Глава 1 Трансформация трансатлантических отношений в конце 80-х - пер. пол.
90-х гг.: факторы влияния
1.1. Геополитические изменения в мире в конце 80-х - начале 90-х гг
Распад СССР как фактор зарождения новой
концепции мирового порядка
После лета 1989 г. реформаторское
руководство СССР столкнулось с кризисом доверия. Непосредственной причиной
падения авторитета власти стали пустые прилавки магазинов, рост преступности,
политическая нестабильность. Это
означало, что правительство теряет свои позиции не только внутри страны, но и
на внешнеполитической арене. Прежде всего, кризис в СССР привел к возможности
отхода от него "социалистических стран" Восточной Европы. Отказ от
"доктрины ограниченного суверенитета" уменьшил возможности контроля
за ними, что привело к поражению тех сил, которые выступали за сохранение
связей с СССР. В свою очередь, распад "восточного блока" резко усилил
ориентацию вышедших из него государств на западные страны, вплоть до стремления
войти в НАТО. С другой стороны, проводимая в стране линия на постепенную
демилитаризацию, хотя и улучшила имидж СССР (а особенно его руководителя) в
глазах западной общественности, имела и то последствие, что, ослабив опасения
по поводу "военной угрозы" со стороны Советского Союза, ослабила его
возможности влияния на международную обстановку в мире.
1990 год ознаменовался
односторонним решением некоторых союзных республик (в первую очередь
прибалтийских) о самоопределении и создании независимых национальных
государств. Попытки союзного центра экономическими мерами воздействовать на эти
решения успеха не имели. По стране прокатилась волна провозглашения суверенитетов
союзных республик, избрания в них своих президентов, введения новых названий.
Республики стремились избавиться от диктата центра, объявив о своей
независимости.
И вот, после событий августа
1991 года, судьба СССР была предрешена. 8 декабря 1991 г. под Минском
президентами Украины, Белоруссии и России было подписано Беловежское соглашение
об образовании Содружества Независимых государств. Подписанием этого договора
заканчивалось существование Советского Союза как единого государства.
Окончание "холодной войны",
периода конфронтации двух мировых социально-экономических систем во главе с ядерными
сверхдержавами, который длился несколько десятилетий, вместе с тем стало началом
напряженных поисков ответа на вопрос, в каком именно мире нам теперь предстоит жить.
Распад СССР, самоликвидация Организации Варшавского Договора, Совета Экономической
Взаимопомощи и всей системы отношений, объединявшей "страны социалистического
содружества", по сути означали крушение последней мировой империи на территории
Евразии, что кардинально изменило расстановку сил в мире.
"Холодная война" была
закончена без единого выстрела противоборствующих сторон. Советская империя рухнула
не по причине ее военного разгрома, а в результате многолетнего противостояния более
экономически сильному противнику, в результате расточительной и бессмысленной гонки
вооружений, оказавшейся для СССР непосильной.
Не только в России, но и на Востоке,
и на Западе стремятся выработать стратегию своего поведения, ведущую к достижению
внешнеполитических целей, соответствующих изменившейся обстановке. Отсюда и предупреждения
о преждевременности партнерства с новой Россией, способствующего восстановлению
ее могущества и политического влияния[1], и популярная в США концепция
"униполярности", освещающая их "мировое лидерство"[2]. Важно иметь в виду, что эти
взгляды характеризуют не только двусторонние отношения между Америкой и Россией,
но и определяют подход США к формированию их отношений с государствами Евразии.
Генри Киссинджер пояснял несколько лет назад эту ситуацию так: "В России демократизация
и сдержанная внешняя политика не обязательно идут рука об руку. Вот почему утверждение,
будто бы мир в первую очередь может быть обеспечен внутренними российскими реформами,
находит мало приверженцев в Восточной Европе, скандинавских странах или в Китае,
и именно поэтому Польша, Чешская республика, Словакия и Венгрия так стремятся войти
в Атлантический союз"[3].
Хорошо понимая, что будущее европейских
стран и постсоциалистических государств - это не одна и та же проблема, им всем
тем не менее обещают, а Российскую Федерацию предупреждают: "Если Россия останется
в пределах своих границ, то со временем упор с безопасности переместится на партнерство.
Общие экономические и политические проекты будут во все большей и большей степени
характеризовать отношения между Востоком и Западом"[4].
Разрядка международной
напряженности, связанная с именем Михаила Горбачева, еще до распада СССР
побудила государства — участники Североатлантического альянса искать пути его
сохранения. Уже Лондонская декларация НАТО (1990) намечала альтернативное
обоснование дальнейшего существования блока в случае непропорционального
ослабления угрозы с Востока. На рубеже 80 – 90-х годов рассматривалась,
вероятно, и возможность того, что после официального объявления об окончании
холодной войны сложится коалиция Запад – СССР
Не случайно о Европейской
идентичности в безопасности и обороне в конце 1980-х – начале 1990-х гг.
заговорили одновременно и в европейских структурах, и в НАТО с его огромным
политическим опытом. Стремление умиротворить в натовских рамках европейские
импульсы, направленные на повышение своей роли, было частью общего
приспособления НАТО к радикально изменившейся обстановке в Европе после
прекращения холодной войны. Элементом этого приспособления стало и признание
возросшей роли европейского компонента Североатлантического союза, построенное
так, чтобы не нарушать его основы.
Во
время перестройки военная доктрина в СССР становится оборонительной, войска из
Афганистана были выведены, начались преобразования в странах Восточной Европы.
Следствием этого улучшения международной обстановки был договор о ликвидации
ракет средней и меньшей дальности (ратификация в 1988 г.).
Американцы
не стали использовать внутренние трудности Советского Союза, не стали
увеличивать военные расходы. Развивающиеся страны были выведены из зоны
соперничества.
При
администрации Буша отношения СССР и США продолжали улучшаться. СССР
способствовал объединению Германии, выводил войска из Восточной Европы.
Неудовольствие
США, правда, вызвала мирная инициатива СССР, который осудил агрессию Ирака
против Кувейта перед самым наступлением сил коалиции.
Когда
появилась опасность дезинтеграции в СССР, США всерьёз обеспокоились, боялись
нестабильности в регионе, распространения ядерного оружия и поначалу
воздерживались от дипломатических отношений с СССР на республиканском уровне,
хотя осуждали использование военной силы в республиках.
После
распада СССР в политике Вашингтона выявились новые приоритеты: стабильный
переход всех независимых государств от тоталитаризма к демократии, безъядерный
статус государств СНГ, нераспространение ядерного вооружения, содействие
демилитаризации экономики стран СНГ. Критерии, по которым США строят отношения
с государствами СНГ теперь: поддержка демократии и правопорядка, уважение прав
человека и национальных меньшинств, признание существующих границ и их
изменение только мирным путём, соблюдение норм международного права
(Хельсинский Заключительный акт и Парижская хартия).
Администрация
Клинтона в отношениях с Россией за основу взяла принцип укрепления в последней
демократии. Как кандидат от демократической партии он уделяет большое внимание
(в отличии от республиканцев с их геополитикой) развитию демократических
институтов в России.
Украина,
Казахстан, Беларусь в 1992 году присоединились к СНВ. Ядерное оружие не
распространяется ( в 1992 году в июне во время визита Ельцина в США вообще
оговаривали сокращение ядерного вооружения до 3000 - 3500 единиц). Обычные же
вооружения США контролирует из-за зависимости России от помощи Запада (рынки
сбыта оружия).
Нельзя
обойти вниманием и такой пункт, как условия экономической помощи России:
строгое дозирование ассигнований, чтобы иметь контроль над российским
руководством и контролировать эффективность использования средств; ассигнования
по системе Международного валютного фонда (в зависимости от уровня инфляции);
отказ СССР от торговли оружием с Ираном и вывод войск из Прибалтики.
В
октябре 1992 года в США вступил в силу закон о поддержке свободы, согласно
которому в помощь России выделили 410 миллионов долларов и были увеличены
взносы в Международный валютный фонд.
Главные
факторы, определявшие отношения США к России к 1993 году: демократия в России,
рыночная экономика, стабильное развитие событий, уменьшение влияния её в
Восточной и Центральной Европе, Прибалтике, демократия и рыночная экономика в
Восточной Европе, укрепление авторитета США в мире за счёт экономической
зависимости России, получение НАТО мандата СБСЕ на миротворческие действия в
“горячих точках” Европы.
Сложный
клубок проблем с распадом СССР остался, но большинство причин, портивших
отношения с США - исчезли. Не следует также идеализировать политику Вашингтона.
Сильная Россия ему не нужна, как, впрочем, и нестабильная. Рано думать и о
принятии России в НАТО
Европейская интеграция
«Европа вступила в новую эру, полную надежд.
Центральная и Восточная Европа освобождаются. Советский Союз начал длинный путь
к свободному обществу. Стены, когда-то разделявшие идеи и людей, рушатся.
Европейцы сами определяют свою судьбу. Они выбирают экономическую свободу. Они
выбирают мир. Они выбирают свободную и единую Европу. В результате, Альянс
должен и будет адаптироваться к новым условиям» - так звучит первая статья
«Лондонской декларации», подписанной 6 июля 1990 года странами НАТО. [5]
Декларация фактически означала
окончание противостояния между двумя блоками, более того, она означала
качественные изменения в системе международных отношений, а именно, отказ от
самой логики блоков. Страны НАТО заявили, что они более не являются врагами
стран-членов ОВД, и отказываются от угрозы или применения силы, кроме как в
целях обороны.
Декларация вносит изменения в
принципы НАТО, чтобы дать этой организации возможность выжить, а не
превратиться в пережиток прошлого. Особое место занимает в Декларации
Европейский вопрос – а именно вопрос европейской оборонной идентичности в
меняющихся условиях. Статья 2 говорит о том, что НАТО является самой успешной
оборонной организацией в истории, и впредь будет выполнять свои функции по
поддержанию стабильности на континенте, что именно благодаря НАТО Европа
выглядит обновленной и процветающей. Принимая во внимание «революционные»
изменения на европейском континенте, объединение Германии, ознаменовавшее
окончание многолетнего противостояние, НАТО предлагает Советскому Союзу и
странам Восточной Европы перейти к регулярным дипломатическим встречам,
сотрудничеству и взаимным консультациям. Также выносится вопрос о значительном
снижении обычных и ядерных вооружений расположенном в Европе, Советскому Союзу
предлагается вовсе убрать свои ядерные щиты из Европы, причем «для поддержания
мира Альянс должен в ближайшем будущем сохранять необходимое количество ядерных
и обычных вооружений, расположенных в Европе, и сохраняет по сей день, где это
необходимо. Но, как организация оборонная, НАТО всегда подчеркивает, что ни
одно из этих вооружений не будет использовано, кроме как в целях самообороны,
что необходимо достигнуть самого низкого и наиболее стабильного уровня ядерных
сил, необходимых только для предотвращения войны»[6].
Конец
80-х годов стал для Европейского Сообщества периодом серьезных испытаний.
Скептическое отношение к европейской интеграции было в то время доминирующим;
объединение Германии порождало мощную силу, способную претендовать на
лидирующие позиции на континенте, а распад СССР и быстрые преобразования в
странах, бывших его сателлитами, размывали казавшиеся прежде прочными и
неизменными границы самой объединенной Европы. Именно в такой ситуации был
подписан Маастрихтский договор, целью которого провозглашалось закрепление
достигнутых результатов европейской интеграции и определение ее новых
ориентиров. Не менее важной задачей было изменение самого, если так можно
выразиться, формата европейского проекта, придание ему более ясных форм,
создание своего рода символов, подчеркивающих и ежеминутно подтверждающих идею
европейского единства. Этими символами, родившимися в Маастрихтских дебатах,
стали, прежде всего единая общеевропейская валюта и принцип единого
общеевропейского гражданства.
Усилилась
координация внешнеполитической деятельности европейских государств, которая
затем уже в конце 90-х гг. переросла даже в общую политику в области безопасности
и обороны. Это означает, что ЕС активизирует свою деятельность в вопросах,
традиционно относимых к сфере так называемой «жесткой безопасности». Таким
образом, Европейский союз постепенно усиливает свое влияние на решение проблем
европейской безопасности.
Основной
идеей европейской политики в области безопасности и обороны и формированием
оборонных ресурсов ЕС не является превращение ЕС в некую альтернативу НАТО,
конкурента альянса по обеспечению европейской безопасности. Большинство
стран-членов ЕС выступают за сохранение НАТО как основы европейской
безопасности и главного гаранта стабильности в европейском регионе. Европейский
союз же создает механизмы для урегулирования кризисов, в которые
североатлантический альянс решит не вмешиваться.
Для осуществления
этих амбициозных планов европейцам необходимо укрепить свои военные ресурсы,
усиление военных ресурсов должно происходить за счет увеличения финансирования
в военной области. Опыт Косово доказывает, что странам Европы необходимы
новейшие военные технологии. Евросоюзу не хватает средств связи,
коммуникационного оборудования, наблюдаются очевидные проблемы с логистикой
(нехватка средств воздушной доставки и морской доставки), со спутниковым
оборудованием (являющимся важным источником информации) и т. д. Однако
изначально было ясно, что европейцам все равно потребуется помощь.
Евросоюз собирался действовать в тесном сотрудничестве с НАТО, с расчетом на
ресурсы НАТО.
Однако идея использования
ресурсов НАТО натолкнулась на ряд проблем. Во-первых, это ситуация с Турцией,
которая блокирует доступ ЕС к ресурсам НАТО и требует права участвовать в
процессе принятия решений в области политики безопасности и обороны. Во-вторых,
позиция Соединенных Штатов, которые, с одной стороны, поддерживают идею
сотрудничества ЕС и НАТО в оборонной сфере и выступают против создания
дублирующих институтов, а с другой стороны, ожидают от ЕС укрепления
собственных военных ресурсов: европейские силы быстрого реагирования (ЕСБР) не
должны представлять собой номинальные военные структуры, способные выполнять
лишь незначительные операции миротворческого характера, в то время как
Соединенные Штаты и НАТО несли бы основную военную и финансовую нагрузку.
Отсутствие необходимых военных ресурсов или недостаточные ресурсы будут ограничивать
возможности Евросоюза по проведению миротворческих операций.
Таким образом, европейцам
действительно предстояло существенно увеличить военные расходы. Однако
европейская политическая элита не слишком благожелательно относилась к идее
увеличения военных расходов даже ради финансирования создания ЕСБР и других
мероприятий в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны.
Наоборот, в 1990-е гг. после окончания «холодной войны» европейские государства
значительно сократили военные бюджеты. Кроме того, сейчас Европейский союз и
так оказался занят одновременно в нескольких дорогостоящих проектах – создание
валютного союза, расширение на восток и т. д. Наконец, один из крупнейших
европейских государств-доноров, Германия, все еще была занята восстановлением
восточных земель.
В целом, одобряя официально укрепление связей
между своими партнерами в постбиполярном мире, Вашингтон, тем не менее, имел
основания опасаться дрейфа западноевропейцев в сторону чрезмерной, с его точки
зрения, самостоятельности (особенно в сфере внешней и военной политики) и
недопустимого ослабления трансатлантического звена.
Опираясь на механизмы
политического сотрудничества, созданные Единым актом 1986 г., Маастрихтский
договор в пятой главе учреждает Общую внешнюю политику и политику безопасности
(ОВПБ), позволяющую государствам-участникам предпринимать совместные действия в
области внешних сношений, не нанося ущерба своему национальному суверенитету.
До подписания Договора о
Европейском союзе координация действий государств в сфере внешней политики
осуществлялась в рамках созданной в 1970 г. на основе доклада комитета
Давиньона Программы Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Она была
расширена и усовершенствована Единым европейским актом. Цель деятельности ЕПС
состояла в улучшении взаимопонимания между государствами-членами по всем
важнейшим вопросам внешней политики, в согласовании их точек зрения и в
возможностях выработки более или менее согласованного общего подхода.
Вместе с тем, так как все
решения должны были приниматься единогласно, а дискуссии по вопросам
безопасности ограничивались политическими и экономическими аспектами,
деятельность ЕПС была малоэффективной. Так, после распада Советского Союза
политическая координация между государствами-членами свелась к определению
общего критерия для официального признания возникших государств. Следует
отметить, что государства часто предпринимали односторонние действия, не
учитывая общих европейских интересов. Внешняя политика и политика безопасности
всегда были теми областями, где государства-члены ревностно охраняли свой
суверенитет. Согласование общих интересов затруднялось и тем, что только две
страны — Франция и Соединенное Королевство — обладают ядерным потенциалом.
Кроме того, не все государства входят в оборонительные союзы. Членами НАТО не
являются Ирландия, Швеция, Австрия, Финляндия. Дания, Ирландия и Греция не
входят в состав Западноевропейского союза (ЗЕС).
Подписав Маастрихтский договор
о создании Европейского союза в декабре 1992 г., главы государств и правительств
согласились постепенно развивать общую внешнюю политику и политику безопасности
(ОВПБ). Это предусматривало, помимо дальнейшей экономической интеграции,
осуществление внешнеполитической интеграции и совместное решение вопросов,
относящихся к безопасности Союза, в том числе и формирование единой оборонной
политики, которая могла бы быть преобразована со временем в совместную оборону.
Хотя Маастрихтский договор и упоминал принцип общей внешней политики, тем не
менее в нем сохранился принцип согласованности действий.
Целями ОВПБ должны были стать:
● защита общих ценностей,
основных интересов и независимости Европейского союза;
● укрепление безопасности
Союза и его государств-членов;
● сохранение мира и
укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН,
Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и
Парижской хартией 1990 г.;
● содействие
международному сотрудничеству; развитие и укрепление демократии, обеспечение
соблюдения прав человека и основных свобод.[7]
В качестве перспективных
направлений совместных действий были названы процесс ОБСЕ, разоружение и
контроль над вооружениями в Европе, нераспространение ядерного оружия, контроль
над передачей технологий вооружений третьим странам и контроль над экспортом
оружия.
Этот качественно новый подход
затронул целый ряд вопросов политико-военного порядка, ранее не характерных для
ЕС.
Отныне ЕС становился центром
процесса принятия решений в области европейской внешней политики и
безопасности, а фактически бездействовавший ЗЕС (как "неотъемлемая часть
Европейского союза") должен был, с одной стороны, "принимать и
проводить в жизнь решения и меры Союза в области обороны", а с другой —
являться "средством укрепления европейской опоры Североатлантического
альянса". На структуры Западноевропейского союза
была возложена общая политика безопасности. ЗЕС рассматривался как составная
часть процесса развития Европейского союза. В специальной Декларации о роли ЗЕС
и его взаимоотношениях с Европейским союзом и НАТО была согласована программа
будущего сотрудничества. Маастрихтский договор возводит ЗЕС в ранг органической
составной части развития Европейского Союза при сохранении его институционной
автономии. Отныне задачами ЗЕС становятся разработка и реализация решений и
действий Евросоюза, имеющих значение в сфере обороны.
За
этими качественно новыми подходами стояла попытка ряда европейских государств,
и особенно Франции, сделать Европу более независимой в политическом и военном
отношении от Соединенных Штатов Америки. Маастрихтский договор недвусмысленно
привносил в европейско-американские взаимоотношения элемент серьезности
и реализма, который мог бы побудить Европу взять на себя основную
ответственность за свою безопасность.
Практическая реализация ОВПБ началась
в конце 1993 г.,
т. е. после ратификации Маастрихтского договора парламентами всех стран —
членов ЕС.
Объединённая Германия с её
возросшим потенциалом естественно заняла центральную позицию в формируемом
союзе. В качестве примера стоит привести процесс ратификации договора. 2
декабря 1992 года соответствующий закон был принят большинством в 586 голосов
при 17 против и 8 воздержавшихся, а уже 18 декабря его одобрил бундесрат. Кроме
того, в Основной закон ФРГ было внесено 8 поправок с целью обеспечения
внутригосударственных предпосылок международной интеграции. Процесс ратификации
внёс свой вклад в то, что Германия вновь обрела свою государственную
самобытность в рамках Союза. В других же странах ратификация договора встретилась с большими трудностями.
В некоторых из них потребовались повторные опросы населения (референдумы) 9.
Париж даже после Маастрихтского
договора о создании Европейского Союза (декабрь 1993 г.) не добился
превращения ЕС в группировку с политическими и военными функциями. Оптимизм
американцев получил еще большее основание в 1996 г., когда в ряды
военной организации НАТО возвратилась Франция - главный архитектор независимой
военной идентичности Западной Европы. Вашингтон получил возможность настаивать
на том, что европейская военная идентичность будет формироваться в рамках НАТО,
а не за ее пределами, что западноевропейский военный компонент будет
"отделяемым, но не отделенным" компонентом Североатлантического
союза, что западноевропейцы вынуждены будут "вначале советоваться с Америкой"
по поводу любых групповых военных акций.
Новая идеология
С окончанием холодной войны уменьшилась угроза
широкомасштабных столкновений между блоками государств. Идеология обеспечения
европейской безопасности, основанная на советской угрозе, стала историей. По
этой причине ситуация в мире претерпела качественные изменения. Если во второй
половине 20 века создание системы безопасности диктовалось фактором внешней
угрозы, то с начала 90-х вызовы и угрозы международной безопасности начали
исходить из внутригосударственных источников.
В результате произошедших перемен расширилось и само
геополитическое представление Европы. Перестало быть актуальным выделение в
Европе Восточной части, которая воспринималась как протекторат Советского
Союза, зона его политического влияния или даже как территория Советского Союза
с определенной автономией. В те времена Западная Европа выступала политическим
оплотом сдерживания амбиций Советского Союза.
Несмотря на то, что деление Европы на Восточную и Западную
вернулось в настоящее время к своему географическому толкованию, многочисленные
проблемы безопасности не были сняты окончательно. Для Европейского сообщества
возникли значительные трудности с идентификацией противника, препятствующие
сплочению. В новых условиях, Россия продолжает оставаться основным игроком
противодействия НАТО и другим организациям антикоммунистической ориентации, но
игрок этот уже принимает определенные правила игры и не де-монстрирует явную
или скрытую военную и политическую угрозы для Европы. Современная Россия
становится, пусть не во всем равноправным и не всегда стратегическим, но все же
конструктивным партнером, а не противником, считающимся только со своими
интересами.
По окончании противостояния между Востоком и Западом вопрос
определения национальных интересов европейскими государствами осложняется
противоречивым характером взаимоотношений большинства европейских стран, а
также стремлением США доминировать в обновленном политическом пространстве
Европы.
В противоречиях государственных интересов кроется серьезная
опасность для новой Европы. Различные трактовки отношений государств с
партнерами по ЕС, союзниками по НАТО, государствами, не входящими в эти
структуры, в том числе с Россией и странами постсоветского европейского
пространства могут расколоть Европу на соперничающие блоки, возродив тем самым
потушенные было очаги напряженности на всем континенте. Причем взаимоотношения
России с ее бывшими союзниками, с одной стороны, взаимоотношения бывших
союзников России с ее бывшими противниками, с другой, если и не создают пока
прямых угроз безопасности, то существенно усложняют политическую ситуацию на
европейском пространстве.
В настоящее время особое влияние на развертывание
геополитической перспективы оказывают следующие факторы. Во-первых,
"особые отношения" России и Германии, которые заставляют США смещать
акценты в своей политике в Европе, что в свою очередь сказывается на общей
политической обстановке. Во-вторых, противоречия между Францией и Германией
осложняют и без того не простые взаимоотношения основных игроков европейского
поля с одной стороны, и, с другой стороны, позволяют США как манипулировать
субъектами европейской политики, так и маневрировать.
В-третьих, политика "дистанцирования"
Великобритании по отношению к Европе и демонстрация ею "родственных"
отношений с США ставят перед евро-пейскими государствами проблему выбора
ориентации в своей внешней политике.
В-четвертых, несколько "вялая" реакция государств
Северной Европы на происходящие процессы в регионе, которая позволяет им занять
позиции "над схваткой" в качестве нейтрального арбитра и проводить
насколько это возможно независимую от конъюнктуры национальную политику.
В-пятых, стремление России занять достойное место в новом
европейском пространстве вызывает довольно острую полемику между европейскими
государствами по этой проблеме, так как именно этот аспект затрагивает
определение стратегии будущего устройства Европы. Для того, чтобы снять,
существующее на данный момент различное трактование вопроса, и связанные с ним
опасения, о роли России в осуществлении общей европейской безопасности,
необходимо прежде всего позволить ей участвовать в этом процессе достаточно
эффективно, но в том объеме, который обеспечивал бы странам бывшего
постсоветского пространства не воспринимать расширение деятельности России как
угрозу своей безопасности. В этом случае необходимо учитывать достаточно
сложные взаимоотношения между этими государствами, а также привести к общему
знаменателю противоречивые представления об общей европейской безопасности всех
стран постсоветского пространства.
И, наконец, на все эти процессы, а, следовательно, и на
геополитическую перспективу, влияет существующее различие во мнениях по поводу
роли тех общеевропейских структур, которые призваны обеспечивать защиту региона
от любых угроз или применения силы. К таким организациям относятся НАТО, ОБСЕ и
ЕС. По крайней мере две из них (НАТО, ОБСЕ) представляет собой серьезный
потенциал для успешного разрешения конфликтных и предконфликтных ситуаций.
Современная политическая ситуация предъявляет определенные
требования по проведению реорганизации этих структур, или изменения их статуса,
соответствующего изменившимся условиям. По вопросу необходимости преобразования
НАТО и ОБСЕ не существует разногласий, несмотря на различные степени самоосуществления
этих организаций. Если НАТО является самодостаточным, хорошо структурированным
органом, то ОБСЕ "зависла" в промежуточной стадии организации.
Следует также помнить, что ОБСЕ был в свое время создан как специализированный
институт безопасности. И в отличие от НАТО, организованного в рамках концепции
"коллективной обороны", он мог бы считаться прообразом системы
"коллективной безопасности", предполагающей изменение принципов
отстаивания собственных интересов и принципов взаимоотношений между
государствами, учитывая и такие щепетильные проблемы как обеспечение прав
человека и национальных меньшинств. Однако результаты участия ОБСЕ в
урегулировании различных кризисов последних лет демонстрируют низкую
эффективность данной организации именно в сфере заявленных полномочий.
Также в процессе урегулирования конфликтов выявились
расхождения в позициях стран по вопросу о том, какое место должна занимать ОБСЕ
в формирующейся системе европейской безопасности, и каким образом должна
происходить координация ее действий с ООН, НАТО или ЗЕС. События балканского
кризиса показали, что европейские державы готовы решать региональные проблемы
любого уровня силами НАТО с привлечением ООН, в то же время ОБСЕ используется
как инструмент давления, а не как единственный, хотя и несовершенный орган,
специально созданный для предотвращения и разрешения противоречий.
Принимая во внимание тот факт, что в рамках этого института
могут взаимодействовать все европейские государства, а не только члены
Североатлантического альянса или ЗЕС, с одной стороны, мировое сообщество в
праве было ожидать от ОБСЕ более успешной и эффективной деятельности в
разрешении кризисных ситуаций, а с другой стороны ОБСЕ имело возможность
развиться в достаточно авторитетную и влиятельную организацию эффективно
обеспечивающую безопасность региона по всем направлениям. Для достижения этой
цели, прежде всего необходимо было оперативно, в кратчайшие сроки, закончить ее
институциональное оформление, и, главное, выработать механизм принятия решений,
обеспечивающий объективную оценку развития политических процессов в регионе. В
то же время, количественный фактор противоположных позиций и стремлений стран -
участниц значительно осложняет выработку именно эффективных решений, основанных
на объективном анализе, а не на национальных интересах отдельно каждой страны.
В данном аспекте необходимо отметить особую позицию России.
Развитие событий Косовского кризиса, показало, что НАТО претендует на более
масштабную роль в мире, чем это предусматривается ее уставными документами,
что, собственно и подтолкнуло Россию к выработке национальной концепции
европейской безопасности, в которой особое значение придается деятельности
ОБСЕ. Россия особо оговаривает свою заинтересованность в обеспечении ОБСЕ
центральной роли в европейских делах. Наделение этой структуры необходимым
политическим мандатом и средствами для адекватного реагирования на угрозы
стабильности и безопасности - важнейшие условия расширения влияния ОБСЕ в
европейском регионе. Именно в этом основное расхождение позиций России и
большинства западных стран.
Конструируя систему европейской безопасности страны-члены
НАТО исходят из принципа лидирующего положения этого блока. В данной системе
ОБСЕ рассматривается лишь как вспомогательный политический элемент, который должен
дополнять такие структуры как НАТО, ЗЕС и ЕС. На сегодняшний день именно
западная трактовка роли ОБСЕ является решающей при определении ее функций, а
главное, соответствует ее реальным возможностям в области предотвращения и
урегулирования конфликтов. Возможности ОБСЕ, которые определяют и уровень ее
авторитета, также обусловлены и затянувшимся процессом ее институционализации.
Таким образом, можно выявить основные факторы, влияющие на ослабление позиций
ОБСЕ в обеспечении европейской безопасности: во-первых, полярные расхождения
между государствами (прежде всего США, России, государств Западной и Восточной
Европы) в понимании роли ОБСЕ значительно осложняют выработку механизма
согласования политики и пределы компетенции различных общеевропейских организаций
и институтов, и прежде всего двух организаций, претендующих на обеспечение
сдерживания и разрешения противоречий и конфликтов (ОБСЕ, НАТО);
во-вторых, отсутствие у ОБСЕ не только самостоятельного
силового оперативного и эффективного компонента, в рамках проведения
миротворческих операций, но также и механизма привлечения для подобных целей
военных структур других организаций (НАТО, ООН, ЗЕС);
в-третьих, низкая оперативность принятия важнейших решений в
ситуациях, требующих быстрого реагирования, что обусловлено процедурами
принятыми ОБСЕ обеспечивающие учет интересов всех государств- членов;
в-четвертых, как следствие вышеизложенных трех факторов,
достаточно слабое влияние на своевременное разрешение предконфликтых ситуаций,
и совсем не эффективная в период острого кризиса, на основании чего вполне
резонно встает проблема авторитета этого органа в общей системе безопасности
Европы.
Кто
же задаёт тон в мире?
У нового
мирового порядка, каким его хотел видеть Буш-старший, не оказалось перспектив.
Он не по вкусу Бушу-младшему. Прошло десять лет с тех пор, как после окончания
периода конфронтации между Востоком и Западом американский президент Джордж Буш-отец объявил о введении
нового мирового порядка. На практике этот новый порядок был впервые опробован
при освобождении Кувейта от иракских агрессоров. В центре этого миропорядка
должны были находиться Соединенные Штаты как правитель, обладающий мировой
монополией на власть. В 1991 году в Мадриде была впервые проведена
многосторонняя конференция по Ближнему Востоку, которая вскоре привела в
действие мирный процесс, старт которому был дан в Осло. В ноябре 1990 года
бывшие противники по "холодной войне" приняли "Парижскую хартию
для новой Европы". Она ставила своей целью утверждение в регионах
принципов демократии и прав человека. Конференция по безопасности и
сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) была преобразована в постоянно действующую
общеевропейскую организацию. Все это привело в 1991 году к роспуску Варшавского
Договора, распаду Советского Союза[8].
Атлантическое
сообщество, интересы которого прежде были представлены, в основном, через НАТО,
получило с появлением концепции "нового атлантизма" определенные
черты политического института.
Перемены
начались еще при Клинтоне
Спустя
десять лет, от этого нового мирового порядка мало что осталось. Международная
политика президента Джорджа Буша-сына
все в большей мере превращается из политики многосторонней в политику
одностороннюю. В центре ее - не ООН, а НАТО. Вашингтон меньше заботится о
демократизации авторитарных режимов и вместо этого - больше о стабильности у
себя дома. Он выходит из мирного процесса на Ближнем Востоке и вместо этого
запускает все глубже свои руки в нефтеносные районы Кавказа. Прибежищем этой
политики является не тот порядок, который установлен международными
организациями и который учитывает интересы всех наций, а американские интересы
и сила, необходимая для претворения этих интересов в жизнь. Не прошло и четырех
месяцев с момента прихода к власти, а администрация Буша уже оказалась в натянутых отношениях с русскими из-за
шпионского скандала, с европейцами - из-за своего отношения к проблемам защиты
окружающей среды, с китайцами - из-за инцидента с самолетом. Однако разложение
нового мирового порядка началось не при нынешнем президенте, а раньше, в 1994
году, когда на промежуточных выборах Республиканская партия получила
большинство в обеих палатах конгресса США, а внутри самой партии - ее правое
крыло. Этот резкий поворот вправо заставил уже президента Клинтона вновь передоверить мировую
политику военному альянсу НАТО, сделать ставку на обороноспособность вместо
того, чтобы заботиться о безопасности, помогая укреплять в мире демократические
основы государственного правопорядка. Тем самым Конференция по безопасности и
сотрудничеству в Европе (КБСЕ, с 1995 года - ОБСЕ) утратила роль гаранта
порядка, которая ей была отведена европейскими государствами в Париже. В Вене
ей была оставлена лишь вспомогательная роль, роль ассистента.
Повсюду
были слышны сигналы тревоги
НАТО
лишила Организацию Объединенных наций последнего мужества, когда ООН
скомпрометировала себя в Боснии и Герцоговине, поставив невыполнимые задачи. В
период конфликта в Косово об ООН сначала речь не заходила вообще. В 1999 году
НАТО вела войну в Сербии без мандата ООН, что явилось нарушением действовавшего
50 лет запрета на применение силы, установленного Хартией Организации
Объединенных наций. За то, что это исключение не стало правилом, а именно это
предусматривала новая концепция НАТО, появившаяся в 1999 году, надо благодарить
европейцев. Однако проблема жива, и все напряженно ждут, как все-таки поведет
себя новая администрация Буша.
Первым сигналом с ее стороны стало продолжение несогласованных с международным
сообществом бомбардировок Ирака. Война в Сербии не только покончила с остатками
нового мирового порядка, но и нарушила порядки образца 1945 года. Отовсюду
послышались громкие сигналы тревоги. Китай начал модернизировать свои
вооружения. В России, которая восприняла оккупацию Косово как еще одно
направление расширения НАТО на восток, к власти пришел Путин. Он делает все, чтобы сбалансировать ставшие очевидными
американские претензии на единоличный диктат. В том случае, если эти претензии
будут подкреплены еще и реализацией главного проекта администрации Буша в области политики безопасности:
развертыванием системы противоракетной обороны - вокруг России и Китая как
партнеров может образоваться новая политическая пропасть.
Европейские
амбиции
Желание
США действовать в одностороннем порядке, нашедшее столь откровенное проявление
в войне в Сербии, поколебало также и Атлантическое сообщество. Давно
установившийся в нем ритм жизни нарушен желанием европейских партнеров по
альянсу, добиться большего равноправия и соучастия в делах сообщества. В 1999
году оно нашло свое выражение в решениях саммита Европейского союза (ЕС).
Создаваемые с этой целью силы быстрого реагирования ЕС будут оставаться в НАТО,
но они хотели бы иметь свободу в своих действиях. США считают это, и справедливо,
покушением на свою руководящую роль в союзе. То, что партнеры по альянсу много
не говорят об этом, в Вашингтоне никого не может обмануть. Европейские силы
быстрого реагирования, которые должны появиться к 2003 году, придадут
европейской политике безопасности такую же общность, как евро - делает общей
финансовую и налоговую политику. Эти две составляющие интеграции могут,
конечно, вновь исчезнуть, и Вашингтон мог бы попытаться поспособствовать этому.
Если же Европе удастся реализовать свои планы, Атлантическое сообщество смогло
бы тогда иметь в качестве своей основы две равноценные опоры, о чем еще 40 лет
назад говорил американский президент Джон
Кеннеди. В долгосрочной перспективе баланс был бы выгоден США, поскольку
он позволил бы им снять с себя часть бремени. В краткосрочном плане этот баланс
лишает Вашингтон полноты власти. Не случайно, и нынешний министр обороны Дональд Рамсфелд, и его предшественник
Уильям Коэн предостерегали европейцев не переходить этот
Рубикон.
Меньше
оружия, больше политики
Дальнейшая
интеграция Европейского союза в сфере политики безопасности мало что дает для
утверждения мирового порядка. Дело в том, что европейские силы быстрого
реагирования будут служить не достижению основной цели НАТО: обороне территорий
стран ее членов, - а акциям за пределами этих территорий, на "их
окраинах". При этом цель эта может видоизмениться. Наличие сил быстрого
реагирования станет для ЕС искушением для организации таких же интервенций, в
каких сегодня он обвиняет США. Не зря же некоторые государства, входящие в ЕС,
проявляют интерес к системе противоракетной обороны администрации Буша. Ведь подключаться к системе
имеет смысл лишь в том случае, если она сможет защитить от ответных ударов со
стороны стран, в отношении которых были приняты репрессивные меры. Если бы
Европейский союз следовал своему представлению о себе как гражданской власти,
он бы не стал дублировать политику Америки, а дополнял ее. Западу нужны не
новые вооружения, а более качественные политические решения, которые делают применение
этих вооружений излишним. Одним из образчиков таких решений является
подписанный в 1999 году в Кельне пакт о стабилизации для южных Балкан. То, что
вопросы реализации этого документа излишне бюрократизированы, что не хватает
финансовых средств, это недобрый знак. Расширение ЕС на восток, имеющее
решающее значение для строительства нового порядка в Европе, продвигается столь
медленно потому, что это расширение происходит одновременно с углублением
интеграции внутри самого союза. Но экономический прогресс на Западе каждодневно
поднимает планку для кандидатов на вступление в ЕС выше. Поэтому необходима
дифференциация, позволяющая соединять в единое целое страны с различными
уровнями развития и интеграции со снижением экономических требований к
кандидатам, что, тем не менее, даст больший политический объединительный
эффект, как это было с ЕЭС до 1988 года.
И
вновь непорядок?
В ином случае, решение проблемы интеграции
стран европейского Востока с Западом окажутся почти полностью в руках НАТО, а
она даже при всем своем добром желании не в состоянии навести на континенте
политический порядок. Восточноевропейские государства, разумеется, не имеют
ничего против членства в альянсе. Однако для них и, прежде всего, для стран
Балтии, гораздо больше пользы принесло бы вступление в ЕС. Поскольку этот шаг
не угрожает России, не накладывает бремени на экономику восточноевропейских
стран, а, наоборот, способствует ее развитию и, главное, определяет их место в
политической системе Европы. Тем самым вступление в союз дарует им
безопасность, а не только обороноспособность (в положении, безнадежном с
геополитической точки зрения). Это Европейский союз хорошо понимает. Его
комиссия идет к намеченной цели, имея стратегию подхода к странам-кандидатам на
вступление, а также сформулированную в 1995 году политику по отношению к
России. Это же делает Европейский совет (так в тексте.- Прим. пер.),
определивший в 1999 году в Кельне свою стратегическую линию по отношению к
России. Однако в Европе, как и в мире в целом, на передний план пробивается
политика вчерашнего дня. Она называет сама себя реальной политикой и может, а
что удивительного в этом, лишь возвратить нас к прежнему состоянию беспорядка[9].
1.2. Проблема европейской "оборонной идентичности" в
трансатлантических отношениях.
За
последние 50 лет Западные страны строили свою безопасность на основе принципа
коллективной обороны, который сформировался в ходе холодной войны с созданием
НАТО и ЗЕС. НАТО до сих пор считают на Западе эффективным оборонительным
союзом, который в течение прошедших 50 лет продемонстрировал гибкость и
приспособляемость к меняющейся ситуации. Организация Североатлантического
договора является краеугольным камнем архитектуры безопасности для большинства
западноевропейских стран.
Несколько
иной организацией в Европе является ЕС, деятельность которого до недавнего
времени была связана исключительно с экономической интеграцией. Особенностью
этой организации является то, что в ней не участвуют США. В 80-х была
предложена идея о постепенном сближении внешнеполитических курсов членов ЕС с
целью обеспечения общей безопасности. Идея была воспринята положительно и в
90-х годах была развита в Маастрихтском договоре, а затем – в Амстердамском
договоре.
В
самой Западной Европе нет единого подхода по вопросу обеспечения западноевропейской
безопасности. Существует два традиционных направления: атлантисты и европеисты.
Основная
идея: западноевропейская безопасность должна строиться преимущественно на
основе НАТО и ее принципа коллективной обороны. К этой группе можно отнести англо-саксонские
страны (США, Великобритания и Канада), Голландию и так называемый "альянс
викингов" (Дания, Норвегия, Исландия).
Атлантисты
выступают за то, чтобы не была разорвана трансатлантическая связь между
Западной Европой и Северной Америкой. Для атлантистов исключительное значение
имеет участие США в европейских делах, а также американские гарантии, в том
числе ядерные. В начале 90-х годов после окончания холодной войны и
самороспуска ОВД, а затем распада СССР, в Европе стали слышны призывы к роспуску
НАТО, поскольку этот институт холодной войны был создан для противостояния
советской угрозе. В ответ на это сторонники сохранения НАТО взяли на вооружение
концепцию "нового атлантизма". По этой концепции предполагается, что,
хотя окончание холодной войны и свело на нет угрозу глобального конфликта, тем
не менее, НАТО должна продолжать существовать и ставить перед собой новые
задачи в свете появления новых угроз безопасности. К этим новым угрозам относят
распространение оружия массового уничтожения (ОМУ), этнические и религиозные
конфликты, терроризм и т.д. Адаптация НАТО, по мнению атлантистов, должна
проходить в двух направлениях. Во-первых, НАТО должна трансформироваться из
военно-политической организации в преимущественно политическую с сохранением военного
потенциала для обороны и для ведения миротворческих операций. Во-вторых, в НАТО
должна быть усилена роль европейских стран – так называемая европейская опора
НАТО. Оба эти процесса должны включить большее число европейских стран в
систему европейской безопасности.
Несмотря
на эти выгодные стороны, существуют также ряд препятствий тому, чтобы НАТО
обеспечивала европейскую безопасность. Во-первых, расширение Альянса ставит под
вопрос целесообразность и эффективность деятельности НАТО ввиду того, что география
организации и так уже широка. Во-вторых, расширение НАТО будет носить
дискриминационный характер по отношению к новым членам, поскольку
предполагается, что НАТО будет лучше функционировать составом в 16 (19) стран.
В-третьих, вызывает беспокойство как в европейских странах, так и в США
финансовая сторона расширения Альянса. По расчетам Пентагона, на перевооружение
и модернизацию Вооруженных Сил новых членов в соответствии с военными
стандартами НАТО потребуется от 25 до 35 млрд. долларов США. По данным же
"РЕНД корпорейшн", эта сумма будет значительно больше – от 42 до 110
млрд. долл. США. В-четвертых, расширению НАТО на Восток противится Россия. Она
считает, что со вступлением Польши, Чехии и Венгрии НАТО приблизила свои
военные границы к России. Такой позиции есть объяснение как объективного, так и
субъективного характера. Кроме того, существует напряженность между США, с
одной стороны, и Францией и Италией, с другой стороны, по поводу командования
Южной (Средиземноморской) зоной НАТО. Не менее важен тот факт, что расширение
НАТО может дать карт-бланш Вашингтону на американизацию Центральной и Восточной
Европы, что вызывает озабоченность крупнейших европейских стран.[10]
Одновременно,
в 1997г. году был подписан Амстердамский договор по Европейскому союзу, одним
из главных пунктов которого было дальнейшее расширение компетенции союза в
сферу совместной внешней политики и политики в области безопасности (ОВППБ).
Таким образом, Амстердамский договор вновь подтвердил курс на практическое
осуществление идеи, заложенной еще в Едином Европейском Акте и Маастрихтском
договоре. На этих положениях основываются европеисты, которые считают, что
воено-политическая роль Европы, в частности – ЕС, должна соответствовать ее
экономическому весу и политическому потенциалу.
Первым
практическим воплощением стремления западноевропейцев создать свой независимый
оборонный щит стал франко-германский корпус. Другим шагом можно смело считать
франко-британскую инициативу о создании мобильной военной группировки
численностью в 40–50 тыс. человек, способной осуществлять операции по
установлению и поддержанию мира и безопасности в регионе, а в случае
необходимости – в других районах мира. Впервые эта инициатива была озвучена на
встрече в верхах президента Франции Жака Ширака и премьер-министра
Великобритании Тони Блэра в Сан-Мало в ноябре 1998 г.
Предложения
об усилении вклада западноевропейцев в безопасность региона вышли на первый
план на фоне войны в Косово, где примерно 80% нагрузки за проведение и
обслуживание боевых действий лежало на плечах США. В осуществлении же
оставшихся 20% нагрузки европейцы зависели от разведки, воздушного транспорта,
воздухозаправщиков США и т.д. И США не раз высказывались, что не собираются
более нести основное бремя военных расходов. Согласно данным Международного
института стратегических исследований, только 2% от личного состава
военнослужащих европейских армий в состоянии осуществлять такие функции и
задачи, как KFOR в Косово или SFOR в Боснии. По признанию бывшего министра
обороны Великобритании, а ныне – Генерального Секретаря НАТО Джорджа
Робертсона, вооружения европейских армий не были комплексно переоснащены и на
сегодняшний день их вооружения соответствуют уровню времен холодной войны. По
мнению лорда Робертсона, такая ситуация стала уроком для Западной Европы, смысл
которого заключается в необходимости развивать оборонные способности. И в этом
случае Западной Европе вновь приходится сотрудничать для создания эффективного,
боеспособного и непробиваемого военного щита. В этом смысле, инициатива создания
всего лишь миротворческой военной группировки расценивается как первый шаг для
создания объединенной европейской армии, о которой так долго мечтали французы.
Франко-британская
инициатива нашла, в целом, поддержку и одобрение среди членов ЕС, что было отражение
на июньском саммите ЕС 1999 г.
в Кельне, где была одобрена сама перспектива создания военной группировки.
Через месяц на британо-итальянском саммите в Лондоне премьер-министр Италии
Массимо д`Алема заявил о необходимости кардинального рассмотрения возможности
создания миротворческих сил и об анализе сил и средств для его осуществления.
Эта идея лежала в основе очередного франко-британского саммита в Лондоне 25
ноября 1999 г.
В совместной декларации главы обоих государств повысили потолок численности
личного состава до 50-60 тыс. человек. Этот корпус должен иметь возможность
быть развернутым в срок не менее 60 дней и находиться в таком состоянии не
менее 1 года. Некоторые его части должны быть в состоянии постоянной повышенной
боеготовности, а также должны создаваться все необходимые условия для того,
чтобы этот корпус был сменен в несении боевого задания другим не менее
боеспособным военным контингентом. В декларации содержится также призыв
рассмотреть этот вопрос на саммите ЕС в Хельсинки 10-11 декабря 1999 г. с предложением
создать необходимые структуры для реализации этой инициативы.
На
саммите ЕС в Хельсинки в декабре 1999
г. вопрос о создании европейской военной группировки был
одним из ключевых. Как и предполагалось, были одобрены идеи согласованного
франко-британского плана. Таким образом, к 2003г. планируется создать первые
европейские силы быстрого реагирования.
Однако
существует ряд проблем, которые нужно выделить особо.
У
Западной Европы уже есть организация, которая полностью отвечает за коллективную
оборону ее участников – НАТО. В альянсе лидирующую роль играют США, для которых
НАТО является основным инструментом влияния на Европу. Эта же организация
подтверждает и гарантирует присутствие США в регионе и ее статус европейской
державы. Поэтому США достаточно болезненно воспринимают стремления ряда
западноевропейских стран создать некую независимую военную единицу. Европейцы
успокаивают США лишь заверениями в том, что НАТО будет играть важную роль в
обеспечении безопасности Европы.
Европейские
силы быстрого реагирования, по их словам, будут использоваться лишь в том
случае, когда НАТО (т.е. США) не захотят вовлекаться в тот или иной конфликт.
До
сих пор окончательно не решен вопрос о том, кто будет осуществлять командование
и тыловое обеспечение новой военной силы. Не решен и вопрос о службах,
инфраструктуре и ресурсах, необходимых для проведения миротворческих операций.
Будут ли европейские силы быстрого реагирования использовать средства НАТО или
будет создана аналогичная военная инфраструктура. Саммит ЕС в Хельсинки дал
пока что один ответ – у европейских сил быстрого реагирования будет независимое
командование. В рамках же ЕС будут созданы структуры, в ведении которых будет
налаживание тесных контактов с НАТО для оптимизации деятельности военного
контингента. Решено, что европейскими военными делами будет заниматься ЗЕС,
который станет органической частью ЕС.
В
связи с новой международной обстановкой, сложившейся после окончания холодной
войны, руководство ЗЕС поставило задачу адаптировать организацию к современным
реалиям, реанимировать ее и сделать ЗЕС активным участником европейских дел.
Новые цели и задачи организации были продекларированы на саммите ЕС в
Маастрихте в 1991г. и на заседании совета министров ЗЕС в Петерсберге в 1992г.,
главным итогом которых была установка на постепенное превращение организации в
"оборонную составляющую" ЕС и одновременно "европейской
опорой" НАТО.
С
тех пор в отношениях ЗЕС с ЕС можно было наблюдать две тенденции, во главе
которых стояли Франция, с одной стороны, и Великобритания, с другой стороны.
Франция придерживается того мнения, что отношения ЕС и ЗЕС должны строиться по
принципу вертикали подчинения, т.е. ЕС дает указания или приказывает ЗЕС
выполнять ту или иную операцию. В этом Францию поддерживает, в первую очередь,
Германия. Позиция же Великобритании и ее союзников в этом – Нидерландов,
Португалии и др. - исходит из того, что отношения между этими двумя
организациями должны иметь горизонтальный характер, то есть ЕС не приказывает,
а "просит" ЗЕС об осуществлении определенной миссии. Это фактически
означает, что ЕС нанимает ЗЕС на работу. Позиция Великобритании объясняется,
прежде всего, тем, что она крайне против малейшего ослабления ведущей роли НАТО
в обеспечении безопасности в Европе. Саммит ЕС в Хельсинки в декабре 1999 г. привел эти точки
зрения к некоему общему знаменателю.
Падение
Берлинской Стены в ноябре 1989г. и распад Советского Союза в августе 1991
вызвали дебаты, как в Европе, так и в Соединенных Штатах относительно будущего
международной безопасности после холодной войны. Ключевыми европейскими
событиями, окончившими холодную войну, стали объединение Германии, самороспуск
ОВД и СЭВ, вывод советских войск из Центральной и Восточной Европы. Эти события
ликвидировали угрозу коммунистического нашествия на Европу. Однако
необходимость существования системы европейской безопасности не исчезала с
вышеупомянутыми событиями. Объясняется это тем, что конец конфронтации между
Западом и Востоком наполнил понятия международной безопасности и стабильности
новым содержанием. Если в годы холодной войны создание системы безопасности
диктовались фактором внешней угрозы, то с начала 90-х вызовы и угрозы
международной безопасности начали исходить от внутригосударственной ситуации.
Этнические конфликты в бывшем Советском Союзе и на Балканах - хороший тому
пример.
Кроме
того, исчезновение опасности гипотетической третьей мировой войны вызвало
горячие споры относительно политического, экономического и военного лидерства в
Западной Европе, некогда объединенной против коммунистической экспансии.
Великобритания, Франция и Германия спорили между собой относительно их роли в
Европе после холодной войны. В то же самое время в Западной Европе наблюдалась
тенденция обеспокоенности тем фактом, что США продолжают вмешиваться в
европейские дела и все еще доминируют в европейской системе безопасности.
Главный
вопрос, поставленный системными изменениями, звучит следующим образом: должна
ли безопасность в Западной Европе обеспечиваться в рамках НАТО с лидирующими в
ней США, либо в рамках таких европейских институтов как Европейский Союз (ЕС)/
Западноевропейский Союз (ЗЕС) или на основе Организации по Безопасности и
Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). При выборе первого пути Западная Европа
столкнется с тем, что в этом случае система трансформируется из европейской в
трансатлантическую. Во втором случае, решив пойти по пути создания
исключительно западноевропейской системы, Европа лишится такого гаранта
стабильности и безопасности как США. Альтернативой обеим вариантам, на мой взгляд,
может стать создание системы безопасности в рамках сотрудничества НАТО, ЕС/ЗЕС
и ОБСЕ.
Вполне
вероятно, что такое сотрудничество будет эффективным, ибо в этом случае
структура европейской безопасности будет системой, где ее базисные компоненты
будут взаимодействовать по горизонтали. Такая система не будет подразумевать
иерархию, где одна организация будет ведущей, а другие - ведомыми. Стамбульская
хартия европейской безопасности, подписанная 18-19 ноября 1999 г. на саммите ОБСЕ,
закрепляет принцип взаимоукрепляющих организаций и институтов. В этой системе
каждому компоненту де-факто будет отведена определенная роль. Так, НАТО может
функционировать на уровне практического применения превентивной дипломатии,
кризисного регулирования, миротворчества, причем это будет осуществляться как в
политическом, так и в военном аспектах. Здесь особенно нужно подчеркнуть роль
России в проведении миротворческих операций: нужно создать особые отношения,
основанные на нормативно-правовой базе, гарантирующие равноправное и полноценное
участие РФ в такого рода операциях. В компетенцию НАТО может также войти
практический контроль над нераспространением ОМУ, над выполнением договоров по
разоружению в Европе.
ОБСЕ
можно отвести иную нишу. Так, ОБСЕ является серьезным форумом, в рамках
которого разрабатываются различного рода документы, относящиеся к сфере
безопасности. ОБСЕ может так же взять на себя пост-конфликтную реабилитацию в
горячих точках. Это подразумевает как мониторинг за выполнением сторонами всех
договоренностей, так и деятельность, связанную с полицейскими функциями. В
поддержку такого распределения полномочий говорит успешный опыт ОБСЕ в
содействии "региональной безопасности в таких областях, как деятельность
на местах, пост-конфликтное восстановление, демократизация, а также наблюдение
за соблюдением прав человека и выборами суд". В рамках ОБСЕ действует Суд
по примирению и арбитражу. ЕС может выполнять функции, связанные с
социально-экономическими, экологическими и демографическими аспектами
безопасности. ЗЕС как военный компонент ЕС может синхронизировать свои функции
с НАТО, но, одновременно, сохранить свою независимость от НАТО в рамках ЕС.
Таким
образом, такая структура безопасности, которая будет покоиться на трех китах -
НАТО, ОБСЕ и ЕС/ЗЕС - будет гибкой и эффективной системой, где каждый ее
компонент будет формально независим, но одновременно он будет взаимодополнять и
взаимоусилять два других. [11]
С
приближением XXI столетия на повестку дня выходят все новые вызовы
безопасности. Невозможно предугадать, будет ли "вечный мир" в
следующем столетии, но одно очевидно: уже сегодня жизненно важно ввести
диктуемые структурными изменениями гарантии сохранения мира и стабильности в
евро-атлантическом регионе. Хотя трудно преодолеть все проблемы и расхождения,
каждая попытка установить безопасность и стабильность станет очередным
кирпичиком в здании мира и всеобщего благоденствия.
Уже в Стратегической концепции
НАТО 1991 г.
признавалось: "Развитие европейской идентичности в сфере безопасности и
оборонной роли, отражающееся в усилении европейской опоры в альянсе, будет не
только служить интересам европейских государств, но также укреплять единство и
эффективность альянса в целом"[12].
Это положение прекрасно характеризует существо американо-западноевропейского
компромисса и достигнутый в НАТО баланс интересов, характерный для всего
последующего периода его развития. США смогли удержать европейскую активность в
русле атлантизма и снизить ее конкурирующий потенциал при сохранении за собой
лидирующих позиций, а также обрели весомый мотив для давления на союзников,
чтобы обеспечить их больший вклад в НАТО. Европейцы же получили возможность
сдвинуть американский барьер на пути развития своего собственного
сотрудничества в деле безопасности и обороны, избежав при этом опасности размывания
роли США в Европе.
Официальное признание со
стороны НАТО в середине 90-х годов Западноевропейского союза в качестве
равноправного партнера альянса позволило союзникам по НАТО в конце 90-х годов
утвердить более определенную формулу "Европейской идентичности в сфере
безопасности и обороны внутри НАТО". Во избежание деатлантизации подобные
изменения концептуальных подходов НАТО потребовали соответствующей практической
трансформации западных военно-политических институтов. Ее основой стала
концепция Многонациональных оперативных сил (МОС), выдвинутая в 1993 г. и одобренная
Брюссельским саммитом НАТО в январе 1994 г. Общую военно-политическую основу
концепции МОС утвердили в июне 1996
г. на заседаниях министров иностранных дел и обороны
НАТО соответственно в Берлине и Брюсселе.
Концепция МОС предполагает
адаптацию военных инструментов и структур НАТО к новым задачам и видам операций
(прежде всего, по поддержанию и установлению мира) и позволяет ЕС/ЗЕС
использовать силы и средства НАТО в ситуациях, когда участие США и/или альянса
будет признано нецелесообразным. Полномасштабное осуществление концепции,
которая была отработана не только в рамках учений, но и в ходе операций НАТО в
бывшей Югославии, должно завершиться к концу 2004 г.
Основной эффект этих преобразований,
в значительной мере относящихся к военному строительству, проявляется, однако,
в политической, а не в военной области: он заключается в очевидной консолидации
западных стран вокруг натоцентричной модели европейской безопасности. Учитывая
ведущую роль США в реализации концепции МОС, зависимость решений о проведении
собственно европейских операций от их санкционирования Советом НАТО, сама
концепция является действенным средством от возможной ревизии европейцами
незыблемого понимания атлантизма.
Вместе с тем, после завершения
реализации концепции МОС она может дать прямо противоположный эффект. Пока речь
идет лишь о принципиальной возможности ее применения при проведении операций
под эгидой ЕС/ЗЕС, интересы европейцев вполне согласуются с американскими. На
следующем этапе на первый план выйдет проблема практического использования
концепции МОС при осуществлениии "европейских" операций.
Во-первых, сложно представить
ситуацию, когда США откажутся "в пользу" ЕС/ЗЕС от участия в
урегулировании будущих конфликтов в Европе, что лишало бы американцев сильных
политических рычагов и размывало бы их лидерство в атлантическом сообществе.
Во-вторых, как
продемонстрировал косовский кризис, европейцы в видимой перспективе будут
неспособны проводить подобные операции самостоятельно, без опоры на потенциал
США. Только 10% европейских боевых самолетов способны применять оружие точного
наведения, из них только французские смогли участвовать в ночных бомбардировках
Югославии с больших высот. Европейцы фактически полностью зависимы от
потенциала США в области дальней транспортной авиации, средств космической
разведки, сбора, обработки и распространения информации, коммуникаций.
На первый взгляд концепция МОС
и ориентирована на преодоление этого европейского отставания. Но опора на силы
и средства НАТО при проведении "европейских" операций будет означать
задействование американского потенциала под европейским командованием. Это вряд
ли отвечает интересам США, да и вообще лишает смысла официальный отказ НАТО/США
от проведения соответствующих военных акций и руководства ими.
В-третьих, если опора на
американский потенциал окажется необязательной в некоторых
"европейских" операциях (например, при их относительно низком
профиле), тогда Европа, способная в этом случае к автономным действиям, будет
не слишком заинтересована в использовании МОС. По крайней мере, после
сформирования в ЕС собственных сил быстрого реагирования общей численностью
50-60 тыс. человек, которое намечено уже к концу 2002 г., у европейцев
появится реальная альтернатива. Конечно, может быть избран компромиссный в
политическом отношении вариант, когда операция осуществляется европейцами и под
их оперативным командованием, но под эгидой НАТО. Этот сценарий отрабатывается
в рамках Сил для Косово (СДК), командование которыми 18 апреля 2000 г. на шестимесячный
период было возложено на Еврокорпус, но, естественно, при сохранении общего
подчинения многонациональных сил в Косово НАТО (в лице главкома вооруженными
силами НАТО в Европе Джозефа Ролстона). Но подобный компромисс абсолютно не
устраняет внутреннее противоречие концепции МОС с точки зрения ее реализуемости
и общности американо-европейских интересов. Поэтому, хотя она и является пока
действенным инструментом, обеспечивающим политические условия для усиления военной
зависимости ЕС/ЗЕС от НАТО, в долгосрочной перспективе документ может
"работать" и на усиление европейской автономии в сфере безопасности.
Крайне сложной для НАТО
проблемой, в том числе и с точки зрения реализации концепции МОС, является
начавшийся процесс интеграции ЗЕС в ЕС – «общеевропейский дом». Он означает,
что роль ЗЕС в качестве европейской опоры НАТО фактически теряет свое значение,
поскольку осуществление Общей европейской политики в области безопасности и
обороны (ОЕПБО) отнесено к компетенции ЕС. Добиться взаимодополняемости и
совместимости между НАТО и ЕС гораздо сложнее, учитывая не только существенные
различия характера и культуры обоих союзов, но также и вполне конкретную
проблему несовпадающего членства. НАТО и ЗЕС, например, с большим трудом
удалось достичь согласия и подписать соглашение о взаимном обмене информацией,
хотя все десять постоянных членов ЗЕС входили в НАТО. В составе ЕС четыре
государства (Ирландия, Австрия, Швеция и Финляндия) не только не входят в НАТО,
но и имеют нейтральный статус. При этом они являются участниками Общей внешней
политики и политики безопасности (ОВПБ) ЕС, включающей оборонную сферу.
Принятие в перспективе решения о проведении военной операции под эгидой ЕС с
опорой на силы и средства НАТО (в соответствии с концепцией МОС) открыл бы
нейтралам доступ к потенциалу военно-политического союза, в котором они не
имеют союзнических обязательств и ответственности.
С точки зрения основных
стандартов и критериев НАТО Австрия, Швеция и Финляндия в связи с последующим
расширением союза могли бы быть приемлемы во втором раунде данного процесса
(что в большой мере снимало бы проблему несовпадающего членства). Однако только
в Австрии, принявшей международно-правовые обязательства соблюдать вечный и
постоянный нейтралитет, ведутся серьезные дебаты о присоединении к НАТО. Но с
учетом и правовых аспектов, и внутриполитической ситуации, и расстановки
политических сил, а также кардинально изменившегося содержания нейтралитета,
открывающего качественно иные политические возможности участия в европейской
политике безопасности, "вступление Австрии а НАТО в обозримом будущем
совершенно исключено". В Финляндии и Швеции, как показывает анализ
общественно-политических дискуссий и официальной позиции, "скорое вступление
в НАТО не стоит в повестке дня".
Перспективное расширение ЕС в
восточном направлении еще более обостряет проблему несовпадающего членства. С
другой стороны, движение НАТО на восток также создает дополнительные линии
напряженности как в отношениях между Североатлантическим союзом и ЕС, так и
внутри альянса. Казалось бы, принятие новых членов в НАТО не должно создавать
особых проблем для ЕС, поскольку принципиальные пути и формы участия
ассоциированных государств ЦВЕ в ОЕПБО и, в частности, в
"европейских" операциях в основном определены. Более того, после
вступления в НАТО уровень такого участия стал бы даже более высоким, поскольку
этим странам был бы предоставлен статус ассоциированных членов ЗЕС. Однако
"опережающее" расширение НАТО по сравнению с ЕС, может дать ряд нежелательных
для обоих союзов эффектов.
Относительно более низкий порог
вступления в НАТО, имеющей гораздо менее строгие, чем в ЕС, стандарты членства,
объективно открывает возможность нарастания временного разрыва между двумя
расширениями. Неспособность ЕС в относительно короткий период принять в свой
состав новых натовцев может стать дополнительным дестабилизирующим фактором,
влияющим на содержание американо-европейских отношений.
Вступление в альянс стран
следующей волны, наряду с прогрессирующим усилением европейской роли в НАТО (и,
например, с возможным полным восстановлением Францией своего участия в блоке),
открывает перспективу более широкого европейского представительства в командных
структурах союза. Это означало бы относительный подрыв позиций США в НАТО, что
может вызвать обострение противоречий между союзниками и/или определит курс США
на уменьшение своей роли и обязательств в Европе.
Однако довольно высока
вероятность и того, что вновь вступившие в альянс страны, хотя и расширят
европейский сегмент НАТО, не только не усилят его, но, напротив, будут
ослаблять европейские позиции. Причем это может происходить даже в том случае,
если европейцы завоюют в НАТО "новые командные высоты". [13]
Во-первых, с присоединением к
НАТО относительно ослабнет заинтересованность стран ЦВЕ в активизации ОЕПБО,
полноправными участниками которой они могут стать только после вступления в ЕС.
Во-вторых, они, вероятно, будут
ориентировать свою политику в русле интересов США, поскольку это являлось бы
наилучшим способом их успешной адаптации в НАТО, а в более широком плане
обеспечивало бы решение задач их внутреннего развития за счет привлечения
американских ресурсов. В данном отношении показателен опыт Польши, которая
после вступления в НАТО особенно стремится усилить "американские"
акценты своей внешней и оборонной политики. А ведь Польша имеет гораздо более
предпочтительные шансы на вхождение в ЕС по сравнению с государствами
"второй волны" расширения НАТО.
Ответной реакцией со стороны
ЕС/ЗЕС в этих условиях может стать попытка укрепить свою "идентичность в
сфере безопасности и обороны" в собственных институциональных рамках, а не
через усиление европейского ядра в НАТО. В результате нарушится тот
трансатлантический баланс, которого США и их европейским союзникам в целом
удалось добиться путем сложных взаимных компромиссов и существенной
трансформации западных институтов безопасности. Новые реалии входили бы в
противоречие с концепцией "двух опор" в НАТО. Между нынешними
североамериканской и формирующейся европейской опорами возникала бы
амбивалентная группа стран - членов НАТО, не входящих в ЕС/ЗЕС.
Таким образом, одно из
приоритетных для НАТО направлений трансформации - усиление роли европейцев в
альянсе и соответствующее перераспределение ответственности между США и их
союзниками по блоку - государствами Старого света - в определенной мере
противоречит другому приоритету, декларированному НАТО в середине 90-х годов, -
курсу на расширение.
[1] Бжезинский
Зб. Преждевременное партнерство. // Полис. 1994. № 1. – с 25
[2] Страус
А.Л. Униполярность (концентрическая структура нового мирового порядка и позиция
России). // Полис, 1997. №
2. – с 37
[3] Киссинджер Г. Дипломатия. М., 1997.
- с.744.
[4]
Киссинджер Г. Дипломатия. М., 1997. - с.753.
[5] Declaration
on a transformed North Atlantic Alliance issued by the Heads of State and
Government participating in the meeting of the North Atlantic Council (``The
London Declaration'') London, 6 July
1990, Article 1.
[6] “The London Declaration”, London,
6 July 1990, Article 15.
[7] Maastricht
Treaty, Title V.
http://www.europa.eu.int/en/record/mt/title5.html
[8]
http://www.inosmi.ru/translation/144701.html
[9] http://www.rami.ru/publications/2001-01-01/work1.html
[10]
http://www.rami.ru/publications/2001-01-01/work1.html
[11] http://www.inosmi.ru/translation/144701.html
[12] http://www.nato.int/docu/basictxt/b910607a.htm Partnership with the countries of Central and
Western Europe, Copenhagen, 7 June 1991
[13] http://www.nato.int/docu/basictxt/b910607a.htm Partnership with the countries of Central and
Western Europe, Copenhagen, 7 June 1991