречит действующему законодательству.
Кроме того, Вы
утверждаете, что нормирование является частью (аспектом) госэкоконтроля.
Но ведь это самостоятельная функция управления. Как и все другие, она, конечно,
связана с контролем (как и мониторинг, лицензирование и др.), но ведь это
совсем разные вещи!
Не нужно забывать, что в
соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона "Об охране окружающей
среды" в связи с отсутствием в федеральных законах четкого разграничения
предметов ведения и полномочий целесообразно заключение договоров об этом.
Такой же позиции придерживается и законодатель в Федеральном законе "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органах государственной власти субъектов Российской Федерации".
Москва уже в течение
нескольких лет пытается заключить соглашение о передаче части полномочий в
области охраны окружающей среды от федерального органа исполнительной власти
региональному (не путать с договорами о разграничении компетенции). Усилия пока
не дали результата, но определенные сдвиги есть - к нам уже прислушиваются.
Правительство России
передает функции Федерации на уровень субъектов и органов местного
самоуправления. Но далеко не все, а в основном затратные. Экологический
контроль - функция не затратная, а очень даже прибыльная. Почему МПР России и
субъекты Федерации часто не могут договориться о разграничении объектов
государственного экологического контроля? Представляется, что просто так МПР
России контрольные функции не отдаст.
Кстати, в упомянутом
Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" органы местного самоуправления могут осуществлять экоконтроль за всеми объектами, за исключением федеральных.
То есть и за объектами, подконтрольными региональному государственному экологическому
контролю. Конечно, для Москвы с ее "особым статусом" это не проблема,
а остальным субъектам придется делиться.
Что касается
нормирования и контроля. В действующей системе, на мой взгляд, мало логики:
нормативы конкретному предприятию устанавливает МПР России, а соблюдение
федеральных нормативов контролируют только природоохранные органы субъектов
Федерации (если объект - регионального контроля). А с какой стати МПР России
должно контролировать региональные нормативы?
Теперь о противоречиях
старого и нового законодательства. Теоретические размышления о противоречии
законодательства к практике неприменимы. Поэтому пока Верховый Суд,
Конституционный Суд, Правительство, Президент не отменили нормативный правовой
акт, не признали его недействующим, он должен применяться. Так было, например,
с постановлением Правительства от 28 августа 1992 г. N 632 о плате за
негативное воздействие, которое в итоге было признано действующим.
Заключение
На мой взгляд, норма о
разграничении объектов контроля является новой, она должна была быть ключевой и
для контроля, и для нормирования, и для привлечения к ответственности, и для
процедур согласования документации, и т.д. Однако в действующее
законодательство эта норма пока не внедрена должным образом. Это и понятно -
такой подход противоречит действующему законодательству, которое исходит из
обратной посылки о неразграничении объектов контроля.
Ведь сам Федеральный закон "Об охране окружающей среды", впервые
установивший принцип разграничения объектов государственного экологического
контроля, исходит из идеи неразграничения объектов
контроля. Ведь по логике, раз субъект Российской Федерации имеет свои
подконтрольные объекты, он и должен устанавливать им нормативы (не ниже
федеральных). В таком случае МПР России и его территориальные подразделения не
должны устанавливать нормативы для таких объектов, ведь они не смогут их потом
контролировать. В статьях Федерального закона "Об охране окружающей
среды", посвященных полномочиям Российской Федерации и ее субъектов,
применительно к федеральным органам исполнительной власти должны быть сделаны
(но не сделаны) отсылки к объектам федерального государственного экологического
контроля. На мой взгляд, концепция экологического закона должна исходить из
того, что в отношении "своих объектов" природоохранные органы
федерального и регионального уровня обладают всей полнотой компетенции - но
ведь это там не прописано, не так ли?
Заместитель министра МПР
России К. Янков предлагает не делить объекты, а
восстановить единую государственную службу экоконтроля,
которая существовала во время функционирования Госкомэкологии
России. Однако так уже не получится сделать, ведь уже есть представляемый Вами
департамент, другие региональные природоохранные органы. Думается, рациональнее
было бы объединить усилия федеральных, региональных и муниципальных
природоохранных органов и проводить совместные комплексные проверки, причем
каждый уровень должен контролировать свой аспект. Допустим, МПР России -
выбросы, региональные органы - паспортизацию, муниципальные - размещение
отходов. Возможно, эта и не идеальное решение, но оно позволяет согласовывать
позиции различных органов, координировать проверки и, возможно, увеличить
эффективность проверок.
Хотя я и не исключаю
другой путь: разграничение объектов контроля по трем уровням. Уровень
экологического контроля необходимо определять на начальном этапе хозяйственной
деятельности: экоэкспертизы или экоаудита.
Тогда каждый уровень - федеральный, региональный, муниципальный - сможет
осуществлять полноценное экологическое управление в отношении "своих"
объектов, не вмешиваясь в компетенцию других органов власти.
Наверное, более реально
все-таки разграничить объекты на три уровня, причем разграничить в каждом
субъекте Федерации конкретные объекты контроля (по их названиям, а затем
постоянно поддерживать и обновлять этот список), а не по тем, зачастую
неоднозначным, признакам, которые установлены в постановлении Правительства РФ
от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному
государственному экологическому контролю".[19] При
этом органы каждого из трех уровней экологического контроля будут осуществлять
весь комплекс полномочий в отношении "своих" объектов.
Список
источников и литературы
1.
Конституция
Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
2. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25
июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23
декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря
2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г.
N 1.
3.
Федеральный
закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., N 2, ст.
133
4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября
1999 г., N 42, ст. 5005
5.
Федеральный
закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 3 мая 1999 г., N 18, ст. 2222
6.
Постановление
Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов,
подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 4 ноября 2002 г. N 44 ст.
4390
7.
Постановление
Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О Правилах разработки и
утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 26 июня 2000 г., N 26, ст.
2772
8.
Постановление
Правительства РФ от 3 августа 1992 г.N 545 "Об
утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов
и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов
использования природных ресурсов, размещения отходов" // Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, N 6, ст. 330
9.
Постановление
Губернатора Челябинской области от 26 марта 2002 г. N 136 "Об утверждении
Положения о государственном экологическом контроле на территории Челябинской
области и его осуществлении органами исполнительной власти Челябинской области"
// Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской
области, выпуск N 2, март 2002 г., с.113 – 119
10.
Приказ МПР РФ от 28
апреля 2001 г. N 372 "О внесении изменений и дополнений в приказ МПР
России от 04.04.2001 N 283 "О должностных лицах МПР России и его
территориальных органов, осуществляющих государственный экологический
контроль" // Текст приказа официально опубликован не был
11.
Указ мэра Москвы от 30 декабря 2003 г. N 103-УМ
"Об органах исполнительной власти города Москвы" // Вестник мэра и
правительства Москвы. 2004. N 4.
12.
Федеральный
закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 3 мая 1999 г., N 18, ст. 2222
13.
Голиченков А.К.
Экологический контроль: теория, практика правового регулирования / Автореферат
диссертации доктора юридических наук. М. 1992. С.22.
14.
Ерофеев Б.В.
Экологическое право. - М.: Новый юрист, 1998. Гл.9.
15.
Экологическое право
России. Сборник нормативных актов. - М.: БЕК, 1997.
[1] Федеральный закон
от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., N 2, ст. 133
[2] Федеральный закон
от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., N 2, ст. 133
[3] Постановление
Губернатора Челябинской области от 26 марта 2002 г. N 136 "Об утверждении
Положения о государственном экологическом контроле на территории Челябинской
области и его осуществлении органами исполнительной власти Челябинской
области" // Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства
Челябинской области, выпуск N 2, март 2002 г., с.113 - 119
[4] Постановление
Губернатора Челябинской области от 26 марта 2002 г. N 136 "Об утверждении
Положения о государственном экологическом контроле на территории Челябинской
области и его осуществлении органами исполнительной власти Челябинской
области" // Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства
Челябинской области, выпуск N 2, март 2002 г., с.113 - 119
[5] Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002
г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному
экологическому контролю" // Собрание законодательства Российской Федерации
от 4 ноября 2002 г. N 44 ст. 4390
[6] Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002
г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному
экологическому контролю" // Собрание законодательства Российской Федерации
от 4 ноября 2002 г. N 44 ст. 4390
[7] Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с
изменениями от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня,
4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25
октября, 28, 30 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской
Федерации от 7 января 2002 г. N 1.
[8] Приказ МПР РФ от
28 апреля 2001 г. N 372 "О внесении изменений и дополнений в приказ МПР
России от 04.04.2001 N 283 "О должностных лицах МПР России и его
территориальных органов, осуществляющих государственный экологический
контроль" // Текст приказа официально опубликован не был
[9] Федеральный закон
от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., N 2, ст. 133
[10] Федеральный закон
от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства
Российской Федерации от 18 октября 1999 г., N 42, ст. 5005
[11] Федеральный закон
от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., N 2, ст. 133
[12] Указ мэра Москвы
от 30 декабря 2003 г. N 103-УМ "Об органах исполнительной власти города
Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2004. N 4.
[13] Положения о Департаменте, утвержденного постановлением правительства Москвы от 19 ноября
2002 г. N 939-ПП (действующим в настоящее время в редакции от 9 декабря 2003
г.) // Вестник мэра и правительства Москвы. 2002. N 56.
[14] Федеральный закон
от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., N 2, ст. 133
[15] Федеральный
закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 3 мая 1999 г., N 18, ст. 2222
[16] Постановление
Правительства РФ от 3 августа 1992 г.N 545 "Об
утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов
и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов
использования природных ресурсов, размещения отходов" // Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, N 6, ст. 330
[17] Постановление
Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О Правилах разработки и
утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 26 июня 2000 г., N 26, ст.
2772
[18] Федеральный закон
от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание
законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., N 2, ст. 133
[19] Постановление
Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов,
подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" //
Собрание законодательства Российской Федерации от 4 ноября 2002 г. N 44 ст.
4390