В экономических условиях жизни нашего государства предприятия, названные теперь законодателем унитарными, играли весьма важную роль. На нее, безусловно, оказала влияние традиция, сформировавшаяся в советский период, когда в системе юридических лиц страны предприятия были единственно возможной организационно-правовой формой коммерческой деятельности. В новых рыночных условиях экономическая роль и, соответственно, правовое положение у предприятий стало существенно видоизменяться. Из основной формы юридических лиц унитарные предприятия превратились в одну из возможных разновидностей коммерческих организаций, замкнувших перечень допускаемых законодателем их организационно-правовых форм (п.2 ст.50 ГК РФ).

Приватизация быстро ликвидировала количественный приоритет государственных юридических лиц. По опубликованным данным, к 2003 году в стране осталось около 10 тыс. унитарных предприятий. Об изменении их роли свидетельствовало и гражданско-правовое регулирование. Достаточно сказать, что ГК посвятил этой разновидности коммерческих организаций всего три статьи (ст.ст.113-115), возложив бремя более детального регулирования на специальный закон.

Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" с полным основанием можно назвать долгожданным, поскольку процедура его разработки и принятия длилась 8 лет. Задержка в его принятии объяснялась разными причинами. Проект долго "лежал" в Государственной Думе, но что-то всегда мешало процессу его продвижения. К концу 2002 года политическая обстановка стала более благоприятной и закон, достаточно неожиданно для российской юридической общественности, был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и 14 ноября 2002 г. подписан Президентом России.

Нетерпеливое ожидание закона об унитарных предприятиях было вызвано, как представляется, в первую очередь необходимостью прояснить основное предназначение данной организационно-правовой формы юридических лиц в новых экономических условиях. Дело в том, что ГК, назвав признаки унитарного предприятия, определив возможные вещные права на закрепленное за ними имущество, не сформулировал цели деятельности данных юридических лиц. Вместе с тем целевая правоспособность этих организаций, устанавливаемая в соответствии с п.1 ст.49 ГК, могла предполагать целесообразность законодательной постановки общих задач. Действительно, вопрос о цели сохранения старой, созданной специально для иных исторических условий правовой формы оказался остро актуальным для российского законодателя. Практика функционирования унитарных предприятий в конце 90-х годов показала их экономическую неэффективность, поскольку расходы на их содержание значительно превышали получаемые доходы. По грубым подсчетам, доход федерального бюджета от каждого федерального унитарного предприятия составляет менее 50 тыс. рублей. Такие низкие экономические показатели вызвали яростные голоса в поддержку полной ликвидации этих "реликтов социализма".[1]

1. Общие положения о федеральных государственных унитарных предприятиях

1.1. Понятие и признаки федерального государственного унитарного предприятия

 Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.[2]

Термин "унитарное" (от лат. unitas - единство) означает единое, объединенное, составляющее одно целое.

В унитарном предприятии, образованном в соответствии с гражданским законодательством России, такое единство выражается в ряде признаков, характеризующих статус юридических лиц данного вида.

Во-первых, правовая природа унитарного предприятия не предполагает многообразия форм собственности, используемой при его создании - такое предприятие может быть создано на основе либо государственной (Российской Федерации, ее субъекта), либо муниципальной (муниципального образования) собственности (п. 1 ст. 113 ГК РФ, п. 1 ст. 3 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных образований, запрещено императивной нормой (п. 4 ст. 3  ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Во-вторых, унитарное предприятие может иметь только одного учредителя (ст. 8 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"), которому принадлежит на праве собственности имущество, закрепленное за таким предприятием.

В-третьих, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками предприятия (п. 1 ст. 113 ГК РФ, четвертый абзац п. 1 ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Поэтому единым и неделимым является и уставный фонд тех унитарных предприятий (государственных и муниципальных), в которых он создается. В казенных предприятиях уставный фонд вообще не формируется (ст. 12 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

В-четвертых, собственник имущества учрежденного им унитарного предприятия сохраняет в отношении этого имущества важнейшее вещное право - право собственности. Унитарному предприятию указанное имущество принадлежит на основании ограниченных вещных прав - права хозяйственного ведения или права оперативного управления (п. 2 ст. 113 ГК РФ, четвертый абзац п. 1 ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

В-пятых, только собственник определяет стратегию хозяйственного развития унитарного предприятия, согласовывает его важнейшие действия, контролирует целевое использование и сохранность закрепленного за предприятием имущества, осуществляет иные важнейшие правомочия, которые не могут быть переданы другим собственникам (ст. 20 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

В-шестых, текущей деятельностью унитарного предприятия руководит единоличный исполнительный орган, назначаемый собственником, полностью ему подотчетный и действующий в пределах своей компетенции на основе единоначалия. Это - руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор).

Образование иных исполнительных органов в унитарном предприятии ни ГК РФ, ни Законом не предусмотрено, допускается лишь создание совещательных органов (ст. 21 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Кроме того, унитарное предприятие является единственным видом коммерческих организаций, обладающих не общей, а специальной правоспособностью (см. ст. 3 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Все это отличает унитарное предприятие от других коммерческих организаций, в частности, хозяйственных товариществ и обществ, которые основаны на коллективных началах. Унитарное же предприятие не является корпорацией (т.е. объединением, союзом) лиц - субъектов права. О хозяйственных обществах.[3]

1.2. История становления государственного унитарного предприятия

Россия имеет достаточно большой исторический опыт использования подобных форм предприятий, не получивших в большинстве государств широкого распространения. Так, казенные заводы возникли в XVII в., наибольшее распространение получили с начала XVIII в. Они находились в ведении военного, морского, горного, удельного и других ведомств и служили для удовлетворения государственных, в первую очередь военных, потребностей. В 70-х гг. был поставлен вопрос о ликвидации казенных заводов в связи с их убыточностью, часть из них была передана частным лицам. В начале ХХ в. в военном ведомстве продолжали состоять такие казенные заводы, как Тульский, Ижевский и Сестрорецкий оружейные, Охтенский пороховой, Петербургский патронный, а также арсеналы; в морском ведомстве находились Обуховский и Ижорский заводы, судостроительные верфи; горному ведомству принадлежали Пермский, Златоустовский, Воткинский и другие заводы. В период первой мировой войны основные поставки для обеспечения вооруженных сил осуществляли именно эти предприятия. Унитарное предприятие в современном российском праве сохраняет основные черты государственных предприятий, существовавших до введения в действие Закона РСФСР от 25.12.1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (Ведомости РСФСР, 1990, N 30, ст. 418), а затем и части первой ГК РФ. Это - своеобразная переходная форма организации государственного и муниципального хозяйствования. В юридической литературе справедливо отмечается, что с точки зрения обычного хозяйственного оборота такая конструкция является несовершенной, поскольку участниками этого оборота должны являться собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом. В данном же случае в обороте участвуют лица, не обладающие всеми полномочиями по распоряжению имуществом в полном объеме, а полномочия собственника этого имущества, в свою очередь, ограничены законодательством.[4]

Действующее гражданское законодательство России рассматривает унитарные предприятия в качестве одной из возможных организационных форм деятельности коммерческих организаций. Законодатель отвел им последнее место в исчерпывающем перечне, помещенном в ст.50 Гражданского кодекса РФ. Так распорядилась российская история: из самой главной и наиболее распространенной формы юридических лиц государственные предприятия превратились в форму, замыкающую список коммерческих организаций. Такой поворот событий не случаен, его нельзя считать проявлением особенного пути развития имущественных отношений в нашей стране. История последовательных изменений юридических лиц, есть история "развития идеи соединства". Вот почему от форм с "элементами соединства" (университетов, академий, промышленных и торговых палат) они в естественном порядке восходят к формам "с высшей ступенью развития идеи соединства (товариществам)"[5].

Тенденцией развития унитарных предприятий в соответствии с Законом от 14 ноября 2002 г., а также с разрабатываемыми законодательными актами (в частности, проектом закона "О государственном и муниципальном имуществе") является их становление как организаций особого профиля, в развитии которых особо заинтересовано государство. Вполне понятно, что на нерентабельных производствах, с продукцией, реализуемой по низким ценам, а также на предприятиях оборонного комплекса особой прибыли получить будет нельзя, и, вполне понятно, ее получение нельзя будет рассматривать основной целью их деятельности. Одновременно трудно назвать данные структуры организациями некоммерческими, хотя общие черты с некоммерческими организациями, преследующими некие цели достижения общественных благ (ст.2 Закона "О некоммерческих организациях"), будут появляться у государственных предприятий, сохраняющихся на перспективу. Следовательно, унитарные предприятия нельзя отнести строго ни "к черным", ни "к белым". Они займут некое промежуточное положение, обладая серьезной спецификой своего правового статуса.

2. Правовой статус и правоспособность федеральных унитарных предприятий

2. 1. Правоспособность унитарных предприятий

Унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Данные правила, установленные в п.1 ст.3 Закона в развитие соответствующей нормы ГК РФ (см. абзац п.1 ст.49 ГК РФ), закрепляют специальную (уставную, целевую) правоспособность унитарного предприятия как коммерческой организации.

Специальная правоспособность предполагает, что обладающее такой правоспособностью юридическое лицо вправе осуществлять лишь те виды деятельности, которые прямо указаны в его учредительных документах и соответствуют установленным в этих документах предмету и целям деятельности данного юридического лица. Поэтому п.3 ст.9 Закона к числу сведений, которые в обязательном порядке должны быть указаны в уставе любого унитарного предприятия (основанного как на праве хозяйственного ведения, так и на праве оперативного управления), относит, в частности, цели, предмет и виды деятельности унитарного предприятия.

Объем специальной правоспособности конкретного унитарного предприятия определяется в его уставе при создании предприятия в соответствии с целями, определенными учредителем. В дальнейшем возможно изменение объема уставной правоспособности унитарного предприятия путем внесения соответствующих изменений в его устав решением органа, уполномоченного утверждать устав данного предприятия.

При разрешении споров необходимо учитывать, что коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных организаций, предусмотренных законом, наделены общей правоспособностью (статья 49 ГК РФ) и могут осуществлять любые виды предпринимательской деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких коммерческих организаций не содержится исчерпывающий (законченный) перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься.

В связи с этим при разрешении споров следует учитывать, что коммерческой организации, в учредительных документах которой не содержится указанный выше перечень, не может быть отказано в выдаче лицензии на занятие соответствующим видом деятельности только на том основании, что соответствующий вид деятельности не предусмотрен ее учредительными документами.

Унитарные предприятия, а также другие коммерческие организации, в отношении которых законом предусмотрена специальная правоспособность (банки, страховые организации и некоторые другие), не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Такие сделки являются ничтожными на основании статьи 168 ГК РФ.

Сделки, совершенные иными коммерческими организациями, в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в их учредительных документах, могут быть признаны судом недействительными в случаях, предусмотренных статьей 173 ГК РФ[6].

Это отличает унитарное предприятие от большинства других коммерческих организаций, обладающих не специальной, а общей (универсальной) гражданской правоспособностью. Общая правоспособность предполагает, что обладающая ею коммерческая организация вправе осуществлять любые виды хозяйственной и иной деятельности, иметь любые гражданские права и нести все обязанности, связанные с осуществлением этой деятельности.

Поскольку ГК РФ (ст.49) и Закон (п.1 ст.3) устанавливают принцип специальной правоспособности унитарного предприятия, действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. Поэтому в случаях, когда действия предприятия, в т.ч. осуществленные в порядке требований п.2 ст.295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст.168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием.[7]

Для осуществления некоторых видов деятельности, указанных в законодательстве, недостаточно только факта государственной регистрации унитарного предприятия. Прежде чем приступить к практическому осуществлению видов деятельности, являющихся лицензируемыми, такое предприятие должно получить соответствующую лицензию (специальное разрешение) в уполномоченном на ведение лицензионной деятельности органе.

В настоящее время виды деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, определяются в соответствии со ст.17 ФЗ от 8.08.2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" (СЗ РФ, 2001, N 33, ч. I, ст.3430; 2002, N 11, ст.1020; N 12, ст.1093). Виды деятельности, не включенные в перечень, установленный указанной статьей, осуществляются со дня вступления в силу названного Федерального закона без лицензий.

Конкретные правила и порядок лицензирования отдельных видов деятельности определяются в федеральных законах и подзаконных правовых актах, действующих в соответствующих сферах. Указанные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Лицензия является специальным разрешением на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданным лицензирующим органом хозяйствующему субъекту. Вид деятельности, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться только получившим ее лицом. Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но, по общему правилу, не может быть менее пяти лет. Срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата путем переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Положениями о лицензировании отдельных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии.

Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории России. Однако если деятельность унитарного предприятия осуществляется его филиалами и другими обособленными структурными подразделениями на территориях различных субъектов Российской Федерации, то важно помнить следующее правило: деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации, но при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.

2.2.  Правовой статус унитарного предприятия

Правовой статус унитарного предприятия определяется следующими характеристиками.

Статус унитарного предприятия как субъекта права может быть предоставлен только государственному и муниципальному предприятию (ч. 3 п. 1 ГК РФ). Существовавшие до первого июля 1999 г. индивидуальные (семейные) частные предприятия, а также предприятия, созданные хозяйственными обществами и товариществами, общественными и религиозными организациями, объединениями, благотворительными фондами, и другие не находящиеся в государственной собственности предприятия, о которых говорится в п. 5 ст. 6 Федерального закона "О введении в действие ч. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации" от 08.12.84 г., преобразованы в хозяйственные товарищества, общества или производственные кооперативы либо ликвидированы.

В фирменном наименовании должно содержаться указание на собственника имущества унитарного предприятия, "Федеральное унитарное предприятие".

Все имущество унитарного предприятия, в том числе объекты социального назначения, является неделимым, не подлежащим распределению по вкладам и иным индивидуализированным частям (долям, паям) между отдельными лицами, в том числе работниками предприятия.

Собственниками имущества, закрепленного за государственными, соответственно является Российская Федерация. Унитарное предприятие наделяется правом хозяйственного ведения или правом оперативного управления на данное имущество. Как следствие этого различаются две разновидности унитарного предприятия: унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК РФ), и унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (ст. 115 ГК РФ).

В зависимости от вида предприятия вместо права полного хозяйственного ведения стало действовать право хозяйственного ведения или право оперативного управления на закрепленное собственником за предприятиями имущество.

Устанавливается принцип специальной правоспособности унитарного предприятия, что должно быть прямо отражено в его уставе (ч. 2 п. 1 ГК РФ). Закрепляется принцип единоначалия в управлении унитарным предприятием. Единственным органом унитарного предприятия признается руководитель, назначаемый собственником или уполномоченным им органом, которым он и подотчетен.

Предусматривается принцип раздельной ответственности по обязательствам унитарного предприятия и собственника имущества. При этом унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника. Собственник же в указанных в ГК РФ случаях может привлекаться к ответственности по обязательствам предприятия. Ответственность унитарного предприятия распространяется на все закрепленное за ним собственником имущество.

2.3. Управление имуществом унитарных предприятий

В России в настоящее время насчитывается, по разным оценкам, от 9800 до 13786 федеральных государственных унитарных предприятий. В большинстве случаев они управляются собственниками недостаточно эффективно, их удельный вес в экономике страны невелик. Поэтому в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. N 1024 (СЗ РФ, 1999, N 39, ст.4626) отмечается, что усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. В отношении федеральных государственных унитарных предприятий признано необходимым определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм. При принятии приватизационных решений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и перспективное развитие приватизируемого предприятия.

От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.1 ст.2 Закона).

Под органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов следует понимать прежде всего соответствующие органы исполнительной власти, хотя ГК РФ и Закон не исключают возможности реализации соответствующих правомочий также представительными органами государственной власти.

На уровне Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия в соответствии со своей компетенцией осуществляют прежде всего Правительство РФ, Минимущество РФ, отраслевые федеральные органы исполнительной власти. Среди правовых актов, определяющих статус указанных органов, следует назвать прежде всего Конституцию РФ, ФКЗ от 17.12.1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 51, ст.5712; 1998, N 1, ст.1). Отдельные вопросы правомочий Правительства РФ решаются в федеральных законах, постановлениях Правительства РФ. Основы правового положения Минимущества РФ и отраслевых федеральных органов исполнительной власти установлены в положениях об этих органах (см., например, Положение о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3.06.2002 г. N 377. - СЗ РФ, 2002, N 23, ст.2178). Постановлениями Правительства РФ Минимуществу РФ и отраслевым федеральным органам исполнительной власти могут предоставляться и другие правомочия. В некоторых случаях правомочия федеральных органов исполнительной власти могут быть предусмотрены федеральными законами (см., например, ФЗ от 25.08.1995 г. "О федеральном железнодорожном транспорте". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст.3505).

Правительство РФ может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности не только федеральным органам исполнительной власти, но и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, определенном Федеративным договором и законами Российской Федерации. Поэтому при рассмотрении споров арбитражными судами необходимо устанавливать, были ли делегированы Правительством РФ его полномочия по распоряжению федеральным имуществом конкретному федеральному органу исполнительной власти либо органам исполнительной власти субъектов Федерации (п.4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.02.1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

На уровне субъектов Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять органы исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации. Компетенция соответствующих органов определяется на основе Конституции РФ конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, другими актами регионального законодательства.

На муниципальном уровне права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. К органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с ФЗ от 28.08.1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст.3506; 1996, N 17, ст.1917; N 49, ст.5500; 1997, N 12, ст.1378; 2000, N 32, ст.3330; 2002, N 12, ст.1093), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

Данная норма четвертого абзаца п.1 ст.2 Закона дословно повторяет норму о неделимости имущества унитарного предприятия, ранее установленную в п.1 ст.113 ГК РФ, а также называет два вида ограниченных вещных прав, на которых имущество может принадлежать унитарному предприятию.

В соответствии со ст.216 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к числу вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Такие вещные права защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном ст.305 ГК РФ. Лицо, владеющее имуществом на любом из указанных вещных прав, в сфере защиты вещных прав обладает правами, предусмотренными ст.301-304 ГК РФ, и вправе защищать свое владение также против собственника. Например, согласно п.12 Обзора практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав (приложение к информационному письму Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.04.1997 г. N 13. - Вестник ВАС РФ, 1997, N 7) обладатель права хозяйственного ведения может, как и собственник, предъявить иск о признании своего права на имущество. Позднее Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ указал на то, что государственные и муниципальные предприятия пользуются всеми правами, предоставленными законом собственнику, на судебную защиту закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления имущества, включая право на предъявление виндикационного и негаторного исков, в т.ч. и в отношении собственника указанного имущества (п.6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.02.1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

На праве хозяйственного ведения имущество может принадлежать только федеральному государственному предприятию, государственному предприятию субъекта Российской Федерации, муниципальному предприятию (ст.294 ГК РФ, п.2 ст.2 Закона). Поэтому, например, исковые требования хозяйственных товариществ и обществ о признании за ними права хозяйственного ведения на имущество не могут быть удовлетворены (п.13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.02.1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

Право хозяйственного ведения включает права унитарного предприятия по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом, но в пределах, предусмотренных ГК РФ. Такое предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (см. ст.294, 295 ГК РФ).

Например, согласно п.3 ст.18 Закона движимым и недвижимым имуществом предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определенны его уставом. Пункт 4 ст.18 Закона вводит дополнительные ограничения самостоятельности унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, - оно не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Характер и пределы правомочий унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, определяемые ст.294, 295 ГК РФ, не могут быть изменены договором между таким предприятием и собственником его имущества. Условия подобных договоров являются ничтожными (см. п.39 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". - Вестник ВАС РФ, 1996, N 9).

Права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определены в ст.295 ГК РФ, ст.20 Закона. Судебная практика учитывает, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим таким предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованиям указанных предприятий должны признаваться недействительными (см. п.40 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1.07.1996 г. N 6/8).

Среди коммерческих организаций на праве оперативного управления имущество может принадлежать только федеральному казенному предприятию, казенному предприятию субъекта Российской Федерации, муниципальному казенному предприятию (п.2 ст.2 Закона).

Право оперативного управления по сравнению с правом хозяйственного ведения по своему объему является более ограниченным. Оно включает права унитарного предприятия по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом, но лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности предприятия, заданиями собственника и назначением имущества. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества (органы, дающие такое согласие, определены в п.1 ст.19 Закона). Указанное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию (работы, услуги), однако изъятия из этого правила могут быть установлены законами и иными правовыми актами. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества (см. ст.296, 297 ГК РФ, ст.19 Закона).

От права хозяйственного ведения право оперативного управления отличается также тем, что собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, вправе во внесудебном (административном) порядке изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (см. п.2 ст.296 ГК РФ, п.2 ст.20 Закона). При этом судебная практика ориентирована на то, что при рассмотрении дел по заявлениям казенных предприятий о признании недействительными актов уполномоченных собственниками органов об изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим таким предприятиям на праве оперативного управления, следует исходить из того, что бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с п.2 ст.296 ГК РФ основаниями для изъятия или иного распоряжения имуществом, возлагается на соответствующий уполномоченный собственником орган (см. п.41 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1.07.1996 г. N 6/8).

Права собственника в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении, установлены в ст.296, 297 ГК РФ, ст.20 Закона).

При недостаточности имущества казенного предприятия субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник (п.5 ст.115 ГК РФ, п.3 ст.7 Закона). Поскольку интересы кредиторов казенного предприятия гарантирует его собственник, в казенных предприятиях не образуется уставный фонд (п.5 ст.12 Закона). Это также отличает казенные предприятия от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. При недостаточности имущества последних по их обязательствам собственник отвечает субсидиарно лишь в случаях, когда банкротство государственного или муниципального предприятия вызвано собственником (см. п.2 ст.7 Закона).

На практике целесообразно иметь в виду, что ограничения прав унитарных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом установлены в императивных нормах. В связи с этим Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ установил, что при разрешении споров, связанных с осуществлением унитарными предприятиями права хозяйственного ведения или оперативного управления, следует учитывать установленные ст.295 и 296 ГК РФ ограничения прав предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Сделки, совершенные такими предприятиями по отчуждению имущества вопреки названным ограничениям, являются недействительными как ничтожные (п.7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.02.1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

Со дня вступления Закона в силу унитарным предприятиям запрещается создавать дочерние предприятия в качестве юридических лиц. Данное правило, установленное в пятом абзаце п.1 ст.2 Закона, имеет общее значение для всех унитарных предприятий - основанных как на праве хозяйственного ведения, так и на праве оперативного управления. В соответствии с п.3 ст.37 Закона ранее созданные унитарными предприятиями дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение шести месяцев со дня вступления в силу Закона.

Напомним, что до введения в действие Закона п.2 ст.48 и п.7 ст.114 ГК РФ допускали возможность создания унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения, дочерних предприятий. Пунктом 1 ст.38 Закона в указанные статьи ГК РФ внесены изменения, исключающие правовые основания для образования унитарными предприятиями дочерних предприятий. Указанные новеллы создают правовое обеспечение тенденции к сокращению количества унитарных предприятий в Российской Федерации.

Важнейшим признаком унитарного предприятия как юридического лица является способность выступать в гражданском обороте (быть его участником) от своего имени - приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (имеются в виду суды общей юрисдикции, арбитражные и третейские суды).

Еще один существенный признак унитарного предприятия как юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность (см. ст.48 ГК РФ). В Законе правилам об ответственности такого предприятия посвящена отдельная статья (см. ст.7 Закона).

Традиционным признаком унитарного предприятия, как и любого другого юридического лица, является его организационное единство. Наличие данного признака у этого вида коммерческих организаций подтверждает ст.48 ГК РФ, наделяющая характеристикой "организация" любое юридическое лицо. Целостность, организационное единство унитарного предприятия подразумевает, что оно имеет устойчивую структуру и постоянно действующий исполнительный орган, обладающий собственной компетенцией и действующий на основе единоначалия. Указанный орган осуществляет внутреннюю организационную и исполнительно-распорядительную деятельность и представляет унитарное предприятие (действует от его имени) во внешних отношениях по горизонтали и вертикали (с контрагентами, государственными, муниципальными и другими органами).

Организационное единство унитарного предприятия основывается на законодательстве (п.1 ст.48 ГК РФ; гл.IV Закона) и находит конкретное выражение в уставе (см. ст.9 Закона).

Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс. Самостоятельность бухгалтерского баланса заключается в том, что он отражает денежную стоимость всего имущества, которым владеет унитарное предприятие, в динамике. В отличие, например, от баланса, который могут иметь некоторые структурные подразделения (например, филиалы), самостоятельный (завершенный, всеобъемлющий) баланс юридического лица отражает все поступления, активы, пассивы, а также затраты, многие из которых могут не учитываться в балансе структурного подразделения[8].

3. Виды федеральных государственных унитарных предприятий и их ответственность

В соответствии с п.2 ст.2 Закона в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды федеральных государственных унитарных предприятий:

унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения - федеральное государственное предприятие.

унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие.

3.1. Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения

При создании унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, действует иное правило. Согласно подп."г" п.1 ст.114 Конституции РФ и п.15 Постановления о разграничении собственности, управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ, осуществляет Правительство РФ. Оно может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном федеративным договором и законами России.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 (с изменениями и дополнениями) "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" (далее - Постановление о делегировании полномочий) решения о создании и ликвидации относящихся к федеральной собственности государственных предприятий принимаются Правительством РФ на основании совместного представления Госкомимущества РФ, Минэкономики РФ и федерального органа исполнительной власти (на последний в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли). Решения о создании и ликвидации федеральных предприятий подлежат согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых размещаются предприятия, по вопросам, требующим такого согласования в соответствии с законодательством России (п.1 Постановления о делегировании полномочий). Пункт 3 того же постановления определяет, когда создание федерального предприятия финансируется за счет средств федерального бюджета.

3.2. Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления

Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, согласно п.1 ст.115 ГК РФ, могут быть созданы только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако в литературе встречается мнение о том, что указанное юридическое лицо может быть создано и на базе собственности субъекта РФ или муниципальной собственности. Наличие такой позиции можно объяснить некоторыми недостаточно четкими формулировками норм Гражданского кодекса. Так, в соответствии с п.2 ст.113 ГК РФ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Анализируя текст указанной нормы, действительно можно сделать вывод о возможности создания предприятия, основанного на праве оперативного управления, на базе собственности субъектов РФ или муниципальных образований. Лишь в дальнейшем законодатель четко указывает на то, что унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, может быть образовано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и называется оно "федеральное казенное предприятие". Посредством данного наименования законодатель лишний раз подчеркнул, что в гражданском обороте не предполагается существование казенных предприятий, основанных на базе имущества субъектов РФ или муниципальных образований. Учитывая изложенное, упомянутую точку зрения следует признать ошибочной.

Термин "казенное предприятие" не является новым для современного законодательства. Впервые он был использован в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий". Названным указом предусматривалось создание казенных заводов (фабрик и хозяйств) на базе ограниченного числа ликвидируемых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними всего имущества ликвидируемых предприятий. При этом казенное предприятие являлось правопреемником ликвидированного государственного предприятия. Вместе с тем, согласно ГК РСФСР 1964 г., при ликвидации юридического лица исключалась возможность перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства. Данное правило вошло и в ГК РФ. Но, хотя в Гражданском кодексе РФ используется термин "казенное предприятие", законодатель предполагает иную правовую конструкцию юридического лица, нежели та, которая имелась в виду в Указе N 1003.

Решение о создании казенного предприятия принимает Правительство РФ, оно же утверждает устав. При этом предполагается возможность создания юридического лица как вновь, так и путем реорганизации действующего федерального государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

Новым в ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" является то, что они расширяют возможности создания унитарных предприятий на праве оперативного управления. До введения в действие ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" на праве оперативного управления могли быть основаны лишь те коммерческие организации (унитарные предприятия), которые создавались на базе федеральной собственности (федеральные казенные предприятия). С вступлением ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в силу ст.115 ГК РФ, ранее устанавливавшая эти правила, изложена в новой редакции, согласно которой унитарное предприятие на праве оперативного управления (казенное предприятие) может быть создано на базе государственного или муниципального имущества (ст.38 Закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Так, на базе ликвидированных государственных предприятий образованы казенные предприятия военной торговли. В соответствии с нормами действующего законодательства созданные таким образом юридические лица не вправе выступать в качестве субъектов гражданского оборота. Это означает, что все заключенные ими договоры являются недействительными. Однако практика по этому пути не идет.

Наряду с ГК РФ к казенным предприятиям применяются не противоречащие Гражданскому кодексу нормы Указа N 1003, Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного завода), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия, Порядка планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)[9].

4. Ответственность федерального государственного унитарного предприятия

4.1. Развитие науки и правовых положений об ответственности государственного унитарного предприятия

В 60-70-е годы многие авторитетные ученые на основании ст.33 ГК РСФСР 1964 г. утверждали, что учреждение во всех случаях, даже тогда, когда ему выделяются дополнительные средства из бюджета на покрытие задолженности, является самостоятельным субъектом ответственности. Тем самым отрицалась возможность казны быть субъектом субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения при нехватке у последнего денежных средств для самостоятельного их погашения.

И только в ст.120 ГК РФ, по сути воспроизводящей некоторые нормы закона "О собственности в РСФСР", появились положения, согласно которым учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Особенностью и следствием ограниченного характера предоставленных им прав участия в имущественном обороте является такой механизм ответственности учреждений, имущество которых "забронировано" от взыскания. Предел взыскания - норматив оборотных средств, как сказали бы советские цивилисты[10].

Исторически, именно "в применении к непосредственному оперативному управлению оборотными средствами проявлялась... самостоятельная ответственность за все хозяйственные операции... В отличие от основных средств на оборотные средства может быть обращено взыскание кредиторов, что также составляет особенность правового режима оборотных средств". Но поскольку тогда отсутствовала четкая классификация и соответствие бухгалтерских терминов и экономической (юридической) сущности имущества, относимого к основным и оборотным фондам, А.В. Венедиктов предлагал следующий подход: "если имущество подпадает под перечень видов имущества, забронированного от взыскания кредиторов, на него нельзя обратить взыскание, хотя бы оно и значилось по балансу в числе оборотных средств"[11].

Современная теория и практика свидетельствуют о наличии сложных вопросов в рассматриваемой проблематике. Назовем лишь некоторые: в практике судов общей юрисдикции по искам о выделении средств из федерального бюджета "существует закономерность, состоящая в том, что такие иски удовлетворяются, и суды обращают взыскание на бюджетные средства, предназначенные федеральным законом о федеральном бюджете на иные, не менее значимые цели"; "через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет, как его доходную часть, так и расходную, это касается исков о взыскании из государственного бюджета средств, которые в государственном бюджете не заложены"[12].

В силу этого все чаще возникают идеи о необходимости лимитирования государственных расходов, которые не всегда в полной мере учитывают интересы кредиторов.  Комягин Д. на основании исследования введенных постановлением Правительства РФ от 10 декабря 1999 г. N 1377 понятий "санкционированной" и "несанкционированной" кредиторской задолженности бюджета полагает, что в настоящее время единственным существующим механизмом ограничения роста такой задолженности является учет бюджетных обязательств органами федерального казначейства, предполагающий проверку договоров на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. Он считает, что такой учет не имеет гражданско-правового значения: учет бюджетных обязательств не является государственной регистрацией договоров, из которых они вытекают, и не ведет к признанию таких договоров ничтожными[13].

Так, по мнению С. Алехиной, в силу того, что "свои права по владению, пользованию и распоряжению учреждение осуществляет в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника... и назначением имущества... любая сделка, совершаемая учреждением, должна быть профинансирована собственником"[14].

Понятны такие очевидные с точки зрения государства желания - увидеть нормальное функционирование своей системы и застраховаться от излишних потерь. Ведь в противном случае при обращении третьих лиц с исками именно бюджет будет отвечать за "несанкционированные" с точки зрения бюджетного законодательства сделки учреждения; государству придется в уже принятом бюджете "перекраивать" статьи, выискивая средства, а судам идти на компромисс, обращая взыскание на бюджетные средства, предназначенные федеральным законом на иные, менее значимые цели.

Возможен и другой вариант, который сейчас реализуется на практике, когда недофинансируемые бюджетные организации обращаются с исками о выделении им средств. Но беда еще и в том, что, во-первых, все большее усечение правосубъектности учреждений снижает интерес третьих лиц к работе с такими субъектами права, ставит их в неравные условия особенно в отношении тех субъектов оборота, которые являются стороной публичных договоров (энерго-газоснабжающих организаций) и просто не могут отказаться от заключения сделок с бюджетными организациями. Во-вторых, сами недофинансируемые учреждения в нашей реальной ситуации фактически должны закрываться, не дождавшись финансирования, или продолжать существовать, заключая заведомо недействительные сделки. Очевидно, контроль за тем, какими средствами (полученными от разрешенной деятельности или бюджетными) располагает учреждение, заключая сделку, и располагает ли вообще, не может и не должен быть возложен на других участников оборота. А такая практика уже имеется, например, в судах первой инстанции, при рассмотрении вопросов ответственности (взыскание штрафных санкций) государства и учреждений-ответчиков: на истцов возлагается в зависимости от наличия у учреждения денежных средств, источником которых является бюджет или собственная предпринимательская деятельность, определение размера ответственности каждого из ответчиков. В одном споре представители государства-собственника ссылались на то, что сделка, заключенная учреждением, ничтожна в силу ст.168 ГК РФ, так как, согласно гл.24 Бюджетного кодекса РФ, не принималось решение о санкционировании расходов. О том, что такие подходы неверны, указывает практика отмены таких решений вышестоящими судебными инстанциями.

Приоритет охраны прав бюджета наиболее ярко проявляется именно в арбитражной и судебной практике. Первый круг вопросов возникает в связи с позицией судов о доказательственной стороне дел. Сущность субсидиарной ответственности заключается в том, что обращение к дополнительному должнику возможно только после предъявления такого же требования к первоначальному должнику, в случае отсутствия у последнего денежных средств для расчета с истцом. За казенные предприятия до принятия ГК РФ в соответствии с п.1.5 Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 908, казна в субсидиарном порядке отвечала по их обязательствам при недостаточности у последних денежных средств для самостоятельного исполнения взятых ими обязательств[15].

Поэтому суды обстоятельно исследуют следующие вопросы:

выделялись ли Минфином РФ (или иным распорядителем бюджетных средств) в соответствующем финансовом году денежные средства для выполнения учреждением своей деятельности (если денежные средства из бюджета на оплату коммунальных (или иных) услуг учреждению не поступали, это свидетельствует о недостаточности этих средств и является основанием для взыскания долга с собственника имущества в лице его финансового органа); какими средствами располагало учреждение;

каковы были источники финансирования;

достаточно ли было этих средств для расчетов с истцом (иными поставщиками);

как эти средства были распределены самим учреждением;

заключался ли договор о финансировании (предусматривалось ли его условиями самофинансирование;

какую часть в общей структуре расходов составляют бюджетные средства.

Только с учетом полученных доказательств суд решает вопрос о том, кто должен оплатить задолженность за поставленную продукцию (работы, услуги).

Следующий круг вопросов касается оценки арбитражными судами наличия оснований для привлечения к субсидиарной ответственности государства по долгам созданного им учреждения в случае, когда оно осуществляет самостоятельную предпринимательскую деятельность. (Например, в уставе образовательного учреждения закреплено, что финансирование его деятельности помимо бюджетных средств и взносов учредителя осуществляется за счет средств, получаемых: от платной образовательной деятельности, сдачи в аренду основных фондов и имущества, торговли покупными товарами и оборудованием и т. п.).

Как известно, большинство публичных собственников не в состоянии финансировать или иным образом материально обеспечивать деятельность своих учреждений, поэтому таких дел возникает все больше, и во многом они связаны с вопросом о природе права "самостоятельного распоряжения" доходами, полученными от самостоятельной деятельности.

При этом ВАС РФ исходит из того, что у учреждения могли быть денежные средства, полученные от предпринимательской деятельности, которые оно могло направить на погашение долга (такую трактовку дает п.2 ст.298 ГК РФ). Именно "денежные средства", так как позиция Высшего Арбитражного Суда, закрепленная в информационном письме Президиума ВАС РФ от 14 июля 1999 г. N 45, сводится к тому, что в соответствии со ст.120 ГК РФ в случае недостаточности денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете. Кроме того, по своему характеру субсидиарная ответственность (например, в том виде, в каком она предусмотрена для поручительства как по действующему законодательству, так и ранее*(33) не связана с наличием или отсутствием у должника иного имущества, кроме денежных средств.

Таким образом, выделение на отдельный баланс имущества и доходов само по себе не является достаточным и необходимым механизмом разграничения частного и государственного "кармана". Еще А.В. Венедиктов отмечал, что "бухгалтеры не могут толком определить, что такое самостоятельный баланс как признак полного хозрасчета". Недостаточно четко отработан этот механизм и в Бюджетном кодексе РФ (а именно в ст.42, 161, посвященных бюджетному учреждению), где прямо закреплено, что в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и вследствие осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.

В соответствии с этими нормами Бюджетного кодекса РФ было принято Указание ЦБ РФ от 18 июня 1999 г. N 579-У, определяющее единый балансовый счет N 40503, на котором организациям, финансируемым из федерального бюджета, открывается счет с отличительным признаком 2 для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, с разрешения соответствующего органа федерального казначейства. Этот документ предписывал закрыть счета учреждений, открытые до введения Указания в действие. Данное решение уже вызвало споры и было предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ, который, однако, признал, что установление правила о получении разрешения органов федерального казначейства на открытие такого счета вытекает из контрольных полномочий государства, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения (п.2 ст.120 ГК РФ), а также из положений ст.42, 161 Бюджетного кодекса РФ, определяющих состав сметы расходов и доходов бюджетного учреждения и полномочия федерального казначейства, и не вторгается в сферу полномочий образовательного учреждения по самостоятельному распоряжению доходами от предпринимательской деятельности. Но, по существу, это Указание санкционирует перевод денежных потоков, самостоятельно зарабатываемых учреждением, под государственный контроль (что подтверждается п.1.1 Указания, где оговорено, что такие счета открываются, как правило, в том же учреждении Банка России или кредитной организации, где учреждению открыт счет по учету средств федерального бюджета, а, согласно п.1.2, 1.4, срок действия договора банковского счета ограничивается сроком действия разрешения федерального казначейства).

Следовательно, нет механизма для разрешения ситуаций, когда нефинансируемое по вине собственника учреждение, ведущее самостоятельную деятельность и использующее свои фонды для ведения как основной, так и дополнительной (предпринимательской) деятельности, привлекается по иску кредитора к ответственности и не может использовать отсылку к дополнительной ответственности государства в силу того, что оно могло бы и само рассчитаться с кредитором собственными средствами. Тем самым подвергается коррозии сам принцип отношений учреждения и государства, ведь учреждение по своей природе не должно заниматься самофинансированием.

Многие юристы сожалеют о том, что в ГК РФ не оговорен минимальный объем финансирования учреждения собственником. Применительно к той деятельности, для которой учреждения предназначены, такая "организационно-правовая форма... оказывается оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности".

Имеет особенности и сам момент обращения к государству как ответчику по долгам учреждения, обладающего иными, кроме бюджетных, источниками доходов. М.И. Брагинский и К.Б. Ярошенко высказали мнение о том, что дополнительным по отношению к денежным средствам объектом взыскания должны быть и "доходы от различной деятельности учреждений, а также приобретенное за счет этих доходов имущество"[16]. Для наступления ответственности казны в соответствии с этой точкой зрения, отличающейся от позиции В.В. Витрянского, недостаточно установления факта отсутствия денежных средств на текущем счете учреждения; необходимо еще отсутствие или недостаточность иных доходов и приобретенного на них имущества. Изложенный подход также ведет к ограничению возможности учреждений использовать доходы "по своему усмотрению", продекларированной в ГК РФ, а следовательно, лишает учреждения стимула к ведению самостоятельной доходной деятельности.

На данный момент суды все же осознают неустойчивое положение учреждений и, не особенно разбираясь в природе титула "самостоятельного распоряжения".

Ввиду того, что объем бюджетных средств, выделяемых на гражданско-правовые цели, ограничен законом о бюджете на текущий год, необходимо специальное законодательное регулирование субсидиарной ответственности казны по обязательствам учреждений. При этом в первую очередь надо исходить из положений ст.1, 115, 120, 124, 309 ГК РФ и интересов кредиторов, поскольку гражданско-правовые отношения являются первичными. Нужно четко определить на уровне ГК РФ понятие "права самостоятельного распоряжения", которое, если признать его "правом хозяйственного ведения", не будет приводить к расширению дополнительной ответственности учредителей-собственников, напротив, расширится база ответственности учреждения: сюда войдут не только денежные средства, но и имущество, приобретенное на самостоятельно заработанные деньги. Но в этом случае и государство не должно иметь прав на использование данных средств и доходов, как это происходит сейчас, когда предполагается, что таковые идут на исполнение обязательств государства перед учреждением (финансирование основной деятельности).

Арбитражный суд нередко отказывает кредиторам во взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами (ст.395 ГК РФ) и штрафной неустойки по основанию ст.401 ГК РФ, так как просрочка уплаты основного долга была вызвана недостаточным финансированием соответствующего министерства из федерального бюджета, а значит, отсутствовала вина учреждения за ненадлежащее финансирование из федерального бюджета.

4.2. Современное состояние законодательства РФ регулирующего ответственность федерального государственного унитарного предприятия

Юридическое лицо является образованием, которое создается для ограничения имущественных рисков его учредителя (учредителей) размерами переданного такому юридическому лицу (закрепленного за ним) имущества. В процессе хозяйственной деятельности юридическое лицо может как увеличить имущественную базу, первоначально сформированную его учредителем (учредителями), и в итоге увеличить активы своих учредителей, так и лишиться части либо всего имущества, с которым оно вступило в экономический оборот. Это также отразится на активах его учредителей, правда, отрицательным образом.

Однако для всех третьих лиц юридическое лицо является самостоятельным субъектом гражданского права, отдельным от личности его учредителей. Согласно п. 1 ст. 48 ГК РФ одним из признаков юридического лица является обособленность его имущества от имущества учредителя (учредителей). На этом основании юридическое лицо, во-первых, несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, как переданным юридическому лицу учредителем (учредителями), так и приобретенным в процессе хозяйственной деятельности, а во-вторых, не отвечает по обязательствам своего учредителя (учредителей) (п. 1, 3 ст. 56 ГК РФ). Данное правило в полной мере распространяется и на такую разновидность коммерческих организаций, как унитарные предприятия, что, помимо п. 1 ст. 7 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", предусмотрено также п. 5 ст. 113 ГК РФ. При этом следует иметь в виду, что на основании указанных норм полную имущественную ответственность по своим обязательствам несут как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, так и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления.

На этом основании п. 1.6 Примерного устава предусматривает, что в уставы таких предприятий должно быть включено положение, согласно которому унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, но не несет ответственности по обязательствам государства и его органов, а государство и его органы не несут ответственности по обязательствам унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Поскольку филиалы и представительства не имеют статуса юридических лиц, а являются обособленными подразделениями создавшего их унитарного предприятия и осуществляют свою деятельность от его имени, постольку ответственность унитарного предприятия по своим обязательствам предполагает в том числе и его ответственность за деятельность созданных филиалов и представительств (п. 4 ст. 5 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

 Пункт 2 ст. 7 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определяет пределы ответственности собственника имущества по обязательствам унитарного предприятия. При определении сферы действия данного пункта необходимо воспользоваться приемами систематического толкования и проанализировать п. 2 ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Из проведенного анализа можно сделать вывод, что в п. 2 ст. 7 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" речь идет только об основанных на праве хозяйственного ведения федеральных государственных предприятиях, государственных предприятиях субъектов Российской Федерации и муниципальных предприятиях.

В качестве общего правила п. 2 ст. 7 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предусматривает, что собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам такого предприятия. Однако собственник имущества унитарного предприятия (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) в лице своих уполномоченных органов, перечисленных в п. 1 ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", имеет властные и распорядительные полномочия в отношении такого унитарного предприятия. Это может неблагоприятно отразиться на результатах хозяйственной деятельности такого предприятия, а в конечном итоге - на интересах кредиторов унитарного предприятия. В связи с этим предусмотрено, что в случае, когда несостоятельность (банкротство) унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, вызвана собственником его имущества, последний может быть привлечен к субсидиарной ответственности по обязательствам унитарного предприятия при недостаточности имущества последнего. В данной части ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" воспроизводит положение п. 7 ст. 114 ГК РФ.

Под несостоятельностью (банкротством) унитарного предприятия понимается признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей (ст. 2 ФЗ от 26.10.2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)". - СЗ РФ, 2002, N 43, ст. 4190). В случае возникновения признаков банкротства на основании ст. 30 названного Федерального закона руководитель унитарного предприятия обязан направить собственнику имущества такого предприятия сведения о наличии признаков банкротства.

Собственник имущества унитарного предприятия обязан принимать своевременные меры по предупреждению банкротства унитарных предприятий. В частности, в целях предупреждения банкротства унитарного предприятия собственник его имущества до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании предприятия банкротом принимает меры, направленные на восстановление платежеспособности должника. В соответствии со ст. 31 указанного Федерального закона собственник имущества унитарного предприятия в рамках мер по предупреждению банкротства может предоставить унитарному предприятию финансовую помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления его платежеспособности (т.н. досудебная санация).

В случае, когда собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не принял мер, предусмотренных законодательством, либо такие меры не привели к восстановлению платежеспособности должника, на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам унитарного предприятия. При этом до предъявления требований к собственнику имущества унитарного предприятия, который несет ответственность дополнительно к ответственности унитарного предприятия, кредитор должен предъявить требование к основному должнику - унитарному предприятию. Если унитарное предприятие-должник отказалось удовлетворить требование кредитора, либо не ответило в разумный срок на предъявленное кредитором требование, либо имущества унитарного предприятия недостаточно для удовлетворения предъявленных кредиторами требований, то к субсидиарной ответственности может быть привлечен собственник имущества унитарного предприятия (см. п. 3 ст. 56, п. 1 ст. 399 ГК РФ), к которому и предъявляются соответствующие требования (иски).

Ответчиками по таким делам будут учредившие унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Как разъяснено в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (Вестник ВАС РФ, 1996, N 9), предъявление кредитором иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, осуществляющему права собственника имущества унитарного предприятия , не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

Необходимо иметь в виду, что предусмотренная ст. 7 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" субсидиарная ответственность собственника имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, наступает не в любом случае (второе предложение п. 2 ст. 7 говорит о том, что субсидиарная ответственность "может быть возложена", а не "возлагается").

При разрешении споров, связанных с ответственностью собственника имущества унитарного предприятия, признанного несостоятельным (банкротом), который имеет право давать обязательные для этого предприятия указания либо иным образом имеет возможность определять его действия (п. 3 ст. 56 ГК РФ), суд должен учитывать, что собственник имущества унитарного предприятия может быть привлечен к субсидиарной ответственности лишь в тех случаях, когда несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана указаниями или иными действиями собственника его имущества. Требования к собственнику имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, несущему субсидиарную ответственность, могут быть предъявлены конкурсным управляющим. В случае их удовлетворения судом взысканные суммы зачисляются в состав имущества должника, за счет которого удовлетворяются требования кредиторов (п. 22 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Согласно п. 4 ст. 8 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"казенные предприятия создаются в весьма ограниченном числе случаев. Такие предприятия имеют строго ограниченную специальную (целевую) правоспособность и выступают в имущественном обороте под контролем собственника. Как и унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, казенные предприятия несут самостоятельную ответственность в пределах имеющегося у них имущества. Однако правовое положение таких предприятий по сравнению с унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, в большей степени зависит от действий и распоряжений собственника их имущества.

На основании п. 3 ст. 7 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" можно сделать вывод, что требования кредиторов унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления, в любом случае будут удовлетворены. Поэтому п. 5 ст. 12 ст. 7 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предусматривает, что в казенном предприятии не формируется уставный фонд и, следовательно, не действуют правила, касающиеся его уменьшения. Этим же обстоятельством можно объяснить тот факт, что казенное предприятие не может быть признано несостоятельным (банкротом) (п. 1 ст. 65 ГК РФ, п. 2 ст. 1 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)").

Заключение

В современной цивилистике за унитарными предприятиями прочно утвердилась репутация "переходной формы", временно существующей в России на этапе экономических реформ. Никто не определил, какова длительность такого переходного периода.

На современном этапе развития рыночной экономики роль предприятий как субъектов гражданского права резко идет на убыль. Их место занимают хозяйственные общества и товарищества. Но это вовсе не означает полного исчезновения предприятий из гражданского оборота. В определенных областях рыночной экономики они остаются необходимой организационно-правовой формой предпринимательской деятельности, осуществляемой прежде всего государством.

Гражданско-правовой статус унитарных предприятий складывается  из следующих признаков

Первый - неделимость имущества (в унитарном предприятии нет долей и паев).

Второй - отсутствие права собственности на закрепленное имущество.

Третий - целевая (специальная) правоспособность.

Четвертый - наличие единственного единоличного органа, которым является руководитель (директор), утверждаемый собственником и подотчетный ему.

Пятый - распространение конструкции только на публичных собственников.

В Гражданском кодексе РФ выделены два вида унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления.

Список литературы

1.     Конституция РФ от 12.12.93г. Официальное издание М.; 1993.-

2.     Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"  // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 декабря 2002 г. N 48 ст. 4746

3.     Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья). Отдельное издание М.; 2003.-

4.     Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.02.1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"  п. 9 // Вестник ВАС РФ, специальное приложение к N 1, 2001.

5.     Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" п. 18 // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации", 1996, N 9.

6.     Алехина С. О процессуальном соучастии в арбитражном процессе по делам о защите права собственности // Хозяйство и право. 2000. N 9.

7.     Брагинский М., Ярошенко К. Граждане (физические лица). Юридические лица: Комментарий ГК РФ // Хозяйство и право. 1995. N 2.

8.     Грешников И.П. Субъекты гражданского права. СПб., 2001.

9.     Гринкевич А. Гражданско-правовая ответственность казны // Хозяйство и право. 1996. N 4.

10.                       Комментарий к Федеральному закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" / под ред. М.Ю.Тихомирова  - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2003

11.                       Комментарий к законодательству о федеральных государственных унитарных предприятиях. 2-е издание, переработанное и дополненное / Под ред. Ю.П.Орловского, Н.А.Ушаковой. - М., Юстицинформ, 2002.

12.                       Леонова Г.Б. Унитарное предприятие как субъект гражданского права, "Законодательство", N 8, август 2001 г.

13.                         Комягин Д.Л. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // Право и экономика. 2000. N 5.

14.                       Кряжевских К.П. Ответственность казенных предприятий и учреждений "Законодательство", N 12, декабрь 2000 г.

15.                                Реликт социализма в рыночной экономике // Независимая газета, 2001, 23 ноября

16.                       Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. М., 2000.

17.                       Тихомиров М.Ю. Уставы унитарных предприятий (по новому Федеральному Закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). - 2003 г.

18.                       Цимерман Ю.С. Правовой режим основных и оборотных средств государственного промышленного предприятия. М., 1967.

19.                       Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Под ред. А.Л. Маковского. М., 1998.

[1] Реликт социализма в рыночной экономике // Независимая газета, 2001, 23 ноября

[2] Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" ст. 2  // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 декабря 2002 г. N 48 ст. 4746

[3] Комментарий к Федеральному закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" / под ред. М.Ю.Тихомирова  - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2003

[4] Комментарий к законодательству о федеральных государственных унитарных предприятиях. 2-е издание, переработанное и дополненное / Под ред. Ю.П.Орловского, Н.А.Ушаковой. - М., Юстицинформ, 2002, с. 15

[5] Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. М., 2000. С.68.

[6] Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" п. 18 // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации", 1996, N 9.

[7]   Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.02.1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"  п. 9 // Вестник ВАС РФ, специальное приложение к N 1, 2001.

[8] Тихомиров М.Ю. Уставы унитарных предприятий (по новому Федеральному Закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). - 2003 г.

[9]  Леонова Г.Б. Унитарное предприятие как субъект гражданского права, "Законодательство", N 8, август 2001 г.

[10]  Кряжевских К.П. Ответственность казенных предприятий и учреждений "Законодательство", N 12, декабрь 2000 г.

[11] Цимерман Ю.С. Правовой режим основных и оборотных средств государственного промышленного предприятия. М., 1967.

[12] Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Под ред. А.Л. Маковского. М., 1998.

[13]  Комягин Д.Л. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // Право и экономика. 2000. N 5. С. 26-29.

[14]  Алехина С. О процессуальном соучастии в арбитражном процессе по делам о защите права собственности // Хозяйство и право. 2000. N 9. С. 41.

[15]  Гринкевич А. Гражданско-правовая ответственность казны // Хозяйство и право. 1996. N 4.

[16] Брагинский М., Ярошенко К. Граждане (физические лица). Юридические лица: Комментарий ГК РФ // Хозяйство и право. 1995. N 2. С. 15.