СОДЕРЖАНИЕ

Введение. 4

Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ   ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ.. 8

1.1. Понятие, функции должностного лица. 8

1.1.1.  Лица, занимающие государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и государственные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц. 8

1.1.2. Лица, занимающие должности в органах местного самоуправления и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц. 28

1.2. Определение должностных полномочий, характер служебных прав и обязанностей. 66

1.3. Общая характеристика должностных преступлений. 72

Глава II. ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ.. 85

2.1. Состав преступления. 86

2.1.1. Субъективная сторона преступления. 88

2.1.2.Объективная сторона. 92

2.1.3. Субъект преступления. 96

2.1.4. Объект преступного посягательства. 102

2.2. Формы и способы злоупотреблений должностными полномочиями. 103

2.3. Квалифицирующие признаки преступления. 106

Глава III. ПРЕВЫШЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ.. 107

3.1.  Состав преступления. 108

3.1.1. Субъективная сторона преступления. 114

3.1.2.Объективная сторона. 115

3.1.3. Субъект. 116

3.1.4. Объект преступного посягательства. 118

3.2. Квалифицирующие признаки превышения должностных полномочий. 118

Заключение. 121

Список использованных источников. 125

Приложение

Введение

Проблемы юридической ответственности должностных лиц исполнительной власти за злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства, являются весьма значимыми для общества и наиболее трудно решаемыми как в юридической теории, так и на практике.

  Выбранная тема  работы является весьма актуальной в современных условиях, когда в Российской Федерации активно осуществляется правовая реформа, и закладываются основы правового государства, особенно важно  изучить все тонкости  и проблемы, возникающие при квалификации должностных преступлений.

Сравнительный анализ действующего российского и зарубежного законодательства, а также реального состояния законности в этой сфере, как в нашей стране, так и за рубежом дает достаточные основания для признания актуальности и практической значимости решения этих проблем.

Разумеется, соотношение возможностей гражданского контроля со стороны общества и реальной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти перед обществом в разных странах существенно различаются. Это связано как с историческими условиями формирования государственного устройства, уровнем социально - экономического развития, так и с развитостью правовой культуры общества. Как правило, последнее находит свое отражение в нормах законодательства и в юридической практике.

Влиятельные международные организации ежегодно публикуют сведения о коррумпированности властных структур в разных странах. Проявления коррупции имеют место и в США, и во Франции, и в ФРГ, и в Италии, и в других странах, однако Россия неизменно оказывается в числе самых коррумпированных государств. В нашей стране коррупцию и безответственность значительной части должностных лиц исполнительной власти, которые предопределяют плачевное социально - экономическое положение большой части законопослушного населения, породил "дикий капитализм".

Злоупотребление правом представляет собой такой способ осуществления права в противоречии с его назначением, посредством которого субъект причиняет вред личности, обществу, государству.

Правильная квалификация деяния как злоупотребления правом имеет не только исключительно важное познавательное, научное, но и практическое значение. Однако проблема квалификации представляется чрезвычайно сложной, поскольку само понятие "злоупотребление правом" в большинстве случаев детально законодателем не определено, а то и вовсе является оценочным. На практике это означает отсутствие возможности у правоприменителя отыскать в законе четко прописанные признаки злоупотребления правом [1]. В то же время не решать серьезные вопросы практического характера нельзя.

Для того чтобы выяснить, является ли конкретное деяние злоупотреблением правом, необходимо осуществить анализ правовой ситуации, обратив внимание на следующие вопросы:

1. Обладает ли субъект конкретным правом (должностными полномочиями)?

2. Совершил ли он действия по осуществлению своего права?

3. Осуществлено ли субъективное право в противоречии с его назначением?

4. Был ли причинен вред личности, обществу, государству в результате осуществления права?

При положительном ответе на все вышеперечисленные вопросы есть основание полагать, что субъект злоупотребил своим правом.

Субъект считается обладающим субъективным правом лишь в том случае, когда он наделен конкретным правом управомочивающими нормами действующего законодательства. Осуществление конкретного субъективного права представляет собой совершение определенных действий по претворению в жизнь соответствующих правовых предписаний.

Осуществление права в противоречии с его назначением имеет место в двух случаях. Первый, когда субъект осуществляет право, не соотнося свое поведение с общими или отраслевыми принципами права, то есть поступает вопреки смыслу и общим началам права. И второй, при котором субъект, осуществляя субъективное право, не исполняет корреспондирующую данному праву обязанность.

Необходимым признаком злоупотребления правом является причинение вреда другим субъектам посредством осуществления своего субъективного права. Под вредом в данном случае следует понимать ущерб, убытки, нарушение прав и законных интересов граждан либо создание ситуации, при которой их невозможно реализовать.

Согласно ст. 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями представляет собой использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Таким образом, должностное лицо злоупотребляет имеющимся у него правом в том случае, когда осуществляет свое право в противоречии с его назначением ("вопреки интересам службы") и при этом причиняет вред личности, обществу или государству. Обращает на себя внимание тот факт, что уголовно наказуемое злоупотребление имеет место только в случае причинения существенного вреда охраняемым законом отношениям. Получается, что, если в результате злоупотребления правом вред был причинен незначительный, злоупотребление считается правомерным, а, следовательно, ненаказуемым.

При отграничении злоупотребления должностными полномочиями от превышения должностных полномочий следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо использует предоставленные ему законом права и полномочия вопреки интересам службы, а во втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиям другого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить). Таким образом, при превышении полномочий субъект не имеет конкретного субъективного права на осуществление определенных действий, а значит, данное деяние не может рассматриваться как злоупотребление правом.

Объект исследования – составы преступлений, предусмотренные статьями 285 и 286 Уголовного кодекса  Российской  Федерации.

Итак, цель работы – путем сравнительного анализа рассмотреть, как соотносятся злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий.

Для этого и поставлены следующие задачи (основные вопросы, подлежащие разработке (исследованию)): понятие, функции должностного лица, определение лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и лиц, занимающих государственные должности субъектов Российской Федерации, государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся  к числу должностных лиц, определение должностных полномочий, характер служебных прав и обязанностей, общая характеристика должностных преступлений, состав преступления, предусмотренный статьей 285 УК, формы и способы злоупотреблений должностными полномочиями, квалифицирующие признаки данного вида преступления, состав преступления, предусмотренный статьей 286 УК, квалифицирующие признаки превышения должностных полномочий.

Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ   ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

1.1. Понятие, функции должностного лица

1.1.1.  Лица, занимающие государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и государственные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц

Государственная служба Российской Федерации характеризуется следующими признаками.

Во-первых, это профессиональная деятельность, предполагающая наличие у лица соответствующего профессионального образования и соответствующей специализации. Профессионализм и компетентность государственных служащих являются законодательно установленным принципом государственной службы Российской Федерации.

          За подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей государственные служащие несут юридическую ответственность. В целях обеспечения профессионализма и компетентности государственных служащих и соответственно для обеспечения полной и эффективной реализации возложенной на государственный орган компетенции установлена классификация государственных должностей государственной службы  по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения своих обязанностей одной специализации соответствующего профессионального образования.

Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов (Приложение А).

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" [2] впервые дал определение правоохранительной службе. Законодатель определил этот вид федеральной государственной службы как профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Однако представленная дефиниция в настоящее время не применяется, поскольку до сих пор не принят и соответственно не введен в действие отдельный федеральный закон о правоохранительной службе. А необходимость введения в действие такого закона обусловлена ст. 19 Закона "О системе государственной службы Российской Федерации".

Как видно, правоохранительная служба отличается от иных видов государственной службы, главным образом военной, своими функциями. Речь в данном случае идет не о военной обороне и военной безопасности государства, а о внутригосударственной безопасности, законности, правопорядке, борьбе с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина. Пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранение и соответственно являются правоохранительными органами, непросто. Однако некоторые выводы можно сделать на основании анализа действующего правового материала.

Так, по смыслу Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" [3] (с последующими изм. и доп. по сост. на 30 июня 2003 г.) правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Правоохранительные функции указанных субъектов закреплены в Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" [4] (с последующими изм. и доп. по сост. на 7 июля 2003 г.), Федеральных законах от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" [5] (с последующими изм. и доп. по сост. на 30 июня 2003 г.), от 12 августа 1995 г. N 144 "Об оперативно-розыскной деятельности" [6] (с последующими изм. и доп. по сост. на 30 июня 2003 г.), от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" [7] (с последующими изм. и доп. по сост. на 30 июня 2003 г.) и других нормативных правовых актах.

Гражданам, служащим в правоохранительных органах, присваиваются специальные звания и классные чины.

Так, статьей 17.1 Закона Российской Федерации "О милиции" установлены следующие специальные звания сотрудников милиции: а) рядовой состав: рядовой милиции; б) младший начальствующий состав: младший сержант милиции, сержант милиции, старший сержант милиции, старшина милиции, прапорщик милиции, старший прапорщик милиции; в) средний начальствующий состав: младший лейтенант милиции, лейтенант милиции, старший лейтенант милиции, капитан милиции; г) старший начальствующий состав: майор милиции, подполковник милиции, полковник милиции; д) высший начальствующий состав: генерал-майор милиции, генерал-лейтенант милиции, генерал-полковник милиции.

Специальные звания начальствующего состава милиции являются пожизненными. При прекращении службы к имеющимся специальным званиям сотрудников милиции добавляются слова "в отставке".

Порядок присвоения и лишения специальных званий сотрудников милиции должен определяться специальным федеральным законом.

  В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

Статья 1 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27. 07. 2004 г. устанавливает основные  определения [8]: 

1) государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации  - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;

2) представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации  на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Статья 4. Закона содержит принципы гражданской службы. Принципами гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";

3) Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законодательством, то применяются правила международного договора.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.

Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации.

Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин государственной гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом Российской Федерации.

В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Правительством Российской Федерации.

В иных федеральных государственных органах указанный классный чин присваивается руководителем федерального государственного органа.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта Российской Федерации присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется указом Президента Российской Федерации.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.

Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением устанавливаются федеральными законами.

Ответственность за несоблюдение ограничений устанавливается федеральными законами.

В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

2) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами;

6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

В случае если, владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе:

1) замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности;

2) разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Гражданский служащий обязан:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;

4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

6) соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих;

7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

9) проявлять корректность в обращении с гражданами;

10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Федеральным законом.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установленозаконом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";

2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

3) при заключении срочного служебного контракта;

4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 28 и частями 1, 2 и 3 статьи 31  Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

5) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента Российской Федерации.

Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

В должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

1.1.2. Лица, занимающие должности в органах местного самоуправления и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом «Об основах муниципальной службы», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом «Об основах муниципальной службы», другими федеральными законами.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах муниципальной службы».

Муниципальная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

9) внепартийности муниципальной службы.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.

Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Виды поощрений муниципального служащего и порядок их применения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;

2) денежное содержание и иные выплаты;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В случае ликвидации органа местного самоуправления, сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные законодательством Российской Федерации о труде для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций, сокращения штата работников.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом.

Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а также находиться на муниципальной службе в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях:

достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы;

прекращения гражданства Российской Федерации;

несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего настоящим Федеральным законом;

разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну и др.

Выход на пенсию муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы - 60 лет. Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного для муниципальной службы возраста. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год.

Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.

Итак,  должность муниципальной службы - это муниципальная должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц денежным содержанием за счет средств местного бюджета, замещаемая на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора.

В состав полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области муниципальной службы входит принятие и изменение федеральных законов об основах муниципальной службы, контроль за их соблюдением, принятие федеральных программ развития муниципальной службы, регулирование и защита прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления в области муниципальной службы, регулирование и установление ответственности муниципальных служащих за нарушение законов, установление и обеспечение федеральных гарантий для муниципальных служащих и др.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в данной области отнесено принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации, контроль за их соблюдением, принятие территориальных программ развития муниципальной службы, установление и обеспечение гарантий субъекта Российской Федерации для муниципальных служащих, установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной службы субъекта Российской Федерации.

Муниципальные образования регулируют статус служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, требования к должностям этой службы в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Они занимаются организацией муниципальной службы, установлением и обеспечением гарантий муниципальных образований для муниципальных служащих.

Нормативными правовыми актами или уставом муниципального образования должности муниципальной службы подразделяются в соответствии с законом на группы: высшие и главные должности, устанавливаемые уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, ведущие и старшие, устанавливаемые нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с его уставом и законами субъекта Российской Федерации, и младшие, устанавливаемые нормативными актами муниципального образования на основе его устава.

Согласно порядку, урегулированному законами субъектов Федерации на основе федеральных законов, муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Смысл их в том, чтобы определить, соответствует ли уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих требованиям, предъявляемым к должностям муниципальной службы в соответствии с квалификацией должностей муниципальной службы.

В стаж муниципальной службы муниципального служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, право на получение ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, право на назначение пенсии за выслугу лет и других выплат в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципального образования, включается время работы на должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях.

Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. Время работы на должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе.

При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу или занимать должность муниципальной службы в случаях: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишения его права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и т.д.

Гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок, на срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или на иной срок, предусмотренный уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Право граждан на равный доступ к муниципальной службе обеспечивается конкурсом на замещение вакантной должности муниципальной службы. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление об участии в нем. Он проводится конкурсной комиссией в порядке, установленном нормативным правовым актом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и федеральным законом.

Закон устанавливает ряд других норм, регулирующих муниципальную службу, в частности особенности правового регламентирования отдельных вопросов, связанных со статусом депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих на постоянной основе деятельность на выборных муниципальных должностях. На этих лиц распространяются гарантии и ограничения, связанные с муниципальной службой. Причем на члена выборного органа местного самоуправления и выборное должностное лицо местного самоуправления, избранных представительным органом из своего состава и осуществляющих на постоянной основе деятельность на выборных муниципальных должностях, не распространяется запрет быть депутатом представительного органа местного самоуправления.

На депутата, осуществляющего на постоянной основе деятельность на выборной муниципальной должности во фракции, депутатской группе и иных формированиях политических партий и общественных объединений, действующих в представительном органе местного самоуправления согласно уставу муниципального образования, не распространяются запреты, установленные для муниципального служащего, использовать свое служебное положение в интересах политических партий и общественных объединений, а также образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Статья 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» как и многие другие статьи Закона, предоставляет широкие возможности самоорганизации муниципальных образований. Она устанавливает свободу выбора организационных структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляя населению право самому выбрать наиболее подходящее для себя при данных условиях либо найти другое. Документом, закрепляющим организационную структуру муниципального образования, является его устав. Если иметь в виду конституционную норму, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется самим населением, устав, закрепляющий эту структуру, должен получить одобрение населения. Это может быть сделано путем референдума, обсуждения и одобрения проекта устава на собраниях и сходах граждан и другими способами. Если устав принимается представительным органом - все равно структура органов местного самоуправления как составная часть устава в виде основных принципов и норм организационного устройства должна быть одобрена жителями соответствующих городских и сельских поселений.

К сожалению, практика дает очень мало примеров соблюдения этого правила. Более того, законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев слишком жестко определяют структуру органов местного самоуправления, не учитывая сказанное на этот счет в Федеральном законе. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области" записано, что Глава местного самоуправления становится таковым, если он является Главой администрации и занимает эту должность в силу избрания председателем соответствующего представительного органа местного самоуправления. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области" определено, что Уставом муниципального образования должность Главы муниципального образования может быть предусмотрена только на территории поселков, сельсоветов, округов и т.д. В этом же Законе установлено, что органы самоуправления делятся на те, которые образуются в соответствии с саратовским Законом (представительные и исполнительные органы - советы, собрания, комитеты, главы муниципальных образований и администраций), затем образованные в соответствии с уставом муниципального образования и, наконец, "структурные подразделения вышеуказанных органов".

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Именно такую должность предусматривает ст. 16 Закона, оставляя решение вопроса о целесообразности ее введения за самим муниципальным образованием.

Согласно п. 1 ст. 16 в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна. В одном городе вправе решить, что выборным станет одно, главное должностное лицо, в другом - несколько должностных лиц (ст. 14).

И все это будет отвечать нормам федерального акта. Другое дело, что сейчас, на начальном этапе реформы местного самоуправления, избрание многих должностных лиц можно считать "излишней роскошью", чрезмерной тратой сил. Уставы, и это вполне резонно, сосредоточивают внимание на определении статуса первого, главного должностного лица местного самоуправления и порядке его избрания, а также главы администрации, который во многих случаях тоже является выборным.

Этим пунктом определяется порядок выборов главы муниципального образования. Причем само муниципальное образование решает, избирать ли главу путем всеобщего, равного и прямого голосования или представительным органом. При этом порядок избрания устанавливается федеральными законами и законами субъектов Федерации. На практике в большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами Федерации. Поскольку, однако, правовое обеспечение выборов со стороны субъектов Федерации запаздывает, некоторые муниципальные образования сами установили порядок выборов, в том числе и выборов главы муниципального образования, представительным органом. Например, в Уставе города - района Борисоглебска Воронежской области сказано, что Глава местного самоуправления (он же Глава администрации) избирается муниципальным Советом тайным голосованием, причем в выборах должно участвовать не менее двух третей избранных депутатов. Глава считается избранным, если за него проголосовало более 50% от числа депутатов муниципального Совета.

Сложный вопрос - правовой статус главы муниципального образования, его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п. 1 ст. 16 о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Что значит "возглавляет деятельность по осуществлению самоуправления"? Не заложена ли в этой формуле возможность трактовать ее так, как это сделано в Уставе Астраханского городского Совета, где говорится, что мэр города, являющийся "высшим должностным лицом городского самоуправления, возглавляет систему органов местного самоуправления"?

Исходя из формулы Закона, теоретически можно вполне допустить самостоятельную, наряду с другими органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как вовне, так и внутри. Разумеется, ему должны быть подчинены все другие органы, выполняющие его указания. Но тогда ставится под вопрос сама сущность местного самоуправления, нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию. Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением (а они должны быть образованы по закону в обязательном порядке), возникают вопросы о том, кто и как организует исполнение решений представительных органов и т.д.

Возможно предположить и другое: глава муниципального образования - это символ единства действий всех органов местного самоуправления. Он "властвует, но не правит", представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального образования. Но тогда теряется смысл создания этой должности как "возглавляющей деятельность по осуществлению местного самоуправления".

Практика пошла по пути, определенному п. 3 ст. 16 Закона. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, причем глава муниципального образования, избранный населением, нередко наделяется правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

В Федеральном законе положение главы муниципального образования в составе представительного органа изложено очень кратко. Уставы же определяют роль главы в этом смысле достаточно подробно, причем в разных муниципальных образованиях она неодинакова. Главное, что отличает в ряде случаев статус главы муниципального образования, - избран он населением или представительным органом.

В Уставе города - района Борисоглебска Воронежской области глава муниципального образования избирается муниципальным Советом из числа депутатов и является председателем Совета. Он председательствует на заседаниях Совета и организует деятельность депутатов. Этим его функции и ограничиваются. По сути, вряд ли можно считать, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, ибо муниципальный Совет избирает еще главу администрации, который по своему функционально - правовому значению больше подходит к роли главы муниципального образования. Хотя он и не председательствует в Совете, только по его представлению могут быть приняты решения Совета по ряду существенных вопросов, связанных с правотворческой деятельностью. Кроме того, глава администрации может обратиться в муниципальный Совет с предложением о приостановлении, отмене, дополнении и изменении документов, принятых муниципальным Советом. Устав не определяет правовых последствий таких обращений, но сама по себе их возможность вряд ли может быть оценена как формальная.

Совсем иное положение в Ногинском районе Московской области. Глава района (именно так именуется здесь глава муниципального образования) избирается населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он входит согласно Уставу района в состав Собрания представителей, организует его работу и председательствует на его заседаниях. Глава района вправе созывать и вести очередные и внеочередные, открытые и закрытые заседания Собрания представителей, вносить вопросы в повестку дня заседаний Собрания, вносить на рассмотрение Собрания представителей проекты решений, выступать с докладами или содокладами, выступать вне очереди на заседании Собрания, давать заключение по проектам решений Собрания и предлагать поправки к проектам, использовать право вето в отношении принятых Собранием решений. При внесении главой района поправок к проектам нормативного акта района каждая из этих поправок включается в проект, если не будет отклонена большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании.

Как видим, возможности главы района влиять на деятельность Собрания представителей весьма значительны. Это не просто вхождение в состав Собрания и выполнение роли председателя на его заседаниях. Это, по сути, руководство его деятельностью, что вряд ли закладывалось в содержание формул Федерального закона. Тем не менее, как устанавливает п. 3 ст. 16 данного Закона, глава муниципального образования наделяется уставом собственной компетенцией без каких-либо ограничений.

О том, что формулу о "собственной компетенции" в совокупности с формулой о возможности вхождения в состав представительного органа и председательствовании в нем уставы разных муниципальных образований используют каждый по-своему, исходя, очевидно, из местных условий, традиций, соотношения политических сил и прочих обстоятельств, можно судить по многим документам, принимаемым в городах, районах, сельских округах, поселках и т.д. Причем весьма распространены случаи, когда глава муниципального образования является должностным лицом, играющим видную роль в организации исполнения решений представительных органов. Если Федеральный закон избегает термина "исполнительный орган" (по-видимому, из опасения, что его сочетание с любой из самоуправленческих структур может вызвать нежелательные ассоциации с организацией советской власти на местах), то многие уставы (например, г. Хабаровска) напрямую записывают за главой местного самоуправления, избранного населением и входящего в состав представительного органа, обязанность организовывать и контролировать выполнение решений муниципалитета. Действуют уставы (скажем, в г. Омске), согласно которым избираемый населением глава городского самоуправления хотя и является высшим должностным лицом, но наделен полномочиями реализовывать распорядительные, исполнительные и контрольные функции городского самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что спектр полномочий главы муниципального образования, определяемый уставами, выглядит очень пестрым.

Во многих уставах верно схвачен организационно - правовой смысл вхождения главы муниципального образования в состав представительного органа. Там, где такое вхождение признано, в уставах подчеркивается, что глава муниципального образования не становится депутатом (если, конечно, не избирается самим представительным органом в свой состав). "Городской Совет состоит из 24 депутатов и мэра города" (он же глава муниципального образования - г. Астрахань). "Городская Дума состоит из 16 депутатов. В состав Думы входит выборный Глава народа" (г. Тюмень). "В состав Городской Думы входит мэр и шестнадцать депутатов" (г. Хабаровск) и т.д. В одном случае глава входит в состав представительного органа с правом решающего голоса (г. г. Ярославль, Астрахань), в другом - с правом совещательного голоса, которым он обладает во время обсуждения, и решающего, которым пользуется в случае, если при голосовании голоса депутатов разделились поровну и иным способом принять решение не представляется возможным (г. Воронеж). Вывод главы муниципального образования из состава депутатов отвечает закрепленному в ряде уставов принципу несовместимости мандата депутата с выполнением обязанностей должностного лица администрации местного самоуправления, тем более руководителя администрации.

Довольно типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно - распорядительную деятельность. Причем, если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает практику местных Советов).

Например, в г. Астрахани заместитель председателя Совета является официальным представителем Совета в отношениях с жителями г. Астрахани, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, органами и представителями государственной власти и управления, представителями зарубежных стран. Он организует подготовку и проведение заседаний Совета; по поручению мэра (он же глава муниципального образования и глава администрации) осуществляет руководство деятельностью Совета и его органов; совместно с мэром города ведет заседания Совета, контролирует выполнение регламента.

Секретарь Городской Думы г. Тюмени согласно Уставу города организует работу Городской Думы, осуществляет иные внутриорганизационные полномочия. Он координирует работу по подготовке заседаний Думы, формирует проект повестки дня ее заседания, доводит до сведения населения и депутатов время и место проведения заседания Думы, а также проект повестки дня, при отсутствии Главы города (мэра) ведет по его поручению заседания Думы и т.д.

Большое внимание законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований уделяют еще одному выборному лицу, возглавляющему исполнительно - распорядительную деятельность. В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя согласно Федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица должна определяться уставами муниципальных образований, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации тоже не обходят этот вопрос.

Как уже отмечалось, часто глава муниципального образования и глава администрации соединяются в одном лице. Как указывается в ряде законов и уставов, глава муниципального образования по должности является главой администрации. Однако это не единственный способ возглавить административную деятельность. Согласно Закону "О местном самоуправлении в Воронежской области" Глава администрации: а) избирается непосредственно населением; б) избирается соответствующим представительным органом местного самоуправления; в) назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту. Закон "О местном самоуправлении в Омской области" добавляет к перечисленным еще один способ: "Глава местной администрации может занимать эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа". Закон "О местном самоуправлении в Вологодской области", перечисляя все эти способы, устанавливает возможность для Главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования.

Определяя эти варианты, законы не всегда ссылаются на возможность выбора любого из них данным муниципальным образованием. К сожалению, все они дают закрытый перечень вариантов, хотя на практике их может быть гораздо больше. И все же главное, что содержится в этих законах, - возможность населения или представительного органа самим выбрать или назначить главу исполнительного органа. В этом отношении они соответствуют Федеральному закону, утверждающему принцип самоорганизации управления на местах, отвечают требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении о том, что Советы или собрания, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Вместе с тем анализ законов некоторых субъектов Федерации и уставов муниципальных образований приводит к выводу, что стремление удержать исполнительные органы местного самоуправления в сфере влияния администрации, стоящей выше рангом, далеко не исчезло. В Законе об организации местного самоуправления в Нижегородской области установлено, что глава местной администрации назначается местным представительным органом, если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования. Но в этом случае земские собрания районов области, думы наиболее крупных городов назначают глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных губернатором области, а думы городов, за исключением крупных городов, а также советы поселков, сельсоветы, назначают глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных главой муниципального образования (главой администрации) района, области, на территории которых находятся эти муниципальные образования.

Таким образом, ограничивается самостоятельность выбора представительным органом главы администрации данного муниципального образования, что противоречит основополагающему принципу самоорганизации управления в местных сообществах. Допустимы деловые, так сказать, неформальные отношения представительных органов указанных уровней с органами государственной власти области или соответственно с главами администрации районов. Ничего противозаконного нет в том, что думе "сверху" предлагают рассмотреть кандидатуру на вакантную должность. Если эта кандидатура подходит, депутаты могут только поблагодарить за предложение. Но когда речь идет о формализованном круге кандидатов, за границы которого дума выйти не может, это явно нарушает установленные Законом начала самоуправления.

Нельзя признать законной практику, когда глава администрации не только предлагается "сверху" для назначения представительному органу, но и прямо назначается. Это закреплено, к примеру, в Уставе Ногинского района Московской области, согласно которому глава района вправе назначить глав территориальных администраций. По сути, так же обстоит дело в городе - районе Борисоглебске Воронежской области, где сначала избирается сельский Совет, который затем на своем заседании называет кандидатов для назначения на должность главы сельского самоуправления, а тот по уставу "руководит деятельностью сельского Совета". Однако назначает главу сельского самоуправления (он же глава администрации) Глава администрации Борисоглебска из предложенных сельским Советом кандидатур и по согласованию с муниципальным Советом Борисоглебска.

Глава администрации, будучи выборным должностным лицом, наделяется "собственной компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность его деятельности. И хотя, как уже отмечалось, на уровне местного самоуправления принцип разделения властей не действует, законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований скрупулезно регламентируют не только полномочия глав администрации, но и каждого органа, а также их взаимоотношения. Причем в стремлении урегулировать эти вопросы отчетливо слышны отголоски той недавней поры, когда по примеру "верхов" "внизу" шла борьба за власть между Советами и администрацией. Это ощущается и в попытках перенести на уровень местного самоуправления систему "сдержек и противовесов", установленную новой Конституцией для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и в декларациях относительно невмешательства представительных и исполнительных органов в дела друг друга, и в соотношении объема полномочий представительных и исполнительных органов, когда на эти полномочия как бы проецируются (разумеется, в уменьшенном масштабе) полномочия федеральных органов и органов субъектов Федерации. В основе всего этого лежит идея "сбалансированности" полномочий представительных и исполнительно - распорядительных органов, наиболее последовательно выраженная и закрепленная в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области". "Система сбалансированности полномочий, - говорится здесь, - распространяется, прежде всего, на следующие вопросы деятельности органов местного самоуправления:

- право издания нормативных актов общего характера, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина, относится к исключительному ведению представительных органов, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут быть лишены права вернуть его на повторное рассмотрение;

- право назначения должностных лиц исполнительного органа принадлежит исключительно Главе администрации, однако при этом представительный орган не может быть лишен права либо предварительного голосования назначаемых лиц, либо выражения недоверия должностным лицам за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. В любом случае это не исключает права представительного органа в особом порядке отрешать от должности лиц исполнительного органа за нарушение законодательства;

- право утверждать местный бюджет, а также утверждение социальных и иных программ развития относится к исключительной компетенции представительного органа, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут быть лишены права требовать обязательного учета их мнения, выраженного в виде заключения либо поправок при решении вопросов о всех расходах, покрываемых за счет местного бюджета;

- право самостоятельного от иных органов осуществления любой оперативной деятельности в пределах установленной законом компетенции принадлежит исключительно исполнительному органу или должностному лицу, его возглавляющему, однако при этом представительный орган не может быть лишен права создавать необходимые органы по контролю за указанной деятельностью, расследованию обнаруженных злоупотреблений и принимать необходимые меры в соответствии с законодательством".

Такой, самый общий подход к соотношению представительных и исполнительно - распорядительных органов в уставах муниципальных образований разных областей реализуется далеко не одинаково. По соотношению полномочий, закрепляемых уставами за представительными и исполнительно - распорядительными органами, можно определить, имеем ли мы дело с намерением правовыми средствами усилить или ослабить администрацию, понизить или повысить роль представительного органа, поставить их в равные условия для эффективного взаимодействия - или эти условия законным образом не определяются.

Назначение должностных лиц, подчиненных главе администрации. С представительным органом может согласовываться назначение и освобождение от должности: первого заместителя главы администрации (г. г. Астрахань, Омск, Ярославль); первых заместителей и заместителей главы администрации, председателя комитета по управлению муниципальным имуществом, руководителя отдела социальной защиты населения, руководителя финансового отдела, главного редактора местной газеты, главного архитектора (город - район Борисоглебск Воронежской области); заместителей главы администрации, руководителя аппарата городской администрации, глав администраций районов города, председателя Комитета по финансам, начальника отдела социальной защиты, начальников управлений культуры, народного образования, здравоохранения, главного архитектора, председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом, жилищным фондом (г. Воронеж); наконец, глава администрации может сам назначать и освобождать от должности всех должностных лиц без всякого совета с представительным органом (г. г. Хабаровск, Тюмень, Ногинский район Московской области и др.).

Досрочное прекращение полномочий представительного органа и роспуск его. В соответствии с Федеральным законом полномочия представительного органа могут быть прекращены при соблюдении определенной процедуры в установленных законом случаях и на основании решения субъекта Федерации, вынесенного в форме закона (ст. 49). Однако уставами ряда муниципальных образований предусмотрены дополнительные условия, при которых возможно прекращение полномочий представительных органов: решение этого органа о самороспуске, положительный результат референдума о досрочном роспуске представительного органа, отрицательный результат референдума о прекращении полномочий исполнительного органа (г. г. Тюмень, Омск). Наряду с этим в уставах некоторых муниципальных образований предусмотрен досрочный роспуск представительного органа по решению главы администрации. Он может быть осуществлен, если на заседании представительного органа отсутствует кворум более трех раз подряд при повторном созыве заседаний по истечении семи дней; после первого и второго несостоявшегося заседания (г. Хабаровск), а также, если представительный орган не может принять решения из-за отсутствия кворума в срок более трех месяцев (г. Астрахань).

С одной стороны, полномочия главы администрации направлены на обеспечение нормальной работы представительного органа, но при отсутствии в уставе точного определения субъективных или объективных причин невозможности обеспечить кворум данные прерогативы могут обернуться рычагом для давления на не очень сговорчивых депутатов.

Досрочное прекращение полномочий главы администрации и отрешение его от должности. Помимо случая, предусмотренного Федеральным законом (ст. 49), уставами определены и другие возможные причины досрочного прекращения деятельности главы администрации (впрочем, как и главы местного самоуправления). Это добровольная отставка, совершение преступления, утрата гражданства Российской Федерации, выезд на постоянное место жительства за пределы территориального образования, смерть или признание умершим решением суда, признание недееспособным по вступившему в законную силу решению суда, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Кроме того, представительный орган может отрешить от должности главу администрации (главу местного самоуправления) в случае совершения им преступления, если есть вступивший в законную силу приговор суда, и вынесения мотивированного недоверия представительным органом главе администрации (главе местного самоуправления) трижды в течение трехмесячного периода (г. Воронеж). Недоверие может быть выражено группой депутатов представительного органа и должностным лицам администрации. Решение о выражении недоверия принимается на заседании представительного органа двумя третями голосов от числа избранных депутатов и может служить основанием для освобождения упомянутых лиц от занимаемой должности (г. Воронеж). Это способ влияния на главу администрации со стороны представительного органа, одна возможность применения которого предостерегает администрацию от неоправданных, необоснованных решений и предотвращает конфликтные ситуации.

В Уставе г. Ярославля перечень исключительных полномочий муниципалитета города не включает закрепленные Федеральным законом право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Нет этой нормы и в полномочиях муниципалитета, не относящихся к исключительным. Правда, в обоих перечнях есть немало положений, так или иначе связанных с определением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью: определение порядка выпуска муниципальных займов, утверждение положения о внебюджетных и валютных фондах, установление порядка использования нежилых помещений, определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, и др. Но ведь любое из этих полномочий может быть передано мэру города - они не относятся к исключительному ведению муниципалитета. Не случайно согласно статьям Устава Ярославля, определяющим полномочия мэрии в области управления муниципальной собственностью, значится: мэрия управляет муниципальной собственностью города, решает вопросы приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности, определяет условия и порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, утверждает уставы муниципальных предприятий, учреждений и организаций, содействует созданию на территории города предприятий различных форм собственности и др. В некоторых случаях имеются ссылки на порядок, установленный муниципалитетом, но ведь вместо муниципалитета это может сделать и мэр.

Правда, здесь говорится, что, когда встает вопрос об отчуждении объектов муниципальной собственности, предложения вносятся в муниципалитет. Однако по предложению мэра (председательствующего в муниципалитете) вопрос опять-таки может быть передан на его собственное рассмотрение.

Очевидно, что в Уставе г. Ярославля именно глава администрации предстает должностным лицом, играющим решающую роль в распоряжении муниципальной собственностью, причем эта роль утверждается даже вопреки Федеральному закону.

Законы о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации (например, Читинской области) передают право наименования главы муниципального образования и других должностных лиц, а также определения сроков их полномочий самим муниципальным образованиям. В читинском Законе установлено, что эти вопросы регламентируются уставами муниципальных образований. В законах других субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям предоставляется свобода в определении наименования главы муниципального образования, но устанавливается срок его полномочий: например, в ярославском Законе - четыре года. Аналогичная норма закреплена в Законе Воронежской области. Разница в сроке полномочий: он не может превышать для выборных должностных лиц четырех лет и быть меньше срока полномочий представительного органа, а, кроме того, должен составлять полное число лет. Поскольку срок полномочий представительного органа не может быть менее двух и более четырех лет, выборное должностное лицо практически действует два, три или четыре полных года.

В законах субъектов Российской Федерации можно встретить и другую формулу: уставом муниципального образования предусматривается должность главы муниципального образования, одновременно являющегося главой местной администрации, который избирается населением на четыре года или представительным органом - без указания срока. Поскольку срок полномочий представительного органа в этом субъекте Федерации тоже четыре года, в случае получения полномочий от депутатов глава муниципального образования (он же глава администрации) действует в течение тех же четырех лет (если, разумеется, его полномочия на основании закона не будут прекращены досрочно). В Законе Нижегородской области, где об этом говорится, одновременно указано, что порядок избрания устанавливается Федеральным законом и Законом Нижегородской области.

Закон "О местном самоуправлении в Омской области" определяет статус руководителей исполнительных органов местного самоуправления, которые называются главами местной администрации. Срок полномочий главы местной администрации составляет четыре года. Однако в тех случаях, когда глава администрации избирается на собраниях (сходах), конференциях жителей (речь, по-видимому, идет о сельских главах и главах администраций поселков и малых городов), срок его полномочий составляет два года.

Уставы муниципальных образований в соответствии с полномочиями, предоставленными им законами субъектов Федерации, дают выборным должностным лицам самые разные наименования. В городах, поселках это чаще всего мэр города (поселка) как глава муниципального образования. Реже - глава города (поселка). В сельских районах - это глава района, хотя бывает и мэр района (Городецкий район Нижегородской области), в сельсоветах - глава сельского самоуправления.

Иногда выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, именуется главой администрации. Как правило же, глава администрации - это глава исполнительного органа местного самоуправления.

Поскольку выборных должностных лиц, как правило, двое - глава муниципального образования и глава администрации, - именно об их подотчетности идет речь в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований. Более того, при объединении функций главы муниципального образования и главы администрации в одном лице о подотчетности говорится применительно к одному выборному должностному лицу.

По сути дела, отчетность - один из способов, причем всеобъемлющий и по природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важно иметь в виду, что Федеральный закон устанавливает подотчетность должностных лиц, во-первых, населению непосредственно и, во-вторых, представительному органу. К сожалению, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности представительному органу. О том, как, в каких формах и с какими последствиями организуются отчеты перед населением, говорится в слишком общей форме. Подчас и об отчетности перед представительным органом указанные нормативные акты лишь упоминают, никак не развивая и не конкретизируя общее правило. Так, в Уставе Городецкого района Нижегородской области все ограничивается констатацией: глава местного самоуправления в своей деятельности подотчетен населению района и земскому собранию.

В уставах многих муниципальных образований отсутствует определение способов оценки представительными органами деятельности должностных лиц по результатам их отчетов. Кроме упоминания о возможности выражения недоверия этим лицам, в большинстве случаев в уставах ничего не сказано. Но ведь недоверие - это чрезвычайный способ негативной оценки работы выборного должностного лица. А есть и другие. Об этом довольно обстоятельно говорится в Уставе г. Астрахани. По отчету мэра городской Совет принимает решение об утверждении или неутверждении результатов деятельности мэра: в последнем случае отчет возвращается на доработку с указанием причин неутверждения и сроков устранения недостатков. Решение об утверждении результатов деятельности мэра может содержать предложения и замечания, которые мэр обязан учесть в планах на следующий год. Очевидно, что такая детализация в Уставе процедуры отчета может помочь преодолеть формализм в самой отчетности, чем нередко страдает рассмотрение представительным органом итогов деятельности выборного должностного лица.

Иные, кроме указанных в ст. 15 и 16, органы и должностные лица местного самоуправления относятся к числу органов и должностных лиц, выполняющих исполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных образований. В системе органов местного самоуправления нет судебных и прокурорских органов, составляющих федеральные структуры государственной власти. Нет и соответствующих им муниципальных должностных лиц.

В зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является ли она городским или сельским поселением, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В крупных городах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизационной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы и т.д. В сельских районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда этих подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В крупных городах соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В малых городах, поселках, сельсоветах штатные подразделения малочисленны. В небольших сельсоветах, например, их, как правило, вообще нет. Здесь действуют от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья (где оно есть), актами гражданского состояния, военно-учетной работой, выполняющие некоторые нотариальные действия.

Параметры формирования и функционирования невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В принятых к настоящему времени законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации объем нормативного материала, посвященного этим вопросам, различен. В некоторых законах буквально повторяется текст Федерального закона. В иных содержатся отдельные нормы о сроках полномочий, наименовании, компетенции, других вопросах деятельности данных органов и должностных лиц. Есть и такие, где регламентирование соответствующих вопросов почти целиком отнесено к полномочиям муниципальных образований в принимаемых ими уставах. Самое же примечательное в правовом регулировании многих сторон формирования, организации и деятельности невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления состоит в крайне неодинаковом подходе к ним как в законах субъектов Федерации, так и в уставах муниципальных образований. Начиная с порядка формирования.

В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области установлено, что структура администрации (то есть состав ее органов) утверждается муниципальным образованием самостоятельно в зависимости от полномочий и предметов ведения. Эта норма очень близка к конституционной формуле о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поскольку структура администрации входит в общую структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования, устанавливаемый саратовским Законом порядок был бы оптимален, если бы согласно другому предписанию того же Закона структура, определяемая "муниципальным образованием самостоятельно", не утверждалась бы затем представительным органом этого муниципального образования.

К сожалению, во многих (если не в значительном большинстве) анализируемых законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (Омская область, Раменский район Московской области, г. г. Ярославль, Астрахань, Тюмень, Хабаровск и др.).

По-разному определяется само назначение органов администрации и их место в системе органов местного самоуправления. В Законе Воронежской области записано, что органы местной администрации образуются для реализации полномочий местного самоуправления. Разительно отличается от этой формулы норма Устава г. Хабаровска, в котором говорится, что отраслевые и функциональные органы городской администрации осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность, направленную на "исполнение законов, указов Президента, актов Правительства, актов вышестоящих органов государственного управления, принятых в пределах их полномочий, решений городской Думы и распоряжений мэра". Примерно такие же нормы есть и в некоторых других законах и уставах (в том же Законе Воронежской области).

Наименование органов и должностных лиц примерно одинаково. Это, если речь идет об органах, департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга главным образом масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления муниципальной единицы. Кроме названных, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссий, которые принимают решения коллегиально. От них отличаются органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах администрации, - коллегии, научно - методические, научно - технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администрации согласно уставам вправе созывать совет директоров предприятий (в ряде городов и районов - независимо от формы собственности) для рассмотрения вопросов управления муниципальным образованием, в том числе вопросов создания внебюджетных фондов. В уставах не расшифровывается, что означает "создание внебюджетных фондов". Если речь идет о внедоговорном "привлечении средств" на нужды городов и районов, то это не согласуется со ст. 32 Закона, которая предусматривает договорные формы отношений с предприятиями, не находящимися в муниципальной.

Уставы, регламенты и другие акты, принимаемые главами администрации, предусматривают также органы вспомогательного аппарата администрации: контрольно - организационно - правовой отдел, пресс - центр, общий отдел, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др. Эти органы занимают небольшое место в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации и уставах. Главное внимание в этих документах сосредоточено на функциональных и отраслевых структурах и их невыборных руководителях. Причем законы о местном самоуправлении, как правило, не классифицируют и не именуют указанные должности. В уставах некоторых муниципальных образований дается лишь статусная характеристика этих должностей. Так, в Уставе г. Омска указано: "...должностными лицами администрации являются муниципальные служащие, выполняющие властные, организационно - распорядительные, управленческие функции по отношению к муниципальной собственности, работникам администрации (вероятно, другим), муниципальных предприятий и учреждений".

В Уставе г. Астрахани приводится общий перечень этих должностных лиц: первый заместитель мэра, заместители мэра, управляющий делами администрации, руководители структурных подразделений городской и районных администраций (в этом, как и во многих других городах, нет внутригородских муниципальных образований, а в отдельных частях города создаются подчиненные общегородской администрации управленческие структурные подразделения).

Значительное внимание и законы, и уставы уделяют заместителям главы администрации. Так, в соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Воронежской области" они назначаются на должность главой администрации, при этом согласно порядку, закрепленному в уставе, кандидатуры замов должны либо согласовываться с представительным органом, либо нет. Число замов определяется уставом муниципального образования. Они выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, закрепленных уставом. Примерно то же самое (за исключением ссылок на устав) записано в Законе Омской области.

В уставах различаются полномочия первого заместителя и заместителей. В г. Ярославле, например, первый заместитель исполняет полномочия мэра в случае досрочного прекращения его полномочий, но при этом не вправе назначать на должность других заместителей мэра, руководителей структурных подразделений мэрии, утверждать положения о них и перечень структурных подразделений мэрии города. В г. Тюмени первый заместитель Главы города исполняет обязанности Главы города в период его отпуска, командировки, болезни и т.д. Он не может назначать городской референдум, созывать заседания Думы и исполнять другие полномочия Главы города как выборного должностного лица. Заместители Главы администрации осуществляют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных Главой, выполняют его поручения. В ряде случаев заместитель Главы администрации возглавляет одновременно одно из функциональных или отраслевых подразделений администрации, является председателем той или иной комиссии, действующей постоянно или временно.

Назначение руководителей (в ряде случаев и заместителей руководителей, и других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности - прерогатива Главы администрации (исключение составляют некоторые должности, согласуемые, как отмечалось выше, с представительным органом). Руководитель администрации обычно вправе сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.

Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации. Но не везде. В Саратовской области в соответствии с Законом области о местном самоуправлении данные положения утверждаются представительными органами. А вот в Ногинском районе Московской области свобода определения статуса отделов и управлений предоставлена самим руководителям этих отделов и управлений. Такой разнобой трудно объяснить с юридической точки зрения. С позиции юриста оптимальный порядок утверждения положений - когда этим занимается глава администрации: он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, а поэтому должен определять общий подход к организации работы, необходимый для решения единых управленческих задач.

Что касается бюджетного содержания должностных лиц местной администрации, то, как отмечено в Уставе г. Хабаровска, оклады должностным лицам устанавливаются мэром "в соответствии с утвержденной органами государственной власти схемой должностных окладов". Практика показывает, что данное правило действует не в одном Хабаровске: самостоятельность органов самоуправления в определении денежного содержания должностных лиц местного самоуправления (да и не только в этом вопросе) существенно ограничена, что характерно для нынешнего периода становления местного самоуправления в Российской Федерации.

О сроках, на которые назначаются должностные лица в функциональные и структурные подразделения администрации муниципальных образований, ни в законах, ни в уставах почти ничего не говорится. Лишь в Уставе г. Омска сказано, что с должностными лицами, возглавляющими структурные подразделения городской администрации, при назначении на должность заключается срочный трудовой договор (контракт) на срок действия полномочий главы городской администрации.

Отношения подчиненности структурных подразделений администраций муниципальных образований строятся по горизонтали. Как правило, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают подчиненность департаментов, отделов, управлений и других им подобных структур главам местной администрации. Главы администрации руководят департаментами, отделами и управлениями, применяют к их работникам меры поощрения, привлекают к дисциплинарной ответственности руководителей и других сотрудников этих органов, имеют право отменять акты руководителей структурных подразделений. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области" говорится, что администрация подконтрольна также жителям и представительному органу муниципального образования. Здесь нельзя не видеть стремления к обеспечению прав населения на самоуправление, вовлечению его в управленческий процесс на территории муниципального образования. Однако Закон никак не расшифровывает формулу "подконтрольности", не раскрывает механизма, порядка ее осуществления.

Таким образом, законы и уставы уходят от "двойного подчинения" отраслевых и функциональных органов администрации, характерного для исполнительных структур местных Советов. В то же время они устанавливают правило, в соответствии с которым по вопросам, связанным с выполнением государственных полномочий, возложенных на администрацию органами государственной власти, она подконтрольна этим органам.

Одно из "слабых мест" в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований - определение компетенции администрации. Ряд законов и уставов вообще не регулирует эту компетенцию. В других же она либо закрепляется в самом общем виде, либо (как в некоторых законах о местном самоуправлении) излагается относительно развернуто, но без разграничения по уровням самоуправления и без разделения полномочий на государственные, выполняемые муниципальными образованиями, и те, которые связаны с решением вопросов местного значения (Омская область). Более или менее подробное определение компетенции администрации в уставах - скорее не правило, а исключение (г. Ярославль).

Нередко законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований переадресовывают установление функций и полномочий органов администрации положениям об этих органах. Так же обстоит дело и с вопросами организации и деятельности структурных подразделений и их должностных лиц. Эти вопросы регулируются либо в положениях об этих органах, либо в регламентах или других актах, которые разрабатываются и утверждаются главами администрации.

Примером может служить документ о распределении обязанностей в администрации Рамонского района Воронежской области. При распределении обязанностей в администрации Рамонского района учитывалась разница в правовом положении отделов, состоящих на бюджете, и хозрасчетных. Помимо этого в поле зрения руководящих работников были введены действующие на территории района организации и предприятия, относящиеся к объектам областной государственной собственности (наблюдение и контроль).

К основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя Главы администрации района отнесены: архитектура, промышленно - гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно - энергетический комплекс; транспорт; электро - и почтовая связь; жилищно - коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных отделов за ним закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, транспорта, связи и жилищно - коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Из хозрасчетных подразделений - предприятие жилищно - коммунального хозяйства, отдел капитального строительства, бюро технической инвентаризации. Кроме того, он следит за деятельностью местных отделений областных предприятий - "Воронежавтодор", газово - эксплуатационной службы, "Воронежтоппром" и др. Он же возглавляет комиссии по предупреждению и ликвидации последствий по чрезвычайным ситуациям в системе гражданской обороны, подготовке объектов к работе в осенне - зимний период, безопасности дорожного движения.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из бюджетных отделов за ним закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Из хозрасчетных подразделений - центр занятости населения, спортивно - техническое общество, Дом молодежи. Одновременно он наблюдает за территориальным медицинским объединением местного подчинения, районной аптечной системой, музыкальными школами, Березовским сельскохозяйственным колледжем, Большеверейским СПТУ и возглавляет комиссии: жилищную; по делам несовершеннолетних; по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий; по регистрации репатриантов; эвакоприемную в системе гражданской обороны.

Заместитель Главы администрации по экономике занимается экономической и инвестиционной политикой, торговлей, платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно - финансовой деятельностью, денежным обращением. Он курирует комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле, платным услугам и защите прав потребителей, наблюдает за районным отделением статистики и казначейством. На его попечении общественные фонды: медицинского страхования, пенсионного, социального страхования, занятости населения; предприятия и организации: райпо, сахарный завод, фабрика художественной керамики, Воронежский мехлесхоз, Борский мебельный комбинат (областная собственность). Он же возглавляет комиссии по банковской деятельности, повышению устойчивости функционирования объектов экономики в мирное время и в особый период и др.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы администрации и начальника управления сельского хозяйства: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов; охота и рыболовство; лесное хозяйство. Он куратор отделов и служб управления сельского хозяйства. Он контролирует также комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; госохотинспекцию; общество охотников и рыболовов; госсеминспекцию; научно - исследовательские учреждения; станции защиты растений и ветеринарную; ветбаклабораторию; госплемслужбу. Под его наблюдением находятся сельскохозяйственные предприятия и фермерские (крестьянские) хозяйства, а также перерабатывающие предприятия. Сверх того, он возглавляет комиссию по борьбе с сорной растительностью и районную службу по защите животных и растений в системе гражданской обороны.

Заместитель Главы администрации - руководитель аппарата: координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений районного Собрания, постановлений и распоряжений районной администрации; оказывает помощь поселковой и сельским администрациям, муниципальным Советам в совершенствовании форм организационно - массовой работы; организует делопроизводство в администрации района; взаимодействует с районным Собранием по организационным вопросам; организует учет руководящих кадров, подготовку предложений по их подбору, подготовке и расстановке; организует работу по рассмотрению обращений и приему граждан; отвечает за организационно - техническое обеспечение и хозяйственное обслуживание районного Собрания и администрации района. Он курирует регистрацию актов гражданского состояния, телекоммуникационную связь, архивное дело, нотариат. В его ведении отдел по координации деятельности органов местного самоуправления, общий отдел, архивный отдел, отдел ЗАГС, юридический отдел, нотариальная контора. Он возглавляет административную комиссию.

Этот перечень дает полное представление обо всех структурных подразделениях районной администрации. Кроме того, он подтверждает, что районная администрация не отгораживается от деятельности, которую ведут на территории района не подчиненные ей предприятия, учреждения и организации. Речь в данном случае идет об обеспечении комплексного социально - экономического развития территории, то есть об осуществлении полномочия, предусмотренного подп. 4 п. 2 ст. 6 Федерального закона.

1.2. Определение должностных полномочий, характер служебных прав и обязанностей

Гражданский служащий имеет право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16) медицинское страхование в соответствии с Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Гражданский служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Муниципальный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

10) принимать участие в забастовках;

11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с федеральным законом, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

1.3. Общая характеристика должностных преступлений

В главе 30 УК «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» приведены статьи, предусматривающие ответственность за так называемые должностные преступления либо связанные с ними деяния. Ввиду совпадения многих признаков должностных преступлений представляется необходимым во избежание повторений дать им общую характеристику и лишь затем приступить к анализу рассматриваемых  статей с учетом особенностей того или иного состава преступления.

Содержащиеся в гл. 30 УК статьи (кроме ст. 288 и 291) предусматривают ответственность за противоправные деяния, существенно отличающиеся от других как своеобразием объекта преступного посягательства, так и спецификой его субъекта, каковым может быть только должностное лицо.

Объектом должностного преступления является нормальная, регламентированная соответствующими правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ, а непосредственным объектом - права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства.

Отличительная черта должностного преступления состоит в том, что, посягая на нормальное функционирование указанных органов и учреждений, это преступление имеет следствием не только умаление их авторитета в обществе (например, получение взятки депутатом, судьей, прокурором, сотрудником милиции либо иным должностным лицом неминуемо бросает тень на весь аппарат соответствующего органа или учреждения, представителем которого является виновный), оно подрывает у граждан уверенность в защищенности их прав и законных интересов.

Объективная сторона должностных преступлений предполагает наличие таких обязательных признаков, как: совершение указанных в диспозиции соответствующих статей деяний вопреки интересам службы, т.е. находящихся в противоречии не только с задачами, для выполнения которых образован названный выше орган или учреждение, но и с теми полномочиями, выполнение которых непосредственно возложено на должностное лицо; наступление определенных последствий преступления (например, существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства); наличие причинной связи между незаконными действиями (бездействием) должностного лица и наступившими последствиями.

Совершение должностным лицом противоправных действий, не связанных с выполнением им своих служебных обязанностей, не образует состава должностного преступления и при наличии к тому оснований может быть квалифицировано по другим статьям УК.

Если ответственность за допущенное должностным лицом нарушение служебных полномочий предусмотрена специальной уголовно-правовой нормой, содеянное подлежит квалификации по этой норме, без совокупности со статьями, предусматривающими общие составы должностных преступлений (ч. 3 ст. 17 УК, п. 18 Постановления Пленума ВС СССР от 30.03.90 N 4).

Способы и формы совершения того или иного должностного преступления могут быть различными. Однако объединяет их то обстоятельство, что они, во всяком случае, находятся в противоречии с интересами службы.

Субъектом преступлений, предусмотренных ст. 285 - 287, 289, 290, 292 и 293 УК, может быть только должностное лицо, которое в соответствии с п. 1 примеч. к ст. 285 УК постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти либо выполняет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Согласно примеч. к ст. 318 УК представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Применительно к рассматриваемым статьям гл. 30 УК к представителям власти наряду с должностными лицами правоохранительных и контролирующих органов относятся, в частности, депутаты, руководители и члены органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, судьи, т.е. лица, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для выполнения гражданами или предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (п. 2 Постановления Пленума ВС СССР от 30.03.90 N 4).

Иными словами, представители власти - это лица, наделенные властными полномочиями в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц.

Под организационно-распорядительными функциями понимается осуществление полномочий по руководству аппаратом государственного органа либо органа местного самоуправления, трудовыми коллективами государственных и муниципальных учреждений, а также отдельными работниками этих органов и учреждений (подбор и расстановка кадров, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины, применение мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий).

Под выполнением должностным лицом административно-хозяйственных функций понимается совершение действий по управлению или распоряжению государственным либо муниципальным имуществом путем установления порядка его хранения, реализации и т.д. Этими полномочиями в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях наделены, в частности, начальники хозяйственных и финансовых отделов и служб.

Лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если эти обязанности возложены на данное лицо в установленном законом порядке (например, присяжные заседатели).

В соответствии с законом субъектами должностного преступления могут быть также лица, осуществляющие функции представителя власти либо организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции по специальному полномочию, предоставленному им правомочным органом либо должностным лицом (например, члены добровольной народной дружины).

Не являются субъектами должностного преступления те работники государственных и муниципальных учреждений, которые выполняют сугубо профессиональные или технические обязанности. Если наряду с осуществлением этих обязанностей на данного работника в установленном порядке возложено и исполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения он может нести ответственность за должностное преступление (например, врач - за злоупотребление полномочиями, связанными с участием в работе бюро медико-социальной экспертизы, призывных комиссий; преподаватель - за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии).

Не являются субъектами преступлений, предусмотренных настоящей главой, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих предприятиях, ставящих основной целью своей деятельности извлечение прибыли (хозяйственное товарищество, акционерное общество, производственный кооператив, государственное или муниципальное унитарное предприятие и т.д.), а также в некоммерческих организациях, которые не являются органами государственной власти или местного самоуправления (потребительский кооператив, общественное объединение, религиозная организация и т.д.).

В соответствующих статьях гл. 30 УК предусматривается ответственность за деяния, совершенные лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ.

В примеч. к ст. 285 УК разъяснено, что под лицами, занимающими государственные должности РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (к этим лицам относятся, в частности, Президент РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, федеральные министры, председатели палат Федерального Собрания, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Председатель и аудиторы Счетной палаты, судьи, Генеральный прокурор РФ, Председатель ЦБ РФ). Под лицами, занимающими государственные должности субъектов РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (к таким должностным лицам относятся президенты республик, главы иных субъектов РФ, например губернаторы краев, областей, руководители органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, депутаты органов законодательной (представительной) власти и др.).

Данные лица не могут быть субъектами преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286, ч. 2 ст. 287, ч. 3 ст. 290 УК, и в случае совершения противоправного деяния вопреки интересам службы привлекаются к ответственности по другим уголовно-правовым нормам, в том числе предусмотренным гл. 30 УК.

В качестве одного из субъектов преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 и ч. 3 ст. 290 УК, назван глава органа местного самоуправления, статус которого определен в гл. 3 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.12.2003) [9].

К органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с названным выше Федеральным законом, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Деяния, ответственность за которые предусмотрена по статьям главы  30 (кроме ст. 293 УК), могут быть совершены только умышленно.

К проблеме определения субъектов преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях на страницах "Российской юстиции" обращались многие авторитетные авторы, в частности профессора Б. Волженкин, П. Яни. Однако считать ее разрешенной преждевременно.

Существенным содержательным отличием понятия должностного лица в действующем УК (примечание 1 к ст. 285) от определения должностного лица, дававшегося в примечании к ст. 170 УК РСФСР, является то, что из категории должностных лиц выпадают лица, выполняющие определенные функции в государственных предприятиях.

Это, прежде всего, начальники производств, главные инженеры, генеральные директора государственных и муниципальных унитарных предприятий. Таковые согласно закону теперь являются управленцами коммерческих и иных организаций и в случае совершения ими злоупотреблений должны привлекаться к уголовной ответственности по статьям главы 23 УК.

В этой связи вызывает удивление положение, содержащееся в п. 10 Постановления Пленум Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения", где внимание судов обращено на то, что в случаях, когда виновным в совершении экологического преступления признается должностное лицо государственного предприятия... оно должно нести ответственность по соответствующей статье за совершение экологического преступления, а при наличии в действиях признаков злоупотребления должностными полномочиями... несет также ответственность соответственно по ст. 285 УК РФ.

Кроме того, необходимо отметить, что п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" расширяется перечень лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях за счет отнесения к ним также поверенных, представляющих в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности.

Факт, что значительное число практических работников подвергают критике современное законодательное определение должностного лица и предлагают вернуться к тому, чтобы к должностным относить и лиц, занимающих определенные должности на государственных и муниципальных предприятиях.

Данное предложение представляется неприемлемым в связи с тем, что положения УК РФ напрямую коррелируют с нормами Гражданского кодекса и, в частности, со ст. 50.

Несомненный интерес представляет подход к разграничению рассматриваемых категорий работников в уголовном законодательстве зарубежных стран. Так, в Примерном уголовном кодексе США предусмотрено деление субъектов коррупции на: публичных служащих и субъектов коммерческого взяточничества, куда относят и адвокатов, врачей, бухгалтеров, директоров инкорпорированных или неинкорпорированных объединений. Замечу также, что согласно американскому законодательству партийные должностные лица отвечают за коррупционные преступления наряду с государственными служащими, а преступления тех и других относятся к посягающим на деятельность публичной администрации. По мнению американского законодателя, деятельность политических партий - это не сфера частного бизнеса, а сфера общественных интересов, тесно переплетаемых с государственными. Некоторые российские криминалисты (профессор А. Наумов) считают, что такой зарубежный опыт следует перенять и вывести партийных чиновников из круга субъектов преступлений, предусмотренных главой УК о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях, сделав их субъектами преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Вставать на такую позицию нельзя. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Отождествление партийных функционеров с должностными лицами, выполняющими функции представителей власти, равнозначно слиянию партийного и государственного аппарата.

В российской следственной и судебной практике возникает еще немало трудностей при решении вопросов о признании отдельных категорий работников должностными лицами и имеются тенденции как к расширению, так и к сужению круга лиц, признаваемых субъектами должностных преступлений.

В теории остается дискуссионным вопрос об отнесении к должностным лицам врачей и преподавателей. Исходя из материалов судебной практики последних лет преподаватель государственного учебного заведения признан субъектом должностного преступления. Так, Курганским областным судом 5 ноября 1998 г. М. осужден по ч. 2 ст. 173, ст. 175 УК РСФСР, п. "б" ч. 4 ст. 290 и ст. 292 УК РФ. Он признан виновным в неоднократном получении взяток от студентов заочного факультета Курганского госуниверситета, должностных и служебных подлогах, совершенных в 1996 - 1997 гг.

В кассационных жалобах осужденный и его адвокат просили об отмене приговора и прекращении производства по делу за отсутствием события и состава преступления, так как, по их мнению, преподаватель университета не является должностным лицом, т.е. субъектом должностного преступления.

Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ 11 марта 1999 г. жалобы оставила без удовлетворения, а приговор частично изменила, указав, что М., работая доцентом кафедры, как преподаватель был наделен правом принятия студенческих экзаменов. Несдача студентом экзамена, т.е. получение неудовлетворительной оценки, влекла определенные правовые последствия: он не допускался к следующей сессии, не переводился на следующий курс, не получал официального вызова на сессию и мог быть отчислен из вуза.

Поскольку М. выполнял свои обязанности в государственном учебном заведении, он являлся должностным лицом, наделенным организационно - распорядительными функциями, а значит и субъектом должностных преступлений, которые (функции) указаны в примечании 1 к ст. 285 УК РФ и в примечании к ст. 170 УК РСФСР [10].

Таким образом, с доводами жалоб о том, что М. не являлся субъектом должностного преступления, высшая судебная инстанция обоснованно не согласилась.

Другой пример. Ставропольским краевым судом 27 июля 1999 г. Ш., председатель медицинской комиссии при городской поликлинике, осужден по п. "б" ч. 4 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь врачом - терапевтом городской поликлиники и по совместительству - заместителем заведующего горздравотделом администрации г. Невинномысска, назначенным на должность председателя медицинской водительской комиссии при поликлинике, злоупотребляя своим служебным положением, из корыстных побуждений в течение 1997 - 1998 гг. при приеме граждан, проходящих медицинскую комиссию, получал взятки за выдачу медицинских справок о профессиональной пригодности [11].

Считаю верным, что общим основанием для признания тех или иных лиц должностными следует считать характер выполняемых ими функций. Одни и те же категории работников по характеру и содержанию деятельности могут выполнять и функции, связанные с административно - хозяйственными либо организационно - распорядительными обязанностями, и функции профессиональные. Поэтому решающим признаком в этих случаях будет установление того, выполняло ли данное лицо в конкретном случае должностные или профессиональные функции. Этот критерий применим ко всем названным и другим категориям работников.

В заключение данной главы остановлюсь на основных тенденциях развития законотворчества в уголовно - правовом определении понятий "должностное лицо" и "лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческих и иных организациях". В связи с подготовкой ратификации Россией Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) был разработан законопроект "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации", в том числе в примечания к ст. ст. 201, 204, 285. Предлагаемое им понятие должностного лица (новая редакция примечания к ст. 285 УК) имеет принципиально иное звучание, нежели сейчас, поскольку признает в качестве такового, помимо представителей власти, "лиц, замещающих государственные должности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в иных государственных органах, образуемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, замещающих муниципальные должности, предусмотренные уставом муниципального образования, а также лиц, представляющих интересы Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в какой бы то ни было российской или международной организации". В качестве таковых также признаются должностные лица иностранных государств, которые занимают назначаемые или выборные должности в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства, либо отправляют государственные функции в интересах иностранного государства, либо являются сотрудниками межправительственной, межгосударственной или иной международной организации. Эта новелла обусловлена положениями ст. ст. 1, 3 - 6, 9 - 11 Конвенции, устанавливающими обязанность государства законодательно обеспечить уголовную ответственность за получение взятки независимо от занимаемой в государстве должности.

Законопроект, учитывая требования ст. ст. 6 и 7 Конвенции, по иному, чем в действующем российском законодательстве, формулирует и понятие "лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческих и иных организациях", поскольку признает в качестве таковых служащих организации. Повышенная ответственность предусматривается при этом для руководителей организации, ее филиала, представительства или другого обособленного подразделения.

Вместе с тем использование понятия "руководитель" при определении субъекта преступлений, предусмотренных ст. ст. 201, 204 УК, представляется ряду экспертов, в частности из Следственного комитета при МВД РФ, неоправданным, так как коммерческая и иная организация вправе самостоятельно устанавливать статус лиц, выполняющих управленческие функции. В данной ситуации формальный статус лица, занимающего должность руководителя организации, и реальный объем его полномочий (по управлению имуществом организации и распоряжению деятельностью иных работников организации) могут значительно отличаться. При этом функции по управлению организацией фактически может осуществлять лицо, формально не занимающее должность руководителя.

Сформулированная редакция п. 1 примечания к ст. 201 УК, в соответствии с которой "под руководителем организации понимается лицо, которое... уполномочено выступать от ее имени", также не может быть принята, поскольку она фактически определяет в качестве субъекта преступления лицо, выполняющее не управленческие, а представительские функции. Необходимо учитывать, что в одной организации указанные функции могут осуществляться разными лицами.

Предлагаемая редакция примечания к ст. 285 УК представляется неудачной, так как отрывает понятие "должностное лицо" от характера выполняемых функций (исключено указание на выполнение лицом организационно - распорядительных либо административно - хозяйственных функций). Дефиниция весьма громоздка и расплывчата, без достаточных оснований значительно увеличивает круг лиц, которые могут быть признаны должностными.

Разработчиками одного из первых проектов федерального закона "О борьбе с коррупцией" (так и не принятого), а позднее рядом ученых также высказывались идеи о пересмотре круга субъектов должностных преступлений. Не со всеми из них можно согласится. Так, вызывает возражение предложение о введении уголовной ответственности юридических лиц. Оно не согласуется с принципом личной виновной ответственности, общепринятым в доктрине российского уголовного права. Индивидуальная уголовная ответственность (чаще всего, высокопоставленного должностного лица) в таком случае превратится в коллективную. Неприемлемой мне представляется и идея о расширении круга субъектов взяточничества. Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления при получении незаконного материального вознаграждения объективно, в силу отсутствия надлежащих полномочий и занимаемого положения не могут причинить существенного вреда нормальной деятельности государственной власти, подорвать авторитет публичного аппарата управления, который они также, несомненно, представляют.

Понятие должностного лица, данное в примечании к ст. 285 УК не требует скорого (революционного) законодательного пересмотра. Определение круга лиц, относимых к субъектам должностных преступлений, требует выверенного подхода и должно основываться, прежде всего, на законе и складывающейся на его основе судебной практике.

Глава II. ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями

1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, -

наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, -

наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Примечания. 1. Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

2. Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

3. Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

4. Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями [12].

2.1. Состав преступления

Одним из наиболее распространенных среди должностных преступлений является злоупотребление должностными полномочиями. Ответственность за данное деяние предусмотрена статьей 285 УК РФ. Закон определяет его как "использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства".

Представляется, что проблемы законодательного определения и вопросы квалификации рассматриваемого деяния целесообразно анализировать через призму объективных и субъективных признаков этого преступления.

Состав данного преступления предполагает наличие следующих признаков, характеризующих его объективную и субъективную стороны:

а) использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы;

б) совершение деяния из корыстной или иной личной заинтересованности;

в) наступление конкретных последствий деяния, а именно: существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;

г) наличие причинной связи между действием либо бездействием должностного лица и указанными выше последствиями.

Отсутствие хотя бы одного из этих признаков исключает ответственность по данной статье.

При решении вопроса о наличии либо отсутствии в действиях (бездействии) должностного лица состава данного преступления необходимо устанавливать круг и характер его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в уставах, положениях, инструкциях и т.п.

В соответствующих процессуальных документах (в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого, обвинительном заключении, приговоре) должны содержаться ссылки на эти правовые акты, в силу которых должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также конкретные обязанности и права, злоупотребление которыми вопреки интересам службы ставится ему в вину.

Необходимость такой конкретизации формулировки обвинения обусловлена тем обстоятельством, что данная статья (в отличие от ранее действовавшей ст. 170 УК РСФСР) предусматривает ответственность за злоупотребление именно должностными полномочиями, а не за злоупотребление служебным положением, которое занимает должностное лицо в соответствующем государственном органе, органе местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях.

2.1.1. Субъективная сторона преступления

С субъективной стороны злоупотребление должностными полномочиями - умышленное преступление. Умысел может быть как прямым, так и косвенным.

Представляется ошибочной точка зрения авторов, считающих, что анализируемое деяние может совершаться только с прямым умыслом [13]. Учитывая то, что данное преступление по конструкции объективной стороны является материальным, в нем необходимо учитывать психическое отношение лица не только к выполнению деяния (действия или бездействия), но и к наступившим общественно опасным последствиям.

Если по отношению к своему деянию виновный действительно действует только с прямым умыслом (подтверждением чему является указанный в законе мотив - корыстная либо иная личная заинтересованность), то по отношению к наступлению общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства вполне допустим и косвенный умысел.

Таким образом, субъективная сторона преступления выражается в том, что субъект осознает, что использует свои должностные полномочия вопреки интересам службы, предвидит возможность или неизбежность наступления последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства и желает их наступления или сознательно допускает эти последствия либо относится к ним безразлично.

В науке и на практике довольно долго обсуждался вопрос о том, может ли рассматриваемое деяние совершаться с двойной формой вины - умыслом по отношению к действиям и неосторожностью по отношению к последствиям.

За такую конструкцию высказывались многие авторы. Представляется, что в настоящее время эта дискуссия утратила свою актуальность, так как законодатель в ст. 27 УК РФ 1996 г. принял такую трактовку состава преступления с двойной формой вины, которая касается только составов с квалифицированными обстоятельствами в виде тяжких последствий, и определил, что "в целом такое преступление признается совершенным умышленно" [14].

Обязательным признаком субъективной стороны преступления является мотив - корыстная или иная личная заинтересованность.

Корыстная заинтересованность выражается в стремлении виновного, используя свои служебные полномочия, извлечь для себя или других лиц незаконную имущественную выгоду. Так, за злоупотребление своим служебным положением из корыстных побуждений был осужден старший инспектор С., который под видом уплаты штрафа получил от задержанной гражданки Л. деньги и присвоил их [15].

Понятием "иная личная заинтересованность" охватываются все иные противоречащие интересам службы побуждения личного характера (карьеризм, протекционизм, месть, зависть, подхалимство и т.д.).

По данным С.Г. Келиной, в 54% дел рассматриваемой категории преступление совершается из корыстных побуждений, а в 44% - из иной личной заинтересованности [16].

Как указывалось выше, мотив совершения преступления является обязательным признаком субъективной стороны злоупотребления должностными полномочиями.

Вместе с тем полагаем, что наличие его в основном составе анализируемого деяния является излишним. Представляется, что для криминализации данного преступления достаточно указания в законе на то, что в результате его совершения существенным образом нарушаются права и законные интересы граждан, организаций, общества или государства.

Считаем также, что именно по этому признаку объективной стороны следует проводить разграничение между дисциплинарным проступком должностного лица и должностным преступлением.

Такой вывод напрашивается и из сопоставительного анализа злоупотребления должностными полномочиями с таким преступлением, как халатность (ст. 293 УК РФ).

В соответствии с законом условием привлечения к уголовной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей по службе (которое является неосторожным преступлением) является наступление общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

 Для того же, чтобы привлечь к уголовной ответственности за злоупотребление должностными полномочиями (умышленное преступление), мало установить, что виновный своими действиями (бездействием) причинил указанный в законе вред, необходимо также установить, что он действовал (бездействовал) при этом с корыстной или иной личной заинтересованностью.

Указанные несоответствия противоречат не только логике и здравому смыслу, но и принципам криминализации и декриминализации деяний, основанных на характере и степени их общественной опасности.

Представляется, что отмеченные выше недостатки необходимо устранить путем внесения соответствующих изменений в ст. 285 УК РФ. В квалифицированном же составе предлагаем указать в качестве обязательного признака субъективной стороны на корыстную либо иную личную заинтересованность.

Примерный аналог предлагаемого варианта законодательного решения имеется в УК КНР (ст. 397) [17].

Предлагаем следующую редакцию статьи 285 УК РФ:

"Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями

1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо арестом на срок от трех до четырех месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

2. То же деяние, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, наказывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

Части вторую, третью ст. 285 УК считать соответственно частями третьей и четвертой".

Поскольку норма о злоупотреблении должностными полномочиями открывает главу 30 УК "Преступления против интересов государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", законодатель сформулировал к ней четыре примечания, которые распространяют свое действие на все деяния, закрепленные в данной главе. Все они посвящены субъектам должностных преступлений.

2.1.2.Объективная сторона

Объективная сторона характеризуется тремя обязательными признаками: 1) использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы; 2) наступление в результате этого общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства; 3) наличие причинной связи между использованием должностным лицом своих служебных полномочий и указанными вредными последствиями.

Преступление может быть совершено как путем действия, так и путем бездействия, когда должностное лицо сознательно не выполняет свои обязанности (например, попустительствует совершению преступления).

Иную позицию занимает законодатель Республики Беларусь. В соответствии с ч. 1 ст. 424 УК этого государства злоупотребление властью или служебными полномочиями определяется как умышленное вопреки интересам службы совершение должностным лицом действий с использованием своих служебных полномочий.

Не включая указания на бездействие в число объективных признаков злоупотребления властью или служебными полномочиями, законодатель Республики Беларусь выделяет в качестве самостоятельного состава преступления бездействие должностного лица, т.е. умышленное вопреки интересам службы неисполнение должностным лицом действий, которые оно должно было и могло совершить в силу возложенных на него служебных обязанностей, сопряженное с попустительством преступлению либо повлекшее причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам (ст. 425).

Под использованием должностным лицом своих служебных полномочий следует понимать такие действия лица, которые непосредственно вытекали из его полномочий и являлись осуществлением прав и обязанностей, которыми наделялось это лицо в связи с занимаемой должностью, то есть составляющими его служебную компетенцию [18].

Полномочия должностного лица, обусловленные служебным положением, разнообразны.

Чтобы установить, какие конкретно обязанности по службе были им нарушены, необходимо обратиться к нормативным актам, которые регулируют служебную деятельность тех или иных должностных лиц и определяют их права и обязанности [19].

В постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном заключении в императивном порядке должны содержаться ссылки на эти правовые акты, в силу которых должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также конкретные обязанности и права, злоупотребление которыми вопреки интересам службы вменяется ему в вину [20].

Установление пределов полномочий должностного лица позволяет рассматривать определенные действия (бездействие) как злоупотребление должностными полномочиями.

В случае если виновный совершил действия, явно выходящие за пределы его должностных полномочий, уголовная ответственность наступает по ст. 286 УК за превышение должностных полномочий.

Исключается уголовная ответственность за использование должностным лицом авторитета занимаемой должности, служебных связей, доверительных отношений с другими должностными лицами и т.п.

Введение в новом УК РФ признака "использование служебных полномочий" вместо признака "использование должностного положения" положило конец многолетним спорам специалистов об узкой и широкой трактовке понятия "использование должностного положения".

Закон однозначно решил эти споры в пользу узкого понимания данного признака рассматриваемого преступления.

Представляется, что вполне обоснованно отказался новый закон и от двойного наименования этой статьи, исключив указание на злоупотребление властью, поскольку никаких принципиальных отличий между злоупотреблением властью или должностными полномочиями нет.

В соответствии с диспозицией нормы деяние должно быть совершено вопреки интересам службы. Это означает, что оно объективно противоречит как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и задачам, выполняемым отдельными управленческими системами и звеньями, нарушает основные принципы и методы работы.

В этой связи необходимо отметить, что судебная практика неоднократно сталкивалась со случаями, когда должностное лицо допускало нарушения служебных инструкций, но делало это ради достижения успехов в деятельности соответствующего учреждения.

Так, К. заключил договор с бригадой строителей, завысив в нем сумму оплаты, и для того, чтобы выплатить эти деньги, составлял фиктивные наряды на невыполнявшиеся работы.

Суд не признал в действиях К. состава злоупотребления должностными полномочиями, установив, что он действовал в интересах службы, поскольку за меньшую оплату строителей найти было невозможно [21].

Момент окончания преступления связан с наступлением последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом государственных и общественных интересов.

Понятие "существенное нарушение" является оценочным. При его установлении необходимо учитывать количество потерпевших граждан, тяжесть причиненного им морального, физического или имущественного вреда, степень отрицательного влияния на нормальную работу государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, других структурных звеньев государственного аппарата.

Данное последствие может выражаться в причинении морального [22] и материального вреда (в том числе в виде упущенной выгоды) [23], нарушении конституционных прав и свобод граждан, создании помех и сбоев в работе органов государственной власти и государственного управления, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т.п. [24]

2.1.3. Субъект преступления

Субъекты деяний главы 30 УК "Преступления против интересов государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", в том числе и преступления, предусмотренного ст. 285 УК, являются, как правило (за исключением ст. 291 УК РФ - "Дача взятки"), специальными.

В частности, субъектом злоупотребления должностными полномочиями может быть только должностное лицо, понятие и признаки которого определены в примечании 1 к ст. 285 УК.

К должностным лицам относятся две категории специальных субъектов:

1) постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти;

2) постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом.

Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (присяжные заседатели и др.) [25].

Понятие "представитель власти" законодательно определено в примечании к ст. 318 УК. Отличительной особенностью данной категории должностных лиц является то, что они наделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, которые не находятся от них в служебной зависимости, то есть не подчинены им по службе.

В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 N 6 "к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями)".

Как отмечалось выше, должностными являются также лица, которые постоянно, временно или по специальному полномочию выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

К организационно-распорядительным относят функции, которые включают в себя руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий и т.п.

К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. [26]

Следует отметить, что в соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК к числу должностных лиц не относятся руководители государственных и муниципальных предприятий. В соответствии с примечанием 1 к ст. 201 УК они являются лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих организациях (независимо от формы собственности) и несут ответственность за совершаемые по службе преступления по статьям гл. 23 УК.

Не являются должностными лица, которые выполняют сугубо профессиональные или технические обязанности в государственных и муниципальных образованиях.

Однако если наряду или в связи с осуществлением этих обязанностей на данных работников возложено исполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения они будут нести уголовную ответственность как должностные лица (например, врач - за злоупотребление полномочиями при выдаче листов нетрудоспособности или участии в работе ВТЭК по определению инвалидности, призывных комиссий; преподаватель - при выполнении обязанностей, возложенных на него как на члена экзаменационной или квалификационной комиссии, и т.д.).

Следует еще раз подчеркнуть, что примечание 1 к ст. 285 УК, определяющее понятие "должностное лицо", распространяет свое действие только на преступления главы 30 УК, о чем имеется специальное указание в самом законе.

Вместе с тем в уголовном законодательстве есть ряд специальных норм, предусматривающих ответственность за те или иные виды должностных злоупотреблений, расположенных в других разделах и главах УК, субъектами которых могут быть должностные лица (например, ст. ст. 169, 170, п. "в" ч. 3 ст. 188 УК и др.).

Возникает вопрос: можно ли для определения признаков субъекта указанных деяний воспользоваться примечанием 1 к ст. 285 УК РФ?

Ответ на него однозначно будет отрицательным, так как, во-первых, как отмечалось выше, дефиниция, определяющая понятие "должностное лицо", имеет отношение только к статьям главы 30 УК (в силу прямого указания на то в законе), во-вторых, использование данного примечания для определения субъекта в специальных должностных преступлениях (за рамками главы 30 УК) будет нарушать положение, закрепленное в ч. 2 ст. 3 УК ("Принцип законности"), в соответствии с которым применение уголовного закона по аналогии не допускается.

Таким образом, примечанием 1 к ст. 285 УК практически блокируются все нормы о специальных должностных преступлениях, где субъектом является должностное лицо, так как не представляется возможным установить основные признаки, характеризующие его.

Выход из данной ситуации видится в необходимости распространения примечания 1 к ст. 285 УК на весь уголовный закон, как это сделано в примечании к ст. 318 УК, где дается понятие "представитель власти".

В ч. 4 ст. 34 УК РФ законодатель разрешил давний спор относительно квалификации действий соучастников в преступлениях со специальным субъектом.

Исполнителем в данных преступлениях может быть только лицо, обладающее признаками, указанными в соответствующей статье Особенной части.

Остальные соучастники преступления в этом случае должны нести ответственность как пособники, подстрекатели или организаторы в зависимости от выполненной ими роли в совершении преступления. Вместе с тем реализация данной нормы вызывает определенные трудности.

В первую очередь речь идет о проблеме уголовно-правовой оценки деяний, когда в общей норме предусмотрена ответственность за преступление со специальным субъектом, а в специальном законе определен общий субъект уголовной ответственности.

Частным случаем такого построения уголовного закона является конструкция, при которой в общей норме установлен состав преступления с общим субъектом, квалифицированный состав требует совершения преступления специальным субъектом, а в особо квалифицированной норме опять предусмотрена ответственность за преступление с общим субъектом.

Согласно ч. 4 ст. 34 УК РФ лицо, не являющееся субъектом преступления, специально указанным в соответствующей статье Особенной части УК, участвовавшее в совершении преступления, предусмотренного этой статьей, несет уголовную ответственность за данное преступление в качестве его организатора, подстрекателя либо пособника.

А потому в соответствии с буквальным смыслом этого предписания, если один из соучастников мошенничества использует свое служебное положение и при этом в содеянном отсутствуют признаки, перечисленные в ч. 3 ст. 159 УК РФ, то все несут ответственность по ч. 2 ст. 159 УК РФ, и, кроме того, при квалификации действий лиц, не обладающих признаками специального субъекта, дополнительно требуется ссылка на ст. 33 УК РФ.

Если же мошенничество совершается в крупном размере и при этом один из соучастников использовал свое служебное положение при выполнении объективной стороны преступления, то все лица, выполнявшие объективную сторону преступления, должны нести ответственность по ч. 3 ст. 159 УК РФ без ссылки на Общую часть УК.

Таким образом, определение вида соучастников зависит от размера причиненного ущерба, а не от того, выполнял ли виновный объективную сторону преступления или нет. Если размер похищенного меньше крупного, то содеянное квалифицируется как пособничество, если же равный или больше крупного, то ссылки на ст. 33 УК РФ не требуется. Представляется, что подобная логика уголовно-правовой оценки деяния вряд ли последовательна. В Общей части УК РФ достаточно ясно определены признаки, в зависимости от наличия которых делается вывод о виде соучастников. Это специальные признаки субъекта и осуществление виновным объективной стороны преступления.

Поэтому, на наш взгляд, конструкции, согласно которым в общих нормах устанавливаются признаки специального субъекта, а квалифицирующие признаки отрицают необходимость таковых, логически непоследовательны.

Однако указание на использование лицом при совершении преступления своего служебного положения может толковаться не как признак специального субъекта, а как обстоятельство, характеризующее объективную сторону преступления. И тогда все вопросы о виде соучастников отпадают. При этом, правда, лицо, которое может выполнить эту часть объективной стороны преступления, должно занимать служебное положение.

Выражение, использованное в ч. 4 ст. 34 УК РФ ("лицо, не являющееся субъектом преступления, специально указанным в соответствующей статье Особенной части"), следует понимать в узком смысле. Данное предписание необходимо применять только в том случае, когда объективную сторону преступления может выполнить только специально указанный субъект. В противном случае не исключена возможность привлечения как соисполнителя и лица, не обладающего признаками специального субъекта.

Так, не может быть исполнителем (соисполнителем) преступлений, предусмотренных в ст. 285 и 286 УК РФ, недолжностное лицо, поскольку объективную сторону злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий может выполнить лишь лицо, которое ими наделено.

Не может быть соисполнителем преступлений, предусмотренных в ч. 2 ст. 285 и ч. 2 ст. 286 УК РФ, лицо, не занимающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации и не являющееся главой органа местного самоуправления, поскольку объективная сторона данных преступлений предусматривает злоупотребление или превышение полномочий именно указанных должностных лиц.

Если лицо, указанное в ч. 2 ст. 285 и ч. 2 ст. 286 УК РФ, совместно с другим должностным лицом участвует в преступлении, предусмотренном этими нормами, то лицо, не занимающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а также не являющееся главой органа местного самоуправления, не может быть соисполнителем, а несет ответственность как пособник, подстрекатель либо организатор преступления.

2.1.4. Объект преступного посягательства

Общественная опасность злоупотребления должностными полномочиями состоит в том, что в результате его совершения нарушается нормальная, регламентированная законом деятельность аппарата законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления.

Основным непосредственным объектом преступления выступают общественные отношения, регулирующие нормальную работу государственного аппарата и аппарата местного самоуправления как в целом, так и отдельных его звеньев.

Представляется неверной позиция авторов, полагающих, что родовой, видовой и непосредственный объекты рассматриваемого преступления совпадают и составляют один общий объект - нормальную деятельность органов государственного управления, государственной службы и местного самоуправления [27].

При такой трактовке нарушается общепринятое положение о том, что указанные объекты (родовой, видовой, непосредственный) должны находиться в плоскости одних и тех же общественных отношений.

Дополнительный объект составляют общественные отношения, охраняющие права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства.

Отдельные авторы относят указанные общественные отношения к непосредственному объекту [28].

Данная точка зрения представляется ошибочной. Поскольку непосредственный объект всегда лежит в плоскости видового (содержание которого определяется общественными отношениями, отраженными в названии соответствующей главы Особенной части УК РФ), следовательно, именно общественные отношения, регулирующие нормальную работу государственного аппарата и аппарата местного самоуправления как в целом, так и отдельных его звеньев, будут составлять содержание непосредственного объекта.

2.2. Формы и способы злоупотреблений должностными полномочиями

Формы и способы злоупотреблений должностными полномочиями могут быть самыми разнообразными: издание противоречащих закону либо иному нормативному правовому акту приказов и распоряжений, повлекших указанные в статье последствия; неосновательное расходование денежных и других ресурсов без признаков хищения; сокрытие совершенных в государственном органе, органе местного самоуправления либо в государственном или муниципальном учреждении хищений, недостач, злоупотреблений по службе (например, сокрытие должностными лицами органов расследования преступлений в целях создания видимости благополучия в криминогенной обстановке в районе, городе и т.д.).

Одной из форм злоупотребления должностными полномочиями может явиться попустительство совершению преступлений иными лицами (например, должностное лицо, в полномочия которого входит контроль за хранением и расходованием товарно-материальных ценностей, сознательно не выполняет этой обязанности, что приводит к существенному нарушению интересов государственного либо муниципального учреждения).

Ответственность за злоупотребление должностными полномочиями может наступить лишь при наличии у должностного лица корыстной или иной личной заинтересованности [29].

Злоупотреблением должностными полномочиями из корыстной заинтересованности следует считать такие неправомерные действия должностного лица, которые совершены им с целью получить имущественную выгоду без незаконного безвозмездного обращения чужого имущества в свою собственность или собственность других лиц (например, сокрытие путем запутывания учета образовавшейся в результате халатности недостачи с целью избежать материальной ответственности, так называемое "временное позаимствование денежных и иных средств", производство работ лично для себя или своих близких за счет государственного или муниципального учреждения, использование для личных нужд рабочей силы или транспорта соответствующего учреждения).

Если злоупотребление должностными полномочиями явилось способом хищения чужого имущества, содеянное должно рассматриваться как хищение и квалифицироваться по ст. 160 УК.

Иная личная заинтересованность как мотив злоупотребления должностными полномочиями может выражаться в стремлении извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса и т.п.

Под существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства как обязательном элементе объективной стороны злоупотребления должностными полномочиями понимается такое нарушение, которое повлекло причинение существенного материального либо иного вреда (нарушение конституционных прав и свобод граждан, подрыв авторитета органа государственной власти, органов местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, создание серьезных помех и сбоев в их работе, сокрытие хищений в крупном размере, других преступлений и т.п.).

Решение вопроса о том, явилось ли нарушение указанных в статье прав и законных интересов существенным, зависит от конкретных обстоятельств злоупотребления должностными полномочиями, в частности от степени отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу органов и учреждений, указанных в п. 1 примеч. к статье, характера и размера понесенного ими ущерба, числа потерпевших граждан, тяжести причиненного им морального или имущественного вреда.

Во всяком случае, если лицо признается виновным в злоупотреблении должностными полномочиями, в соответствующих процессуальных документах должно содержаться обоснование существенности нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

2.3. Квалифицирующие признаки преступления

Часть 2 ст. 285 УК содержит квалифицирующий признак преступления, относящийся к личности субъекта, - совершение деяния, предусмотренного основным составом, лицом, занимающим государственную должность России или государственную должность субъекта Федерации, или главой органа местного самоуправления.

К первой категории относятся лица, занимающие должности, установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и другими федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (президенты республик, губернаторы или другие главы субъектов РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).

Ко второй категории следует относить лиц, должности которых установлены конституциями и уставами субъектов РФ (главы администраций, мэры и пр.).

Особо квалифицированным видом злоупотребления должностными полномочиями является причинение тяжких последствий (ч. 3), к которым обычно относят крупные аварии, дезорганизацию работы государственного или муниципального органа либо учреждения, причинение смерти или тяжкого вреда здоровью хотя бы одному человеку и др.

Понятие "тяжкие последствия" является оценочной категорией. Однако эти последствия должны обладать такими свойствами, которые дают возможность определить их размер, величину, степень.

Как отмечалось выше, в соответствии с положениями ст. 27 УК вина субъекта по отношению к тяжким последствиям может выражаться в форме неосторожности. В целом же рассматриваемое преступление будет являться умышленным.

Глава III. ПРЕВЫШЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Статья 286. Превышение должностных полномочий

1. Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, -

наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они совершены:

а) с применением насилия или с угрозой его применения;

б) с применением оружия или специальных средств;

в) с причинением тяжких последствий, -

наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет [30].

3.1.  Состав преступления

В течение последних трех лет в прокуратуре Алтайского края уделялось повышенное внимание проблемам усиления надзора за возбуждением, расследованием и рассмотрением в судах уголовных дел по фактам превышения должностных полномочий сотрудниками органов внутренних дел - по признакам составов преступлений, предусмотренных ст. 286 УК (по УК РСФСР 1960 г. - ст. 171 "Превышение власти").

Состояние прокурорского надзора за расследованием по делам в отношении сотрудников милиции неоднократно рассматривалось на коллегии прокуратуры края.

Решения коллегии, указания направлены на места. В результате накоплен определенный опыт расследования преступлений этой категории. За 2003 - 2004 гг. за должностные преступления, в том числе за превышение власти, осуждено 44 работника милиции.

Как следствие - сократилось количество жалоб на превышение должностных полномочий, на злоупотребление ими.

Анализ практики расследования по делам о превышении должностных полномочий показал, что всестороннее, полное, объективное исследование обстоятельств дела обеспечивается не всегда.

В ряде случаев низкое качество следствия приводит к вынесению необоснованных и незаконных постановлений о прекращении производства по уголовным делам, в других (когда они направлялись в суд) - к возвращению их для дополнительного расследования.

Как правило, к таким результатам приводит несвоевременность и поверхностность проверки материалов в порядке ст. 109 УПК. Зачастую при проведении проверок работники прокуратуры ограничиваются получением объяснений от заявителей, сотрудников милиции.

При неподтверждении последними факта превышения должностных полномочий, несмотря на наличие противоречий, выносятся постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. При последующих обращениях граждан в прокуратуру такие постановления обычно отменяются с возбуждением уголовного дела.

Несвоевременное возбуждение уголовных дел лишает возможности установить обстоятельства происшествия "по горячим следам", провести судебно - медицинскую экспертизу, установить и допросить очевидцев случившегося либо лиц, которым потерпевшие рассказывали об обстоятельствах превышения должностных полномочий.

Поэтому при даче заявителями и сотрудниками органов внутренних дел противоречащих друг другу пояснений для проверки их доводов следственным путем необходимо возбуждение уголовного дела.

При решении вопроса о возбуждении дела необходимо учитывать, что результатом его расследования может быть установление невиновности сотрудников милиции, как часто и случается.

Для предотвращения волокиты с разрешением жалоб в последнее время по указанию прокурора края практически исключено возвращение материалов, по которым вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, на дополнительную проверку, так как такое, ранее широко применявшееся, решение не предусмотрено нормами УПК.

Так, сотрудниками ГАИ Каменского ГОВД было применено табельное оружие с целью остановить автомобиль под управлением находившегося в состоянии опьянения гр. К. В результате огнестрельного ранения причинен тяжкий вред его здоровью.

Потерпевший не смог вспомнить, при каких обстоятельствах ему было причинено ранение. Сотрудники милиции пояснили, что преследовали нарушителя, создававшего опасность для участников движения, на высокой скорости и стреляли по колесам автомобиля, но случайно попали в водителя. Следователь межрайонной прокуратуры вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела за отсутствием состава преступления. Родственники же потерпевшего заявили, что следы на его одежде и направление раневого канала могут свидетельствовать о близком выстреле и избиении. Для проверки их доводов следственным путем прокуратурой края указанное постановление отменено с возбуждением уголовного дела.

Бывают чрезвычайные ситуации, требующие незамедлительного возбуждения уголовного дела и принятия нестандартных решений.

В г. Камень - на - Оби в связи с совершением злостного хулиганства граждане избили гр. Н. при задержании и передали его сотрудникам милиции с телесным повреждением - многооскольчатым переломом костей носа. Милиционеры не смогли определить характер телесного повреждения, и Н., находившийся в тяжелой степени алкогольного опьянения, был отправлен на машине патрульно-постовой службы для вытрезвления.

По пути следования у него от поступавшей в дыхательные пути крови начала развиваться асфиксия. Работники милиции повезли его в больницу, но по дороге задержанный скончался.

Родственники и сослуживцы умершего восприняли случившееся как убийство сотрудниками милиции. Прокурор города возбудил уголовное дело, но усилия местных правоохранительных органов по установлению обстоятельств происшедшего оценивались как стремление скрыть тяжкое преступление.

Прибытие подразделения ОМОН для предотвращения нападения на ГОВД только усилило подозрения. Тело умершего родственники из морга забирать отказались до проведения повторной экспертизы.

В этих условиях по указанию прокурора края для организации расследования был направлен работник следственного управления. Выезд на место им осуществлен совместно с экспертом краевого бюро судебно - медицинских экспертиз.

Была проведена повторная судебно - медицинская экспертиза. При этом одновременно составлялся протокол осмотра трупа, в нем фиксировался и ход вскрытия. В качестве понятых были приглашены представители с места работы умершего.

На следующий день на общем собрании коллектива они сообщили о характере и локализации телесных повреждений на теле Н. Одновременно выступил и представитель прокуратуры края с сообщением о принимаемых мерах по выяснению обстоятельств происшедшего.

Предварительные результаты расследования довели до сведения жителей города через средства массовой информации. Эти меры, а также установление лица, причинившего во время задержания Н. указанное телесное повреждение, способствовали нормализации обстановки в городе. В последующем уголовное дело было прекращено на основании п. 2 ст. 5 УПК.

При расследовании по делам анализируемой категории необходимо четко устанавливать права и обязанности должностных лиц. Для этого надо приобщать к материалам дела (с учетом обстоятельств преступления и должности) выписки из: приказа по личному составу о назначении на должность с указанием функциональных обязанностей; Закона "О милиции" (прежде всего ст. ст. 11 - 15, определяющих права милиции, регламентирующих применение милицией физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия); "Правил применения спецсредств, состоящих на вооружении органов внутренних дел РФ" (утверждены Постановлением Совета Министров РСФСР от 3 сентября 1991 г.); нормативных актов, относящихся к деятельности конкретных служб, подразделений органов внутренних дел (например, Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ, утвержденного приказом министра внутренних дел Российской Федерации от 18 января 1993 г.).

В зависимости от характера действий, совершенных сотрудниками милиции, надо истребовать справку о выдаче спецсредств на период несения службы в виде экипировки или для постоянного ношения, выписку из приказа о закреплении за работниками органов внутренних дел огнестрельного оружия.

Необходимая для следствия информация может содержаться в приказе начальника органа внутренних дел о выставлении патруля и его маршруте и других документах. Так, экипажи патрульно-постовой службы ведут бортовые журналы, в которых отмечается состав экипажа, регистрируются время и характер действий по охране общественного порядка и другие сведения.

Запрашиваются и приобщаются к материалам дела заключения о результатах служебного расследования, в которых содержится оценка действий сотрудников милиции руководством органа внутренних дел, есть ссылки на нормативные акты, пояснения очевидцев.

В ходе расследования важно установить, являются ли нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства существенными и в чем они выразились.

Исходя из теории и практики это может быть явное нарушение работы учреждений, предприятий либо причинение им имущественного ущерба. Может быть материальный и нематериальный вред (вред здоровью граждан). К существенному относится нарушение конституционных прав и свобод граждан. Является ли нарушение существенным, определяется с учетом последствий: с количественной (размер вреда) и качественной (оценка важности нарушенных интересов) стороны.

При расследовании по делам о превышении должностных полномочий, сопряженном с насилием, требуется установить причинную связь между действиями должностного лица, явно выходящими за пределы его полномочий, и наступившими вредными последствиями.

При наличии таковой должна быть тщательно проверена версия, не были ли причинены телесные повреждения не сотрудниками милиции, а иными гражданами и в другое время, при других обстоятельствах. Для этого, в частности, необходимо, в том случае, если потерпевший обращался за медицинской помощью, изучить медицинские документы (журналы регистрации приема граждан в травмпунктах, амбулаторные карты и т.п.) и сделать необходимые выписки, обращая внимание на первоначальное объяснение об обстоятельствах получения травмы.

О случившемся потерпевшие могут рассказывать гражданам, находившимся с ними в одной палате лечебного учреждения, либо лицам, содержавшимся в одной камере, родственникам и др.

Как правило, большое доказательственное значение имеют надлежащим образом оформленные результаты следственных экспериментов по проверке показаний потерпевших, подозреваемых, обвиняемых.

Примером может служить уголовное дело, возбужденное прокуратурой г. Белокурихи по заявлению Г. об избиении ее начальником ГАИ ГОВД. Только после выполнения следователем по указанию прокуратуры края следственного эксперимента с участием всех участников событий и свидетелей установлено, что при описанных Г. обстоятельствах телесные повреждения ей причинены быть не могли. После этого прекратились жалобы, уголовное дело в отношении работника милиции прекращено [31].

Для обеспечения наглядности целесообразно сопровождать следственные эксперименты применением фотографирования, составлением схем, особенно по фактам применения сотрудниками милиции оружия. По результатам следственного эксперимента и выводам судебно - медицинской экспертизы целесообразно проводить дополнительную судебно - медицинскую экспертизу на предмет определения возможности причинения огнестрельного ранения потерпевшему в положении, указанном им или очевидцами случившегося, подозреваемым (обвиняемым).

Обязательно назначение судебно - баллистической экспертизы для определения, исправно ли оружие, пригодно ли для стрельбы, возможен ли выстрел без нажатия на спусковой крючок и др.; криминалистической экспертизы - для определения дистанции выстрела по следам на одежде потерпевшего, кожном лоскуте и т.п. (эти исследования могут быть проведены и в рамках судебно - медицинского исследования трупа потерпевшего).

При квалификации действий обвиняемых в превышении власти следует учитывать указания Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге":

- "при отграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышения власти или служебных полномочий следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, а во втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиям другого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать)" (п. 11);

- "если ответственность за допущенное должностным лицом нарушение служебных полномочий предусмотрена специальной уголовно - правовой нормой... содеянное подлежит квалификации по этой норме, без совокупности со статьями, предусматривающими общие составы должностных преступлений" (п. 18).

3.1.1. Субъективная сторона преступления

Данное преступление совершается только путем действия, причем как с прямым, так и с косвенным умыслом.

Мотивы превышения должностных полномочий могут быть различными (корысть, карьеризм, зависть, совершение незаконных действий в так называемых "интересах дела" либо в целях создания видимости благополучия и т.п.).

3.1.2.Объективная сторона

Объективная сторона данного преступления заключается в совершении должностным лицом действий по службе, которые, во-первых, явно выходят за пределы его полномочий; во-вторых, повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства и, в-третьих, эти действия находились в причинной связи с наступившими последствиями.

При отграничении злоупотребления должностными полномочиями от их превышения следует учитывать, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему права и полномочия, а во-втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции, т.е. такие действия, которые относятся к полномочиям другого должностного лица, либо если они могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте (совершение действий при обоснованном риске либо в целях предупреждения более значительного вреда без превышения пределов крайней необходимости), а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить (например, превышение мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, либо совершение противоправных действий, выразившихся в применении насилия в отношении подчиненного).

Совершенные должностным лицом действия могут быть признаны явно выходящими за пределы его полномочий в случае, когда такое превышение было очевидным, бесспорным для самого виновного.

Применительно к данному составу преступления под существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства понимаются последствия, связанные с причинением морального, физического или имущественного вреда личности, нарушением конституционных прав гражданина, нарушением нормальной работы предприятия, учреждения, организации, которое привело к длительному перерыву либо приостановлению их деятельности и т.п. Вопрос о существенности нарушения указанных прав и интересов решается исходя из конкретных обстоятельств дела.

Для установления факта превышения должностных полномочий следует в обязательном порядке выяснять, каким законом либо иным нормативным правовым актом регламентированы полномочия должностного лица и в чем конкретно выразилось их противоправное превышение. Отсутствие в соответствующих процессуальных документах такого обоснования исключает ответственность по данной статье.

Превышение должностных полномочий может иметь место как при осуществлении должностным лицом функций представителя власти, так и при выполнении им организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций. В этом заключается отличие рассматриваемого состава преступления от других уголовно наказуемых деяний, также связанных с превышением должностных полномочий (например, принуждение к даче показаний, ответственность за которое предусмотрена ст. 302 УК).

3.1.3. Субъект

Субъекты деяний главы 30 УК "Преступления против интересов государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", в том числе и преступления, предусмотренного ст. 286 УК, являются специальными.

В частности, субъектом превышения должностных полномочий может быть только должностное лицо, понятие и признаки которого определены в примечании 1 к ст. 285 УК.

Сложнее обстоит дело с установлением вида соучастников преступления, ответственность за которое предусмотрена в п. "а" ч. 3 ст. 286 УК РФ. В этой норме речь идет о деяниях, предусмотренных в ч. 1 и 2 ст. 286 УК РФ, совершенных с применением насилия или угрозой его применения. Здесь законодатель расширил перечень признаков объективной стороны преступления. А поскольку собственно насилие или угроза насилием могут применяться и не должностным лицом, то возникает проблема оценки действий лица, их (насилие или угрозу насилием) применившего. Представляется, что исполнителем преступления, предусмотренного в ст. 286 УК РФ, может быть только должностное лицо. Данный вывод основан на том, что объективную сторону рассматриваемого преступления образует "превышение должностных полномочий", а применение насилия или угроза его применения здесь выступают в качестве формы деяния, а не дополнения его объективной стороны. Применение насилия или угроза его применения и есть превышение должностных полномочий.

Наиболее проблематичным является решение вопроса о возможности соисполнительства в преступлении, предусмотренном в ч. 3 ст. 286 УК РФ, должностных лиц, которые "находятся в разных весовых категориях". Допустим, в преступлении участвуют два должностных лица, одно из которых занимает должность, указанную в ч. 2 ст. 286 УК РФ, а второе нет. При этом превышение полномочий выражается в применении насилия.

Если бы указанные лица совместно превышали каждый свои полномочия без применения насилия, то, по-видимому, один из них понес бы ответственность как исполнитель, а второй - как пособник, подстрекатель или организатор преступления, предусмотренного в ч. 2 ст. 286 УК РФ. В случае же применения насилия, представляется, оба должны нести ответственность по ч. 3 ст. 286 УК РФ без ссылки на Общую часть УК РФ. Здесь действует правило, которое применялось в ситуации со специальным субъектом, который выполняет часть объективной стороны преступления.

Проблемы установления видов соучастников при конструировании составов со специальным субъектом аналогичные тем, которые рассмотрены, возникают достаточно часто. Для их решения представляется целесообразным, а в некоторых случаях даже необходимым законодательное закрепление правил уголовно-правовой квалификации для отдельных преступлений рассматриваемого вида. Предписание, содержащееся в ч. 4 ст. 34 УК РФ, нуждается по меньшей мере в разъяснении.

3.1.4. Объект преступного посягательства

В результате  совершения  данного вида преступления нарушается нормальная, регламентированная законом деятельность аппарата законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления.

Основным непосредственным объектом преступления выступают общественные отношения, регулирующие нормальную работу государственного аппарата и аппарата местного самоуправления как в целом, так и отдельных его звеньев.

3.2. Квалифицирующие признаки превышения должностных полномочий

Ответственность за квалифицированные виды превышения должностных полномочий предусмотрена ч. 2 и 3 статьи 286 УК.

Одним из таких видов является совершение указанных действий лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления.

Повышенная ответственность названных лиц за данное преступление предусмотрена как ввиду самого характера их должностного положения и обладания широким кругом полномочий, так и тем, что превышение этих полномочий чревато существенным нарушением охраняемых законом прав и интересов большого числа граждан и организаций.

К другому квалифицированному виду превышения должностных полномочий (ч. 3 статьи) закон относит деяния, предусмотренные ч. 1 и 2 статьи, если они совершены: с применением насилия или с угрозой его применения; с применением оружия или специальных средств; с причинением тяжких последствий.

Под применением насилия при превышении должностных полномочий подразумевается как причинение гражданину физического вреда (побои, истязание, причинение иного вреда здоровью, ограничение свободы), так и психическое воздействие на него, которое может выражаться в угрозах физической расправы с целью подавления воли потерпевшего.

Согласно ст. 1 Закона об оружии под оружием следует понимать устройства и предметы, конструктивно предназначенные для поражения живой или иной цели, подачи сигналов.

В соответствии со ст. 14 Закона о милиции в качестве специальных средств могут применяться в предусмотренных законом случаях резиновые палки, слезоточивый газ, наручники и т.д.

Под применением оружия или специальных средств, связанным с превышением должностных полномочий, понимается использование их с целью причинения как физического вреда (выстрел на поражение, удар рукояткой пистолета или резиновой палкой и т.д.), так и психического воздействия, когда использование оружия или специальных средств представляло реальную угрозу жизни или здоровью гражданина; например, выстрел из огнестрельного оружия произведен в непосредственной близости от потерпевшего, у которого имелись основания считать, что его жизни и здоровью грозила реальная опасность.

Если противоправные действия должностного лица сопровождались лишь демонстрацией оружия или специальных средств и не представляли реальной угрозы жизни и здоровью гражданина, то содеянное при наличии к тому оснований может быть расценено как превышение должностных полномочий с угрозой применения насилия (п. "а" ч. 3 статьи).

Под причинением тяжких последствий как одним из квалифицирующих признаков превышения должностных полномочий понимаются действия, приведшие, например, к самоубийству потерпевшего, а также, если их результатом явились крупные аварии, длительная дезорганизация работы учреждения, организации, причинение им материального ущерба в крупных размерах и т.п.

Если превышение должностных полномочий было сопряжено с умышленным убийством, содеянное следует квалифицировать по совокупности преступлений, предусмотренных п. "в" ч. 3 статьи  286 УК и ст. 105 УК.

Определенную трудность вызывает квалификация рассматриваемого деяния, если его последствием явилось причинение тяжкого вреда здоровью потерпевшего.

Представляется, что в этом случае правовая оценка содеянного будет зависеть от конкретных обстоятельств совершения преступления. При этом следует учитывать, что ч. 3 статьи устанавливает ответственность за причинение любого вреда здоровью потерпевшего, кроме тяжкого, ответственность за причинение которого предусмотрена ч. 3 и 4 ст. 111 УК.

В этом случае деяние следует квалифицировать по совокупности преступлений, ответственность за которые предусмотрена соответствующим пунктом (пунктами) ч. 3 статьи и ч. 3 или ч. 4 ст. 111 УК.

В случаях, когда должностное лицо совершает убийство либо причиняет тяжкий или средней тяжести вред здоровью при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, содеянное должно квалифицироваться только по ст. 108 или только по ст. 114 УК.

Заключение

Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации  - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

В главе 30 УК «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» приведены статьи, предусматривающие ответственность за так называемые должностные преступления либо связанные с ними деяния.

Объектом должностного преступления является нормальная, регламентированная соответствующими правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ, а непосредственным объектом - права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства.

Отличительная черта должностного преступления состоит в том, что, посягая на нормальное функционирование указанных органов и учреждений, это преступление имеет следствием не только умаление их авторитета в обществе (например, получение взятки депутатом, судьей, прокурором, сотрудником милиции либо иным должностным лицом неминуемо бросает тень на весь аппарат соответствующего органа или учреждения, представителем которого является виновный), оно подрывает у граждан уверенность в защищенности их прав и законных интересов.

Объективная сторона должностных преступлений предполагает наличие таких обязательных признаков, как: совершение указанных в диспозиции соответствующих статей деяний вопреки интересам службы, т.е. находящихся в противоречии не только с задачами, для выполнения которых образован названный выше орган или учреждение, но и с теми полномочиями, выполнение которых непосредственно возложено на должностное лицо; наступление определенных последствий преступления (например, существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства); наличие причинной связи между незаконными действиями (бездействием) должностного лица и наступившими последствиями.

Совершение должностным лицом противоправных действий, не связанных с выполнением им своих служебных обязанностей, не образует состава должностного преступления и при наличии к тому оснований может быть квалифицировано по другим статьям УК.

Способы и формы совершения того или иного должностного преступления могут быть различными. Однако объединяет их то обстоятельство, что они, во всяком случае, находятся в противоречии с интересами службы.

Субъектом преступлений, предусмотренных ст. 285 - 287, 289, 290, 292 и 293 УК, может быть только должностное лицо, которое в соответствии с п. 1 примеч. к ст. 285 УК постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти либо выполняет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

При отграничении злоупотребления должностными полномочиями от их превышения следует учитывать, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему права и полномочия, а во-втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции, т.е. такие действия, которые относятся к полномочиям другого должностного лица, либо если они могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте (совершение действий при обоснованном риске либо в целях предупреждения более значительного вреда без превышения пределов крайней необходимости), а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить (например, превышение мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, либо совершение противоправных действий, выразившихся в применении насилия в отношении подчиненного).

Совершенные должностным лицом действия могут быть признаны явно выходящими за пределы его полномочий в случае, когда такое превышение было очевидным, бесспорным для самого виновного.

Список использованных источников

1.     Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 2000. – 48 с.

2.     Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.96  №  63 – ФЗ (принят ГД  ФС РФ 24.05.96) (в ред. от 26.07.2004). - М.: Юрист, 2004.  – 130 с.

3.     Уголовно-процессуальный кодекс  Российской Федерации. - М.: Юрист, 2002. - 352 с.

4.     О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27. 07. 2004 № 79 – ФЗ// СЗ РФ. 2004. № 12.

5.     О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 15.

6.     Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон в ред. Федеральных законов от 13.04.1999 N 75-ФЗ, от 19.04.2002 N 38-ФЗ, от 25.07.2002 N 112-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 5.

7.     О статусе военнослужащих: Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2.

8.     О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от  28.03.1998 N 53-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 9.

9.     О Федеральной службе безопасности: Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 12.

10.                 О денежном содержании федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 09.04.1997 N 310 // Российская юстиция. 1997. № 12.

11.                 О квалифицированных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы: Указ Президента РФ от 30.01.1996 N 123 // Российская юстиция. 1996. № 14.

12.                 О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации: Указ Президента РФ от 01.12.1995 N 1208 // Российская юстиция. 1995. № 3.

13.                 О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 11.01.1995 N 33 // Российская юстиция. 1995. № 13.

14.                 О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге: постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30.03.1990 N 4 // Российская газета. – 1990. – 23 янв.

15.                 О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 N 6 // Российская газета. – 2000. – 16 янв.

16.                 Архив Верховного Суда РФ у/д № 78 -002 – 71  02.06.2003.

17.                 Архив Верховного Суда Башкортостана у/д № 566-Б098  03.09.03.

18.                 Архив Воронежского областного суда у/д № 14-002-41 01. 12.03.

19.                 Архив Воронежского областного суда у/д № 14-002-78. 10. 11.03.

20.                 Архив Свердловского областного суда г. Свердловск у/д № 45 – 786 от 09.09.2003.

21.                 Обзор  кассационной практики судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации за  2003 г.

22.                 Обзор  судебной  практики по делам о преступлениях против военной службы и некоторых должностных преступлениях, совершаемых военнослужащими за 2004 г.

23.                 Барышев С.И. О вменении в праве. - М.: Спарк, 1840. – 304 с.

24.                 БВС РФ. 2001. N 10.

25.                 БВС РФ. 1992. N 4.

26.                 БВС РСФСР. 1990. N 8.

27.                 Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. - М.: Юридическая литература, 1938. – 210 с.

28.                 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 11.

29.                  Бюллетень Верховного Суда РФ. 1992. N 4.

30.                 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

31.                 Волженкин Б.В. Должностные преступления. - СПб.: ПИТЕР, 1999. – 430 с.

32.                 Волженкин Б.В. Служебные преступления. - М.: Юристъ, 2000. – 652 с.

33.                 Дагель П.С., Котов Д.П. Субъективная сторона преступления и ее установление. – Воронеж: Проспект, 1974. – 458 с.

34.                 Игнатов А.Н., Красиков Ю.А. Курс российского уголовного права: В 2 т. Т. 2: Особенная часть. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. – 764 с.

35.                 Красиков Ю. А.  Комментарий к ст. 285 УК // Комментарий к УК РФ / Под общ. ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2003.

36.                 Курс уголовного права. Особенная часть. Том 5. Учебник для вузов / Под ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова.  - М.: ИКД Зерцало-М, 2002. – 789 с.

37.                 Курс российского уголовного права. Особенная часть / Под ред. В.Н. Кудрявцева и А.В. Наумова. - М.: Спарк, 2002. – 1120 с.

38.                 Малиновский А.А. Злоупотребление правом. - М.: МЗ ПРЕСС, 2002. – 459 с.

39.                 Минская В.С. Наказание // Российская юридическая энциклопедия / Под общ. ред. А.Я. Сухарева. -  М.: ИНФРА-М, 1999.  - 1673 с.

40.                 Наумов А.В. В кн.: Комментарий к УК РФ. - М.: Спарк, 2003. – 404 с.

41.                 Рарог А. И. Комментарий к ст. 286 // Комментарий к УК РФ / Под общ. ред. С.И. Никулина. - М.: Юрайт, 2003. -  644 с.

42.                 Российская газета. 1995. 26 апреля. N 82.

43.                 Российская газета. 1995. 12 апреля. N 72.

44.                 Российская газета. 1995. 18 августа. N 160.

45.                 Российская газета. 1995. 25 ноября. N 229.

46.                 Сборник пост. Пленума ВС СССР и РСФСР/РФ по уголовным делам. -М.: Спарк, 1997.

47.                 СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4855.

48.                 СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

49.                 СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2892.

50.                 СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1093.

51.                 СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3330.

52.                 СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1378.

53.                 СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5500.

54.                 СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1917.

55.                 СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

56.                 Смирнова Н.Н. Уголовное право: Учеб. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998. – 842 с.

57.                 Таганцев Н. С. Русское уголовное право. Часть общая. Т. 1. - СПб.: РЛД, 1992. – 306 с.

58.                 Уголовный кодекс Китайской Народной Республики / Под ред. А.И. Коробеева. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. – 443 с.

59.                 Уголовное право: Часть Общая. Часть Особенная. Учебник / Под общ. ред. Л.Д. Гаухмана, Л.М. Колодкина и С.В. Максимова. - М.: Юриспруденция, 1999. – 990 с.

60.                 Уголовное право России. Общая и Особенная части: Учебник / Под ред. В.П. Ревина. М.: Юрид. лит. 2000. – 1100 с.

61.                 Якушин В.А. Субъективное вменение и его значение в уголовном праве. - Тольятти: Тольятиздат, 1998. – 368 с.

62.                 Яни П.С. Взяточничество и должностное злоупотребление: уголовная ответственность. - М.: ЗАО "Бизнес-школа "Интел-Синтез", 2002. – 432 с.

---

[1] Малиновский А.А. Злоупотребление правом. - М.: МЗ ПРЕСС, 2002. – С. 123.

[2] О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 15.

[3] Российская газета. 1995. 26 апреля. N 82.

[4] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

[5] Российская газета. 1995. 12 апреля. N 72.

[6] Российская газета. 1995. 18 августа. N 160.

[7] Российская газета. 1995. 25 ноября. N 229.

[8] О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27. 07. 2004 № 79 – ФЗ// СЗ РФ. 2004. № 12.

[9] СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917, N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378; 2000. N 32. Ст. 3330; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 28. Ст. 2892, N 40. Ст. 3822, N 50. Ст. 4855.

[10] Архив Воронежского областного суда у/д № 14-002-78. 10. 11.03.

[11] БВС РФ. 2001. N 10.

[12] Статья 285 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.96  №  63 – ФЗ (принят ГД  ФС РФ 24.05.96) (в ред. от 26.07.2004). - М.: Юрист, 2004. 

[13] Курс уголовного права. Особенная часть. Том 5. Учебник для вузов / Под ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова.  - М.: ИКД Зерцало-М, 2002. С. 91 - 92; Смирнова Н.Н. Уголовное право: Учеб. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998. С. 573; и др.

[14] Курс российского уголовного права. Особенная часть / Под ред. В.Н. Кудрявцева и А.В. Наумова. - М.: Спарк, 2002. С. 850.

[15] Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 11. С. 4.

[16] Курс российского уголовного права. Особенная часть / Под ред. В.Н. Кудрявцева и А.В. Наумова. - М.: Спарк, 2002. С. 850.

[17] Уголовный кодекс Китайской Народной Республики / Под ред. А.И. Коробеева. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. С. 265 - 266.

[18] Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30.03.90 N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге", п. 10.

[19] Курс уголовного права. Особенная часть. Том 5: Учебник для вузов / Под ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова. - М.: ИКД Зерцало-М, 2002. С. 91.

[20] Игнатов А.Н., Красиков Ю.А. Курс российского уголовного права: В 2 т. Т. 2: Особенная часть. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. С. 805.

[21] Бюллетень Верховного Суда РФ. 1992. N 4. С. 6 - 7.

[22] Игнатов А.Н., Красиков Ю.А. Курс российского уголовного права: В 2 т. Т. 2: Особенная часть. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. С. 806.

[23] Уголовное право: Часть Общая. Часть Особенная. Учебник / Под общ. ред. Л.Д. Гаухмана, Л.М. Колодкина и С.В. Максимова. - М.: Юриспруденция, 1999. С. 679.

[24] Волженкин Б.В. Служебные преступления. - М.: Юристъ, 2000. С. 144; Яни П.С. Взяточничество и должностное злоупотребление: уголовная ответственность. - М.: ЗАО "Бизнес-школа "Интел-Синтез", 2002. С. 81 - 82.

[25] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", п. 1.

[26] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 N 6, п. 3.

[27] Смирнова Н.Н. Уголовное право: Учеб. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998. С. 573.

[28] Уголовное право России. Общая и Особенная части: Учебник / Под ред. В.П. Ревина. М.: Юрид. лит., 2000. С. 705.

[29] БВС РФ. 1992. N 4. С. 6.

[30] Статья 286 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.96  №  63 – ФЗ (принят ГД  ФС РФ 24.05.96) (в ред. от 26.07.2004). - М.: Юрист, 2004.

[31] БВС РФ. 2001. N 10.