СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.. 3

ГЛАВА 1. ЗАКОН КАК ОБЪЕКТ ТВОРЧЕСТВА.. 6

1.1. Понятие, признаки закона как формы права. 6

1.2. Виды и формы законов в Российской Федерации. 18

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 24

2.1. Критерии качества законов: понятие, классификация. 24

2.2. Механизм обеспечения реализации законов: понятие, элементы, содержание. 33

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 58

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.. 61

ВВЕДЕНИЕ

Сейчас в нашей стране взят курс на формирование правового государства, что, несомненно, связано с повышением роли в государственной и общественной жизни основного юридического источника (формы) российского права – закона. Как известно, отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов, называемых поэтому подзаконными актами.

В настоящее время мы, вероятно, находимся ещё в самой начальной стадии восстановления прав закона как реального, а не сугубо формального источника права. На пути этого восстановления сейчас выявился ряд проблем, правильная постановка и разрешение которых будет способствовать возрождению роли закона в отечественной правовой культуре[1]. Для того чтобы правильно определить и разделить эти проблемы следует обратиться, прежде всего, к рассмотрению основных вопросов теории закона, чему и посвящена данная работа.

Актуальность представленной работы заключается в том, что в настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

Процесс законотворчества проходит в чрезвычайно сложной обстановке. Растет озлобление и взаимное отчуждение людей, межнациональные распри и конфликты, растет преступность, рвутся хозяйственные связи.

Все это происходит на фоне экономического и финансового кризиса.

Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.

Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.

Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т. д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Ряд исследователей выдвигают на одно из первых мест в обеспечении реализации законов социальные механизмы (другой вопрос - как понимать содержание этих механизмов), что дополняет традиционные представления о способах осуществления законов, рассматривают соотношение нрава и интереса в теории и механизме государственного управления.

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.

Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах, отражена в многочисленной литературе, подробно описывающей, как следует «делать законы», каким требованиям они должны отвечать, начиная с языка закона до его изящества, красоты и даже поэтичности.

Цель работы – рассмотреть механизм обеспечения реализации законов в РФ.

Цель работы конкретизируется следующими задачами:

1)                          дать понятие закона как объекта творчества, описать его признаки, виды и формы;

2)                          выявить проблемы механизма обеспечения реализации законов в РФ (формирование субъективных прав и корреспондирующих юридических обязанностей, льгот и поощрений как средств реализации законов);

3)                          предложить пути решения проблемы исполнения законов.

Объектом исследования в настоящей работе являются законы Российской Федерации; предметом исследования – механизмы обеспечения реализации законов.

ГЛАВА 1. ЗАКОН КАК ОБЪЕКТ ТВОРЧЕСТВА

1.1. Понятие, признаки закона как формы права

Этимологически (по своему смыслу) слово «закон» в русском языке означает «правило», «предел», положенный свободе воли и действия[2]. Иначе говоря, под словом «закон» всегда имеется в виду правило поведения общего значения, обязательное для всех лиц и организаций.

Юридический смысл слова «закон» состоит в том, что под законом имеют в виду «правило, постановление высшей власти»[3]. С древнейших времен и на языках других народов сложилось аналогичное смысловое значение соответствующих терминов (lex – лат., gesetz – нем., law – англ.). Общее юридическое правило – это и есть норма права, а закон как акт, принимаемой высшей властью – тот источник, в котором право (нормы права) рождается и содержится, юридический источник, права Соответственно, законом является нормативный акт, устанавливающий, излагающий отменяющий или изменяющий общие предписания – нормы права.

В теории права определение закона формулируется следующим образом: это нормативно-правовой акт, принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны[4].

В связи с учением о верховной власти в России должен быть рассмотрен вопрос о законе и законодательстве, так как законодательная власть в России всецело и безраздельно принадлежит Императору, как носителю власти верховной.

Под именем закона, по общепринятому воззрению, разумеется обязательная правовая норма, устанавливаемая субъектом государственной власти. Обязательный ее характер не всегда простирается на все население, занимающее государственную территорию: есть законы, определяющие права отдельных сословий, или права населения, живущего при особых административных условиях, как напр. то надо сказать о населении русских окраин; наконец, могут быть закон, определяющие права отдельных лиц. Существенное значение в понятии закона имеют следовательно, по господствующему воззрению, два признака:

во 1) закон есть норма, определяющая права и соответствующие им обязанности;

во 2) эта норма исходит от государственной власти и потому носит обязательный характер.

Первый признак определяет материальную сторону закона, последний формальную; та и другая сторона одинаково присущи понятию закона уже потому одному, что форма без материи немыслима и наоборот. Между тем в сочинениях немецких ученых мы встречаемся с воззрением, по которому закон можно понимать исключительно в формальном отношении, или исключительно в материальном отношении. Так, по мнению Гарейса, разделяемому и многими другими немецкими писателями, законом исключительно в формальном смысле называются те государственно-административные нормы, которые устанавливаются при участии народного представительства; законы же исключительно в материальном смысле суть те правительственные деяния, которые имеют своим содержанием установление нового права, но без участия народного представительства. Подобного рода определения способны только внести путаницу в понятие закона. Понятие закона принадлежит к числу тех основных политико-юридических понятий, которые одинаковы для каждого государства, какую бы форму государственного строя оно ни имело. Вводить в понятие закона признак участия в издании его народного представительства, значит отказать в значении закона тем юридическим нормам, которые установляются представителем верховной власти в государствах абсолютных. Для понятия закона существенно не то кто участвует в его составлении и издании, но то, что он издается субъектом верховной власти. Вопрос же об организации верховной власти есть уже вопрос особый и самостоятельный; если поэтому народное представительство в конституционных государствах участвует в установлении законов, то это, конечно, потому, что оно входит, в качестве основного элемента в организацию верховной власти. Там, где оно не является элементом этой организации, оно и не участвует в установлении законов; поэтому представляется совершенно не целесообразным обусловливать понятие закона той или другой формой государственного строя. Но некоторые немецкие писатели, различая закон в материальном и формальном смысле, идут еще далее, утверждая, что закон возникает всякий раз, когда кто-либо; имеющий на то власть, устанавливает объективную юридическую норму, регулирующую какие-либо отношения и обязательную для этих отношений; в этом смысле законодательная власть принадлежит немецким общинам, корпорациям, государственным установлениям, чиновникам и даже отдельным семьям. Такого воззрения на закон придерживаются Брунс, Эк и другие.

Утверждение, что законы установляются субъектом верховной власти, по мнению этих писателей, неправильно и составляет лишь остаток того воззрения, также неправильного, что всякое право исходит от государства.

Такое расширение понятия закона уничтожает всякое различие между законом и правительственным распоряжением.

Выдающиеся немецкие ученые не примыкают однако к вышеприведенному, слишком широкому, определению понятия закона, устанавливаемому Брунсом, Эком и некоторыми другими писателями, но держатся более установившегося и более правильного определения, на основании которого законом признается устанавливаемая субъектом верховной власти юридическая норма, имеющая общеобязательный характер, т.е. применимая ко всем юридически подходящим под нее случаям. Такого определения закона держится Рённе, Лабанд, не считающий впрочем общность закона существенным признаком его, Шульце, вводящий в понятие закона, подобно Рённе, еще признак обнародования, Штейн, считающий закон вообще выражением государственной воли, Блунчли, признающий закон полным выражением права, и производящей его единственно от государства. Если в определениях этих ученых мы и находим некоторые различия, то все они согласны в том существенном признаке закона, что он исходит от субъекта государственной власти и притом от него исключительно.

Указанными признаками закон отличается от судебного решения и административного распоряжения. Судебное решение должно быть основано на законе; оно есть применение закона к конкретному случаю, следовательно имеет и силу лишь в отношении каждого отдельного случая; в других случаях оно имеет значение прецедента, могущего служить примером, но ни в каком случае не обязательного для судей.

Не так легко разграничить закон и административное распоряжение: по крайней мере, не все административные распоряжения поддаются такому разграничению. Наиболее легко отличить от закона те распоряжения, которые издаются административными органами субъекта верховной власти в видах разъяснения закона и осуществления его в жизни; такие распоряжения должны быть основаны на законе, они не должны ему противоречит и не должны идти далее того, что устанавливает закон. От судебных решений они отличаются тем, что приложимы не к одному какому-либо случаю, но не редко к целой категории отношений. Распоряжения эти могут быть названы исполнительными в отличие от административных распоряжений в тесном смысле слова, которые определяют порядок деятельности государственных установлений, сообразуясь с установленными на этот случай законами. Но некоторые распоряжения ничем не отличаются от законов; таковы исключительные распоряжения, издаваемые административными органами в каких-либо исключительных или крайних случаях и затрагивающие такие права, которые находятся под защитою закона, или создающие новые права и соответствующие им обязанности, или устанавливающие вообще то, что не предусмотрено законом или отменяющие какие-либо законы. Такие распоряжения временны, оправдываются исключительными условиями и должны быть рано или поздно санкционированы субъектом верховной государственной власти. Случаи издания такого рода распоряжений должны быть, по возможности, точно определены законом.

Наконец, есть еще одна категория распоряжений, по содержанию своему весьма близко подходящих к законам; это - так называемые, закономерные распоряжения, издаваемые главою государства и министрами под их ответственностью и устанавливающие не только те или другие административные нормы и правила деятельности установлений, но и права с соответствующими им обязанностями. Эта последняя категория распоряжений есть явление сравнительно нового времени, возникшее во всяком случае не ранее установления в западноевропейских государствах конституционной монархии. Конституционное устройство, характеризующееся особой организацией верховной власти, принесло с собою и новый, сравнительно с прежним временем, процесс установления законов, при помощи участия в этом процессе народного представительства и главы государства. Но глава государства, являющийся в конституционных странах, главным образом, главою исполнения, получил право самостоятельно издавать распоряжения вышеуказанного характера под ответственностью министров, если бы эти распоряжения противоречили конституции или клонились к явному ущербу для государства. Подобное же право в конституционных государствах принадлежит и самим министрам, как непосредственно зависящим от главы исполнения. Основанием для существования этой категории распоряжений является сама государственная жизнь с ее многообразными проявлениями, с ее бесчисленными потребностями и отношениями; все это разнообразие проявлений государственной жизни, находящееся при том же в непрерывном процессе видоизменения условий существования явлений, не может быть, хотя бы приблизительно, предусмотрено и регулируемо законодательством. Субъект верховной власти, при помощи законодательства устанавливает лишь основные, следовательно, наиболее существенные правоотношения, не имея возможности касаться явлений сравнительно второстепенного значения и предоставляя право регулирования этих явлений и отношений, как главе государства, так и его агентам под их ответственностью пред народным представительством. Без существования таких закономерных распоряжений развитие современных государств было бы не мыслимо; предоставить регулирование и определение всех явлений государственной жизни законодательству значило бы обречь эту жизнь на постоянный застой и, в конечном результате, упадок. Таким образом, рассматриваемая категория распоряжений, в материальном отношении, т.е. по своему содержанию, может ничем не отличаться от законов. Но если бы установление и определение всякого рода отношений без всяких ограничений могло служить предметом распоряжений, то между ними и законами, в материальном отношении, не было бы уже никакого различия, и административные органы государства явились бы в то же время и законодательными, а вместе с тем, следовательно, были бы уничтожены и те гарантии гражданской свободы, которые установлены политическим строем конституционных государств. Ввиду этого, должна быть отыскана резкая демаркационная линия между законами и рассматриваемой категорией распоряжений. С формальной стороны сделать разграничение между законами и распоряжениями весьма легко, поскольку дело идет о государствах конституционных. Законами являются все те юридические нормы, которые исходят от органов государственной власти, т.е. которые рассмотрены и установлены представительными учреждениями и утверждены главою государства. Таким образом, юридические нормы, установленные главою государства, без рассмотрения и принятия их палатами, не будут иметь значения законов, но только правительственных распоряжений. Другое дело - государства абсолютные, где государственная власть всецело сосредоточивается в одном лице. В таких государствах провести строгую грань между законами и административными распоряжениями, издаваемыми главою государства, чрезвычайно трудно, так как приходится проявления воли одного и того же лица, носителя верховной власти, считать то законами, то распоряжениями. Поэтому, если здесь и возможно установление какого-либо различия между законами и распоряжениями главы государства, то различия не теоретического, не принципиального, но условного, установленного самим субъектом верховной власти того или другого абсолютного государства, сообразно с местными историческими и другими условиями.

Так, русское законодательство определяло различие между законами и Высочайшими повелениями. Законом по русскому законодательству считаются те санкционированные Императором нормы, какое бы название они ни носили, которые подписаны им собственноручно; напротив, Высочайшими повелениями закон считает словесные повеления государя, объявляемые местами и лицами, уполномоченными к тому представителем верховной власти. Формальное различие между теми и другими состоит, следовательно, в том, что первые подписываются собственноручно государем, последние нет.

Если трудно провести резкую грань между законами и распоряжениями главы государства в государствах абсолютных, то нельзя сказать, чтобы это было легко и для государств конституционных, по крайней мере в отношении материальной стороны законов и распоряжений главы государства; в формальном же отношении те и другие, как мы видели, различаются легко.

Однозначащими с законами в материальном отношении являются, как мы видели, все те распоряжения, которые издаются главою государства в исключительных случаях; это - так называемые у немцев, Nothverordnungen. Но такие распоряжения не должны противоречить основным законам; издание их допускается лишь в том случае, когда не собрались палаты, они должны вызываться какой-либо опасностью, угрожающей общественному порядку и, наконец, они должны подлежать утверждению законодательного собрания в ближайшую сессию. Не будучи утверждены, они теряют свою обязательную силу и ответственным за их издание является целое министерство.

Другую категорию распоряжений, трудно отграничиваемых по их содержанию от закона, составляют те распоряжения, которые издаются административными органами на основании делегации субъекта верховной власти и которые регулируют отношения, не санкционированные законом. Существенным моментом здесь является именно делегация или уполномочие со стороны субъекта государственной власти. Если такого полномочия не существует, то и распоряжения не могут быть издаваемы. Напротив, при существовании полномочия различие в материальном отношении между такого рода распоряжениями и законами не принципиальное, но лишь относительно, так как законы устанавливают наиболее важные отношения, касающиеся свободы лиц, их имущества и т. п., а также изменяют, аутентически разъясняют и отменяют законы уже существующие, между тем распоряжения, хотя и могут регулировать даже и правоотношения, но лишь менее существенные, при том в пределах закона и ни в каком случае не могут ни изменять, ни отменять существующих законов за исключением случаев издания чрезвычайных распоряжений (Nortverordnungen).

Все изложенное убеждает нас в том, что

во 1) учение о законе исключительно в формальном смысле и законе исключительно в материальном смысле развилось из стремления отыскать сущность закона в его содержании и таким содержанием признать права и правоотношения;

во 2) такой взгляд на закон уничтожает возможность сделать точное разграничение между законами и распоряжениями, именно той категорией распоряжений, которые могли бы быть названы правовыми распоряжениями;

в 3) ввиду возможной общности содержания законов и распоряжений, существо первых следует искать не в этом содержании, но в форме, так как эта последняя не может быть общей и законам и распоряжениям.

Если сущность закона искать в его содержании, то ввиду возможной общности содержания законов и распоряжений и последним, как сказано, приходится в известных случаях придавать значение закона, так как очевидно, что всюду, где мы находим сущность закона, мы находим и самый закон. К этому, как мы видели, и пришли новейшие теоретики, признавши правовые распоряжения законами. Если же сущность закона мы будем искать не в его содержании, но в форме, тогда окажется, что форма закона, как выражение воли субъекта верховной власти, не может быть общей и законам и распоряжениям, так как последние потому именно и распоряжения, что исходят от представителей подчиненных властей. Сказать, что и субъект верховной власти может издавать распоряжения, значит признать за последними совсем иное значение, нежели какое признавалось за ними до сих пор, т.е. призвать их по их обязательной силе однозначащими с законами. Право распоряжений потому именно и развилось, что субъект верховной власти не имеет возможности предвидеть и непосредственно регулировать все те разнообразные отношения, которые нуждаются в подобном регулировании.

Раз субъект верховной власти регулирует какие-либо отношения непосредственно, то это и не будут распоряжения, но законы. И так, форма закона присуща только закону и исключительно на основании этой формы и возможно принципиальное отличие закона от постановлений подчиненных органов. Содержание закона или его материальная сторона для сущности закона не имеет значения и потому может быть разнообразного характера. Сказать, что закон должен иметь какое либо определенное содержание, что он должен, например, устанавливать и регулировать правоотношения, это значит ставить субъекта верховной власти в известные пределы, приурочивать выражение его воли к определенным предметам, ограничивать, следовательно, суверенитет верховной власти и впадать, таким образом, в логическое противоречие. Закон есть выражение воли субъекта верховной власти. Само собою уже разумеется, что оно обязательно и что, ввиду осуществления этой обязательности, необходимо его обнародование. Но утверждение, что субъект верховной власти не может выражать свою волю иначе, как устанавливая права, что его постановления по природе своей правовые, не правильно и построено на том также не правильном положении, что сама организация верховной власти также имеет юридическую природу. Что, в особенности, может вводить здесь в заблуждение, так это обязательность, принудительный характер большинства постановлений субъекта верховной власти. Действительно, где есть такая принудительность, там несомненно есть и право, т.е. право, так называемое, объективное.

Но всем ли выражениям воли субъекта верховной власти присущ признак принудительности? Конечно не всем, но только тем, которыми установляются и регулируются взаимные отношения между гражданами или отношения между субъектом верховной власти и гражданами. В этих случаях и самым выражениям воли субъекта верховной власти может быть присвоено название «велений».

Но есть масса других случаев, в которых, хотя воля субъекта верховной власти также выражается, но не содержит в себе признака принудительности и не является велением в собственном смысле этого слова. Это бывает тогда, когда субъект верховной власти становится в те или другие отношения к материальному миру; если жизнь индивидуума не исчерпывается его отношениями к людям, то не исчерпывается этим и жизнедеятельность субъекта верховной власти; и он может входить в соприкосновение с исключительно материальным миром; так, например, субъект верховной власти обнаруживает свою волю в отношении деления государственной территории на определенные части и присвоения этим частям определенного названия; в отношении организации учреждений, создания массы внешних условий, в видах обеспечения общего благосостояния, куда относится, например, устройство железных дорог, прорытие дорогостоящих каналов, постройка крепостей, отчуждение государственных имуществ и т. д. Во всех подобных случаях субъект верховной власти выражает свою волю, но эта последняя не имеет никакого юридического содержания, не заключает в себе принудительности, так как это значило бы обращать принудительность на самого себя; поэтому и нормы или постановления, служащие внешним выражением воли субъекта верховной власти в этих случаях, не будут нормами юридическими, хотя нет никакого основания отказывать им в значении законов. Такие постановления обязательны конечно для органов управления, но только потому, что органы управления суть орудия деятельности субъекта верховной власти; они обязаны проводить там, где это требуется, все вообще законы, только что эта обязанность sui generis, так как в лице их действует сам субъект верховной власти.

Нельзя признать юридической обязательности вышеуказанных норм и для граждан, так как ими не установляется никаких прав; этими нормами субъект верховной власти не требует от граждан выполнения каких-либо действий или воздержания от совершения каких-либо действий. Граждане признают эти нормы и созданный ими порядок вещей не потому, что они юридически обязаны это делать, но потому, что они не могут не признавать факта[5].

Выводы:

Из сказанного, таким образом, следует, что закон есть выражение воли субъекта верховной власти, и что содержанием закона могут быть, как правоотношения, так и другие отношения, не имеющие юридического характера. Сообразно с этим двояким содержанием, законы могут быть и классифицированы. Законы, относящиеся к первой группе, могли бы быть названы законами правовыми; относящиеся к последней - законами организационными, так как все они имеют в виду организацию внешних или материальных условий благосостояния. Первая группа допускает в свою очередь классификацию по пространству обязательной силы законов; в последней такая классификация не может иметь места, так как законы этой группы не являются законами юридическими в тесном смысле этого слова. Но законы организационные могут быть: административными, полицейскими, финансовыми, военными и т.д., смотря по тому, в какой сфере государственной жизни субъект верховной власти, путем выражения своей воли, организует те или другие внешние или материальные условия государственного развития и благосостояния.

1.2. Виды и формы законов в Российской Федерации

Многообразие общественных отношений, регулируемых правом, порождает множество законов. Они схожи по основным признакам, но и различаются между собой. Специфику законов нужно отчетливо представлять себе и в полной мере учитывать в процессе их подготовки, принятия и реализации. Иначе затрудняется решение задач, стоящих перед тем или иным лицом. Возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой различных актов. Допускаются многочисленные нарушения законности. Это и «сбои» в деятельности и взаимоотношениях государственных органов, это и трудности для граждан в реализации и защите их прав и законных интересов.

Избежать указанных трудностей можно с помощью правильно построенных классификаций, которые позволяют определить юридическую силу законов. Понятие «юридическая сила» в самом концентрированном виде содержит характеристику видов законов и каждого из них в отдельности, а также их места в правовой системе и соотношения между собой. Законы имеют верховенство на всей территории страны и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, помимо этого юридическая сила законов различается в зависимости от их местонахождения в классификации. С помощью деления на виды устанавливается иерархическая соподчинённость актов, занимающих более высокое место и более низкое место в государственной системе. В результате определяются основания и рамки принятия того или иного акта, его основного содержания. Формула «на основе и во исполнение закона» выражает именно эту правовую связь. Также юридическая сила, установленная в результате принятой классификации, позволяет признать правовой акт, нарушивший установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств: приостановление акта, отмена, признание акта недействительным, признание утратившим юридическую силу самого акта и связанных с ним других актов, и порожденных ими юридических последствий. Иными словами с помощью правильно составленной классификации можно установить определенную соотносимость и соподчиненность правовых актов, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, а также всей правовой системе[6].

В теории права предпринимались неоднократные попытки создания надлежащей классификации законов. Причем критерием при делении законов на виды выступали как общие теоретические предпосылки, так и особенности законов, выделяющиеся при практическом их использовании.

Примером первого рода классификации может служить классификация, данная Г.Ф. Шершеневичем в его работе «Общая теория права». По ней все законы делятся на запретительные и повелительные, которые в свою очередь подразделяются на принудительные и восполнительные. Изначально, по мнению Шершеневича: «Все законы составляют по существу повеления, но по форме выраженного в них повеления они различаются на повеление в узком смысле и непосредственно запрещение. Объединяясь в стремлении возбудить в гражданах наклонность согласовать свое поведение с требованиями правового порядка, повелительные законы в том отношении расходятся с запретительными, что они побуждают к совершению определенных действии, тогда как вторые останавливают намерение совершить определенные действия». Далее повелительные законы делятся на принудительные и восполнительные. Отличаются они тем, что принудительные законы определяют сами содержание юридического отношения, тогда как восполнительные определяют содержание правоотношения лишь настолько, насколько субъекты не определили его по своему усмотрению. Классификация законов, предложенная Шершеневичем выбрана нами не случайно. Она достаточно типична и представляет весьма распространенные позиции, давно сложившиеся в мировой юридической мысли.

Классификация второго рода основывается на делении законов, используемом в практической жизни. Такая классификация имеет больше применение, поэтому на нее, как правило, ссылаются непосредственно в правовых актах. Основы такой классификации содержатся в основных законах государств – Конституциях. Например, в Конституции РФ этому посвящена ст. 76. Поскольку такое деление на виды имеет большое практическое значение, стоит на нем остановиться подробнее. Для наглядности приведем полную классификацию законов, принятую в последнее время в России[7].

Итак, в Российской Федерации существуют следующие виды законов:

1)    Закон (наиболее общая форма акта указанного вида).

Отсылки к закону в этом смысле, содержащиеся в Конституции и законодательных актах, означают закон как федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (как законодательство)[8].

2)    Федеральный закон.

Федеральный закон в свою очередь делится на подвиды. В соответствии с Конституцией РФ к ним относятся:

a)     сама Конституция (основной закон государства, которому должны соответствовать все остальные законы и любые иные акты);

b)    федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией;

c)     федеральные законы, не имеющие значение конституционных (в правовой доктрине они называются обыкновенными законами).

Особое внимание стоит уделить федеральным конституционным законам, поскольку это новый вид законодательного акта для России. В СССР отсутствовало подразделение законов на конституционные и обычные. Законодательство формировалось по принципу соответствия законов Конституции. В советской науке проблема эта, отчасти хотя и затрагивалась, но относилась в большей степени к числу спорных и абстрактных[9].

Теперь точно определено «иерархическое» место федерального конституционного закона – ему не могут противоречить федеральные законы (п. 3 ст. 76 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон непосредственно регулирует важнейшие конституционные институты государства (например, законы о порядке деятельности правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и т.п.). Высшая юридическая сила конституционных законов находит выражение в особой процедуре их принятия. Для принятия федерального конституционного закона требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Причем принятый конституционный закон подлежит подписанию Президентом и не может быть им отклонен.

3)    Кодекс – закон, содержащий систему норм, наиболее полным образом регулирующий определенный круг общественных отношений. Чаще всего им охватывается сфера общественной жизни. Кодекс отличается наибольшей стабильностью и своеобразным доминирующим положением в соответствующей отрасли законодательства. В Российской Федерации действуют Гражданский Кодекс, Уголовный Кодекс, Таможенный кодекс, Трудовой Кодекс, Семейный Кодекс и другие.

4)    Основы законодательства.

Это закон, регламентирующий совместную компетенцию федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др. Таковы, например, основы законодательства о культуре или основы законодательства об охране здоровья граждан.

5)    Общие принципы, основные принципы, основные начала.

Разные названия закона, содержащего преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, о Местном Самоуправлении).

6)    Законодательство.

Это структурно упорядоченная система законодательных актов в той или иной сфере государственной или общественной жизни. Законодательство в узком смысле охватывает только законы, в широком смысле – иные нормативно-правовые акты (например, постановления палат Федерального Собрания, указы Президента РФ).

7)    Модельные (рекомендательные) законодательные акты.

Это законы, принимаемые либо международными организациями, либо национальными парламентами федеративных государств, и могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию для национальных законодательств в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются национальными парламентами[10].

В мировой практике широко используются модельные законодательные акты. Например, в США с 1952 г. действует модельный торговый кодекс для штатов, издание которого периодически обновляется. Соединённые Штаты принимают его с изменениями, дополнениями и изъятиями. В 1984 г. в США принят модельный закон о предпринимательских корпорациях. В Конвенции о международном частном праве, вступившей в силу в ноябре 1928 г., приложением служит кодекс международного частного права (кодекс Бустаманте). В 1992 г. в рамках международной налоговой программы в Гарвардском университете разработан «Базовый (основной) международный налоговый кодекс».

Существуют также классификации законов: по субъектам правотворчества (деление на принятые в результате референдума и на принятые органами власти), по отраслевой принадлежности, а также по сроку действия (деление на постоянные и временные)[11].

Выводы:

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Критерии качества законов: понятие, классификация

С позиций инструментального подхода можно анализировать и правовое качество закона. В этом аспекте на первый план выступают такие правовые свойства закона, которые характеризуют качество законодательной регламентации в данном законе определенных правовых средств.

Правоприменителям хорошо известны такие ситуации, когда поставленные в том или ином законе правовые задачи не удается достичь закрепленными в законе правовыми средствами в силу их неполной или противоречивой регламентации, либо неполного набора этих средств. В этом смысле качество законодательной регламентации правовых средств в самом законе напрямую влияет на степень достижения субъектами своих задач в правовой деятельности. На связи эффективности действия правовых норм и качества регламентации правовых средств справедливо акцентирует внимание В.М. Сырых, когда пишет, что «эффективно действующие нормы призваны закреплять такие юридические средства, которые позволили бы нейтрализовать негативные факторы и усилить действие позитивных»[12].

От качества регламентации правовых средств во многом зависит и уровень правовой защищенности граждан в тех или иных областях жизнедеятельности. От правильного выбора правовых средств зависит в конечном счете достижение целей правового регулирования, а значит, эффективность права в целом. Недооценка, неверный выбор юридических средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования, приводят к сбоям в реализации права, снижению правового эффекта[13].

Придание правовым явлениям-регуляторам статуса правовых средств - это рассмотрение явлений-регуляторов с точки зрения их функционального предназначения. Правовые средства не являются какими-то обособленными субстанциональными явлениями, новыми, ранее не известными, фрагментами правовой действительности. Одни и те же явления (договор, поощрение, ограничение, субъективное право, санкция) могут рассматриваться как с узконормативных позиций, так и с функциональных. Для инструментального подхода в изучении правовых явлений сохраняют свою актуальность два методологических вывода, сделанных С.С. Алексеевым. Первый из них состоит в том, что правовые средства не образуют каких-то особых, отличных от «традиционных», зафиксированных в общепринятом понятийном аппарате явлений правовой действительности. Это весь диапазон субстанциональных правовых явлений различных уровней с той лишь особенностью, что все они рассматриваются с точки зрения их функционального предназначения, тех черт, которые их характеризуют как инструменты решения экономических и иных социальных задач. Второй вывод сводится к следующему - вопросы правовых средств - не столько вопросы обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько их особого видения в строго определенном ракурсе - их функционального предназначения, их роли инструментов оптимального решения социальных задач.

Вопрос о понятии правовых средств является дискуссионным. В юридической литературе высказаны три основных точки зрения по этому вопросу.

По мнению Б.И. Пугинского, правовые средства представляют собой сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества. Нетрудно заметить, что в этом определении заложено понимание правовых средств исключительно в деятельностном аспекте.

С.С. Алексеев полагает, что в общетеоретическом плане под правовыми средствами следует понимать институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров. В данном определении основное внимание акцентируется на правовых средствах как правовых установлениях.

На наш взгляд, наиболее обоснованным является отнесение к правовым средствам как определенных правовых установлений, так и определенных правовых деяний. В этой связи А.В. Малько правильно указывает, что правовые средства - это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), при помощи которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.

Такой подход к пониманию правовых средств позволил А. В. Малько выделить следующие общие признаки этих правовых феноменов, которые сводятся к тому, что правовые средства:

1) выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и права в целом);

2) отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;

3) сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (то есть функциональной стороны права);

4) приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования;

5) обеспечиваются государством.

Богатейший арсенал правовых средств следует дифференцировать. Такая дифференциация важна с методологической точки зрения для качественно-правового анализа законодательной регламентации правовых средств. Помимо отмечавшейся типологии правовых средств в две основных группы (средства-установления и средства-деяния), возможна и другая их типология.

Разноуровневый характер правовых средств предполагает их типологию на следующие большие группы:

1) общерегулятивные правовые средства (рассматриваемые в качестве функциональных элементов механизма правового регулирования в целом - правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты и др.);

2) правовые средства целостных правовых режимов (обеспечивающие порядок правового регулирования - льготный, ограничительный и др.);

3) операциональные правореализующие правовые средства (применяемые в оперативной правореализационной деятельности различных субъектов - иск, жалоба, протест, меры обеспечения юрисдикционного производства и др.);

4) технико-юридические средства законодательной регламентации (применяемые законодателем в целях законодательной регламентации различные приемы - юридические конструкции, дефиниции, презумпции, фикции и др.).

В приведенной типологии первая, вторая и четвертые группы правовых средств являются по своей природе правовыми средствами-установлениями, а третья группа - правовыми средствами-деяниями.

При изучении правового качества законов как носителей определенных правовых свойств, первостепенное значение имеют, по нашей терминологии, операциональные правореализующие правовые средства и технико-юридические средства законодательной регламентации.

Если в основе понимания технико-юридического качества закона лежит характеристика результатов использования законодателем определенного технико-юридического инструментария - технико-юридических средств законодательной регламентации, то для инструментально-правового качества первостепенное значение имеют качественно-правовые аспекты законодательной регламентации особого вида правовых средств - операциональных правореализующих.

На наш взгляд, инструментально-правовое качество закона можно трактовать как с широких общетеоретических позиций, так и с узко специальных позиций, имеющих прикладной исследовательский характер.

В наиболее общем плане под инструментально-правовым качеством закона следует понимать целостную устойчивую совокупность правовых свойств закона, которая характеризует полноту, непротиворечивость и точность регламентации в нем различных видов правовых средств (средств-установлений и средств-деяний) в целях эффективного достижения определенных правовых целей (задач).

В специальном значении в рамках частной научной теории правового качества законов, под инструментально-правовым качеством закона целесообразно понимать целостную устойчивую совокупность правовых свойств закона, которая характеризует полноту, непротиворечивость и точность регламентации в нем операциональных правореализующих правовых средств (средств-деяний) в целях эффективного достижения определенных правовых целей (задач).

Как следует из изложенного, центральным (базовым) понятием в специально-научном понимании инструментально-правового качества закона выступает понятие операциональное правореализующее правовое средство.

Прежде всего отметим, что эта разновидность правовых средств представляет юридические способы решения субъектами правореализующей деятельности соответствующих правовых задач и достижения своих целей (интересов).

Под операциональными правореализующими правовыми средствами понимаются комплексы юридически значимых деяний (как правило, действий), совершаемых субъектами правореализующей деятельности с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их социально значимых целей (интересов), не противоречащих законодательству. Данные правовые средства служат деятельностными инструментами реализации правовых предписаний в определенных правовых формах.

Свое закрепление в законодательстве находят нормативно-правовые модели реализации рассматриваемых правовых средств[14].

Какими основными признаками характеризуются операциональные правореализующие правовые средства?

Во-первых, эти средства применяются в сфере правореализационной деятельности;

Во-вторых, субъектами применения этих средств выступает большой круг субъектов правореализационной деятельности, за исключением законодателя как нормодателя;

Во-третьих, данные средства представляют собой определенные целостные комбинации взаимосвязанных действий (операций) юридического характера;

В-четвертых, эти средства закрепляются в законодательстве, в противном случае они не могут оцениваться в качестве правовых средств;

В-пятых, данные правовые средства могут применяться как по инициативе субъекта правовой деятельности, так и в силу юридической обязанности;

В-шестых, эти средства имеют относительно универсальный характер и могут применяться разными субъектами правореализующей деятельности для решения разнообразных социальных задач. Подобно правовым нормам, рассматриваемые правовые средства рассчитаны на неоднократное применение большим кругом субъектов правореализующей деятельности.

Узловым вопросом в выработке параметров оценки инструментально-правового качества закона является создание нормативной модели применения операционального правореализующего правового средства. Закон регламентирует не просто правовое средство в «снятом виде», а определенный механизм его применения. Для законодателя необходимо видение конкретного правового средства в контексте типовой правореализующей ситуации[15].

Целостное представление о том или ином правовом средстве можно достигнуть при помощи его структурно-функционального анализа в границах деятельностного подхода.

Исследования деятельности с позиций различных наук базируются на универсальном определении деятельности как единства цели, средства и результата. Как философская категория деятельность означает специфически человеческую форму активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Движение от цели через средства к результату и разворачивается как процесс деятельности. Направления в изучении деятельности связаны с тем, какие элементы единства рассматриваются как ведущие, системообразующие начала целостной деятельности. Акцент может делаться либо на цели, либо на средстве, либо на результате. Сам процесс деятельности как объединяющее основание получает различную интерпретацию в зависимости от того, какой элемент триады рассматривается как ведущий.

Элементарной составляющей деятельности по применению операционального правового средства, ее структурно-функциональной единицей, является действие. Действие имеет следующую структуру: цель; мотив; объект, на который оно направлено; определенный набор операций, реализующих действие; образец (эталон), по которому оно совершается субъектом. Такую же структуру имеет и деятельность. Помимо этого следует отметить, что действие, как и деятельность, субъектно, т.е. принадлежит субъекту и всегда выступает как активность конкретной личности.

В рамках деятельностного подхода под действием понимается процесс, подчиненный представлению о том результате, который должен быть достигнут, т.е. процесс, подчиненный сознательной цели. Операциями называются способы осуществления действий.

Принимая высказанные методологические положения в качестве исходных и акцентируя основное внимание на структурно-функциональном аспекте деятельности по применению операциональных правореализующих средств, можно предложить следующую модель законодательной регламентации интересующих нас правовых средств:

1) цели применения правового средства;

2) основания применения правового средства;

3) условия применения правового средства;

4) субъекты применения правового средства;

5) объект применения правового средства;

6) определенная система действий и операций по применению правового средства;

7) временные параметры применения правового средства;

8) процессуальная форма применения правового средства.

Предложенная модель законодательной регламентации применения операциональных правореализующих правовых средств - это целостная система структурно-функциональных единиц деятельности по применению этих правовых средств, которая выступает в качестве предмета законодательной регламентации. Ее можно использовать при оценке инструментально-правового качества законов в виде основного критерия, применяя те или иные его оценочные показатели.

Безусловно, предлагаемая модель носит идеальный характер. Как и все теоретические модели, она является абстракцией, более или менее точно отражающей соответствующие фрагменты правовой реальности на определенном уровне обобщения[16].

2.2. Механизм обеспечения реализации законов: понятие, элементы, содержание

Механизм действия законов вызывает постоянное внимание науки, практики и по мере развития гражданского общества все большего числа лиц, вступающих в процессы приватизации, разгосударствления, предпринимательства, становящихся частными собственниками.

Проникновение отношений рынка и сферу распределения трудовых ресурсов ставит перед молодым поколением проблему самоопределения, поиска рабочего места, обращения к закону за защитой своих прав и интересов.

Участники «круглого стола» журнала «Советское государство и право», рассматривая проблему исполнения законов, выделили примерно 11 направлений ее обсуждения и решения. Они отмечали, что неудовлетворительное исполнение законов ставит под сомнение эффективность законодательной власти, и возникает необходимость в выявлении новых факторов, которые осложняют правореализационный процесс (К.Ф. Шеремет). Среди них обозначился и все более; усиливается такой, как неустойчивость законодательной власти, правовой нигилизм, деформация правового мышления (Н.А. Матузов). Отрицательное значение имеют «штурмовой» характер правотворчества (В.М. Корнуков), несовершенство законодательных актов (Н.А. Борисов), правовой нигилизм в сознании работников правоохранительных органов (В.И. Комиссаров), преувеличение роли права в решении социальных и экономических проблем (В.Н. Синюков), неподготовленность депутатского корпуса к решению правовых задач (А.С. Ландо), отчужденность власти и закона, бесконтрольность ее (Б.И. Семенко). В числе предпосылок и условий продуктивного действия законов также названы: формирование правового государства (М.И. Байтин), надлежащий уровень правосознания законодателей (В.А. Тархон), соотнесение исполнения закона с общественно значимой связкой «интересы – ценности» (А.В. Мальков, принятие объективно необходимых законов и другие.

События августа 1991 г., распад СССР коренным образом изменили условия претворения законов в жизнь. Наметились две расходящиеся тенденции. С одной стороны, нарастает интерес граждан к праву, юридической деятельности, соблюдению законов. Министерством юстиции России на конец марта 1992 г. зарегистрировано 23 политические партии и 811 общественных объединений. Многие из них намерены решать правовые задачи. Сюда включаются содействия становлению гражданского общества, правового государства, развитие научных исследований и распространение юридических знаний, защита прав, интересов и свобод личности. Подобные намерения имеют все политические партии и до 45% общественных объединений. Растет число учебных заведений, обучающих праву на коммерческой основе. Все это способствует распространению знаний о законах среди населения, повышает социальную ценность права в сознании людей. С другой стороны, идет процесс «вымывания» идей законности из работы государственного аппарата, проникновение в него коррупции. Применяемые в связи с этим меры недостаточны и малоэффективны. Это признается высшими должностными лицами государства: Деньги накапливаются в огромном количестве, причем сначала берется кредит, потом этот кредит превращается в наличные деньги, а потом складируется в огромных суммах, нашли уже квартиры, прямо залы с деньгами.

Надо иметь в виду, что вследствие бурного законодательствования юридическая практика меняется очень быстро, иногда непредсказуемо. Она находится под большим влиянием политического противоборства, конкретных событий. Между тем очевидно, что социальная ситуация требует взвешенной я всесторонней оценки, принятия блока решений, отличающихся высокой степенью согласованности. Поэтому актуальными выглядят создание научных концепций, поиск путей их воздействия на сознание законодателей, лиц, входящих в состав структур, обладающих правом законодательной инициативы, органическое соединение теории и законодательствования и превращение последнего в правотворческий процесс, включающий в себя создание закона и его осуществление. Своеобразие нынешней ситуации в том и состоит, что инициаторы современных реформ откровенно признают, что они не знают, как их провести в жизнь, т.е. не владеют механизмом их осуществления.

Слабость механизма реализации закона объясняется, наряду с другими факторами, отсутствием интереса к исполнению законов, а это в немалой степени связано с тем, то их суть и справедливость оспариваются, положительный эффект далеко не очевиден, разброс мнений, как дальше развиваться нашему обществу, огромен. Разнообразие проблем, охватывающих механизм исполнения закона, требует сочетания общего и особенного в способах осуществления права, а в научном выражении - выдвижения положений, способных отразить существенные связи и отношения, возникающие при реализации законов, среди которых интересам людей принадлежит важнейшая системообразующая роль.

Механизм действия закона долгое время связывался с послушным исполнительством. Но вопрос о том, как он соотносится с человеческими отношениями, почти не исследовался. Соглашаясь с тем, что норма права регулирует поведение людей, нужно признать, что механизм исполнения (или неисполнения) законов кончается должным или недолжным поступком, который является следствием сложных социальных и психологических процессов, развивающихся на коммуникативном уровне, т.е. на уровне отношений конкретных лиц, когда один участник отношений желает добиться изменения поведения другого.

Коммуникативные связи в реальной жизни возникают в результате миллионов контактов между отдельными людьми, причем по самым разнообразным поводам, а в их содержании отражаются морально-этические, психологические, экономические и многие другие факторы. Люди как участники таких отношений не всегда осознают всю их сложность и протяженность, но при наличии побуждений к тому все же могут их понять. И это важно для формирования механизма действия законов. Его даже можно определить как совокупность операций по созданию правоотношений, через которые достигается должное поведение людей, должное состояние коммуникативных связей. Их гетерогенность вызывает разнообразие способов обеспечения реализация законов, среди которых принуждение должно рассматриваться кик один из возможных методов, применяемых лишь наряду с другими и при определенных условиях.

Поскольку механизм действия законов ориентирован на поступок человека, надо искать субстанцию, характерную для всех людей. Ею является интерес, понимаемый как побуждение к действию. Если физический мир подчинен закону движения, то мир духовный не менее подчинен закону интереса. На земле интерес есть всесильный волшебник, изменяющий на глазах всех существ вид всякого предмета. Классифицируя интересы по их направленности и сферам осуществления, можно выделить политические, экономические, организационные и правоохранительные интересы, современные и исторические, т.е. обращенные к прошлому. Классификация интересов может быть и более разнообразной, но в данном случае важна классификация, отражающая природу интереса. Можно с уверенностью предположить, что с интересом как объективной категорией сочетается любам человеческая практика, законотворческая в том числе. Наша действительность свидетельствует о том, что регулятивная сущность механизма правореализации должна эксплицироваться в различных формах и процедурах - разрешении противоречии и конфликтов, защите признанного законом интереса, применении института ответственности. Но одна из главных задач - придание юридической формы процессу сочетания интересов и целей, обеспечение их общности, поскольку в этом выражается стабилизирующая роль права как необходимого фактора устойчивости всей системы общественных отношений, обеспечения жизнестойкости общества. В этой широко распространенной мысли заключена некоторая латентность, которую надлежит раскрыть.

Если гражданское общество есть совокупность образовании, основанных на собственности, производстве и распределении продукта, то именно оно и есть та сфера, где возникают интересы, являющиеся объективными по источнику своего происхождения. Поэтому можно предположить, что, создавая механизм правового регулирования, доведенный до уровня управления поведением люден и их общностей через их объективные, наполненные положительным содержанием интересы, государство формирует социальный, организационный, политико-правовой комплекс, направленный на осуществление назревших экономических преобразований с наименьшими потерями. Но прежде чем создавать упомянутые комплексы, надо изучите интересы.

Политические интересы. Законы стабилизируют или изменяют условия существования и развития социальных групп, влияют на отношения между ними, т.е. затрагивают область политики. Само возникновение идеи о новом законе тоже обусловливается политикой. Предположение, что общество развивается в сторону социально однородности, т.е. в сторону меньшей политизации, оказалось несостоятельным. Наоборот, возникающая многоукладность экономики ведет к становлению все новых и новых социальных групп, к усложнению отношений между ними и к большей их политизации. Обобщения практики принятия законов показывают, что всегда есть социальные группы, поддерживающие закон, выступающие против него, относящиеся к нему безразлично. Борьба вокруг закона не прекращается и после его принятия. Отсюда необходимость включения и в исполнительную деятельность политических средств ее обеспечения.

Экономические интересы непосредственно связаны с гражданским обществом, которого у нас пока нет. Но постоянно возникают все новые законы, определяющие переход к такому обществу, и законы, определяющие правила поведения субъектов гражданского общества. Соответственно складываются два механизма их осуществления - переходный и основной. В особо трудном положении оказался первый механизм, поскольку он как всякое явление переходного периода содержит в себе пережитки прошлого, сохраняет и не может не сохранять организации, принадлежащие предыдущий эпохе, отличается инертностью и относительно медленным развитием. Но механизмы переходного периода не есть случайность или результат какой-то ошибки - они нужны обществу, охраняют его от саморазрушения, являясь элементом самоорганизации социальной системы. Основное назначение механизмов переходного и относительно стабильного периодов - обеспечить экономическое развитие общества на основе сочетания интересов личности и государства, «центра» и «мест», именно сочетания, а не противопоставления.

Организационные интересы выражают стремление к упорядоченности, урегулированию общественной жизни. Порядок выражается в установлении последовательности действий, процедуры их выполнения. Урегулированность - поддержание порядка, устранение уклонения от него, повседневное его обеспечение. Каждый новый закон застает уже сложившуюся систему организации исполнения нормативных актов. Суть проблемы заключается в том, могут ли эти структуры исполнить новый закон, как изменится нагрузка на них, какую переподготовку должны пройти их кадры, возникает ли необходимость создания новых органов поиска источника финансирования и материально-технического обеспечения их работы.

Возможны различные варианты решения проблемы, обусловленной такой новой реальностью, как Союз независимых государств, которая возникла как бы внезапно и даже гипотетически не рассматривалась ранее юридической наукой. Очевидно, будет договорной механизм - заключение межгосударственных соглашений об организации исполнения законов и иных нормативных актов, принятых во исполнение договоренностей, достигнутых на межгосударственном уровне. Не исключено появление законов и других актов, принимаемых специально для реализации достигнутых соглашений. Стороны, заключившие организационный договор, примут на себя обязательства по выполнению закона собственными силами и создадут процедуру разрешения споров между участниками соглашений.

Здесь можно обратиться к зарубежному опыту, а частности к опыту Франции. «Проигранные» на ее многовековом опыте способы решения ряда острых общественно-политических и социальных проблем сохраняют значение некоторого «организационного образа», способствующего нахождению развязки сложных ситуаций в других странах. Внимание должны привлечь не конкретные организационные формы - их механическое перенесение из одной социальной среды в другую вредно, - а организационные идеи, воплощенные в этих формах. Во Франции существует президентское наблюдение за исполнением законов. Так, в недавнее время в аппарате Президента имелись специалисты (технические советники), т.е. высококвалифицированные юристы, университетские деятели, специалисты по финансам, между которыми распределялись сектора, ведавшие соответственно конституционными, административными. судебными и другими вопросами. В штате службы Президента находились чиновники по особым поручениям, отвечающие за политическую сторону исполнения законов.

Помимо этого проводились межминистерские совещания с участием не только министров, но и высших служащих, специалистов. Практиковались и «правительственные семинары», совместные с Президентом, проводимые для «раздумий, размышлений и дискуссий». Французская система президентского контроля вызывает различные суждения, в том числе и критические. Но этот опыт, несомненно, полезен для всех.

Интересы личности могут получать адекватное выражение, если определить общие и конкретные способы реализации политических прав и свобод личности, трудовых устремлений гражданина, его права на социальную защищенность, профессию и ее смену, права в сфере личной жизни и семьи, брака, воспитания детей, обеспечения здоровья, общекультурного и профессионального развития, экологической защищенности, выполнения обязанностей перед обществом и государством, включая военную службу, службу по обеспечению безопасности государства и общественного порядка. Особенность интересов личности состоит в их "разбросанности" но отраслям права, и каждая из них имеет свой механизм реализации правовых предписаний.

Суть юридического статуса личности заключена и системе прав, свобод и обязанностей гражданина, имеющих социально-экономическое содержание. Соответственно оценивается роль и значение механизма их осуществления. Ухудшение социально-экономического положения: рост цен, низкая заработная плата, безработица, все возрастающие затруднения в получении образования, медицинского обслуживания, жилья, - увеличивает массу людей, испытывающих дискомфорт. Они изменяют оценки личностью своего юридического статуса. Люди требуют от государства принятия решений, в том числе законодательных, устраняющих бедность, обеспечивающих удовлетворение насущных потребностей человека. Законодатель, предпочитающий сейчас развитие рыночных отношений, должен создать эффективный и постоянно действующий механизм устранения факторов, снижающих социально-экономическую гарантированность юридического статуса личности. В условиях частной собственности, конкуренции, в том числе на рынке труда, всегда будет существовать группа людей, нуждающихся в защите и остро ощущающих несоответствие между своим юридическим положением и реальным.

Правоохранительные интересы, ориентированные на конкретный закон, выводятся из политической борьбы вокруг закона на стадии его исполнения. Надо видеть заранее те социальные группы, которые будут выступать против закона, спрогнозировать возможные правонарушения, наметить средства борьбы с ними; Правоохранительные интересы тесно связаны с ответственностью. Ее можно рассматривать как вид социальной связи с коммуникативными характеристиками, выражающимися в единстве трех компонентов - сознания долга, самооценки поведения и определения мер воздействия. Применение к проблемам ответственности категорий гражданского общества обусловливает пересмотр многих привычных представлений. Нуждается в переосмыслении диалектика запрета и дозволении, виновности и наказаний, выгоды и невыгоды, общего соотношения юридической и социальной ответственности, поскольку та и другая необходимы для правоисполнения. Системный и аналитический подход к ответственности предполагает признание не только государственной оценки поведения лиц, участвующих в отношениях, но и взаимной его оценки. Здесь мы тоже встречаемся с категорией интереса и его отражения в праве. Какой интерес, выраженный в этих оценках, предпочтительней? Прежние представления о «господствующих» интересах, отождествляемых с интересами государства, вступают в противоречие с сутью гражданского общества и историческими изменениями в понимании ответственности, вектор которой все больше склоняется в сторону активизации личности и системы стимулирования соблюдения законов, в том числе создания условий, влекущих крупные моральные, этические, организационные и имущественные потери (вплоть до банкротства) для тех, кем закон не соблюдается. Увеличение возможностей субъектов коммуникативных связей в обеспечении взаимной ответственности при реализации отношений, свойственных гражданскому обществу, предполагает существенное изменение законодательства, повышение значения договорных форм, их соответствия закону и юрисдикционной роли суда. При проектировании закона следует заранее предусмотреть возможные его нарушения, сопоставить прогнозируемые деликты с действующей системой ответственности. Эта система не должна отставать от изменения регулятивной части законодательства.

Исторические интересы обращены к прошлому. Их осуществление необходимо для осознания уроков, преподнесенных историей, но не осмысленных до сих пор. Один на них состоит в том, что любой механизм должен просчитываться во времени, проводиться последовательно, настойчиво и без поспешных выводов о конечной эффективности.

Механизмы выполнения закона различаются в зависимости от их прямого ч непрямого действия прямое предпочтительно там, где функционируют субъекты гражданского общества, извлекающие выгоду и самостоятельно отвечающие за риск своих поступков. Конфликтные ситуации, разрешаемые судом, арбитражем, другими правоохранительными органами, рассматриваются успешнее при прямом действии закона. Во всех этих случаях не возникает надобности в принятии актов, дополняющих закон и стоящих между ним и исполнителем. Высшая юридическая сила закона воспринимается здесь непосредственно. Но в этих условиях особое значение приобретают осведомленность населения о праве, юридическое информирование, вся система предоставления юридических услуг населению, воспитание правовой культуры.

Непрямое действие закона целесообразно для управления сложными комплексами. Их отдельные части обладают автономностью, удалены от центра, имеют организационные, психологические и языковые барьеры. В данном случае, между законом и исполнителем возникают промежуточные юридические документы, учитывающие особенности субъектов правоприменительной деятельности и условия ее осуществления. Прямое и непрямое действие закона дополняет и развивает друг друга.

Эффективность механизма непрямого действия закона зависит от своевременности и системности воздействия на все элементы правоисполнительного комплекса. Общественно значимый результат действия закона может оказаться ликвидированным или отсроченным, если возникнут нарушения в организационных связях, во взаимодействии и согласовании операций. Как известно, многократно, менялось пенсионное законодательство, в том числе основания назначения пенсий, и столь же многократно запаздывали как опубликование закона, так и «инструктивное сопровождение», что тормозило его введение в действие.

Прежде всего необходимо отметить сложность самого закона. Непонимание этого часто приводит к юридической эйфории, к неверному представлению о том, что все проблемы можно решить, приняв новый акт. В «Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации» с 13 февраля по 19 марта 1992 г. опубликовано свыше 300 законов, постановлений палат Верховного Сонета, указов и распоряжений Президента, принятых с 7 декабря 1991 года по 12 марта 1992 г., т.е. за 66 календарных дней. Сомнительно, чтобы можно было сразу создать эффективный механизм исполнения такого большого числа актов, введенных в действие за столь короткое время.

Юридический закон относится к числу нормативных регуляторов, он реален, если выражает (закрепляет, оформляет) существенные, главные связи социальных факторов. Он может быть общим - адресованным всем, менее общим - связанным лицам с группой однородных явлений. Юридический закон регулирует отношения, которые могут быть описаны как статистические совокупности и тенденции, характеризующиеся диалектической связью необходимых и случайных событий. На базе закона строится система правовой оценки единичных случаев, вытекающих из общего состояния с некоторой вероятностью, но не обязательностью. Юридический закон, будучи функциональным, выступает как закон развития. Разгосударствление, приватизация, фермерство - все это введенные в общество новые категории.

Научная обоснованность закона распространяется и на механизм его реализации. Последний должен иметь своеобразные каналы прямой и обратной связи. Имея их, общество получает возможность выполнять правовые нормы, оценивать эффективность их действия и вносить коррективы как в сам закон, так и в механизм его реализации. Здесь можно выделить операции и процедуры, осуществляемые на профессиональной основе (это наиболее сложная по содержанию часть работы) и на непрофессиональной (выполняемые гражданами или их объединениями). По мере расширения сферы прямого действия закона и развития гражданского общества второй вид механизма действия закона будет приобретать все большее значение. Уже сейчас помимо организованного государством механизма действия закона создается другой, ориентированный на негосударственные структуры. В ближайшее время возникнут, например, нотариальные конторы, принадлежащие отдельным нотариусам или их объединениям, частная адвокатская практика, уже действуют юридические кооперативы и малые предприятия, оказывающие правовые услуги. Эти структуры способствуют прямому применению закона. Функционируя в сфере товарных отношений, они образуют рынок юридических услуг, подчиняющийся закономерности спроса и предложения.

Прямое действие закона в современных условиях возродило забытое нашим обществом после 1917 года противоречие: экономически состоятельные лица имеют более широкий доступ к юридической информации и ее использованию, и этим основательно выделяются из общей массы граждан. Государство не может оставаться равнодушным к этому. Регулирование «юридического рынка» может развиваться по двум направлениям - налоги и иные инструменты финансовой политики и обеспечение общедоступности юридических изданий и публикаций, правового обучения населения, начиная со средней школы.

В 50-70-ые годы, когда господство пало понимание законности как неуклонного исполнения правовых предписаний, к числу причин нелояльности относили незнание закона, его непонимание, неполное применение, подмену - вместо одного закона применялся другой; «свободное усмотрение» должностного лица; наличие неотмененных нормативных актов - по одному и тому же вопросу действуют разные предписания. В дальнейшем, при более глубоком изучении проблемы вышли на эффективность законодательства, и возник вопрос - зачем исполнять закон, если он неэффективен и оказывает вредное воздействие на общественное развитие? Стремление отменить такие законы наталкивались на сопротивление косных структур в партийном и государственном аппарате. В конечном итоге научное и общественное наблюдение за эффективностью права оказалось свернутым. Между тем; позитивный потенциал каждого закона с течением времени снижается, положительный закон часто превращается в свою противоположность, если в него не вносить во время поправки. Для обоснования их необходимо непрерывное наблюдение за результативностью применения закона.

По мере развития кибернетики и информатики был изучен содержательный потенциал, заключенный в законе как источнике информации. Обнаружилось ее самостоятельное значение, подлежащее включению в процесс руководства обществом. Но недоверие к закону привело к созданию многочисленных инструкций, довольно вольно толкующих закон. Исполнялся по сути дела не закон, а инструкция к нему. Нарушение же инструкции рассматривалось как недопустимый факт и влекло наказание. Так постепенно и служилось восприятие закона через инструкцию и, если отступление от закона дозволялось инструкцией, оно «не замечалось» или считалось возможным, антизаконность приобретала тем самым своеобразную юридическую форму.

В числе причин неудовлетворительного исполнения законов можно назвать невысокую юридическую технику. Требование к языку и структуре закона, иным средствам выражения его содержания и регулятивной сущности постоянно нарастают. Они складываются под влиянием многих факторов. Среди них следует назвать воздействие научно-технического прогресса, достижений наук об обществе и человеке, что вовлекает в правовой оборот новые понятия и суждения; демократизацию законотворчества, выражающуюся, в частности, в стремлении создать язык закона, понятный широким народным массам. Но законодательный процесс практически не учитывает этих требований, являясь и по сей день процессом строго формализованным. Что касается субъектов, имеющих право на законодательную инициативу, то они не всегда располагают специалистами, способными учесть и применить на практике достижения юридической техники и выразить на языке права не только политические и социальные устремления общества, но и его научные и технические достижения Закон Российской Федераций «Об охране окружающей природной среды» соответствует самым прогрессивным экологическим требованиям, но очень труден для восприятия и исполнения. В нем нет понятий охраны природной окружающей среды, самой этой среды, нечетко определены субъекты охраны - в статье 7 говорится о «компетенции специально уполномоченных на то государственных органов» без определения их перечня, порядка образования и функционирования - компетенция никому не адресована. Основные виды экологических нарушений названы так: «загрязнение, порча, повреждение, истощение, разрушение» (статья 4). Но это слова, а не юридические понятия. Перечень технико-юридических слабостей этою закона можно продолжить. Собранные вместе, они крайне осложнят создание механизма его реализации. Эффективные правоприменительные операции не могут возникнуть на основе запутанных и неясных норм. Это не случайно, что первые изменения в этот закон пришлось вносить уже через три дня после его принятия.

Признавая объективную обусловленность правовых норм, надо искать и находить индикаторы, показывающие необходимость и возможность принятия закона. Нужна система, которая могла бы «услышать» эти индикаторы и отреагировать на их сигналы. Такая система может быть создана на стыке научной и законотворческой деятельности и состоять из комплекса экспертиз проекта закона. В соответствии с предложенным нами понятием и содержанием механизма исполнения закона видится следующий комплекс экспертиз:

а) политическая;

б) организационная;

в) правоприменительная;

г) экономико-финансовая;

д) правоохранительная;

е) историческая.

Рассмотрим задачи каждой из них.

Политическая призвана отражать интересы различных социальных групп и их отношения к создаваемому акту, эксперты-политики могут определить социальную базу будущего закона, дать прогноз наличия и динамики сил поддержки закона, а также сил сопротивляющихся, предсказать формы и методы сопротивления, предложить политический механизм преодоления негативного отношения к чему. Через анализ интересен различных социальных групп обнаружатся «индикаторы» необходимости нового закона, т.е. решится главная задача - нужен ли он.

Организационная экспертиза должна определить, какие функции государства затрагивает предполагаемый закон, установить на этой основе перечень государственных структур - будущих исполнителей, рассчитать дополнительную нагрузку на них и установить источник средств усиления этих структур. Организационные схемы не могут не изменяться. Отсюда поиск структур, способных решать новые задачи, совершенствование действующих систем организации, разработка предложений по обеспечению персоналом, включая подготовку и переподготовку кадров, пересмотр нормативов, определяющих вознаграждение за труд государственных служащих (дополнительная работа должна дополнительно оплачиваться).

Правоприменительная экспертиза оценивает проект закона с точки зрения его исполнимости. Основной вопрос - достаточно ли комплексным и системным является законопроект. Комплексность выражена степенью охвата всех составных частей общественных отношений, для регулирования которых создается закон. Системность - последовательность и согласованность воздействия на элементы регулируемых общественных отношений, в результате чего между ними возникает связь и получается социальный результат, являющийся целью закона. Для решения этих вопросов нужна оценка информации, включенной и законопроект, его понятийного уровня, наличия процедур применения будущего закона, видов контроля за его реализацией.

Экономическая и финансовая экспертиза оценивает экономическое обоснование закона и определяет средства, необходимые для его исполнения, и источники поступления этих средств. В ряде случаев связь законопроекта с экономикой очевидна, в других случаях она подлежит обнаружению. Но всегда важно определять «стоимость» закона, т.е. расходы на его разработку, прохождение законодательной процедуры и исполнение, прогнозировать экономические, в том числе и финансовые приобретения и потери, которые могут возникнуть в результате действия закона.

Правоохранительная экспертиза должна ответить на вопросы - нужно ли введение новых видов ответственности, применимы ли существующие се виды к возможным нарушениям закона и, если да, то какие именно. Для этого проводится моделирование нарушений закона и прогнозирование частоты их совершения.

Историческая экспертиза изучает предшествующий опыт принятия законов и охватывает, с точки зрения обращения к прошлому, нес перечисленные выше направления. Ее цель - извлечение уроков из истории и предупреждение от возможных ошибок при принятии нового акта. В совокупности выводы экспертиз должны сводиться и иметь форму комплексного заключения[17].

Практика подготовки законопроектов, предусматривающая проведение исследований и экспертиз, предварительного создания некоторой политической базы, обеспечивающей принятие законопроекта и его исполнения, имеется за рубежом. Министерства Франции, например, готовя законопроекты, обсуждают их со специалистами, с представителями различных, заинтересованных в принятии закона социальных групп, движений, комитетов поддержки законопроекта, с лидерами так называемых влиятельных кругов. Предварительно обсужденный проект вносится на рассмотрение правительства, а затем парламента. Более 90% законов во Франции принимается таким образом. От аналогичной практики в нашей стране этот процесс отличается более широким спектром лиц, привлекаемых к изучению законопроекта. В результате возникает определенная инфраструктура, содействующая разработке, принятию и исполнению законов. Парламент Франции имеет специальные процедуры для рассмотрения некоторых видов законов (к ним относится, например, бюджет и все другие финансовые законы). Существует практика рассмотрения законов о «бюджетной ориентации», вносимых в июне (сам бюджет рассматривается и конце года). За это время депутаты самостоятельно или при помощи специалистов могут изучить политическую, экономическую и финансовую сторону бюджетной политики правительства. В такой деятельности они получают помощь «Счетной палаты» - органа, независимого от правительства. Имеется также парламентская служба по оценке научного и технологического выбора, состоящая из 8 депутатов и 8 сенаторов, при ней действует научный совет из 15 человек в штате и отдельных ученых из научных учреждений.

Выводы экспертиз учитываются в ходе принятия парламентами постановления о введении в действие законов, а президентами - решений об их опубликовании. Верховная власть, принявшая закон, в постановлении о введении его в действие может предусмотреть организационный механизм исполнения закона, установить его финансово-экономическое обеспечение, определить перечень субъектов правоприменительной деятельности, внести изменения в другие акты, поручить, если есть необходимость, разработку новых видов ответственности. Президент, подписывая закон, может дополнить его поручениями правительству об организации исполнения этого закона с указанием действий, которые он предполагает предпринять по реализации закона. Правительство, принимая решение об исполнении закона, формирует аппарат его непосредственного осуществления. В схеме разработки, принятия и исполнения закона должен найти свое место «институт экспертиз». Его можно создать, например, в базе Института законодательства и сравнительного правоведения.

Политическая реформа, процесс демократизации общества и формирования правового государства выдвинули на первый план проблему исполнения законов. От ее решения во многом зависит не только эффективность нового законодательства, но сама судьба демократических институтов, экономической и правовой реформы.

Чтобы решить эту проблему необходимо обратиться к причинам данного явления. Почему вновь принятые законы не исполняются? Причин этому множество. Назовем лишь главные из них.

Прежде всего - это нестабильная политическая ситуация. Конфликтные отношения законодательной и исполнительной ветвей власти привели к развалу всей системы государственного управления, дестабилизации общественной жизни. Президент, взявший в свои руки законодательную власть после отставки Верховного Совета РФ, попытался заполнить правовой вакуум путем издания Указов, имеющих силу Законов. Но сочетание законодательных и исполнительных полномочий в одних руках не дает положительных результатов. Четкое разделение властей в сочетании с их конструктивным взаимодействием - единственный, на наш взгляд, путь к правовому государству. Вновь созданный законодательный орган, не имел опыта законотворческой деятельности, не способен пока в полной мере регулировать процесс исполнения законов[18].

Представляется, что глубинные причины правовой анархии, по-нашему, - не в юридической, а, прежде всего, в социально-экономической сфере. В условиях экономического кризиса, местные власти произвольно манипулируют законами, стремясь реформировать отношения собственности и перевести планово-регулируемую экономику на рельсы автоматически действующей рыночной экономики.

Скоростное блочно-поточное законотворчество не достигает своих целей, ибо эффективность законов зависит не от простого желания их творцов, а от комплекса экономических, политических, нравственных, культурных и иных факторов. Вряд ли можно согласиться с утверждением: «Лучше несовершенный закон, чем никакого закона».

Еще одной из важных причин неисполнения закона является деформация правового мышления и правового сознания не только значительной части граждан, но и должностных лиц в высшем эшелоне власти. Пренебрежение требованиями закона власть имущими порождает

Всеобщий правовой нигилизм в обществе.

Многие ученые считают, что «исполнение законов зависит от их качества, точности формулировки, отсутствия двусмысленности»[19]. Несовершенство ведет к неправильному толкованию и затрудняет применение закона.

Например: в Законе «О статусе судей в РФ» говорится, что «Судья не может быть привлечен к административной и дисциплинарной ответственности»[20]. Данная норма носит слишком, общий характер. Из нее, однозначно, не следует, исключает ли она административную ответственность судей, например, при нарушении правил дорожного движения, или исключает лишь ту ответственность, которая налагается судом.

Затруднения в исполнении российских законов обусловлены также отсутствием системности, внутренней связи принимаемых актов. Зачастую законы вступают в противоречие друг с другом.

У многих ученых-юристов беспокойство вызывает уровень специальной подготовки правоприменителя, профессиональной подготовки кадров правоохранительных органов. Отсюда малокомпетентные, неквалифицированные комментарии вновь принятых законов в средствах массовой информации.

Многие участники «Круглого стола» по вопросу исполнения законов, организованного журналом «Советское государство и право» считают, необоснованным искать причины неэффективности, действия законов, в тексте самого закона. «Дело не в законах. Приняв немало авангардных законов, мы не добились каких-либо серьезных изменений социальной действительности, но зато основательно подорвали стабильность всей правовой системы - важнейшее условие эффективности любого закона». Мне думается, что с данным утверждением можно согласится лишь отчасти. Все-таки, ясно и четко изложенный закон - это уже залог его эффективного действия в сфере практики, он вызовет меньше трудностей при его применении, исключает неверное толкование. Хотя нельзя не согласиться с тем, что наибольшее количество проблем возникает именно в сфере практики. По-моему, представляется, что недостатки законодательства не были бы столь разрушительны, если бы в обществе существовала эффективная структура юридической деятельности и защиты прав. В стране не создано системы юридической адаптации законодательства. Раньше действовала приказная система его претворения в жизнь, теперь ее нет. Отсутствие сквозного для всех правовых актов правообеспечения сводит к минимуму эффект самих прогрессивных законов. Нет также практики отслеживания недостатков вновь принимаемых актов и оперативного внесения поправок.

Все вышеперечисленные причины неисполнения законов, безусловно, имеют существенное значение, но думается, необходимо обратить особое внимание на механизм обеспечения реализации законов.              

Механизм представляет собой «комплекс взаимосвязанных мер материально-технического, организационно-управленческого и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением, обеспечить реальное действие закона, а также беспрепятственно и эффективно создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона»[21].

Определяющим в понимании указанного механизма являются меры или используемые государственными органами или их должностными лицами средства, способные придать доброкачественному закону реально действующий характер.

Как видно из приведенного определения, существуют группы мер не правового и специально-юридического характера. Соотношения между ними зависит от целей, преследуемых законов и содержания регулируемых отношений.

Так, к примеру, реализация законов в области хозяйственных отношений: о банках и банковской деятельности, о биржах и биржевой торговле, об аренде, о собственности и др., - требует, прежде всего, материальных, финансовых ресурсов, достаточно развитой хозяйственной предприимчивости субъектов, адекватной рыночным отношениям экономической и социально-правовой среды и др.

Несколько иные условия и механизмы нужны для осуществления законов о местном самоуправлении, об общественных объединениях.

В то же время, действию законов, независимо от отраслевой принадлежности, присуще нечто общее, закономерное. Это позволяет не только сконструировать общую модель механизма обеспечения реализации закона, но и выявить особенности в осуществлении тех законодательных актов, которые имеют в нынешних условиях приоритетное значение.

Хотелось бы подробнее остановиться на мерах по обеспечению реализации законов, как на составной части всего механизма. К мерам неправового характера принято относить материально-техническое, организационное и идеологическое обеспечение.

1. Материально-техническое обеспечение - это многообразная практическая деятельность государственных органов и должностных лиц по созданию материальной базы для действия закона. Как, показывает практика, материальные предпосылки действия закона отсутствуют в 2-х случаях:

1.Когда закон не содержит указания на источник материальной оснащенности действия адресата закона.

Это говорит о том, что в обществе нет необходимых ресурсов для утверждения законодательных новаций.

2. Когда государственные структуры явно или скрыто сопротивляются реализации данного закона.

2. Организационное обеспечение - это исполнение закона, представляющего собой многообразную организационно-исполнительную и распорядительную деятельность государственных структур, включающую информационное обеспечение адресата законом и специальное обучение кадров.

Качество закона равно как и его эффективность зависят от уровня профессиональной подготовки законодателя.

Чувство уважения к закону прямо зависит от авторитета издавшего его органа. Существующая законотворческая практика привела к появлению законов, активность действия которых близка к нулевой отметке, а это, в свою очередь, вызывает чувство необязательности исполнения законов. Кроме того, законы нередко «подправляются» нормативными актами органов управления, что не прибавляет авторитета ни самому закону, ни законодательным органам.

3. Существенное значение среди мер не правового характера имеет идеологическое обеспечение реализации закона.

Это научное обоснование необходимости правового регулирования данных отношений, своевременности такого регулирования, прогнозирование социальных последствий действия принятого закона, исследование среды его действия и др.

Говоря о назначении мер неправового характера, нельзя пренебрегать юридическими механизмами обеспечения реализации закона.

Не способствует повышению эффективности действующего законодательства пренебрежительное отношение правотворческих органов к элементарным правилам юридической техники. Так, в декабре 1991 года был принят пакет законодательных актов, регулирующих налоговые правоотношения.

Законодатель счел необходимым ввести их в действие с 1 января 1992 года, однако, они были опубликованы лишь в марте 1992 года. Это привело к многочисленным коллизиям между налогоплатильщиками и налоговыми службами.

Среди юридических инструментов особое место отводится постзаконодательной нормотворческой деятельности. Она характерна тем, что обеспечивает реализации законов непрямого действия, конкретизируя законодательные предписания. Для более эффективной постзаконодательной деятельности целесообразнее было бы, чтобы субъекта правотворчества устанавливал законодатель и, при том, по конкретному кругу вопросов, перечисленных в акте о введении законов в действие. В отдельных случаях конкретизация закона может производиться и не по прямому указанию закона, однако, данное исключение не должно превращаться в правило.

Главным недостатком существующей правовой практики является, то, что зачастую конкретизирующие нормативные акты «запаздывают», позволяя тем самим бездействовать закону, либо давая почву для его неверного толкования.

Думается, что есть способы решения этой проблемы.

Во-первых, необходимо отказаться от практики введения законов в действие сразу же после его принятия, что, на мой взгляд, абсолютно неприемлимо для законов не прямого действия. Они должны вступать в силу в одном пакете с конкретизирующими их авторами.

Во-вторых, решение этой проблемы способствует «внедрению в правовую систему требования непосредственного действия предписаний закона. Недопустимость отказа в осуществлении предписаний ссылкой на отсутствие конкретизирующих положений».

Хотелось бы остановиться еще на одном юридическом средстве обеспечения исполнения законов. Это средства индивидуальной правовой регуляции, которые включают акты распорядительного и правоприменительного характера.

К актам распорядительного характера можно отнести ненормативные предписания высших органов государственной власти и управления. Это, так называемая, директива госорганам и их должностным лицам о том, как организовать осуществление закона гражданами и организациями.

Особое внимание среди распределительных актов занимают президентские указы, юридическая весомость которых определяется правовым положением Президента страны. Но следует сказать, что указы отличаются чрезмерной общностью и требуют дальнейшей конкретизации.

Хотелось бы затронуть еще одно из средств правообеспечения - это социально-правовой контроль; задача в том, чтобы снабдить правовую систему надежными инструментами блокирования деструктивного влияния на действие закона. В действующем законодательстве практически нет никаких мер защиты. К примеру, Закон «О статусе судей в РФ» предусматривает обеспечение судей жильем в течении 6 месяцев, но практически никто не несет ответственности за невыполнение этого установленного закона.

Анализ законодательной и юридической практики показывает, что наиболее четко разработан механизм реализации уголовного закона. Здесь имеются элементы:

- институционального характера (нормы процессуального права).

- объектно-субъектного характера (органы предварительного расследования, судебного разбирательства, статус участников уголовного процесса).

- виды процессуальных действий, допускаемых законом.

- действия по соблюдению и исполнению юридических обязанностей и использование субъективных прав.

- условия, при которых допускается реализация правовых норм (всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств уголовного дела, обязательное участие защитника в предусмотренных законом случаях и др.).

- средства исправления неправильных решений, восстановление нарушенных прав и принуждения на случай уклонения от выполнения обязанностей (жалобы, протесты, пересмотр судебных решений в кассационном и надзорном порядке).

 Очевидно, что теоретическая модель такого механизма должна стать эталоном механизма действия любого закона[22].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изначально нельзя считать закон единственным источником права в стране. Наряду с законом, в непосредственном соприкосновении с ним, существуют такие источники права как обычай, труды учёных юристов, а также общепризнанные принципы и нормы, договоры нормативного содержания и некоторые другие. Но, несмотря на то, что закон нельзя признать единственным источником права, законодатель отводит ему более весомую роль по сравнению с другими формами права. Это вызвано наличием в законе ряда существенных преимуществ, заключающихся в том, что он характеризуется наибольшей устойчивостью, стабильностью, большей четкостью изложения материала, длительностью существования и действия. Помимо этого, закон занимает ведущее место в правовой системе, поскольку наделяется большей юридической силой по сравнению с другими правовыми актами, которые поэтому называются подзаконными. Благодаря своим преимуществам, закон выступает главным регулятором общественных отношений и гарантом стабильности и устойчивости законности и правопорядка. Следует также отметить, что в последнее время потребности проведения реформ в экономике обусловили принятие большого числа актов, посвященных новому режиму собственности, статусу предприятий, банков, бирж и др., финансово кредитным и налоговым отношениям. Их стремительная подготовка подчас оборачивается ошибками и ведет к последствиям, которые не учитывались на стадии разработки и принятия актов. Затрудняет работу и быстрые смены дипломн реформ, и обилие их программ. Все это ведет к необходимости проведения значительных работ по решению проблем, связанных с вопросами нормотворчества и толкования закона. Для лучшего разрешения подобного рода проблем немаловажное значение имеет обращение к идеям и концепциям теории закона, разработанным как в нашей стране, так и за рубежом.

Проблемы, затронутые в дипломнойработе, недостаточно разработаны в юридической литературе. Последние фундаментальные научные работы по этой теме относятся к 60-70 гг. и, естественно, уже не могут комментировать спорные вопросы законотворческой деятельности в условиях большого количества дискуссионных проблем.

К сожалению, в малочисленной отечественной литературе подобного сказать нельзя. Специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется данной отрасли теории и практики законотворчества. Более того, в юридических вузах страны дисциплина «законодательная техника» не преподается вовсе.

Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, что наше законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его нарушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании «телефонного права».

Некомпетентность и легкомыслие, с которыми иные должностные лица берутся за сложное, тонкое и ответственное дело - законотворчество, оборачиваются в итоге не только несовершенством законодательства, но, нередко, и трагическими последствиями для общества, его формирований и отдельных членов.

Подытожив все изложенное, хочу выделить ряд насущных проблем современного законотворчества.

Во-первых, на мой взгляд, необходимо изменить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона. Здесь представляется возможным разработка проекта группой ученых-специалистов, которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов. Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение, предварительно разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в законопроекте.

Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам.

Другой блок проблем связан с вопросами качества самого закона, представляющего адекватное отражение законодателем нормативно-правовых потребностей, что возможно лишь при строго научной основе законотворческого процесса. Основная задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официально-правовые формы, и это, следует закрепить конституционно.

Очень важной является проблема понятийной определенности законодательства. Для достижения краткости и точности юридического языка большое значение имеет правильное использование правовой терминологии. Необходимо создать единый терминологический словарь законодательства.

Другая проблема - это модельная сбалансированность запретительных и разрешительных норм в нашем законодательстве, а также законов и подзаконных нормативных актов. Необходимо конституционно установить круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на законодательном уровне, уточнить систему государственных органов, обладающих правом законодательствовать.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.              Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ .1992. №30. Ст.1792.

2.              Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. СПб: Питер, 2003.

3.              Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992. I4 декабря.

4.              Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.

5.              Гайман В. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях. // Советское государство и право. 1991. № 12.

6.              Голунский С.А. Теория государства и права. М.: Знание, 1940.

7.              Даль В.И. Толковый словарь русского языка. М.: Просвещение, 1981. Т. 1.

8.              Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Российская юстиция. l997. №7.

9.              Исполнение законов / «Круглый стол» журнала «Советское государство и право» // Советское государство и право. 1991. №6, 7.

10.         Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: ИНФРА-М, 1997.

11.         Лифшиц Р.З. Теория права. М.: ЛОГОС, 1994.

12.         Нерсесянц В.С. Право и закон. М.: Просвещение, 1983.

13.         Общая теория права. Курс лекций./ Под ред. В.К. Бабаева Нижний Новгород: ГННИ, 2003.

14.         Пиголкин А.С. Язык закона. М.: Правоведение, 2000.

15.         Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М.: Издательство «ВЕЧЕ», 2004.

16.         Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ // Государство и право. 1994. № 12.

17.         Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право. 1991. №6.

18.         Спасов Б.П. Закон и его толкование. М.: Юридическая литература, 2005.

19.         Теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В./. М.: Юридическая литература, 2004.

20.         Теория государства и права / Под ред. Проф. Г.Н. Манова. М.: ИНФРА-М, 1995.

---

[1] Пиголкин А.С. Язык закона. М.: Правоведение, 2000. С. 15.

[2] Даль В.И. Толковый словарь русского языка. М.: Просвещение, 1981. Т. 1. С. 588.

[3] Там же.

[4] Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М.: Издательство «ВЕЧЕ», 2004. С. 32.

[5] Нерсесянц В.С. Право и закон. М.: Просвещение, 1983. С. 27-43.

[6] Голунский С.А. Теория государства и права. М.: Знание, 1940. С. 90-91.

[7] Теория государства и права / Под ред. Проф. Г.Н. Манова. М.: ИНФРА-М, 1995.

[8] Лифшиц Р.З. Теория права. М.: ЛОГОС, 1994. С. 109.

[9] Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. СПб: Питер, 2003. С. 304.

[10] Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 151.

[11] Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: ИНФРА-М, 1997.С. 228.

[12] Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ. // Государство и право. 1994. .№ 12. С. 27.

[13] Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992. I4 декабря. С. 8.

[14] Теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В./. М.: Юридическая литература, 2004. C.123.

[15] Синюков В.Н. Исполнение законов // Советское государство и право. 1991. № 6. С.7.

[16] Общая теория права. Курс лекций./ Под ред. В.К. Бабаева Нижний Новгород: ГННИ, 2003. С.304.

[17] Гайман В. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях. // Советское государство и право. 1991. № 12. C. 12.

[18] Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Российская юстиция. l997. №7. C.13.

[19] Исполнение законов / «Круглый стол» журнала «Советское государство и право» / Советское государство и право.1991. №7. С.5.

[20] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ .1992. №30. Ст.1792.

[21] Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право. 1991. № 6. С. 7.

[22] Спасов Б.П. Закон и его толкование. М.: Юридическая литература, 2005.С.91.