1.3. Деятельность таможенных органов после распада СССР

Глубокий кризис и последующий крах партийно-советской системы управления экономикой и социальными процессами и стремительный переход России, в особенности после августовских событий 1991 года, к глубоким политическим и социально-экономическим преобразованиям повлекли за собой обновление механизма правового регулирования и управления внешнеэкономической деятельностью, а, значит, и таможенного дела.

Началом создания таможенной службы и других таможенно-правовых институтов России можно считать распоряжение Президента РСФСР от 25 августа 1991 года «О деятельности таможенной службы на территории РСФСР».

Затем Указом Президента РСФСР от 25 октября 1991 года был создан центральный таможенный орган России – Государственный таможенный комитет.

Важным шагом в определении правового статуса ГТК РСФСР был Указ Президента от 28 ноября 1991 года «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», в соответствии с которым таможенное ведомство включалось в российскую структуру и, следовательно, отделялось от системы таможенных органов СССР.

По указу Президента России «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» от 30 сентября 1992 года ГТК вместе с другими российскими ведомствами образовал систему органов межотраслевого регулирования.

С подписанием в декабре 1991 года Минского соглашения, прекратил свое существование СССР. Все таможенные органы, действовавшие на таможенной территории, должны были перейти под полную юрисдикцию России. Появилась необходимость разработать статус центрального таможенного органа.

26 декабря 1991 года российское Правительство во исполнение Указа Президента от 25 октября 1991 года приняло постановление    № 65 «Вопросы Государственного таможенного комитета РСФСР». Этим постановлением регламентировался комплекс вопросов по организации таможенного дела и таможенной службы. Было утверждено Положение о ГТК РСФСР. В положении были конкретизированы правовой статус ГТК, его задачи, функции и порядок деятельности.

Непременным условием существованием целостного государства является единство внутреннего рынка, свободное от всяких ограничений перемещение внутри страны товаров, капиталов.

Президент издал Указ «О едином экономическом пространстве РСФСР» от 12 декабря 1991 года, в котором органам власти и управления предписано обеспечить на территории России свободное перемещение товаров, капиталов и рабочей силы.

Принцип свободного перемещения товаров на территории России был еще раз подтвержден Указом Президента «О свободе торговли» от 29 января 1992 года. Данным указом запрещено также произвольное задержание и изъятие перевозимых грузов по решению местных органов.

Тем самым пресечены попытки установления своеобразных таможенных границ внутри государства, раздробления единой таможенной территории России. У единого государства должна быть единая внешняя таможенная граница.

Указом Президента «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» от 15 ноября 1991 годя правительству было предложено в качестве первоочередных мер утвердить Положение о лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров в 1992 году, а также представить предложения по порядку налогообложения экспортно-импортных операций и размерам ставок соответствующего налога и таможенных тарифов.

Почти одновременно с началом организации системы нетарифного регулирования внешнеэкономических связей появились первые документы, касающиеся таможенных пошлин на экспортные и импортные товары. Постановления Правительства России от 31 декабря 1991 года  № 91 «О введении экспортного товара на отдельные товары, вывозимые с территории РФ», и от 15 января 1992 года «О таможенных пошлинах на импортные товары» носили временный характер и действовали до введения общего таможенного тарифа.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 января 1992 года  № 42 «Об изменении ставок экспортного тарифа РФ» были преобразованы ранее установленные ставки этого тарифа. В частности, предусмотрена более четкая и удобная для пользования редакция экспортного тарифа. Вторым из упомянутых постановлений Правительство России отменило действующий с 1981 года Таможенный тариф СССР.

Завершающей вехой этого периода и началом качественно нового этапа развития таможенного законодательства России явилось принятие Таможенного кодекса РФ и Закона «О таможенном тарифе» 1993 года, а также многочисленных иных правовых актов, развивающих, дополняющих и конкретизирующих указанные законы. Начался современный период развития таможенного дела и формирование таможенного права в РФ.

Принципиальное значение имеют два Указа Президента РФ от 6 марта 1995 года «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот» и «Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в РФ».

С этими указами тесно связан Федеральный закон от 13 марта 1995 года «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности», отменяющий все ранее предоставленные участникам внешнеэкономической деятельности льготы в том числе в виде бюджетных ассигнований на уплату таможенных пошлин и других платежей, по обложению ввозными и вывозными таможенными пошлинами, налогом на добавленную стоимость и акцизами на товары, за исключением предоставленных в соответствии с законом «О таможенном тарифе», законами РФ «О налоге на добавленную стоимость», «Об акцизах» и Таможенным кодексом.

Особый политико-экономический резонанс вызвал Указ президента РФ «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот».

В 1992-1993 годах многие предприятия, организации и регионы получили право беспошлинного вывоза за рубеж сырья и стратегических товаров, что привело к серьезным потерям доходов и к другим отрицательным последствиям. Этот Указ Президента призван упорядочить регулирование внешнеэкономической деятельности, создать равные экономические условия ее участникам.

Нахождение оптимальных путей и методов интеграции российской экономики в мировое хозяйство невозможно без овладения богатейшим инструментарием, имеющимся в арсенале многих зарубежных стран и международных организаций. Учитывая это, Россия в последнее время активизировала работу по реформированию национального законодательства (в частности, в аспекте регулирования внешнеэкономических связей), приближая его к общепринятым в международной торговле правовым нормам.

Действенный механизм регулирования внешнеэкономических связей традиционно играет важную роль в развитии экономики любого государства. Взаимовыгодные связи с зарубежными странами позволяют оптимизировать структуру экономики, способствуют устойчивости банковско-финансовой системы, облегчают решение многих социальных проблем.

Один из основных рычагов, с помощью которого государство влияет на внешнюю торговлю, - это эффективная работа таможенной службы. Обеспечивая в полной мере соблюдение таможенного законодательства, ограничивая или стимулируя ввоз и вывоз конкретных товаров, можно решать самые насущные проблемы: наполнять доходную часть государственного бюджета, поддерживать отечественных товаропроизводителей, насыщать внутренний рынок определенными товарами, создавать благоприятные условия для экспорта отечественной продукции.

Российское законодательство о таможенном деле состоит из Таможенного кодекса, принятого Верховным Советом РФ в 1993 г., Закона РФ "О таможенном тарифе" и огромного количества иных нормативных актов. Со временем стало ясно, что эта законодательная база не только чрезвычайно сложна, но и устарела, поэтому в 1999 г. Госдума приняла в первом чтении новую редакцию Таможенного кодекса, которая должна была определить новые принципы организации таможенного дела, обязанности, права и полномочия органов таможенного контроля и участников внешнеэкономической деятельности.

Сегодня уже очевидно, что с подписанием Президентом 29 мая 2003 г. Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс Российской Федерации" открыта новая страница развития таможенного дела нашей страны и самой таможенной службы. По Таможенному кодексу 1993 г. Государственный таможенный комитет Российской Федерации имел широкие права на издание собственных нормативных актов, регулирующих многие сферы таможенного дела. В результате такой нормотворческой деятельности за последнее десятилетие изданы тысячи ведомственных подзаконных документов. Торговля и бизнес, нуждающиеся в стабильности и предсказуемости таможенных правил, не успевали к ним приспосабливаться.

Новая редакция Таможенного кодекса в корне меняет дело. Прежде всего, Кодекс будет способствовать развитию внешней торговли и "открывает стране дорогу" для вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО). Определенные изменения претерпела структура Кодексам, и вызвано это тем, что терминологически он максимально приближен к положениям Киотской конвенции и европейского законодательства (насколько это позволяют особенности русского языка и правила юридической техники). Например, перевозка товаров от места их ввоза в страну до места их таможенного оформления по действующему Таможенному кодексу называется доставкой под таможенным контролем и относится к предварительным операциям таможенного оформления. В новой редакции эта перевозка именуется уже таможенной процедурой внутреннего таможенного транзита. В Кодексе появились новые главы, параграфы и разделы (например, гл.22 "Перемещение транспортных средств"), что связано с более подробным описанием многих положений.

Наряду с этим несколько изменилась общая систематизация и кодификация российского законодательства. Так, положения об ответственности за нарушения таможенных правил содержатся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Нормы о таможенных сборах будут включены в Налоговый кодекс, а положения о стране происхождения товаров, которые до этого были в Законе "О таможенном тарифе" будут теперь содержаться в Таможенном кодексе.

Вступающий в действие с 1 января 2004 г. Таможенный кодекс в новой редакции состоит из 439 статей. Прежде всего надо отметить, что это закон максимально прямого действия. В нем четко определены порядок и правила таможенного контроля, детально прописаны таможенные процедуры, функции и обязанности таможенной службы. За ГТК России остается разработка технологии таможенного контроля в рамках того, что предписал закон, утверждение формы документов и их внутреннего содержания. В законе определено, например, какие сведения может истребовать таможня при пересечении таможенной границы и в каких документах они должны содержаться. Любые требования таможенного органа подлежат письменной мотивировке. Кодекс исключает какие-либо внесудебные процедуры привлечения к ответственности участников внешней торговли и позволяет разрешать споры на месте.

Следует отметить, что действующий пока Таможенный кодекс был принят до принятия Конституции РФ и основных законов в сфере регулирования внешнеторговых отношений. На начальном этапе экономических преобразований в России создать стабильные таможенные правила было практически невозможно. В связи с этим Кодекс 1993 г. содержит общие, "рамочные" положения, предоставляя большие возможности для установления правил перемещения товаров и транспортных средств Государственному таможенному комитету. В конце 90-х годов стране стали требоваться более стабильные правила для развития бизнеса. Поэтому вместо ведомственных актов во многих сферах деятельности стали приниматься законы прямого или максимально прямого действия, направленные на дебюрократизацию экономики, сокращение ведомственного произвола, создание понятных и прозрачных требований для осуществления различных видов деятельности.

Наряду с этим Российская Федерация на протяжении последних лет ведет активные переговоры по вступлению во Всемирную торговую организацию. На переговорном процессе торговые партнеры нашей страны выдвигают определенные претензии к российскому таможенному законодательству и практике его применения отдельными таможенными органами. Своеобразным стимулом для обновления таможенного национального законодательства стало одобрение ВТО в 1999 г. новой редакции Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции). Для России, провозгласившей в области таможенного дела принцип гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами и практикой, положения этой Конвенции служили основным ориентиром для построения нового законодательства. Кроме того, таможенное законодательство затрагивает сферу отношений, подпадающих под правовое регулирование другими законами. Принятые после Таможенного кодекса законы (Налоговый, Гражданский кодексы и другие) создали определенные правовые коллизии.

Международные конвенции, участницей которых является Российская Федерация, имеют в соответствии с Конституцией РФ примат над национальным законодательством. Это означает, что если в международном договоре содержатся иные правила, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством, будут применяться нормы международного договора. В силу этого в российском законодательстве не принято транслировать те положения международных договоров, которые должны непосредственно применяться в России, если она присоединилась к такому договору или заключила такой договор. Так, в новом Таможенном кодексе нет положений, повторяющих Конвенцию МДП (международные дорожные перевозки). Однако существуют международные конвенции, не имеющие непосредственного действия, а содержащие принципы, которые должны быть имплементированы в национальном законодательстве страны, присоединившейся к такой конвенции. По такому принципу построены Киотская конвенция, Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах 1982 г. и некоторые другие. Ранее было указано на то, что Российская Федерация стремится построить свое таможенное законодательство в соответствии с общепринятыми международными договорами и практикой. Поэтому международные конвенции, особенно в области таможенного дела, в той мере, насколько в настоящее время и в ближайшей перспективе в России возможно обеспечить их реализацию, нашли отражение в новой редакции Кодекса.

Стандарты в области таможенного дела со временем меняются и совершенствуются. Так, Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах предусматривает возможность проведения основных таможенных формальностей не на границе (как правило, по месту нахождения получателя импортных товаров). Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Брюссельского протокола в качестве одного из основных стандартов, направленных на максимальное содействие развитию внешней торговли, предусматривает, что декларант должен иметь возможность подать таможенную декларацию в любой таможенный орган (гл.3 Генерального положения к Конвенции), в том числе на границе. Таможенный кодекс также предусматривает возможность подачи таможенной декларации на товары в любой таможенный орган, за редким исключением, когда товары подвержены усиленному таможенному контролю. Однако установленная Кодексом процедура внутреннего таможенного транзита не исключает перевозку товаров в место, приближенное к получателю, для проведения декларирования товаров "внутри" страны. Но где проводить декларирование товаров - на границе или во внутренней таможне, - это выбор отправителя и получателя товаров. Обе названные конвенции предусматривают необходимость координированных действий в том, что касается контроля грузов на границе различными органами и службами. Таможенный кодекс также предусматривает необходимость координации действий различных органов и служб в том, что касается контроля грузов в пунктах пропуска, и одновременное проведение при необходимости проверки товаров (п.3 ст.77).

Говоря о том, что Таможенный кодекс соответствует нормам и принципам ВТО, следует уточнить: соглашения Всемирной торговой организации содержат наибольшее количество требований к таможенному законодательству, в частности:

равного режима в таможенных формальностях вне зависимости от страны происхождения, отправления или получения товаров (ст.I ГАТТ);

отражения принципа свободы транзита (ст.V ГАТТ);

взимания таможенных сборов в размере, эквивалентном стоимости оказанных государственными органами услуг (ст.VIII ГАТТ);

создания эффективной системы обжалования действий таможенных органов (ст.X ГАТТ);

установления правил определения таможенной стоимости (ст.VII ГАТТ).

Все эти требования и правила нашли адекватное отражение в новой редакции Кодекса, который входит в пакет законов, направленных на приведение российского законодательства в соответствие с соглашениями ВТО. Исключение составляют лишь вопросы о таможенных сборах, которые будут отражены в Налоговом кодексе.

Таможенный кодекс должен решать непростые вопросы, связанные с ускорением международного товарооборота. По новому Кодексу таможенное оформление товаров и транспортных средств сокращается с десяти до трех дней. Правда, есть несколько исключений. Например, если не предоставлены все необходимые документы, список которых строго оговорен, на этот случай предусмотрена процедура выпуска товаров под обеспечение таможенных платежей. Если в результате детальной экспертизы подтвердятся сомнения таможенного органа в достоверности сведений в документах или заявленных в грузовой таможенной декларации данных, то тогда будут приниматься соответствующие меры, в том числе доначисление таможенных платежей. Но товар при этом уже будет выпущен в свободное обращение. Конечно, речь идет не о фирмах-однодневках.

Таможенный кодекс предусматривает возможность предварительного декларирования, а также использование электронной декларации и электронной подписи. Теперь за 15 дней до поступления товара на таможенную территорию России возможно подать таможенную декларацию и внести таможенные платежи. Эксперименты показали, что такой порядок сокращает сроки обработки товара на таможне до часов и минут. Ведь когда товар поступает на таможню, инспектору остается только сверить документы с декларацией и самим товаром. По новому Кодексу участник внешнеэкономической деятельности вправе сам определять места временного хранения товаров (сейчас же таможня направляет товары на определенные склады временного хранения). Исключение составляют товары, которые могут представлять угрозу безопасности или здоровью граждан и требуют особых условий хранения (радиоактивные материалы, опасные химические вещества и т.д.).

В Кодексе четко определены положения, регламентирующие правила перемещения товаров физическими лицами. Здесь закон идет по пути предельного упрощения таможенного контроля. Вся идеология Кодекса строится на системе "зеленого" и "красного" коридоров, что позволит гражданам оформлять свой багаж по мировым стандартам.

Новый Кодекс получился либеральным с точки зрения прозрачности, четкого регламентирования правил таможенного контроля и таможенного оформления, расширения прав участников внешнеэкономической деятельности, вплоть до заявительного либо уведомительного характера ряда таможенных процедур и действий. В Кодексе предусмотрено более четкое регулирование таможенных правоотношений. Все нововведения направлены на то, чтобы государство получало доход в казну, а участники ВЭД и граждане - комфортные условия перемещения товаров и транспортных средств.

В Таможенном кодексе полностью учитываются интересы государства, но при этом интересы лиц, участвующих во внешнеторговой деятельности, во многих случаях поставлены на первое место. Особо важным в этом плане представляется положение, согласно которому государство возмещает убытки, причиненные лицам вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликования нормативных правовых актов, а также вследствие недостоверной информации, представленной таможенными органами.

Кодекс уравнивает фискальные и контрольно-надзирательные функции таможенной службы с функцией обслуживания внешней торговли. Одним из основных "камней преткновения" еще при работе над законопроектом было структурное построение законодательства, в том числе решения вопроса, где должен быть прописан порядок определения таможенной стоимости: в законе о таможенном тарифе (как это имеет место сегодня), в Налоговом кодексе или в Таможенном. Этот вопрос остается пока не решенным. Таможенный кодекс содержит лишь механизм реализации положений, касающихся правил определения налогооблагаемой базы. Не решены еще до конца в законодательном плане и вопросы валютного регулирования и валютного контроля. Очевидным остается то, что сегодня только таможня способна сполна проконтролировать движение и возврат валюты в процессе реализации внешнеторговых сделок, поскольку именно она фиксирует все перемещения товаров через таможенную границу. Кодекс определяет валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств как функцию таможенных органов, осуществляемую в соответствии с законодательством о валютном регулировании и валютном контроле, которое еще необходимо принять до 1января 2004 г. во избежание правового вакуума в этом вопросе.

За таможенными органами сохраняются функции правоохранительного органа, подтверждается право на оперативно-розыскную деятельность, и в этом нет никакой российской специфики, так как правом выявлять таможенные правонарушения и привлекать к ответственности обладают все таможни мира. Остается оно и у российских таможенников в силу административного законодательства, равно как и привлечение к уголовной ответственности по ряду составов преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом.

С 1 января 2004 г. личный состав таможенных органов России будет работать в совершенно новых условиях, а чтобы не было каких-либо сбоев, необходима предварительная подготовка всех сотрудников. Уже сейчас ГТК России проводит большую работу, связанную с изучением нового Таможенного кодекса. Не без скромности можно сказать, что профессионализм российских таможенников достаточно высок, а вот психологию многим таможенникам придется менять. Например, сегодня таможенный инспектор, а зачастую и начальник таможни боятся принять решение до тех пор, пока им сверху не скажут или не отпишут (что бывает чаще), как правильно действовать по выпуску или оформлению товаров и транспортных средств. Теперь решение придется принимать на уровне таможни (и только) и отвыкать при этом от привычки действовать с позиции административной силы.

В свете нового Кодекса руководителям таможенных органов (всех уровней) предстоит перестроить всю таможенную систему так, чтобы научить сотрудников работать по закона, напрямую исполняя его предписания. Это не так просто. Кроме того, чтобы закон начал эффективно работать, нужно провести серьезную перестройку таможенных процедур в целях их максимального упрощения. Задача одна - ускорить движение товаров. А нынешние таможенные процедуры идеологически нацелены на обеспечение более плотного таможенного контроля над перемещением товаров и транспортных средств. Следует согласовать с буквой и сутью Кодекса таможенные технологии, инструменты и механизмы, которыми оперирует таможенная служба. Это одна из самых важных задач на ближайшее время.

Таможенный кодекс предполагает изменение статуса таможенного брокера, который должен стать своеобразным "буфером" в отношениях между участниками ВЭД и таможенными органами и который не заинтересован в нарушениях законодательства. Как показывает опыт других стран, наличие на рынке посреднических услуг профессионалов способствует уменьшению риска коррупции. Одновременно Кодекс расширяет круг лиц, которые могут самостоятельно заявлять отдельные режимы и процедуры. Например, в вопросах перевозки товаров такое право предоставляется российским экспедиторам, что позволит оптимизировать логистические схемы и избежать вынужденных расходов на оплату услуг таможенных брокеров.

Несомненную выгоду участникам внешнеэкономической деятельности принесет установление новых сроков уплаты таможенных платежей. Вместо требования уплаты платежей в момент подачи декларации, как это предусмотрено действующим Таможенным кодексом, предполагается, что уплата таможенных платежей будет требоваться непосредственно при выпуске товаров, а в некоторых случаях и после выпуска - при представлении необходимых гарантий. Вследствие этого будет исключено существующее в настоящее время кредитование бюджета за счет участников ВЭД. Будет установлен налогонеоблагаемый минимум для товаров с низкой стоимостью. Это позволит выпускать такие товары максимально быстро, что особенно актуально для экспресс-перевозчиков.

Будут установлены четкие правила доступа лиц на рынок таможенных услуг непосредственно законом (таможенные терминалы, таможенные перевозчики, таможенные брокеры). Увеличивается с трех до пяти лет срок действия разрешений на осуществление видов деятельности в этой сфере.

Предполагается сократить сроки давности взыскания неуплаченных сумм таможенных платежей и сроки проверки товаров после их выпуска до одного года. Это будет способствовать устойчивости экономического оборота и служить определенной гарантией легитимности сделок для лиц, приобретших иностранные товары на внутреннем рынке.

Предусматривается широкое использование информационных технологий для передачи таможенным органам необходимых сведений электронным способом. Это позволит ускорить документооборот, упростить таможенные формальности, сократить издержки, связанные со сбором и представлением необходимых документов.

В рамках поднятой проблемы важное значение имеет соотношение внешнеторговой и внешнеэкономической деятельности, трактуемой Таможенным кодексом. Понятие "внешнеторговая деятельность" определяется в ст.2 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и означает предпринимательскую деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность).

В соответствии со ст.2 ГК РФ предпринимательская деятельность - это самостоятельная, осуществляемая на свой страх и риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Таможенный кодекс регулирует правоотношения, связанные с перемещением через границу всех (любых) движимых вещей, независимо от того, с какой целью такое перемещение осуществляется. Так, подлежат таможенному контролю товары, перемещаемые через таможенную границу физическими лицами не для производственной или иной коммерческой деятельности; товары, перемещаемые в качестве гуманитарной помощи (содействия), в качестве технической помощи; товары, ввозимыми дипломатическими и консульскими представительствами иностранных государств, членами дипломатического персонала и т.д.

Безусловно, в большинстве случаев таможня имеет дело с товарами, перемещаемыми через границу в ходе осуществления внешней торговли. Однако под сферу действия Таможенного кодекса подпадают и товары, перемещаемые при осуществлении производственной кооперации, инвестирования и других видов внешнеэкономической деятельности, которые согласно ч.3 ст.13 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" не являются предметом регулирования этого Закона.

Особого внимания заслуживает тот факт, что формально юридически - в силу положений Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" - меры таможенно-тарифного и нетарифного регулирования должны применяться исключительно при импорте и экспорте товаров, осуществляемых при внешнеторговой деятельности. Это означает, что таможенные пошлины не могут взыскиваться, например, с физических лиц, ввозящих товары для себя, равно как не могут запрещаться к ввозу предметы, опасные для жизни и здоровья людей, если такой ввоз не связан с предпринимательской деятельностью.

Таможенный кодекс служит своеобразным "мостиком" от предписаний Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" ко всем случаям перемещения товаров через таможенную границу, предусматривая, когда и какие меры таможенно-тарифного и нетарифного регулирования применяются.

На таких же принципах основана международная практика. В частности, стандартное правило 6.1 гл.6 Генерального приложения к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (в редакции Брюссельского протокола 1999 г.) предусматривает следующее: "Все товары, включая транспортные средства, ввозимые на таможенную территорию или вывозимые с нее, независимо от того, облагаются ли они таможенными пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю". И уже в рамках конкретных таможенных режимов и процедур определяется, каким образом применяются таможенно-тарифные и нетарифные меры регулирования.

Как известно, многие государства, имеющие хорошие перспективы в международной торговле, потратили не одно десятилетие на выработку и развитие своей внешнеэкономической политики. России, с учетом ее незначительного удельного веса в мировой торговле и наличия мощных промышленных и торговых конкурентов, тоже предстоит многотрудная и длительная работа, для того чтобы имеющиеся в нашем государстве потенциальные возможности (сырьевые ресурсы, научно-технические разработки, огромный потенциал для туризма, квалифицированные кадры и др.) превратить в активно действующие рычаги во внешнеэкономической сфере. Весомую роль в этом должны сыграть таможенные органы Российской Федерации.

1.4. Административная реформа

После судебной и федеральной реформ, которые пока полностью не завершены, настала пора приступить к реорганизации государственного управления и прежде всего исполнительной власти. В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого указа. Простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Концепция административной реформы, понимаемая как система последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти, сформировалась в России к 1997 году. Однако основные элементы и направления административной реформы стали складываться начиная еще с 1991 года. Во многом это происходило стихийно.

В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества "Газпром", "Лукойл" и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.

Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. "Об упорядочении системы государственного управления"[1] устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.

Формально причинами реорганизации системы государственных органов провозглашались принципиальные изменения в политическом и экономическом строе. Так, например, Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти"[2] ставил своей целью формирование отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры центральных органов исполнительной власти. Но фактически перестройка системы органов сводилась к очередным организационным их преобразованиям: укрупнениям и слияниям с целью усиления контроля за ними, решения кадровых вопросов и др.

Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. придали новую энергию процессу организационных преобразований. Анализ первого президентского Послания (1994 г.), которое называлось "Об укреплении Российского государства"[3], позволяет сделать вывод о том, что "кадровые разборки" продолжались. Главный упор в указанном Послании делался на обвинения "старой номенклатуры" в том, что именно она виновна во всех кризисах, охвативших все сферы жизни общества. Было высказано предложение о принятии закона о федеральной государственной службе.

В Послании 1995 г.[4] главное место также было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996 г.[5] последовательно проводилась мысль о том, что в государственном аппарате остается большой процент служащих, свыкшихся с номенклатурными принципами безответственности и приспособленчества. В связи с этим делался вывод, что единственным реальным выходом из кризиса становится использование формирующихся рыночных институтов и стимулов, опора на свободную самоорганизацию общества.

Президентское Послание 1997 г. вновь сменило акцент. Главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата. Говорилось о том, что абсолютное большинство проблем порождено неумелыми действиями власти или ее пассивностью. Критике подверглись институты власти в целом. В разделе Послания "Порядок в исполнительной власти" отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах. Функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.[6]

Отмечалось также, что создание, ликвидация, перестройка того или иного органа зачастую зависят от субъективных критериев, чьей-то пробивной силы, необходимости трудоустройства высокопоставленного чиновника.

Основными направлениями реформирования исполнительной власти выдвигались: 1) радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений; 2) выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; 3) определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.

Для решения перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления были предусмотрены разработка и принятие Программы государственного строительства. Основную часть Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не было сделано).

В Послании Президента РФ 1998 г. эта новая концепция получила название "административная реформа". Специальный раздел Послания так и назывался: "Необходимость административной реформы". Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится концепция административной реформы.[7]

Были обозначены основные элементы концепции. Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и экономических проблем.

В этой связи требовалась всесторонняя концептуальная разработка самих стратегических целей содержания концепции, предполагавшая многолетнюю интеллектуальную и организаторскую работу. Однако кроме отдельных "авторских" разработок и нескольких газетных статей на эту тему так ничего и не было сделано. Очевидно, отсутствовали движущие политические силы, заинтересованные в административной реформе. Пришедшие к власти "элитарные" слои менять что-либо в содержании и направлении деятельности системы управления были не заинтересованы.

Если свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему: 1) сократить число государственных служащих; 2) создать условия, вынуждающие государственные структуры конкурировать в области предоставления услуг населению; 3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты деятельности государственных органов; 4) разработать программы, направленные на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию, ликвидацию) системы управления; 5) повысить квалификацию государственных служащих; 6) стимулировать служащих и т.д.

Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не увязаны между собой и нередко даже противоречили друг другу. Так, безуспешными оказались все попытки призвать служащих к повышению эффективности деятельности органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение численности служащих. Единую концепцию административной реформы создать так и не удалось.

В результате многочисленные заявления и призывы к очередной реорганизации системы исполнительной власти, звучавшие в 1991-1999 гг., никакого сколь-нибудь существенного результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, "дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы".[8]

В Послании 2000 г. концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев оказались "смешаны с функциями коммерческих организаций"[9]; "вакуум" власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и планами[10]. Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты "тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг".[11]

Нынешние функции государственного аппарата, говорилось далее, не приспособлены в целом для решения стратегических задач. Стало ясно, что потенциал частичных улучшений государственного аппарата исчерпан. Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и работающий государственный аппарат, адекватный поставленным целям. Предлагалось, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом с тем, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и исполнения решений; в-третьих, дать анализ реализуемых государственных функций с тем, чтобы сохранить только необходимые.

Ни первая, ни вторая проблемы так и не были решены. Что же касается третьей, то о ней вспомнили только в феврале текущего года. Было дано срочное правительственное поручение министерствам и ведомствам - составить перечни закрепленных в законах функций этих органов, выявить избыточные функции. Данная работа была объявлена главной в административной реформе.

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина мая с. г. административная реформа выступает важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходимы глубокий анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации поставленных целей. Не менее важно последовательно и активно наращивать усилия по достижению стратегических задач, не подменять их текущими делами, не заводить в бюрократические тупики. То, что опасность такой подмены существует, показывает первый опыт реализации административной реформы.

Рационализация системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции системы органов или органа (путем их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность, документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно необходимы.

В настоящее время рационализация идет по первому пути. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Институт законодательства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной власти. Анализу было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Методика изучения была согласована с Аппаратом Правительства РФ и включала рассмотрение следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработка и реализация политики (в сфере, отрасли), регулирующая, аналитическая, координационная, разрешительная, надзорно-контрольная. Их оценка проводилась с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"[12] и других федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов. Анализ выявил более 5035 функций, из которых 2682 - регулятивные, 496 - надзорно-контрольные, 572 - разрешительные.

В значительной части проанализированного массива нормативных правовых актов функции федеральных органов исполнительной власти определены в основном правильно. Их анализ показал, что Правительство РФ осуществляет преимущественно аналитические, регулятивные и координационные функции. В тематических федеральных законах реализация этих функций возлагается на федеральные органы исполнительной власти. Это в принципе соответствует положениям ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Вместе с тем нечеткость и противоречивость нормативных терминов "функция", "компетенция", "право", "полномочия", "обязанности" затрудняли анализ. Выявлен ряд противоречий и пробелов в регулировании функций федеральных органов. Они касаются соотношения этих функций согласно Конституции РФ, федеральных законов и положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.

На практике запущено в оборот понятие "избыточные" функции. Необходимость раскрытия этого понятия имеет большое практическое значение, поскольку все министерства и ведомства, представившие предложения по избыточным функциям, смешали два понятия - "несвойственные функции" и "избыточные функции", и большинство функций, отнесенных ими к избыточным, попало в разряд несвойственных функций.

Министерство экономического развития и торговли РФ дало в этой связи разъяснение. Суть его состоит в том, что к несвойственным функциям относятся необходимые, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства функции. В качестве примера называлась функция надзора за маломерными судами, которую Министерство природных ресурсов РФ предложило передать как избыточную в Министерство транспорта РФ.

На предмет избыточности функции должны были анализироваться по шести основным критериям: 1) закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти; 5) обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям; 6) может ли функция осуществляться участниками рынка.

Чрезвычайная сложность такого анализа на практике, когда тесно взаимодействуют и переплетаются сотни функций органов власти, еще больше усложняется и запутывается, когда сами избыточные функции делятся на:

формально избыточные, то есть функции, содержащиеся в положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства РФ как функции конкретных ведомств);

собственно избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований (например, функции МВД России по регистрации копировально-множительной техники);

условно избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Министерства юстиции РФ по созданию или упразднению государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов);

потенциально избыточные - функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется более детальное их изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.

Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся: к упразднению функции, в том числе выведению ее за пределы исполнительной власти и последующей передаче специализированной государственной организации (учреждение, казенное предприятие); передаче функции на нижестоящий уровень власти (субъектам РФ или муниципалитетам); передаче функции саморегулируемой организации; проведению дополнительного изучения вопроса о целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.

В 1973 году автор данной статьи участвовал в разработке классификатора функций Министерства угольной промышленности СССР. Большой коллектив разработчиков (ученых и практиков) занимался этой работой два года, хотя задача была сформулирована значительно проще. Результаты этой работы были понятны каждому практическому работнику Министерства. Тем не менее разработка классификатора так и осталась нереализованной из-за множества объективных и субъективных причин.

В данном же случае сами ведомства должны определить (минуя стадию определения объективно необходимых функций), какие из осуществляемых ими функций дублируются, а какие - не относятся к их компетенции. "Устранение" избыточных функций объявляется основной задачей реформы. Нет функций - нет органов. Нет органов - нет проблем.

И вполне естественно, что наличие избыточных функций признали очень немногие органы. Министерство иностранных дел РФ, например, согласилось отказаться от регулирования порядка посещения воинских захоронений родственниками на территории других стран. Министерство образования признало избыточным свое участие в изучении рынка труда. А Министерство промышленности, науки и технологий России предложило передать свои избыточные функции другим министерствам.

Предложенная классификация функций не выдерживает критики. Шесть основных критериев выделения "избыточных" функций внутренне противоречивы; к потенциально избыточным функциям относятся функции, которые признаются таковыми только после детального изучения; неясны различия между "несвойственными" и "избыточными" функциями. И самое главное: не анализируются взаимосвязи объективно необходимых функций управления и функций органов государственной власти.

Поверхностный подход к сложившейся проблеме создает лишь видимость административной реформы. Это отлично понимают и в Правительстве РФ. Его Аппарат получил от министерств и ведомств список из 256 "условно избыточных" и 124 "потенциально избыточных" функций. Но в самом Правительстве РФ, однако, не смогли понять разницу между ними. В итоге было объявлено, что выполненная работа не соответствует поставленной Президентом РФ задаче и не является реформой по сути.

Условность грани между объективно необходимыми функциями управления и избыточными функциями органов показывает следующий пример. Недавно на заседании Президиума Государственного совета РФ говорилось о необходимости восстановления органа по государственному экологическому контролю. При этом отмечалось, что как только применение штрафных санкций за загрязнение окружающей среды достигало своего максимума, статус природоохранного ведомства сразу понижался, его функции объявлялись "ненужными".

В Послании Президента РФ 2003 г. содержится, правда, несколько противоречивый (очевидно, не случайно) подход к этому вопросу. С одной стороны, в нем правильно подчеркивается, что бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать функции государственных органов. С другой стороны, делать это нужно на основе предложений самих министерств и ведомств.

Отметим в этой связи, что в Указе Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"[13] говорится уже не об избыточных функциях, а об "избыточном" государственном регулировании в деятельности министерств и ведомств, а также об исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, об организационном разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля. Понятия "избыточная функция" и "избыточное государственное регулирование" не тождественны между собой. Избыточное государственное регулирование может осуществляться по всем функциям государственного органа и относится уже не к содержанию, а к методу их реализации.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"[14] содержит иную технологию определения "необходимых" и "избыточных" функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.

Более того, именно Президент РФ своими указами о системе (или структуре) федеральных органов исполнительной власти дает поручения Правительству с целью установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов исполнительной власти, распределить функции упраздняемых органов, внести изменения в положениях о них.

Создание устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе.

Этим определяется возможность периодического и широкого обсуждения положений о федеральных органах исполнительной власти, что позволяет своевременно выявлять излишние функции органа либо находить наиболее эффективные средства осуществления объективно необходимых функций. Значение данной работы особенно возрастает в условиях постоянной реструктуризации отраслей и сфер государственного управления.

Установление того, какая функция органа является "излишней", а какая - объективно необходимой, вытекает из целей, поставленных перед органом. Здесь уже требуется всесторонний анализ. Множество субъективных факторов и условий, ускользающих от анализа из-за недостаточно развитой теоретической и прикладной базы, часто не позволяют формулировать ясные и четкие цели, систематизированный перечень задач и функций, необходимых для их реализации, определяемой с позиций эффективного развития подчиненных или подведомственных органу объектов управления. За основу берутся в таких случаях "передовой опыт", доказавшие свою эффективность конкретные системы и структуры управления.

На практике господствует эмпирический анализ фактических действий служащих органа, после которого редко ставится главная цель - определить, что же должен делать орган, чтобы задачи, поставленные перед ним, решались наиболее рационально. При этом перечень необходимых для их реализации функций может не совпадать с тем, что зафиксировано в различных нормативных актах, регулирующих деятельность данного органа.

До этой стадии совершенствование деятельности органа обычно не доходит: дело ограничивается лишь анализом конкретных действий его работников либо формальным "упорядочиванием" функций органов в соответствии с утвержденным Положением. Данная работа относительно легко поддается систематизации. Но при всей ее полезности в плане рационализации управленческого труда она не дает ответа на главный вопрос: нужны ли вообще те или иные функции органа и если да, то в каком объеме, где и кем должны осуществляться?

Согласно статье 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Под этим подразумеваются, в частности, определение целей, задач и функций этих органов путем утверждения положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, установление предельной численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов.

Правовая форма реализации данного полномочия Правительства состоит в том, что разработка проекта положения об органе исполнительной власти осуществляется самим органом по поручению Правительства, однако именно последнее несет ответственность за правильное определение целей, задач и функций соответствующего органа. Оно также несет и ответственность за утверждение "избыточных" функций органа.

В положениях об органах исполнительной власти наиболее полно отражается правовой статус министерств и иных федеральных ведомств. По общему правилу положения о них утверждаются Правительством. Разработка этих документов осуществляется в настоящее время уже после образования соответствующего органа исполнительной власти. Вместе с тем известны случаи, когда поручения Правительства о разработке соответствующих положений не всегда выполняются в отведенный для этого срок. В результате наметилось отставание оформления правового статуса министерств и иных органов исполнительной власти от организационных преобразований в системе в целом. Министерства и ведомства сливаются, разъединяются и т.п., а изменения и разработка новых положений не успевают за структурными переменами. Вследствие этого функции органа складываются стихийно, на основе текущих указаний "сверху" и саморегулирования, в результате чего и возникают "избыточные" функции.

22 сентября 1998 г. был принят Указ Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти"[15], в соответствии с которым Правительству РФ предписывалось устанавливать функции и полномочия вновь образованных федеральных органов исполнительной власти, а также распределять функции упраздняемых органов. Кроме того, положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти должны утверждаться на заседаниях Правительства РФ.

Как правило, при реорганизации или образовании того или иного нового ведомства положение о нем готовилось в течение длительного периода времени, которое во многом тратилось на согласование функций и полномочий создаваемой структуры со смежными органами. Совместно определялись сферы и границы компетенции, что позволяло избегать дублирования функций.

В случае, когда реорганизация затрагивала всю систему органов исполнительной власти, применялся другой подход - активные действия "сверху".

В качестве вывода отметим, что перед тем, как заниматься выявлением "избыточных" функций, необходимо доработать и принять федеральный закон "О федеральных органах исполнительной власти". Проект этого закона был разработан еще в 1994 году. В нем, в частности, содержится специальная статья, закрепляющая функции федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п."г" ст.71 Конституции РФ должна быть закреплена устойчивая система видов этих органов и обеспечена их стабильная деятельность без фиксированного перечня действующих министерств и ведомств. Это позволит обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления деятельностью федеральных органов исполнительной власти с целью избежать слишком частых обращений к сложной процедуре внесения изменений в этот закон.

Соответственно, конкретные функции, вытекающие из особенностей установленной законом сферы деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти, будут определяться положением о нем.

Проведения административной реформы с опорой только на государственный аппарат далеко не достаточно. Повышение эффективности государства как политической организации невозможно, в свою очередь, без укрепления фундаментальных основ любой организации - иерархического принципа построения государства, определяющего, в свою очередь, иерархическую организацию государственной службы.

Глава 2. Правовые основы деятельности таможенных органов в налоговой сфере

[1] См.: Ведомости РФ. 1992. N 21. Ст.1160.

[2] См.: САПП РФ. 1992. N 14. Ст.1091.

[3] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1994.

[4] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1995.

[5] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1996.

[6] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1997. С.17.

[7] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1998. С.56.

[8] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2000. С.9.

[9] Там же. С.19.

[10] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2000. С. 19.

[11] Там же.

[12] См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712.

[13] См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст.3046.

[14] См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712.

[15] См.: СЗ РФ. 1998. N 39. Ст.4886.