1. Охрана и рациональное использование лесов

Сохранение многогранной роли и разнообразных функций всех видов лесов, лесных угодий и лесных массивов

Совершенствование мероприятий по охране, рациональному использованию и сохранению всех лесов и озеленению подвергшихся деградации районов посредством лесовосстановления, облесения, лесовозобновления и других восстановительных мер

Содействие эффективному использованию и проведению оценки в целях определения полной стоимости товаров и услуг, получаемых за счет использования лесов, лесных угодий и лесных массивов Создание и/или укрепление потенциала в области планирования, оценки и систематического обзора соответствующих программ, прогресса, мероприятий, включая коммерческую торговлю, и процессов, связанных с лесными ресурсами

Лес во все времена являлся одним из самых лёгких, дешёвых объектов использования природных богатств.

Лес - это система экологических комплексов, выполняющая многообразные экологические (средозащитные, климаторегулирующие, водоохранные и почвозащитные и т. п.), экономические (древесная продукция, продукты охоты, плоды и ягоды, лекарственные растения, техническое сырьё и т.п.) и культурно-оздоровительные (средство рекреации, лечения, восстановления здоровья, эстетического образования) функции[1].

Различают две формы взаимодействия общества и природы. Первая- потребление природы человеком, использование природы для удовлетворения человеком своих материальных и духовных потребностей - экономическая форма взаимодействия.

Существуют нормы экологического права, которые регулируют отношения людей по поводу охраны и использования окружающей природной среды и леса в том числе. Они подразделяются на три группы: отраслевые, (охрана и использование отдельных природных объектов - земли, недр, вод, лесов и т.д.), комплексные, (охрана и использование природных комплексов, природной среды в целом), экологизированные (нормы других отраслей права - административного, уголовного, хозяйственного и т.д., отражающие требования охраны природной среды).

Указом Президента РФ № 2144 О федеральных природных ресурсах, осуществлено разграничение государственной собственности на природные ресурсы, «...определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения».

Лесное законодательство России регулирует лесные отношения с целью охраны, защиты, рационального использования и воспроизводства лесов. «Под охраной леса понимается система мер, направленная на организацию борьбы с нарушениями правил пожарной безопасности в лесах, самовольными порубками леса, уничтожением лесных деревьев при строительстве и разведке полезных ископаемых, прокладке трубонефтепроводов, загрязнением леса неочищенными сточными водами и экологически вредными веществами воздушного бассейна. Защита леса - система мер по борьбе с болезнями лесных деревьев и вредителями лесных культур. Воспроизводство лесов - процесс, во время которого идёт работа не только по количественному, но и качественному обновлению породного состава леса с целью замены малопродуктивных пород на высокопродуктивные сорта деревьев, активно выполняющих не только экономические, но и экологические оздоровительные задачи»[2].

Поскольку наше общество не имеет возможности отказаться от использования лесных недр, современное лесное законодательство поставило в основу лесоохранной политики принцип неистощительного использования лесов.

Охрана леса по своей приоритетности имеет следующую структуру: от поджогов и нарушений правил пожарной безопасности, от уничтожения леса при освоении лесных площадей, от незаконной порубки, от загрязнения и истощения.

Система экологического законодательства состоит из двух подсистем: природоохранительного и природноресурсового законодательств. В подсистему природоохранительного законодательства входит Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», другие законодательные акты комплексного правового регулирования. В подсистему природноресурсового законодательства входят: Земельный кодекс РФ, Закон РФ о недрах, Водный кодекс РФ, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира, а так же другие законодательные и нормативные акты, регулирующие использование природных ресурсов.

Основы лесного законодательства Российской Федерации регулируют отношения, возникающие при использовании лесного фонда Российской Федерации в целях создания условий для рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Государственное управление в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов на территории Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов федерального значения и специально уполномоченными государственными органами управления лесным хозяйством.

Задачей государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов является обеспечение соблюдения всеми лесопользователями установленного порядка пользованием лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учёта и отчётности, а так же иных норм и правил, установленных лесным законодательством.

Государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов возлагается на государственные органы управления в республиках в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округах, краях, областях и городах федерального значения, государственные органы управления лесным хозяйством и государственные органы охраны окружающей природной Среды. Порядок осуществления государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Современное лесное законодательство поставило в основу лесоохранной политики принцип неистощительного использования лесов.

Лесное законодательство РФ определяет задачи по неистощительному использованию лесов. Ведение лесного хозяйства должно обеспечивать:

сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств лесов в интересах охраны здоровья человека;

многоцелевое, непрерывное, неистощительное пользование лесным фондом для удовлетворения потребностей народного хозяйства и граждан в древесине и другой продукции;

воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, повышение их продуктивности, сбережение, охрану и защиту лесов;

рациональное использование земель лесного фонда;

повышение эффективности ведения лесного хозяйства на основе единой технической политики, использования достижений науки, техники и передового опыта;

сохранение биологического разнообразия, объектов историко-культурного и природного наследия.

Обеспечение принципа неистощительного использования лесов зависит от выполнения двух условий: соблюдения категорийности лесов и нормативов расчётной лесосеки.

Охрана леса осуществляется с учётом их биологических и региональных особенностей и включают комплекс мер, направленных на рациональное использование лесного фонда, его сохранение от уничтожения, повреждения и иных вредных воздействий.

Проблема охраны лесов волнует не только Россию. Это проблема всего мира. На международной конференции в Рио-де-Жанейро участники конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию приняли Заявление о принципах в отношении лесов. Оно рассматривается как первое глобальное соглашение по лесам, в котором учитываются потребности защиты лесов в качестве окружающей и культурной Среды и потребности использования деревьев и другой растительности для целей экономического развития.

Специалистам можно и нужно говорить о нюансах не предусмотренности того или иного момента в законодательстве. Идеальных законов не существует. Но полное выполнение уже существующего на данный момент лесного законодательства практически полностью решило бы проблемы леса. В большей мере должен идти разговор о его невыполнении[3].

2. Международно-правовая охрана окружающей среды

На международном уровне регулирование вопросов охраны окружающей среды тесно связано с организацией международного сотрудничества, концепция которого является определяющей для природы существующих международных отношений. Государства осуществляют сотрудничество на глобальной, региональной и двусторонней основе непосредственно или через компетентные международные организации при формулировании норм, стандартов и рекомендаций в целях эффективной охраны окружающей среды. В Парижской хартии для Hовой Европы говорится о необходимости сотрудничества в решении глобальных задач, в том числе экологического характера.

Признание необходимости сотрудничества в области охраны окружающей среды было связано с осознанием явной недостаточности односторонних мер (например, в связи с глобальным загрязнением морской среды) или разрозненных действий индивидуальных государств (например, по охране флоры и фауны) и с постепенным приобретением проблемами окружающей среды транснационального значения, требующего взаимного и многостороннего регулирования. Государства будут прилагать усилия для заключения международных соглашений, «обеспечивающих уважение интересов всех государств и защиту целостности глобальной системы охраны окружающей среды и развития», - говорится в Декларации РИО-92; в Соглашении между Правительством PФ и Правительством Канады о сотрудничестве по вопросам окружающей среды указывается на то, что стороны согласны с взаимовыгодностью сотрудничества по вопросам окружающей среды между государствами как на национальном, так и на международном уровнях, а статья 1 Соглашения между Правительством PФ и Правительством Монголии устанавливает, что «стороны ... способствуют своей совместной деятельностью решению глобальных экологических проблем»[4].

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды может осуществляться по различным направлениям: сокращение трансграничных потоков загрязняющих окружающую природную среду веществ, защита атмосферного воздуха, рациональное использование и охрана вод, изучение экономических аспектов охраны природы и рационального природопользования, разработка и реализация долгосрочных программ охраны окружающей среды, разработка единого методологического подхода к организации и проведению экологических экспертиз проектов хозяйственного развития, ситуаций и проблем, включая послепроектный экологический анализ деятельности совместных предприятий. Государства могут предусмотреть возможность осуществления согласованных действий в международных организациях и участия в международных программах соответствующей направленности.

Одним из объективных оснований необходимости осуществления международного сотрудничества является совместное использование природных ресурсов и ответственность за такое использование. В соответствии с Конвенцией о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана от 11 февраля 1992 г. признается, «что государства, в водах которых образуются запасы анадромных видов, в первую очередь заинтересованы в этих запасах и несут за них первоочередную ответственность».

Осуществлять охрану окружающей среды возможно на всех соответствующих и традиционно выделяемых уровнях, о чем договариваются государства при заключении международных договоров: «стороны будут осуществлять сотрудничество на двусторонней и многосторонней основе с целью обеспечения экологической безопасности», - сказано в статье 11 Договора 1992 года между PФ и Pеспубликой Польша о дружественном и добрососедском сотрудничестве.

Однако важным представляется то, что фактически любая из проблем в области охраны окружающей среды (например, охрана международных рек, протекающих по территории двух государств, охрана региональных морей, или охрана животного мира Антарктики) может находить решение на любом из этих уровней, во многом дополняющих друг друга. Но несмотря на их тесное взаимодействие, каждый из уровней международного сотрудничества сосредоточивается в основном на определенном круге проблем в области окружающей среды, пытаясь с учетом их характера найти наиболее эффективные средства разрешения.

При этом следует помнить, что интересам всех сторон может быт нанесен реальный ущерб в результате несоответствия существа проблемы в области окружающей среды и круга участников, принимающих попытки для ее устранения. Поэтому, для того чтобы режим охраны окружающей среды был эффективным, проблемы по регулированию охраны должны адресоваться прежде всего на соответствующий им уровень.

Эффект решения проблемы охраны окружающей среды в мировом масштабе во многом зависит от реализации норм, регулирующих отношения именно в этой области, и международно-правовых норм, регулирующих отношения, косвенно влияющие на проблему охраны окружающей среды. Действительно, современное международное право осуществляет свою регулятивную и охранительную функции не только в статике, но и в динамике, то есть в многообразных конкретных правоотношениях субъектов международных отношений в процессе как создания, так и реализации международно-правовых норм. Лишь в движении права от возможности к действительности, в реализации требований юридических норм в регулируемых ими общественных отношениях обнаруживается его назначение.

Поскольку в основании международного права лежат фактические, реальные отношения, то, с этой точки зрения, всякая международно-правовая норма, в том числе и принципы, имеет настолько разумное основание и право на существование, насколько соответствует действительным, разумным отношениям между государствами. Таким образом, условием эффективности правового регулирования является адекватность юридических и социальных интересов, а точнее - наполнение юридической формы определенным социальным содержанием. И только в процессе реализации права может найти обратное воздействие юридической формы на социальное содержание нормы права.

В современном мире государства настолько взаимозависимы, что вынуждены проявлять заинтересованность в международно-правовом регулировании большого числа проблем. Следовательно, они должны попытаться создать нормы цивилизованных отношений и в сфере охраны окружающей среды, стараясь не остаться вне положения активного участника новых международных отношений. При этом риск возможной деградации окружающей среды никогда не распределялся и не будет распределяться равно среди всех государств: некоторые из них меньше побуждаются участвовать в международных усилиях по уменьшению экологической угрозы.

Универсальной правовой формой сотрудничества и основным источником международного экологического права (далее - МЭП) выступает международный договор, одной из особенностей которого является наличие специальных приложений.

Международные договоры могут быть комплексными или ряд договоров может касаться одного природного объекта, регулируя различные вопросы его охраны (например, Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). При этом, заключая договор, государства могут предусмотреть возможность принятия дополнительных соглашений в развитие их целей и принципов.

Проблемы в области охраны окружающей среды должны решаться через международные конвенции, так как еще Мартенс Ф.Ф. писал о том, что взаимное соглашение между государствами представляется наилучшим средством для выяснения цели, прав и обязанностей членов международного сообщества.

Международные соглашения в области охраны окружающей среды характеризуются разработкой подробных механизмов финансирования (что является чрезвычайно важным для дорогостоящих и затратных мероприятий в области охраны окружающей среды), а также схем организационного исполнения и разрешения споров.

Большинство международных договоров предусматривает создание специальных органов, чья деятельность будет направлена именно на достижение целей соответствующего договора. Иногда в них устанавливается существенный срок для создания специального органа, что свидетельствует о долгосрочном характере проблемы и необходимости ее постоянного регулирования. В противном случае, создание такого органа вряд ли может быть признано необходимым.

Существует опыт образования и органов национальных, также способствующих осуществлению конвенции, параллельно с организацией конвенционных органов, что свидетельствует о создании необходимых организационных предпосылок для выполнения государством своих международных обязательств. Так, в мае 1992 года был подписан Указ Президента РФ «О деятельности Комитета по конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ». В соответствии с этим Указом было утверждено Временное положение об этом Комитете. Основной задачей комитета является именно «осуществление на территории РФ контроля за выполнением требований международных договоров в области химического и биологического оружия и принятых на их основе законодательных актов».

Как правило, международные договоры в области охраны окружающей среды не допускают оговорок (Базельская конвенция 1989 г., Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г.). Во многом это связано с тем, что их нормы представляют собой равный минимум требований для всех государств, который, с одной стороны, позволяет достичь или существенно приблизиться к определенной цели, а с другой, пытается учесть экономические интересы государств, неизбежно затрагиваемые при решении вопросов охраны окружающей среды. Правда, в этом случае нельзя забывать и о том, что подобное условие может повлиять на решение государства о признании в целом обязательности международного договора.

Международные договоры в области охраны окружающей среды являются бессрочными, что характеризует глобальный и констатирует определяющий и более непреходящий характер проблемы для мирового сообщества. В настоящее время наблюдается тенденция вступления в силу международных договоров, регулирующих вопросы охраны окружающей среды в минимальные сроки (например, Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г.). Это свидетельствует как о растущей тревоге государств за состояние окружающей среды, так и об адекватности норм МЭП реальным отношениям.

На сегодняшний день по различным вопросам охраны окружающей среды заключено большое число международных соглашений и создано международно-правовых норм. Следовательно, воздействие на их эффективность, при определенных условиях, способна оказать кодификация. По мнению классика международного права Л. Оппенгейма, кодификация, несомненно, вносит ясность во многие вопросы права, которые до того являлись спорными, в право проникает дух большего единообразия, новые условия и обстоятельства жизни получают юридическое признание. С другой стороны, может быть, настал момент, когда в области международно-правовой охраны окружающей среды нужно отойти от подробных дискуссий об обычных технических элементах и сконцентрироваться на концептуальных вопросах, которым не уделяется достаточного внимания. Когда не обозначена идея, разрозненные правила поведения вряд ли способны долгое время иметь решающее значение.

Все меры, принимаемые государствами в области охраны окружающей среды, должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе. Подобная оговорка, «насколько это возможно», требует пояснения. По-видимому, речь идет о том, что те или иные проблемы в области охраны окружающей среды государства всегда будут решать только на основе соглашения. И чем больше вопросов удастся решить на основе согласования воль, тем больше возможностей откроется для разрешения проблемы. Однако толкование может быть и несколько иным. Государства, в чем проявляется их юридическое равенство, соглашаются или нет с мерами по разрешению проблем окружающей среды, предлагаемыми другими государствами. На практике это может выглядеть присоединением к мнению большинства или меньшинства. Однако, оговорка «насколько это возможно», способна при наличии определенных условий (при усилении интеграционных процессов, действии правила большинства в международных организациях) иметь и иное значение.

Большое число созданных международно-правовых норм вовсе не гарантирует действительного разрешения проблемы или эффективного регулирования соответствующих отношений. Отличительная черта международных договоров в области окружающей среды, особенно связанных с решением не концептуальных, а более конкретных вопросов заключается в том, что их реализация предполагает больше, чем где бы то ни было, просчет и предвидение последствий. Поскольку дисбаланс, который может возникнуть или усугубиться в окружающей природной среде, гораздо труднее устранить последующим принятием другого международного договора.

Принимая во внимание так называемый «правило-ориентированный» характер международно-правовых актов по охране окружающей среды, необходимо приходим к заключению о важности такого способа охраны окружающей среды как установление международных стандартов.

Естественно, что нормативное оформление международных стандартов, от соблюдения которых зависит качество окружающей среды, должно быть обосновано одновременно с различных точек зрения. Согласие государств с определенными стандартами не есть доказательство необходимости проведения одинаковой политики в области окружающей среды, поскольку они принимаются государством с учетом своей экологической обстановки[5].