1.  Современная концепция действия закона

Не менее важны ценности закона, которые воспринимаются, усваиваются или отторгаются, деформируются. Отношение к закону, его престиж, иными словами, самый дух законности в обществе, не являются неизменным.

Мировое сообщество в конце XX в., думается, вполне от­четливо осознало полезность и необходимость сугубо легаль­ных процедур развития, функционирования и разрешения проблем. К такому признанию приводит многие страны непро­стая эволюция юридического сознания, с одной стороны, правильно воспринимается потребность в деловом международ­ном общении, основанном на утверждении и реализации соче­таемых норм международного и национального права,— с дру­гой. Мировое сообщество видит путь и спасение от угрозы войн. экологических и иных бедствий, к всеобщему благополучию в строгом следовании императиву, который мы сформулировали бы так: «Реализуемый закон как выражение согласия всегда лучше насильственно навязываемой воли». Сложно и противоречиво протекают эти процессы в пашем обществе, которое никогда не характеризовалось, к сожалению, прочным юридическим фундаментом. И горьки уроки прошло­го. Каковы же они? Не сформировалось представление о реа­лизации закона, как способа существования общества, функ­ционирования государственных институтов, развития эконо­мики, культуры. Ввиду тонкого правового «слоя» и явной «нехватки» законов в правовой системе не выработалась по­требность создавать механизм реализации именно законов[1].

Действие закона — и в теории - и на практике — восприни­малось скорее как сообразование своих интересов с общей во­лей, которая в нем выражена. «Воля закона» легко пробивала тонкую сеть человеческих интересов, нередко подавляя их и подчиняя своему вектору движения. А одностороннее понима­ние реализации закона с помощью каких-либо отдельных средств (мер принуждения, длинной цепи правоприменитель­ных актов, организационной перестройки и т. д.) неизбежно ограничивало спектр его действия.

Действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели и преобразования общественных отношений.

Действие закона отличается от реализации других форм права своей значительностью, приоритетом, известной усложненностью процедур. Подобное различение целиком вы­текает из охарактеризованной выше специфики законов как первичных актов высшей юридической силы в правовой си­стеме. Понятием реализации закона охва­тить как бы несколько его уровней. Это — норма закона, это — правовой институт, это — закон в целом, это — отрасль или комплекс законодательства, это — законодательство в целом. Сознавая сложность поставленной задачи, решение которой в полном объеме требует специальных исследований, отметим в предварительном порядке необходимость различать больший или меньший объем средств, требующихся для разных видов реализации, временной радиус действия, неодинаковый харак­тер возникающих правоотношений (однородных или смешан­ных), различные критерии оценки эффективности[2].

Перестройка законодательства в современных условиях по-новому ставит вопрос о соотношении законов федерации и республик. Сознавая самостоятельность данной проблемы, от­метим в рамках интересующей нас темы два обстоятельства. Одно из них связано с привычной трактовкой основ и зако­нов как актов непрямого действия, требующих-де для своей реализации издания серил конкретизирующих актов.

Что же представляет собой действие законов? Полагаем целесообразным помнить прежде всего о последовательности со­вершаемых действий, о той логике познания закона и динами­ки его осуществления, которую должен постигнуть каждый. Ес­тественно, первое звено в подвижной цепи — информирован­ность и знание закола, далее следует комплекс социально-пси­хологических изменений, т. е. перемены в собственно челове­ческом факторе «законоположения». Затем — принятие реше­ний «во исполнение» закона, потом, конечно, совершение дей­ствий, поступков либо воздержание от запрещенных действий. Наконец, контроль за реализацией закона и оценка ее эффек­тивности и коррекция правового и в целом общественного по­ведения[3].

Действие закона есть осуществляемые циклы его реали­зации, которые совершаются регулярно, постоянно, воспроиз­водя в образах действительности законоположения. Возможен короткий радиус реализации для одной или нескольких норм, которые могут быстрее исчерпать себя. Будет решена задача, в т,  ч.  и с помощью  норм.   Другой,  более удлиненный радиус действия закона имеет «исторические границы», когда исчезает объект правового регулирования.

Было бы правильным рассматривать действие зако­на не только через призму привычных понятий времени в про­странства, достаточно полно раскрытых в юридической лите­ратуре XIX—XX вв. Познание действия закона как процесса, адекватно отображающего происходящие в обществе процес­сы, а не реализуемого самого по себе, позволяет увидеть в реа­лизации своего рода «приливы» и «отливы», периоды наиболь­шего или наименьшего внимания и заинтересованности обще­ства в осуществлении законоположений, периоды «штиля», со­циального затишья и безразличия[4].

Масштабная и динамичная законодательная деятельность в нашей стране дает основание сделать вывод: закон должен действовать постоянно, причем его действие может протекать ритмично или неритмично, в соответствии с общим пульсом: страны, тонусом международной среды. Но всегда его надо вос­принимать как присутствие духа и образа закона в наших мыс­лях и деяниях.

Понять и  ощутить все это можно лишь находясь на почве комплексного применения разных средств реализации закона. Да, его действие протекает не односторонне, а затрагивает мно­гие стороны общественного сознания и поведения, различные грани жизни общества. И мы хотим поэтому пояснить целесо­образность осознанного и умелого использования не отдель­ных, а целого ряда средств, способов. О каких же элементах действия закона идет речь?

Во-первых, о юридических средствах, о своеобразном нормативно-применительном блоке упомянутого комплекса, вклю­чающего в себя как нормотворчество, так и правоприменение. Во-вторых, об институциональных, организационно-управленческих средствах, которые как бы структурируют процесс вы­полнения закона. В-третьих об использовании права гражда­нами, точнее говоря, о саморегуляции поведения на основе за­кона. В-четвертых, о правозащитных процедурах. В-пятых, об экономических средствах, т. е. использовании финансовых, це­новых, налоговых, и иных методов. В-шестых, о материально-вещественных средствах.

Эти эле­менты могут по-разному проявлять себя и иметь неодинаковый удельный вес в тех или иных периодах исторического развития. Но в любом случае поиск их оправданного и  гибкого равнове­сия необходим.

В обществе постоянно меняется соотношение организующих ж стихийных начал в процессе реализации закона, и по этой причине механизм его действия может охватывать преимущест­венно управленческое и самоуправленческое начала, использо­вание которых должно учитывать и явления стихийности. Пы­таясь глубже понять существующие между ними зависимости, отметим влияние на них конкретно-исторических условий.

С точки зрения внутреннего развития нельзя конструиро­вать механизм действия закона абстрактно, без учета динамики общественного развития. Его теоретическая модель, которую мы попытались обосновать выше, по-разному может быть воп­лощена в жизни[5]. В условиях перестройки и очевидной неопре­деленности переходного периода приходится создавать и совер­шенствовать как управленческий блок с сильными правоза­щитными процедурами, так и развивать блок «самореализа­ции», одновременно сдерживая, парализуя стихийное начало, приобретшее такие экстремальные формы выражения. И можно предвидеть лишь в перспективе, что по мере упрочения нормаль­ных и новых условий в механизме действия закона будут пре­обладать элементы саморегуляции, уменьшаться удельный вес элементов громоздкого организационного обеспечения, сужать­ся поле проявления стихийности.

2.  Действие нормативных правовых актов

Для практики имеет непосредственное значение проблема пределов действия нормативных актов. Она включает в себя четыре вопроса:

1)  на какие общественные отношения данный акт распространяется (предметное действие);

2) с какого времени и по какое время нормативный акт имеет юридиче­скую силу (действие во времени);

3)  на какую территорию он распространяет свое регулирующее влия­ние (действие в пространстве);

4) каковы его адресаты (действие по кругу лиц).

2. 1.  Предметное действие.

Нормативные акты регулируют разные по своему характеру отношения. При этом, например, акты, рассчитанные на регулирование имущественных и связанных с ними личных неимущест­венных отношений, не имеют силы в отношениях между государственны­ми органами, и наоборот. Другими словами, только в качестве исключения (в ситуации так называемого субсидиарного применения права) нормы од­ной отрасли могут распространить свое действие на отношения, регулиру­емые нормативными актами другой отрасли права.

В предмет правового регулирования входят волевые общественные от­ношения, что исключает действие актов в отношении событий или других состояний, в которых не может участвовать воля человека. Такого рода об­стоятельства могут выступать только в качестве юридических фактов, т.е. закон может связать с ними наступление юридических последствий, но по­влиять на их ход нормы права бессильны.

Законодатель исключает привлечение к ответственности за образ мыс­лей, считая такую практику реакционной. Он исходит из формулы: «Поми­мо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

2.2.  Действие во времени

Действие во времени связано с вступлением нормативного акта в силу и моментом утраты им юридической силы. В каждом государстве дей­ствуют нормы о порядке опубликования и вступления в силу законов и дру­гих актов. В России — это Закон от 24 октября 1990 г. № 263-1 «О дейст­вии актов органов Союза ССР на территории РСФСР»; Федеральный закон от L4 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу феде­ральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания» (принят ГД ФС Российской Федерации 25 мая 1994 г.); Федеральный загон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступле­ния в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (принят ГД ФС 6 февраля 1998 г.); постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти и их государственной регистра­ции» В соответствии с Федеральным законом, принятым Государственной Ду­мой 25 мая 1994 г., на территории Российской Федерации применяются толь­ко те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты па­лат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конститу­ционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписа­ния Президентом Российской Федерации:

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Официальным опубликованием федерального конституционного зако­на, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собра­нии законодательства Российской Федерации».[6]

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубли­кования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты па­лат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по те­левидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.[7]

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты па­лат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей терри­тории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не .установлен другой порядок вступления их в силу.

«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Феде­рального  Собрания,  указы и распоряжения  Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о  толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений пере­численных актов[8].

«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти .разделов:

в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;

во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания;

в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

в четвертом разделе публикуются постановления и распоряжения Пра­вительства Российской Федерации;

в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда Рос­сийской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, норматив­ных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.[9]

При публикации федерального конституционного закона и федерально­го закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобре­ния) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

Часто принимаются специальные постановления о введении акта в дей­ствие, которые имеют серьезное, хотя и вспомогательное значение. В них; могут содержаться поручения правительству о разработке подзаконных ак­тов, конкретизирующих закон, о приведении в соответствие с законом всех других актов; приводиться перечни актов, которые утрачивают силу; давать­ся указания о судьбе отношений, сложившихся до вступления вновь приня­того акта в силу; определяться круг субъектов, уполномоченных (временно или постоянно) совершать сделки на основе принятого акта. Постановления могут также обязать определенные органы и должностных лиц содействовать развитию новых правоотношений, дать иные поручения.

Акты, не имеющие общего значения, могут быть не опубликованы, а направлены соответствующим органам и организациям для доведения сведения всех учреждений и лиц, на которых распространяется их дейст­вие. Эти акты вступают в силу с момента получения их государственными органами и общественными организациями, если не установлен иной срок введения их в действие.

Для практических работников иногда очень важно ознакомиться не только с самим нормативным актом, но и с материалами по его обсужде­нию. Чтобы правильно истолковать закон, приходится, например, обра­щаться к альтернативным проектам и предложениям по отдельным стать­ям, высказанным депутатами. Поэтом' надо смотреть стенографические отчеты открытых заседаний законодательных органов.

Постановления и распоряжения правительства, носящие нормативный характер, приобретают силу с того срока, который в них указан. Если же такое указание отсутствует, то с момента их принятия. Такой порядок ус­тановлен в большинстве государств, хотя могут быть и иные правила.

Нормативные акты центральных ведомств вводятся в действие с мо­мента их принятия или по получении адресатами.

Не урегулирован должным образом порядок вступления в силу реше­ний представительных органов на местах, а также решений и распоряже­ний местной администрации, приказов руководителей отделов и управле­ний, нормативных актов руководителей предприятий, учреждений, организаций. Практически они вступают в силу с момента их принятия. Решения по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями вступают в силу с момента их опубликования или оповеще­ния населения по радио, телевидению.

Существует три способа прекращения действия нормативных актов во времени:

a) указать срок, в течение которого акт будет действовать, и не продле­вать его;

б) отменить данный акт:

в) заменить данный акт другим, регулирующим фактически те же во­просы[10].

К сожалению, последний способ получил значительное распростране­ние. Поскольку при этом перечни актов, утративших силу, не составляют­ся или составляются с опозданием, практика поставлена в затруднитель­ное положение. Из общих правил действия нормативных актов во времени есть два исключения. Иногда (скорее, в сфере гражданского права) отме­ненные акты продолжают как бы регулировать существующие отношения, так как необходим определенный срок для их приведения в соответствие с новым законодательством. Это так называемое переживание нормативно­го акта. И, наоборот, иногда вновь принятый нормативный акт (в виде ис­ключения) распространяет свое действие на отношения, которые возникли до вступления его в юридическую силу. Это обратная сторона закона. Об­ратная сила закона придается только законодателем. Произвол в этом деле недопустим. По общему правилу обратную силу приобретает закон, устра­няющий наказуемость деяния или смягчающий наказание.

2.3. Действие нормативных актов в пространстве

 Действие нормативных актов в пространстве связывается с их распространением на государственную территорию. К ней относятся зем­ная территория, ее недра, внутренние и территориальные воды, воздушное пространство над земной и водной территорией, территории посольств, во­енных кораблей, всех кораблей в открытом море, кабины летательных ап­паратов над территорией, не входящей в состав другого государства. Тер­риториальные   пределы   действия   нормативных   актов    проявляют суверенитет государства и его юрисдикцию. Иностранное законодательст­во применяется на территории конкретного государства лишь постольку, поскольку оно само это допускает в общей форме или в конкретных согла­шениях с зарубежными государствами. Международными договорами ре­гулируется и так называемое экстерриториальное действие правовых ак­тов, когда законодательство данного государства распространяется за пределами его территории (действует в отношении граждан и организаций, находящихся на территории других государств). В федеративных государ­ствах территориальные пределы действия нормативных актов обусловле­ны внутриполитическими отношениями. В качестве общего правила нормативные акты членов федерации действуют на собственной территории, акты местных органов власти и управления — на управляемой ими терри­тории. Однако распространено и другое юридические акты, принятые государственными органами одних административных и политических единиц, признаются в качестве таковых на территории других. Столкновения нормативных актов равноправных (однопорядювых) органов решаются на  основе коллизионных норм, установленных федеральными властями. Коллизионные нормы существуют также на случай столкновения актов, изданных в разное время, в разном объеме, разными органами.

2.4. Действие но кругу лиц

Действие но кругу лиц означает по общему правилу распространение нормативных требований на всех адресатов в рамках территориальной сферы  действия того или иного акта. Но из данного правила есть три исключения Во-первых, главы государств и правительств, сотрудники дипломатичес­ких и консульских представительств и некоторые другие иностранные граждане пользуются правом экстерриториальности (наделены дипломатичес­ким иммунитетом), и, следовательно, к ним не могут быть применены меры ответственности и меры государственного принуждения за нарушение уго­ловного законодательства и законодательства об административных право­нарушениях.

Во-вторых, проживающие на территории государства иностранные ли­ца и лица без гражданства, хотя и пользуются широким кругом прав и сво­бод наряду с гражданами, в некоторых правоотношениях не могут высту­пать носителями прав. Они не могут, например, избирать и  быть избранными в органы государственной власти, в судьи; не могут состоять на службе в вооруженных силах и органах внутренних дел.

В-третьих, некоторые нормативные акты, например, предусматривающие уголовную ответственность, распространяются на граждан независимо от места их нахождения и независимо от того, понесли они уже наказа­ние по нормам иностранного законодательства или нет.

Адресатами нормативных актов могут быть все граждане или определен­ные группы населения, все должностные лица или отдельные их категории.

3.  Действие нормативно-правовых актов в чрезвычайных ситуациях

Предназначение права — оказать воздействие на личность, общность людей, чтобы обеспечить в конечном итоге их правомерное поведение. Одним из способов этого обеспечения является ограничение опреде­ленных прав и свобод участников общественных отношении и возло­жение на них дополнительных обязанностей. Такие ограничения необ­ходимы в любом демократическом обществе. Права и свободы человека нельзя рассматривать как абсолютные — человек живет в обществе и действует в системе социальных взаимосвязей. Упорядочение общест­венных взаимоотношений невозможно без выполнения всеми членами общества обязанностей перед государством, на территории которого они проживают или временно находятся, и перед другими людьми. Ограни­чение прав и свобод граждан имеет место когда:

1) лица признаны в судебном порядке недееспособными, так как они не могут по своему умственном} психическому состоянию осуществлять свои гражданские права и исполнять гражданские обязанности;

2) лица совершают определенные правонарушения и преступления, т. е.

их поведение является противоправным и в отношении их вступил в закон­ную силу приговор суда;

3) в некоторых случаях при возникновении различного рода чрезвычайных ситуаций определенные ограничения, исчерпывающий перечень кото­рых устанавливается законом, накладываются не только на конкретную лич­ность, но и на общности людей, проживающие на данной территории.

В законодательстве практически всех стран мира содержатся специаль­ные положения, ограничивающие определенные права и свободы челове­ка. Конституция Российской Федерации предусматривает, что такие огра­ничения возможны «на основе федерального закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55).[11]

К числу таких случаев относится использование государством чрезвы­чайных мер для восстановления общественного порядка на своей террито­рии. Любое государство на каком-то этапе своего развития может столк­нуться с такими чрезвычайными обстоятельствами, когда для обеспечения правопорядка по всей территории страны или ее части требуется принятие особых организационно-правовых мер защиты прав и свобод граждан и ликвидации последствий возникающих ситуаций как криминогенного ха­рактера, связанных с социальными конфликтами, межнациональными вом чрезвычайных мер, вступают в юридическую силу с момента их опуб­ликования, так как непосредственно затрагивают права и свободы граждан и действуют бессрочно в связи с тем, что регулируют общественные отношения, которые могут возникнуть и в будущем.

Несмотря на бессрочность, действие указанных нормативно-правовых актов не является непрерывным, поскольку чрезвычайные ситуации не мо­гут длиться бесконечно долго. Чрезвычайные меры, принимаемые соответ­ствующими органами государственной власти, также носят временный характер. По мере ликвидации обстоятельств, послуживших основанием применения чрезвычайных мер, особый правовой режим их использования подлежит отмене. Бессрочное введение чрезвычайных мер охраны право­порядка свидетельствует об отсутствии у государства четкой программы нормализации обстановки, а многократно продлеваемые сроки использова­ния таких мер — о неспособности выполнить эту программу.

Правовой режим использования чрезвычайных мер, а также действие во времени нормативно-правовых актов, его регулирующих, определяются особым порядком введения этого режима. В большинстве стран полномо­чия по его введению возложены на главу государства. Решение о введении особого правового режима вступает в действие с момента принятия и неза­медлительно обнародуется.

Существует два способа определения сроков действия решений соот­ветствующих органов государственной власти об использовании государ­ством чрезвычайных мер охраны общественного порядка.

Во-первых, в конституциях многих государств установлены конкретные сроки введения данного правового режима. Например, в соответствии со ст.48 Конституции Греции действие президентского декрета о применении чрезвы­чайных мер прекращается в течение 30 дней после его опубликования.       

Во-вторых, конституция государства предусматривает возможность ис­пользования государством чрезвычайных мер на основании закона страны с обязательным указанием предельных сроков их действия. В Российской Фе­дерации режим чрезвычайного положения вводится указом Президента Рос­сийской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных феде­ральным конституционным законом, сроком на 30 дней при введении на всей территории страны и 60 дней в случае его введения в отдельных местностях. Законодательство большинства государств предусматривает возмож­ность продления действия правового режима использования чрезвычайных мер, если не устранены обстоятельства, послужившие основой для его вве­дения. Вместе с тем такое решение может быть отменено ранее указанного срока в случае успешного выполнения поставленных задач.

Детальная регламентация сроков использования государством чрезвы­чайных мер охраны общественного порядка определяется следующими причинами:                                                                                         

1) данный правовой институт затрагивает многие конституционные права и свободы граждан, предусматривая существенное изъятие из них;

2) за счет ограничения прав и свобод граждан происходит расширение полномочий органов государственной власти и их должностных лиц;

3) в этих условиях происходит приостановление или прекращение пол­номочий местных органов власти;

4) применение чрезвычайных мер является крайней формой обеспече­ния общественного порядка, используемой в тех случаях, когда все обыч­ные меры исчерпаны, но общественный порядок восстановить не удалось;

5) растягивание применения чрезвычайных мер по времени в конечном итоге ведет к снижению их эффективности.

Действие нормативно-правовых актов в пространстве определяет­ся их распространением на государственную территорию, в пределах кото­рой государство осуществляет территориальное верховенство, являющееся составной частью его суверенитета, а также в соответствии с законом может применять властное принуждение по отношению к своим гражда­нам, организациям, иностранцам, лицам без гражданства.

Действие нормативно-правовых актов в пространстве в силу террито­риального верховенства предполагает возможность их действия за преде­лами государства, т.е. экстерриториальное действие в отношении собст­венных граждан и организаций, находящихся на территории других государств. Действие же нормативно-правовых актов, регулирующих вве­дение чрезвычайных мер, ограничивается лишь собственной территорией. Государство не вправе применять меры властного принуждения на терри­тории другого государства, если иное не установлено соответствующим международным договором.

В зависимости от характера чрезвычайной ситуации (массовые беспо­рядки, межнациональные столкновения, сепаратистские выступления, ава­рии, эпидемии, эпизоотии, катастрофы) особый правовой режим может ус­танавливаться на территории страны, ее части или в отдельных местностях. Установление в соответствующем нормативно-правовом акте, регулирующем порядок применения чрезвычайных мер, конкретных гра­ниц действия этого режима служит дополнительной гарантией защиты прав граждан, проживающих или находящихся на данной территории и за­щиты прав сотрудников и должностных лиц органов государственной вла­сти, принимающих участие в восстановлении общественного порядка,  ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций[12].

Территориальное действие нормативных актов в чрезвычайных ситуа­циях имеет ряд особенностей.

Во-первых, на территории использования указанного правового режи­ма вводятся особые формы управления. Государственные органы, осуществляющие управление в чрезвычайных ситуациях, наделяются особыми полномочиями и вправе отменить или приостановить действие нормативно-правовых актов нижестоящих органов, действующих на этой территории. Сроки и способы прекращения территориального действия нормативных актов зависят:

1)  от характера чрезвычайной ситуации (криминальный или природ-; но-техногенный);

2) содержания нормативного акта;

3) достижения целей применения чрезвычайных мер.

Во-вторых, на действие нормативно-правовых актов в чрезвычайных условиях влияет государственно-территориальное устройство страны. В федеративных государствах пределы действия этих актов обусловлены внутриполитическими отношениями и разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным центром и его субъектами. Использова­ние государством чрезвычайных мер на всей территории или ее части сопровождается перераспределением властных полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации: происходит расширение полномочий первых по отношению ко вторым, предусматривается возможность приостановления территориального дей­ствия нормативно-правовых актов субъектов федерации, в основном органов исполнительной власти.

Территориальное верховенство государства и отсутствие суверенитета у субъектов федерации позволяет федеральному центру осуществлять, принуждение (в той или иной форме) по отношению к этим субъектам в случае нарушения или угрозы нарушения территориальной целостности государства, отказа субъекта от выполнения решений федеральных орга­нов. Одним из наиболее характерных способов принуждения является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъекта федерации, известный как институт федеральной интервенции (во многих американских федерациях), институт президентского правления в штатах (Индия), в провинциях (Пакистан)[13]. В России также предусматривается возможность введения особого управления территорией с назначением полномочного представителя Президента РФ на данной территории в рам­ках правового режима чрезвычайного положения. В данном случае полно­стью прекращаются полномочия органов государственной власти субъек­тов федерации и территориальное действие соответствующих; нормативно-правовых актов.                                                                   

В- третьих, практика применения чрезвычайных мер, в том числе историческая, свидетельствует о возможности распространения действия:' чрезвычайных мер охраны правопорядка на отдельные отрасли хозяйст­венной деятельности, предприятия, фабрики и т.д. Например, в Советском Союзе Положение о чрезвычайных мерах охраны общественного порядка (1925 г.) предусматривало возможность введения исключитель­ного или военного положения на железных дорогах, заводах, фабриках, складах, имеющих военное значение. В данном случае действие соот­ветствующих нормативно-правовых актов в пространстве определяется территорией конкретного объекта хозяйственной деятельности.

Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц определяется их действием в отношении всех лиц, находящихся на территории государства, а также в отношении граждан, находящихся за его пределами, если иное не установлено межгосударственными соглашениями, и в чрезвычайных ситуациях имеет свои особенности.

Во-первых, оно не распространяется на граждан, организации, находя­щиеся за пределами государственной территории, так как государства не вправе использовать там меры чрезвычайного характера, если иное не ус­тановлено международным договором.

Во-вторых, адресатами действия данных нормативно-правовых актов могут быть только определенные категории граждан, включая иностран­цу и лиц без гражданства:

1) гражданское население: постоянно проживающее в данной местно­сти! до использования там чрезвычайных мер; лица, прибывшие для вре­менного пребывания, но в чрезвычайных условиях не сумели покинуть данную местность по разным причинам; лица, прибывшие как беженцы, вынужденные переселенцы или по иным причинам, приводящим к невоз­можности проживания в той местности, откуда они прибыли;

2) лица, осуществляющие чрезвычайные меры в составе военизирован­ных формирований: военнослужащие, сотрудники правоохранительных ор­ганов, медицинских учреждений, подразделений гражданской обороны;

3) должностные лица органов государственной власти и местного са­моуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительную дея­тельность на данной территории;

4) лица, совершающие различного рода противоправные деяния в зоне действия чрезвычайных мер[14].

Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц в условиях чрезвы­чайных ситуаций предполагает детальную и полную регламентацию пра­вового статуса всех участвующих субъектов. Это объясняется следующи­ми факторами:

во-первых, при использовании государством чрезвычайных мер охраны общественного порядка происходит ограничение или приостановление действия определённых прав и свобод граждан и возложение на них допол­нительных обязанностей. Это означает временный отказ от гарантий лич­ной неприкосновенности граждан и неприкосновенности их жилищ, усиле­ние уголовной и административной ответственности, ограничение части политических и социально-экономических прав. Однако ограничение пра­вового статуса граждан допускается лишь в определенных рамках, не про­тиворечащих как внутреннему законодательству, так и соответствующим международно-правовым актам, вытекающих из сущности и назначения Данного правового режима. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (ООН, 1966 г) использование чрезвы­чайных мер «не может служить основанием для каких-либо отступлений от закрепленных в Пакте права на жизнь, запрета пыток, жестокого, бесче­ловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, запрета рабства, лишения человека свободы». Четкая регламентация правового статуса населения в этих условиях повышает его защищенность, опреде­ленность, стабильность и предсказуемость социального поведения в усло­виях экстремальных ситуаций, определяет основания и содержание юриди­ческой ответственности всех субъектов права;

во-вторых, за счет ограничения некоторых прав граждан происходит расширение полномочий чрезвычайных органов государственной власти, их должностных лиц. На практике использование органами государствен­ной власти своих полномочий не всегда сочетается с такими принципами их деятельности, как законность, обоснованность, соразмерность, что не­редко приводит к нарушениям прав граждан. Только детальная регламентация правового статуса должностных лиц органов государственной власти,   предполагающая определение круга органов и должностных лиц, участвующих в обеспечении этого режима, их права, обязанности, конкретную    юридическую ответственность, позволяет обеспечить такой правовой порядок, при котором указанное расширение полномочий не нарушало бы действующее законодательство и правопорядок. В данном случае речь идет: а) о соблюдении конституции и международных обязательств государства; б) выполнении обязательств власти перед гражданами; в) под­держании легитимности использования государством чрезвычайных мер; г) создании необходимого политического и психологического климата со­гласия на данной территории;

в-третьих, особенностью действия нормативно-правовых актов в чрез­вычайных условиях по кругу лиц является формирование специальных праву отдельных субъектов данного правового режима. Наделение субъектов (население, сотрудники и должностные лица органов государственной власти, принимающие участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного и техногенного характера) специальным правовым статусом объясняется спецификой условий жизнедеятельности, сложностью задач, которые решаются соответствующими орга4 нами государственной власти, в том числе с риском для жизни. Наделение указанных субъектов таким статусом предполагает право на льготы, компенсации, различные виды помощи и одновременно определяет условия его реализации. В данном случае специальный статус субъекта понимает­ся как средство обеспечения его правосубъектности, позволяющее приоб­ретать, реализовывать и защищать различными способами эти права и обя­занности,   требовать   их   соблюдения   и   обеспечения   от   органов государственной власти и других субъектов действия права[15].