|
№ заказа
|
1403.1
|
|
Вариант, тема
|
Земское
и городское самоуправление
|
|
Дисциплина
|
Муниципальное право
Российской Федерации
|
|
Исполнитель
|
Лещенко Н.А.
|
Введение: 3
Раздел
1: Правовое регулирование деятельности земств и порядок их формирования. 4
Раздел2:
Система органов земского самоуправления. Компетенция учреждений земского
самоуправления. 6
Раздел
№3: Правовое решулирование городская форма самоуправления. Органы городского самоуправления. 9
Заключение. 14
Библиография. 15
Введение:
После отмены крепостного
права прежняя система жесткого административного управления местными делами
пришла в противоречие с новыми социально- экономическими условиями-
освобождением крестьян, наделением значительной их части земельными наделами,
активизацией местной экономической жизни. Выходом из этой кризисной ситуации стало
формирование новых органов местной власти на основе утвержденного Александром
II в начале 1864 года «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». В
результате проведения земской и городской реформ на местах сформировались две
системы управления: государственная и земская. Губернское и уездное
государственное управление взаимодействовало с губернским и уездным земством и
городским самоуправлением.
Городовым положением от
16/28 июня 1870 г. открыта новая страница в истории российского городского
общественного управления. Александр II мотивировал издание этого документа
устарелостью столетней давностью узаконений, уже не отвечающего потребностям
городского общежития, строю жизни общества.[1][2]
Цель написания данной
работы- раскрыть основные черты становления земского и городского
самоуправления в дореволюционной России.
.
Раздел 1: Правовое
регулирование деятельности земств и порядок их формирования.
1 января 1864 года
императором Александром II было утверждено «Положение
о губернских и уездных земских учреждениях», которое вводило бессословные
выборные органы местного самоуправления- земства.
Общими принципами, на
основании которых строилась деятельность органов земского самоуправления,
провозглашались:
·
Законность,
которая противопоставлялась всевластию бюрократии;
·
Выборность
должностных лиц распорядительных и исполнительных органов местного
самоуправления;
·
Гласность
как форма контроля общества за деятельностью земств;
·
Независимость
от администрации;
·
Равенство,
т.е. возможность участия в деятельности органов земского самоуправления
представителей разных сословий.
Однако, эти принципы большей частью
носили декларативный характер.
Земства формировались в результате
выборов, хотя при разработке Положения выдвигались предложения обеспечить
личное участие крупных помещиков-землевладельцев в составе земских учреждений
без выборов. Тем не менее такие пожелания не нашли поддержки.[3]
Жители уездных земств
выбирали свои органы самоуправления: уездное земское собрание и уездную земскую
управу Земская избирательная система неоднократно
претерпевала изменения. В
основу выборов в земские учреждения были положены система цензов (сословности,
оседлости, имущества) и многоступенчатость для крестьян, что закладывало
элементы неравенства в избирательное права. Земское собрание состояло из
земских гласных и членов по должности. На волостном уровне земских учреждений
не было. Положение 1864 года делило избирателей на З курии:
·
землевладельцы
всех сословий:
·
горожане
- собственники недвижимого имущества в городе;
·
сельские общества.
Выборы производились
раздельно: от первых двух курии проводились на съездах их представителей. На
съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние
помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На
съезде представителей второй курии присутствовали домо
владельцы, фабриканты, заводчики. купцы и другие состоятельные горожане. В
выборах не могли принимать участие:
а) лица моложе 25 лет
б) судившиеся и
неоправданные судам:
в) отрешенные от
должности;
г) состоящие по судом и
следствием:
д) признанные несостоятельными;
е) исключенные из
духовного ведомства.
Выборы
гласных из крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали
своих представителей на волостной сход, на волостных сходах выбирали
выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных
уездного земского собрания. Если на съезде количество избирателей не превышало
число лиц, которых надо было избрать, то все съехавшиеся на съезд признавались
гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на три
года. После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские
собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители
дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды
губернских гласных- от 6 уездов- 1 губернский гласный. В состав губернских
земских собраний входили предводители дворянства, председатели управа всех
уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, более
высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов
и представительства чинов.
Земские
собрания проходили, как правило осенью. На них председательствовали уездные
предводители дворянства. Гласные приводили к присяге. Губернские собрания
созывались один раз в год, чаще всего в декабре. На них председательствовал
губернский предводитель дворянства. Срок полномочий представительного орган
уезда и губернии устанавливался в три года.
Раздел2: Система органов
земского самоуправления. Компетенция учреждений земского самоуправления.
Представительными
органами земств являлись уездные и губернские земские собрания. Помимо гласных
в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной
управы. Срок полномочий представительного органа уезда и губернии
устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездный
предводитель дворянства. Губернский предводитель дворянства руководил работой
собрания только в том случае, если император не назначил для
председательствующего другое лицо. Председатель собрания непосредственного
участия в обсуждении вопросов не принимает. В случае равенства голосов при
проведении открытого голосования мнение председателя делало перевес.
Земские собрания были очередными и чрезвычайными.
Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались.
Земские собрания обладали
распорядительными функциями. В губерниях оно созывались один раз в году на срок
не свыше 20 дней и состояли из гласных, избранных на основе имущественного
ценза и куриальной системы. Число губернских гласных не превышало 50 человек.
Уездные земские собрания были меньшей численности, собирались они также
ежегодно, на срок до десяти дней. Земские представительные органы в своем
составе имели внутриструктурные подразделения. комиссиях, образуемых из числа
гласных. Их цель заключалась в
предварительном рассмотрении вопросов, выносимых затем на обсуждение
собрания. Положение 1864 года
предусматривала образование только одной комиссии – ревизионной. Впоследствии
появилась протестная, юридическая, докладная и другие комиссии. Все они
состояли из нечетного числа гласных и избирались тайным голосованием. Условия
деятельности гласных уездных и губернских собраний определялись одними и теми
же правилами. Депутаты, приступая к исполнению своих обязанностей, приносили
присягу. Присутствие гласных в заседаниях собраний было делом обязательным.
Социальный состав гласных был следующий- В уездных земских собраниях,
образованных в период с 1865 по 1867г., дворяне составляли 41,64%, духовные
лица-6,50 % , купцы- 10,42%, мещане-0,15 %, крестьяне-38,45%, другие
состловия-2,53% Еще более внушительной дворянская фракция была в губернских
собраниях- 74,2%, духовные лица составляли -3,8 %, купцы-10,95%, мещане-0,5 %,
крестьяне-10,61%. Такое широкое представительство дворянского сословия в
губернском собрании объяснялось предусмотренным порядком формирования этих
органов.[4]
Исполнительными органами
земств являлись уездные и губернские управы. Уездная управа избиралась на три
года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа и
состояла из председателя и двух членов. Собрание было вправе увеличить число
членов до 6человек.
Губернская земская управа
состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком
также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался
в должности министром внутренних дел. Таким образом, правительственные
учреждения имели возможность оказывать влияние на комплектование земских
органов губернского масштаба.
Деятельность управ осуществлялась небольшим
количеством выборных служащих. Основную работу, связанную с управлением земским
имуществом, развитием и осуществлением социальных функций, выполняли наемные
земские служащие- специалисты: медики, учителя, агрономы, др. Для
дополнительного контроля, в отношении наиболее важных вопросов управы могли
назначать комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и
гласные. В круг обязанностей управ входило: исполнение распоряжений собраний;
управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет; т.е.
полномочия исполнительно распорядительного характера.
При вступлении в гражданско- правовые отношения земские учреждения
наделялись правами юридического лица. Управы рассматривались как полноценные
представители земства и имели право приобретать и отчуждать имущество,
заключать договоры, и т.д. Заключенные управой контракты имели обязательную
силу для соответствующего земства, которое несло ответственность по всем
обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий управы, принявшей
их на себя. Однако, земские учреждения, издавая свои постановления и
распоряжения не могли выйти за пределы собственной компетенции. Это строго
пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль за
деятельностью земств. В соответствии с Положением 1864 года губернатор или
министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских
органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам» По Положению
1890 года указанные представители центральной власти наделялись правом отмены
земских решений в случаях, когда последние не согласуются с законом либо
приняты с превышением компетенции земств либо порядка действий земских
учреждений.
При губернаторе, начиная
с 1864 года, действовало губернское по земским и городским делам присутствие,
выполнявшее роль надзорного органа по оценке решений земских собраний. В состав
присутствия, кроме губернатора, входили вице- губернатор, управляющий казенной
палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и
другие должностные лица. В губернском
присутствии дела решались большинством голосов, но если губернатор не
соглашался с решением большинства, он приостанавливал исполнение решения и передавал
дело на рассмотрение министра внутренних дел.
Круг
деятельности земств был строго ограничен. Земствам категорически запрещалась
политическая деятельность. Согласно закону, земские функции делились на
обязательные и необязательные. В первую группу попали: содержание арестантских
помещений и квартир для членов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт
больших Дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других
государственных чиновников, содержание мировых посредников и судей. Ко второй
группе были отнесены: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров,
содержание больниц и богаделен, ремонт мостов и Дорог, оказание
продовольственной помощи голодающим и др. Те, к необязательным были отнесены
здравоохранение, народное образование (наем и отопление помещений для школ,
обеспечение их учебниками и материалами, содержание л помощь сельскому
хозяйству (например, содержание ветеринарной службы), устройство дорог, почт и
другие объективно более важные функции.
Каждый шаг земских учреждений
находился под контролем государственных служб. Постановления земств, получение
ими займов, проекты смет, избрание на должности
— все это рассматривалось
и утверждалось министром внутренних дел или губернатором. Земство имело право
формировать свой бюджет который складывался из нескольких источников земского
налога, доходов от аренды, от земской собственности, меценатства и
государственных дотаций. Управы ежегодно на земских собраниях отчитывались о
доходах и расходах бюджета.
Главным
источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков
новыми налогами. При всяком улучшении,
которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось
прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена:
право земства на обложение торгово промышленных
предприятий было значительно урезано Временными Правилами для новых налогов
оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на
крестьянских) нередко превосходили доходность. Земство могло ассигновать
известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но
распоряжаться этими суммами оно не имело права, К хозяйственным делам, на
которые распространялась компетенция земства, относились так же дела по
взаимному страхованию и развитию торговли и промыслов. Но даже в таких узких
пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие
постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором
или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано
губернатором, дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом.
Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных
учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 года еще более
обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один
путь- обращение к «содействию» местной полиции, что невсегда
обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.[5]
Раздел №3: Правовое решулирование городская
форма самоуправления. Органы
городского самоуправления.
Положение, послужившее
правовой базой реформы, заменило сословно бюрократические органы городского
управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного права
Положение 1870 года для получения
избирательного права признавало имущественное начало.
В ст.17 Положения отмечалось, всякий
городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал имеет право голоса
в избрании гласных, если он русский поданный, если ему не менее 25 лет, если он
платит городской сбор с недвижимого имущества или содержит торговые или
промышленные заведения по свидетельству купеческому, или прожив в городе в
течение 2-х лет, уплачивает сбор по свидетельству купеческого, промыслового на
мелочный торг, приказчичьего 1-го
класса, или с билетов на содержание промышленных заведений
Закон ограничивал круг избирателей
плательщиками прямых налогов, которые как предполагалось, были наиболее
заинтересованы в правильном ведении городского хозяйства. Таким образом, все
три группы избирателей уплачивали по одной трети общей суммы налогов.
Еще
в процессе обсуждения этого закона указывалось на неправомерность ограничения
круга избирателей плательщиками городских
сборов с недвижимых имуществ, торговли, промыслов и предлагалось включить в
число избирателей нанимателей квартир, представляющих собой наиболее
образованную часть городского населения. Высказывались
и мнения противоположного характера, которые еще в то время не находили
поддержки: сократить число избирателей за счет малоимущих слоев городского
населения. При существовании налогового
ценза основную массу избирателей должны были составить плательщики минимальных
налогов. Чтобы нейтрализовать их влияние на ход городских дел, в основу
избирательной системы был положен принцип «соразмерности прав и обязанностей»,
который достигался при помощи прусской системы деления избирателей на три
имущественные курии. Согласно ст.24 Городового положения 1870 года все
избиратели вносились в общие списки по убывающей величине уплачиваемых сборов,
затем этот список делился на три части (три разряда). К первому относились те,
кто платил первую треть общей суммы сборов, ко второму разряду- уплачивающие
вторую треть, а к третьему- все остальные.
Эти
курии не были замкнутыми. Ст.36 разрешала каждому разряду избирать гласных как
из собственной среды, так и из числа избирателей, принадлежавших к другим
имущественным куриям. Избирательного
права были лишены лица,
подвергшиеся суду за преступления и проступки, отрешенные от должности (в
течение трех лет с момента отрешения), состоящие под следствием и судом,
лишенные духовного сана, иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности
уполномоченные ими отцы, мужья, сыновья, зятья и родные братья. Хотя
гражданское совершеннолетие по законам Российской империи наступало в 21 год,
право избирать и быть избранными наделялись лица по достижении 25 –летнего
возраста. В этот промежуток времени такие избиратели передоверяли свой голос
опекунам и попечителям. Различные ведомства, учреждения, а также монастыри и
церкви, владевшие в городах недвижимым имуществом, с которого уплачивался сбор,
пользовались правом голоса через своих представителей, отвечавших уже
отмеченным требованиям.
Городовое положение 1892 года внесло коррективы в систему
городских выборов. Налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные
права теперь принадлежали лицам: владеющим в пределах города не менее одного
года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом
стоимостью от 300 до 3000 рублей; содержащим в пределах города не менее года торгово- промышленное предприятие. Такое изменение
избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков в
российских городах. В Петербурге избиратели составляли лишь 0,8%, в Москве
только 0,6% всего населения.
Распорядительные
функции были предоставлены Городской думе, исполнительным органом, действующим
в рамках отведенных ею думой, стала Управа. Распределение занятий и порядок действий
управы и подчиненных ей органов устанавливалось инстукцией,
издаваемой Думой. Члены управы избирались Думой и не нуждались в утвержлдении администрацией. Постановлением думы члены
управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова
также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром
внутренних дел (в зависимости от ранга города).
Численность
гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 79 человек.
Такая разница объясняется требованиями Городового положения 1870 года. В нем указывалось,
что в местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышает
300, в городской думе должно быть 30 гласных. Там же, где число более 300, на
каждые 150 человек свыше этого числа прибавляется по шесть гласных, но не более
72. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Замена налогового
ценза имущественным в 1892 г. привела к незначительному сокращению
«депутатского корпуса» (от 20 до 60 человек).
В
случае, когда речь шла о замене досрочно выбывшего депутата, его заменяло лицо,
получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных
гласных, число голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не
менее половины голосов избирателей. Заседание
городской думы считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее одной трети от общего числа гласных. Решения
принимались простым большинством голосов. Решение считалось принятым, если за
него голосовало не менее двух третей от общего числа депутатов
представительного органа.
Работой
думы руководил городской голова, избранный из гласных. Он назначал заседания
думы. Право требовать назначения заседаний предоставлялось также губернатору
или не менее одной пятой гласных. Голова одновременно возглавлял работу
городской управы, что позволяло избегать необоснованного вмешательства думы в
оперативную, текущую деятельность исполнительного органа. При рассмотрении
думой отчетов городской управы и при обсуждении вопросов о назначении или
размере содержания должностным лицам общественного управления городской голова
присутствовал в думе, но не председательствовал в ней. Городской голова
председательствовал в избирательных собраниях.
Городская управа, как орган
исполнительный, состояла из головы и членов управления, число которых
определялось представительным органом. В небольших уездных городах думам было
представлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности его
возлагать на голову. Если голова не мог временно или в течение последнего года
своего срока выполнять возложенные на него обязанности, их выполнял член
управы, назначенный городской думой. Для занятия должностей членов управы
устанавливались ограничения. Не могли быть членами управ: родственники,
духовные лица, председатели и члены судебных мест, прокуроры и их товарищи,
чиновники казначейств. Лица, состоящие на государственной службе, могли
занимать городские общественные должности с сохранением должности
государственного служащего только с разрешения непосредственного начальства.
Городской голова утверждался в этой должности: в губернских городах- министром
внутренних дел, в других городах- губернатором.
Дела, подлежащие коллегиальному
обсуждению городской управой, решались по большинству голосов. Если голова
полагал, что решение большинства противоречит законам, то он приостанавливал
его исполнение сообщал об этом губернатору. В свою очередь губернатор обращался
с данным вопросом в губернское по городским делам присутствие. В случаях, не
терпящих отлагательств, голова вправе был принимать меры, которые требовали
коллегиального обсуждения и решения. Однако в последующим голова обязан был
доложить членам управы о своих действиях. По представлению управы городская
дума могла учредить особые исполнительные комиссии, которые назначались для руководства
отдельными отраслями городского хозяйства. Комиссии носили временный или
постоянный характер, и состояли из лиц, назначенных думой.
В каждой губернии под
председательством губернатора функционировало губернское по городским делам
присутствие. В состав которого входили: вице-губернатор, управляющий казенной
палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового суда, председатель
губернской земской управы и городской голова. Основаниями для рассмотрения дел
которыми были жалобы, усмотрения губернатора о незаконных решениях органов
городского общественного управления. Решение принималось простым большинством
голосов.
В Городовом положении 1870 года закреплялись
следующие ведомственные вопросы городского общественного управления- дела по
внешнему благоустройству городов, заведование…устройством и содержанием улиц,
площадей, мостовых и т.д.; меры к обеспечению народного продовольствия,
устройство рынков и базаров; попечение…, об охране народного здравия, о
принятии мер предосторожностей против пожаров и других бедствий; попечение об учреждении и
развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, устройство
благотворительных зданий и больниц .[6]
Государство устанавливало
определенные гарантии для городского самоуправления. В частности, указывалось,
что в пределах предоставленной городскому управлению власти оно самостоятельно.
На правительственные, земские учреждения возлагалось обязанность оказывать
содействие исполнению законных требований городского общественного управления.
Запрещалось устанавливать дополнительные сборы и повинности, кроме тех, которые
переданы городам по закону. Вместе с тем законодательство предусматривало
ответственность городского самоуправления, которое выражалось в законодательных
установлениях, запрещающих городской власти выходить в своих решениях за
пределы закона. Городское общественное управление несло ответственность за
превышение власти, за неисполнение законных требований различных обществ,
компаний, частных лиц. Так в Положении 1870 года предусматривалась отдельная
глава VII «О порядке обжалования распоряжений городского общественного управления
и об ответственности его должностных лиц».
Заключение
Таким образом, рассмотрев
в данной письменной работе характер проведенных реформ в области земского и городского
самоуправления можно сделать следующие выводы:
Государственное
управление в дореволюционной России было
дополнено органами земского, городского общественного управления. В результате
было создано нечто вроде единой многосословной
системы общественного управления.
Деятельность земств отмечена
значительными достижениями в хозяйственной жизни. Земские учреждения создавали
свою статистику, почту, телеграф, было создано много школ, увеличилось
количество врачей. В результате развития городского общественного управления
были уточнены предметы ведения, функции,
направленность попечительства на развитие торговли, здравоохранения,
образования, благоустройства, санитарного состояния и др. Изменения эти
вызваны развитием городского хозяйства, обретавшего ускоренно черты
капиталистической экономики, эволюцией городского населения, усложнением его
социальной структуры;
При всех своих
недостатках Положение 1870 года являлось крупным шагом вперед в становлении
городского самоуправления в России. Городские органы самоуправления в пределах
своей компетенции внесли большой вклад в развитие местного самоуправления и
смогли доказать свою жизнеспособность.
Библиография.
1. О.Е. Кутафин,
В.И. Фадеев «Муниципальное право», М.
2000г.
2. И.В. Выдрин, А. Н. Кокотов «Муниципальное право России», М. 2000 г.
3. История государственного управления в
России, под ред. В.Г. Игнатова, Ростов- на Дону, 2003г.
4. Система государственного и
муниципального управления, под ред. Чадаева Е.Н. , Хабаровск, 2004г.
5. Хрестоматия по истории
государственного управления в России с древнейших времен до начала XX века, Хабаровск 1999г.
6. Абрамов В.Ф. «Организация земских учреждений и
их органов// Государство и право 1991г. №8
[1] Стр.268,
История государственного управления России, под ред. В.Г. Игнатова, М. 2003г.
[2]
Система государственного и муниципального управления , под ред. Е.Н. Чадаева,
Хабаровск 2004г.
[3]
Стр.86 И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов «Муниципальное право
России» М.2000г.
[4]
стр.89 И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов «Муниципальное право
России» М.2000г.
[5]
стр.40 Система государственного и муниципального управления , под ред. Е.Н.
Чадаева, Хабаровск 2004г.
[6]
стр.118 Хрестоматия по истории государственного управления в России с
древнейших времен до начала XX
века. Хабаровск 1999г.